Rapport définitif - Rapport No. 233, Mars 1984

1. 111. La queja de la Federación Griega de Sindicatos de Empleados de Banca (OTOE) figura en una comunicación de fecha 25 de julio de 1983 y ha sido apoyada por el expresidente del centro de trabajo de Atenas, hoy día presidente del Movimiento Sindical Libre y Democrático, Sr. Karakitsos. El Gobierno ha respondido en una comunicación de fecha 27 de octubre de 1983. B
2. 112. Grecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 113. La organización querellante estima, en su comunicación de fecha 25 de julio de 1983, que las medidas adoptadas por el Gobierno griego, en virtud de la ley núm. 1365/1983 sobre la socialización de las empresas de carácter público o de utilidad pública relativas al ejercicio del derecho de huelga, son contrarias a los principios generales consagrados por los Convenios núms. 87 y 98 que Grecia ratificó en 1961.
2. 114. En un memorando que acompaña a su queja, la OTOE explica que Grecia cuenta en la actualidad con 32 bancos que emplean a 40 000 personas, afiliadas en un 100 por ciento a 40 organizaciones sindicales de primer grado, todas ellas reagrupadas en la OTOE. Entre esos bancos los hay de carácter semipúblico (en los que el Estado o entidades públicas controlan la mayoría de las acciones), privados y extranjeros. El 85 por ciento de los empleados trabajan en los bancos de carácter semipúblico, el 10 por ciento en los bancos privados y el 5 por ciento en los bancos extranjeros. En 1982 se llegó a un acuerdo entre los 40 000 empleados de banca de la OTOE y los empleadores. Tal acuerdo establecía una escala única de salarios y fue ratificado por el Gobierno. Los empleados de banca no son funcionarios, pertenecen al sector privado y todos los años negocian sus condiciones de trabajo por medio de convenios colectivos, explica la organización querellante.
3. 115. Hasta mayo de 1982 - prosigue la organización querellante -, el derecho de huelga de las organizaciones sindicales de primer grado y de la OTOE en el sector de la banca se regía por los estatutos del sindicato, la ley y la práctica, es decir, que la decisión relativa a la declaración de huelga debía adoptarse por los comités de dirección de las organizaciones sindicales. Estos eran elegidos cada dos años por todos los empleados de banca en cada sindicado, mediante el sistema de representación proporcional. La razón de ello era que los empleados de banca están diseminados por todo el país en más de mil sucursales y que para una votación entre todos estos empleados harían falta entre 15 y 20 días.
4. 116. De todas formas, precisa la organización querellante, los estatutos sindicales prevén la posibilidad de que se convoquen asambleas generales extraordinarias si lo pide el cinco por ciento de los afiliados, y la autoridad de las decisiones de dichas asambleas generales es superior a la de los comités de dirección de las organizaciones sindicales de primer grado. En consecuencia, si un comité de dirección adopta arbitraria e irresponsablemente la decisión de declarar la huelga, los afiliados al sindicato pueden recurrir a las disposiciones de los estatutos de la organización y anular tal decisión, o bien destituir al comité de dirección y elegir otro. Ya en abril de 1976 el Gobierno había intentado modificar el procedimiento en materia de decisión de declaración de huelga en los bancos con el fin de otorgar a los empleados de banca el derecho de votar sobre el tema; la OTOE se había opuesto en aquella ocasión. El Gobierno de entonces procedió a retirar el texto.
5. 117. En julio de 1982, la ley núm. 1264/1982 relativa a la libertad sindical volvió a considerarlas disposiciones de la ley núm. 330/1976 en lo concerniente a las organizaciones sindicales de primer grado que cubrían un territorio amplio o toda Grecia (como las del sector de la banca), estableciendo que en su caso la huelga sería declarada por el comité de dirección a menos que los estatutos previeran otra cosa. También esta ley mantenía a los bancos fuera del sector público o de utilidad pública.
