Rapport définitif - Rapport No. 143, 1974

1. 105. La queja de la Federación Uruguaya de Trabajadores figura en una comunicación de fecha 9 de octubre de 1973 dirigida al Director General de la OIT; la Federación proporcionó información complementaria por carta de fecha 5 de noviembre de 1973. Estas comunicaciones fueron puestas en conocimiento del Gobierno, quien envió sus observaciones el 16 de enero de 1974.
2. 106. El Uruguay ha ratificado el convenio sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, 1958 (núm. 87), así como el convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 107. En su queja la Federación Uruguaya de Trabajadores alega que el decreto núm. 622/973, por el cual se promulga la ley que fija las normas para la organización y funcionamiento de los sindicatos, y en especial los artículos 2, 5, 7, 9, 10, 12, 17, 20-24, 26, 29 y 31 de dicha ley, constituyen una violación de los términos del convenio núm. 87.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 108. El Comité ha examinado los artículos mencionados y estima que, en particular, las cuestiones que siguen exigen ciertos comentarios a la luz de los principios y normas establecidos en el convenio.
2. 109. El artículo 2 estipula que sólo los trabajadores que ejerzan una misma profesión u oficio o profesiones u oficios similares, o que ejerzan su actividad en un mismo establecimiento, podrán asociarse en sindicatos. No podrá formarse un sindicato con un número de miembros inferior al 10 por ciento del total de los trabajadores del gremio o del establecimiento, y el número mínimo será de 15 miembros. El Gobierno afirma que el artículo 2 faculta a los trabajadores de un mismo oficio o empresa a formar uno o más sindicatos. Según el Gobierno, además de garantizar que los sindicatos serán el producto espontáneo de la voluntad de los trabajadores que desean asociarse, este artículo garantiza una representación sindical adecuada al impedir la anarquía sindical que se produciría si existieran sindicatos con menos de 15 miembros, que de todas maneras serian demasiado débiles para poder defender los intereses de sus miembros.
3. 110. En lo que respecta al número mínimo de trabajadores, el Comité observa que este mínimo puede ser considerablemente mayor a 15 en los casos en que el número de trabajadores de la actividad interesada sea muy grande, puesto que en este caso no se trataría de 15 personas, lo que no seria excesivo, sino del 10 por ciento de todos los trabajadores de la actividad, lo que constituye el mínimo. En este sentido, el Comité recuerda su opinión de que puede entorpecerse considerablemente la creación de un sindicato, e incluso hacerla imposible, si la legislación fija el número de miembros en una cifra a todas luces muy elevada, y estima que las disposiciones de este tipo no se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 y 11 del Convenio núm. 87.
4. 111. El artículo 7 de la ley establece las condiciones necesarias para ser dirigente sindical: tener por lo menos 25 años de edad, ciudadanía uruguaya, tres años de empleo en el oficio de que se trate (excepto en el caso de industrias o empresas nuevas), y la obligación de seguir en el ejercicio de la misma profesión durante el periodo en que se desempeña una función sindical. Igualmente, no está permitido ser dirigente en más de un sindicato, y todas las funciones sindicales tendrán que ejercerse sin remuneración.
5. 112. El Gobierno aplica este artículo aduciendo que las condiciones de edad mínima y de tres años de empleo constituyen una garantía de que los dirigentes sindicales serán personas capaces, maduras, con sentido de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, que también influyen en el plano más general de la economía nacional. Las demás disposiciones que prohíben ejercer funciones en más de un sindicato o después de haber abandonado el oficio persiguen, según el Gobierno, el saneamiento de la vida sindical en el Uruguay impidiendo la "profesionalización" del oficio de dirigente sindical, que va en desmedro de los intereses de los propios sindicatos y favorece las infiltraciones tendenciosas de agitadores políticos.