6. 118. En mayo de 1983, el Gobierno griego adoptó de pronto y sin consultar con los sindicatos una ley sobre la socialización de las empresas de carácter público y de utilidad pública y modificó el procedimiento de decisión en materia de declaración de huelga en las empresas del sector público así socializadas. No obstante la agitación que provocó la ley, el texto fue aprobado y el artículo 4 de la nueva ley concede el derecho de declarar la huelga únicamente a los trabajadores afiliados a las organizaciones sindicales de primer grado que cubren un territorio amplio, aboliendo así los procedimientos establecidos descritos más arriba.
7. 119. En opinión de la organización querellante, el artículo 4 en cuestión impone una gravísima limitación al derecho de huelga de los empleados de banca, dado que éstos se encuentran diseminados en más de mil sucursales bancarias por toda Grecia. De hecho, más de la mitad de los afiliados de la OTOE se encuentran en cientos de sucursales ubicadas fuera de la región de Atenas-El Pireo, por lo que una votación para hacer huelga entre los trabajadores afiliados así diseminados por toda Grecia implica un complicado procedimiento cuyo resultado sólo sería conocido mucho después del momento en que fuese necesaria la acción de huelga, afirma la organización querellante.
8. 120. Además, la decisión sólo será válida si ha sido adoptada por la mayoría de los trabajadores afiliados. En otros términos, aquellos que se encuentren enfermos, de vacaciones, o que no participen ordinariamente en la votación serán tenidos en cuenta para calcular la mayoría a alcanzar para poder declarar la huelga. Para la organización querellante, la ley favorece así las decisiones de no recurrir a la huelga. Además, el articulo 4 autoriza a una organización sindical de primer grado afiliada a la Federación (OTOE) a no acatar una decisión de huelga votada por los órganos competentes de la Federación. Según la organización querellante, ello significa que 300 trabajadores afiliados al sindicato de empleados de banca do Grecia (que cuenta con 3 000 miembros) pueden bloquear la decisión de huelga adoptada por la Federación (OTOE) hasta que se celebre una votación en el conjunto del territorio entre los empleados de banca de Grecia y se obtengan 1 501 votos favorables a la decisión de huelga adoptada por la OTOE.
9. 121. En conclusión, la OTOE estima que esta legislación no supone una limitación razonable del derecho de huelga pero que en la práctica) supone la abolición de tal derecho en los sindicatos de banca de Grecia.

B. Respuesta del Gobierno

1. 122. El Gobierno considera que el articulo 4 de la ley núm. 1365, de 22 de junio de 1983, no elimina el derecho de huelga sino que, por el contrario, se propone otorgar a todos los trabajadores la facultad de ejercer su derecho en conformidad con el sistema democrático del principio de la mayoría (la mitad más uno) de los trabajadores afiliados, de manera que aumente la base de la participación popular.
2. 123. Según el Gobierno, este texto protege el derecho de huelga y el derecho al trabajo, así como el interés de la colectividad social frente a los intereses egoístas de determinadas minorías organizadas, pues en el curso de los últimos años un pequeño número de sindicalistas ha desencadenado huelgas movido más por intereses políticos que por el deseo de defender y promover los intereses económicos y profesionales de sus afiliados.
3. 124. El Gobierno recuerda el carácter constitucional del derecho de huelga, así como el hecho de que la ley núm. 1264 de 1982 sobre la democratización del movimiento sindical y sobre la protección de las libertades sindicales no solamente garantiza este derecho sino que prohíbe al empleador recurrir durante la huelga a mecanismos destinados a abortarla y despedir a los trabajadores en el curso de la misma.
4. 125. Añade el Gobierno que la ley núm. 1365 de 1983 regula el derecho de huelga sólo en las empresas socializadas, entre las que se cuentan los bancos; explica asimismo por qué, en su opinión, en Grecia tienen los bancos el carácter de utilidad pública que justifica en el sector la regulación de este derecho.

C. Conclusiones del Comité

1. 126. El Comité observa que el presente caso se refiere a la regulación del derecho de huelga en las empresas socializadas de carácter público o de utilidad pública entre las que se cuentan los bancos, regulación contenida en el artículo 4 de la ley núm. 1365 de 22 de junio de 1983.
2. 127. En opinión de los querellantes, la ley no constituye una limitación razonable del derecho de huelga, pero en la práctica elimina este derecho en los sindicatos de banca de Grecia. El Gobierno, por su parte, mantiene que se trata de una regulación cuya finalidad es otorgar a todos los trabajadores la facultad de ejercer su derecho en conformidad con el sistema democrático del principio de la mayoría de los trabajadores afiliados con el fin de ampliar la base de participación popular debido a que, durante los últimos años, pequeños grupos de sindicalistas impusieron huelgas movidos más por intereses políticos que por el deseo de defender los intereses económicos y profesionales de sus afiliados.
3. 128. El texto del artículo que se impugna, el núm. 4 de la ley núm. 1365 de 22 de junio de 1983, es el siguiente.
   • "Artículo 4
4. 1. Toda decisión concerniente a la declaración de un movimiento de huelga de la naturaleza que sea en las empresas a que se refiere el párrafo 1 del artículo 2 de la presente ley deberá ser adoptada por la asamblea general de la organización sindical de primer grado.
   • La asamblea general, cuyas deliberaciones serán válidas con independencia del número de afiliados presentes, examinará los motivos que justifiquen la declaración de la huelga y elegirá - por mayoría de votos de los afiliados presentes, tanto a nivel central como a nivel regional - los comités de escrutadores encargados de vigilar el desarrollo de la votación.
   • La decisión de declarar una huelga sólo podrá adoptarse si obtiene la mayoría absoluta de los votos de los afiliados inscritos en el registro de la organización sindical interesada.
   • En caso de organizaciones sindicales de primer grado cuyas actividades cubran un territorio más amplio o incluso la totalidad de Grecia, la votación para adoptar la decisión relativa a la huelga tendrá lugar en la sede de las secciones centrales o regionales de estas organizaciones, en conformidad con lo que prevean sus estatutos.
   • Si los estatutos carecen de disposiciones a este respecto, los miembros del sindicato que trabajen en una localidad dependiente de una sección regional podrá votar en la capital del departamento en el que están empleados o en la localidad que a este efecto sea designada por decisión del comité de dirección de su organización.
   • La decisión concerniente a la declaración de una huelga de la naturaleza que sea en las secciones locales de una organización sindical cuyas actividades cubran una zona territorial más amplia o la totalidad de Grecia - con excepción del departamento de Atica - será adoptada por la asamblea general de las secciones locales de la mencionada organización, ajustándose al procedimiento descrito en el párrafo 2 de este artículo, y será aprobada por el comité de dirección de la organización central, pero ello solamente si los motivos de la huelga son de índole local.
5. 2. En las organizaciones sindicales de grado superior creadas por los trabajadores de las empresas socializadas, la decisión concerniente a la declaración de huelga, de la naturaleza que sea, será adoptada por el comité de dirección de estas organizaciones por mayoría absoluta de los votos de la totalidad de miembros de este comité.
   • El comité de dirección de una organización sindical de primer grado, así como la décima parte (1/10) de los miembros de dicha organización, pueden solicitar la convocatoria de la asamblea general en un plazo de cinco (5) días a partir de la presentación de esta solicitud para que la asamblea decida si el sindicato interesado debe o no participar en la huelga cuya declaración habrá sido decidida por la organización superior a la cual pertenece directa o indirectamente el sindicato. En lo concerniente al quórum y a las atribuciones de esta asamblea general, se aplicará lo establecido en el párrafo 1 del presente artículo. Durante el período transcurrido entre la fecha en que el comité de dirección decida convocar la asamblea general - o entre la fecha de la presentación de la solicitud de convocatoria de la asamblea por la décima parte de los afiliados del sindicato - y la fecha en que la asamblea general antes citada adopte una decisión sobre el tema por mayoría absoluta de los votos de los afiliados inscritos en el registro del sindicato en cuestión, es ilegal participar en cualquier movimiento de huelga de los trabajadores afiliados a este sindicato.