6. 113. El Comité ha declarado en otras ocasiones que si la legislación nacional establece que todos los dirigentes sindicales deben pertenecer a la ocupación en que funciona la organización sindical, existe el peligro de que se dejen de lado las garantías establecidas en el Convenio núm. 87. En efecto, en tales casos el despido de un trabajador que es dirigente de un sindicato puede, además de hacerle perder su posición como dirigente sindical, afectar la libertad de acción del sindicato y su derecho a elegir libremente a sus representantes, y puede favorecer actos de injerencia de los empleadores.
7. 114. Por otra parte, el Comité desearía también señalar que el requisito de que un dirigente sindical no tiene derecho a recibir remuneración de ninguna clase, al igual que la obligación del dirigente de mantener su ocupación durante el período que desempeñe su función, impide la existencia de funcionarios sindicales a pleno tiempo. A su vez, esto puede perjudicar considerablemente los intereses de los sindicatos, en especial de los que, por su tamaño o extensión geográfica, necesitan que sus dirigentes les dediquen gran parte de su tiempo. Por consiguiente, el Comité estima que esas disposiciones dificultan el libre funcionamiento de las organizaciones de los trabajadores y, por tanto, no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio.
8. 115. El artículo 20 de la ley se refiere a la elección de los dirigentes sindicales. Establece que los afiliados deberán elegir una comisión directiva y una comisión fiscal por periodos no menores de dos años y no mayores de tres, y sus integrantes podrán ser reelegidos una sola vez. Cada afiliado del sindicato está obligado a participar en la votación secreta; de los contrarios podrá ser sancionado con una multa equivalente al salario correspondiente a cinco jornadas de trabajo (artículo 28). Los dirigentes son elegidos por simple mayoría. La Corte Electoral del Uruguay reglamentará y fiscalizará todas las elecciones sindicales; cualquier recurso contra los resultados del acto electoral deberá interponerse ante la Corte. Sin embargo, y hasta que el Consejo de Estado apruebe el mandato dado a la Corte Electoral, el ministerio de Trabajo y Seguridad Social ejercerá estas funciones (artículo 2 del decreto).
9. 116. El Gobierno indica que este artículo de la ley ofrece todas las garantías necesarias para una elección libre y democrática. La obligatoriedad de voto se aplica también en las elecciones públicas y privadas de todo el país a fin de asegurar el respeto de los deseos verdaderos de la mayoría.
10. 117. Con frecuencia el Comité ha hecho hincapié en el principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir libremente a sus representantes, tal como lo estipula el artículo 3 del Convenio núm. 87. Al respecto ha considerado que toda legislación que reglamenta en forma minuciosa los procedimientos aplicables a las elecciones internas de un sindicato es incompatible con los derechos que el Convenio reconoce a los sindicatos. Ha considerado también que corresponde a los propios sindicatos tomar decisiones en cuestiones tales como las mayorías necesarias para elegir a un dirigente sindical y que la prohibición de reelegir a dirigentes sindicales no es compatible con lo dispuesto en el Convenio. El Comité considera también que la imposición, por medio de una ley, de multas a los trabajadores que no participan en las elecciones no se ajustan a las disposiciones del Convenio. Además, el Comité opina que la fiscalización de las elecciones sindicales, mientras no se haya aprobado el mandato dado a la Corte Electoral, debería corresponder a las autoridades judiciales. El Comité ha indicado que los principios establecidos en el artículo 3 del Convenio no constituyen un obstáculo al control de los actos internos de un sindicato si dichos actos constituyen una infracción de las disposiciones legales o estatutarias. Sin embargo, para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo, este control debería estar a cargo de las autoridades judiciales competentes.
11. 118. El querellante presenta objeciones a los artículos 9, 23 y 31, así como a los artículos 17 y 26, mencionados en aquéllos. El artículo 17 estipula en parte:
    • "Artículo 17. Queda especialmente prohibido a los sindicatos:
    • A) Intervenir directa o indirectamente en cuestiones políticas y religiosas, o en actividades contrarias a nuestro sistema democrático republicado;
    • C) Atentar contra la libertad sindical o usar la violencia física o moral contra los trabajadores, afiliados o no, [no] respetando fundamentalmente la libertad de trabajo consagrada en el artículo 36 de la Constitución de la República;
    • D) Atentar contra la armonía social incitando a la lucha de clases."
    • Y el artículo 26 establece, entre otras cosas:
    • "Artículo 26. Los sindicatos y federaciones o confederaciones, en su caso, serán disueltos, caducando su inscripción:
    • C) Por violación de las disposiciones y prohibiciones impuestas por el artículo 17 de esta ley;
    • D) Por participar en actividades antinacionales o contrarias a la seguridad del Estado, o intervenir en cualesquiera otros actos delictuosos."
12. 119. Las disposiciones de los artículos 9, 23 y 31 se refieren a los artículos 17 y 26 en los términos siguientes: el artículo 9 impone que el afiliado que viole lo dispuesto en el artículo 17 (C) podrá ser expulsado por el voto conforme de los dos tercios de los miembros de la comisión directiva. El artículo 23 estipula que los sindicatos y las federaciones o confederaciones nacionales no podrán vincularse o contraer compromisos con federaciones o confederaciones internacionales que, en su acción, infrinjan las normas de los artículos 17 y 26 de la ley; en tales casos se podrá cancelar su inscripción. El artículo 31 exige a todos los sindicatos que expulsen a los miembros que violaren el inciso (C) del artículo 17 o el inciso (D) del artículo 26. A este respecto, pero en términos más generales, el artículo 29, que ha sido también impugnado por el querellante, estipula que los sindicatos que infringieran las disposiciones de la ley serán castigados con multas impuestas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
13. 120. El Gobierno declara que las prohibiciones establecidas en los artículos 17 y 26 no lesionan en lo más mínimo las libertades sindicales y que, al contrario, las preservan al delimitar claramente el campo en que se ejercen y precisando los cometidos que corresponden específicamente a los sindicatos conforme a los términos del Convenio núm. 87. Añade que los artículos 23, 24 y 26 establecen las mismas normas para las federaciones y confederaciones que para los sindicatos, y prohíben a las federaciones mantener vínculos con organizaciones internacionales que participan en actividades antinacionales o contrarias a la seguridad nacional, o en otros actos delictivos. El Gobierno afirma que todo Estado que vela por la seguridad y el libre desenvolvimiento de los sindicatos defenderá, por la misma razón, su propia seguridad y el pleno desenvolvimiento de sus libertades.
14. 121. El Comité observa que algunas de estas disposiciones plantean problemas en relación con los derechos de los sindicatos a organizar sus actividades y, en especial, con las actividades políticas y la afiliación internacional de las organizaciones de trabajadores. Una prohibición general de las actividades políticas de todo tipo no parece compatible con los principios y garantías del Convenio, y tampoco parece realista en lo que respecta a su aplicación efectiva. Por ejemplo, los sindicatos pueden desear hacer pública su posición en cuestiones de política económica y social que afectan a sus miembros. En lo relativo al derecho de las organizaciones de trabajadores a afiliarse a federaciones o confederaciones internacionales, este derecho está claramente expresado en el artículo 5 del Convenio. Respecto de los artículos 17 (A) (prohibición general de las actividades políticas), 17 (D) (atentar contra la armonía social incitando a la lucha de clases), y 26 (C) y (D) (disolución de las organizaciones por violación de lo dispuesto en el artículo 17 o por participación en actividades antinacionales), el Comité estima que estas disposiciones pueden crear dificultades por el hecho de que la interpretación que se les de en la práctica puede cambiar en cualquier momento y restringir considerablemente los medios de acción de las organizaciones. En especial, disposiciones tales como "atentar contra la armonía social incitando a la lucha de clases" y "participación en actividades antinacionales" no ofrecerían criterios precisos para una decisión judicial. De manera más concreta, en lo relativo a las actividades políticas, el Comité ha señalado frecuentemente que los Estados, sin llegar a prohibir en general toda actividad política de las organizaciones profesionales, deberían confiar a la autoridad judicial la tarea de reprimir los abusos que en ciertos casos pudieran cometer las organizaciones que hubieran perdido de vista su objetivo fundamental, que debe ser el progreso económico y social de sus miembros.