6. 3. El comité de dirección de una organización sindical podrá convocar la asamblea general para adoptar una decisión relativa a la declaración de una huelga en cualquier momento, a reserva de lo dispuesto en el segundo apartado del párrafo 2 del presente artículo y con independencia de los plazos previstos por los estatutos o por la ley núm. 1264/1982. En lo concerniente al desarrollo de la votación, ésta puede durar, según las circunstancias, hasta dos días.
7. 4. Toda decisión relativa a la declaración o puesta en práctica de una huelga, de la naturaleza que sea, será adoptada mediante votación secreta y en presencia de un representante judicial. Toda persona que vote deberá presentar su documento de identidad expedido por la policía y su libreta de elector, en conformidad con las disposiciones del artículo 13 y del párrafo 1 del artículo 28 de la ley núm. 1264/1982.
   • Cuando la votación se celebre en las secciones regionales del sindicato, el presidente del tribunal competente de primera instancia podrá designar como representante judicial a un abogado de la jurisdicción del tribunal mencionado.
8. 5. El apartado cuarto del párrafo 1 del artículo 20 de la ley núm. 1264/1982 queda sustituido por el texto siguiente (aunque únicamente en lo tocante a las empresas a que se refiere la presente ley):
   • "Los Trabajadores de una empresa que no estén afiliados a ninguna organización sindical pueden participar en una huelga declarada legalmente por la organización sindical más representativa del sector en el que estos trabajadores ejercen su actividad."
9. 6. Los restantes temas relativos a la huelga se sujetarán a las disposiciones de la ley núm. 1264/1982."
10. 129. El Comité siempre ha estimado que los alegatos concernientes al derecho de huelga no son ajenos a su competencia cuando está en juego el ejercicio de los derechos sindicales, pues el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales. Por tanto, las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a obstaculizar su ejercicio.
11. 130. En opinión del Comité, las condiciones impuestas por una legislación para que una huelga sea considerada un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, tales que no constituyan una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales.
12. 131. En el presente caso, el Comité, tras haber examinado atentamente el contenido del artículo 4, estima que cuando la mayoría exigida por una legislación para la declaración de una huelga legal equivale a la mitad de los votos de la totalidad de los afiliados a la organización sindical cuyas actividades cubren un territorio amplio o incluso, como en este caso, todo el territorio griego, tal disposición de mayoría cualificada, si bien democrática en sí misma - pues intenta poner fin a las huelgas desencadenadas por un reducido número de trabajadores que podrían imponerlas a un grupo entero de asalariados -, puede en algunos casos constituir una intervención de las autoridades públicas en las actividades de los sindicatos.
13. 132. En efecto, la condición impuesta a la declaración de la huelga en el sector de la banca (que sea aceptada por la mayoría cualificada de todos los afiliados a una organización sindical cuyas actividades cubren un territorio amplio) plantea problemas de compatibilidad con los principios de la libertad sindical. El Comité ya ha estimado con anterioridad [ Véase, por ejemplo, 221.° informe, Polonia, caso núm. 1097.] en casos análogos que una disposición de este tipo puede entrañar limitaciones al derecho de los sindicatos de organizar sus actividades. Por ello, se ajustaría más a los principios enunciados tanto por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como por el Comité de Libertad Sindical que sólo se exigiera mayoría simple de votantes, en particular en el caso de una organización sindical que cubra un territorio amplio, en que puede ser difícil satisfacer las condiciones fijadas. El Comité invita al Gobierno a que vuelva a examinar esta cuestión a la luz de los principios arriba expuestos y a que adopte las medidas apropiadas para que la legislación se ajuste mejor a los mismos. El Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre esta cuestión.
14. 133. Por lo demás, el Comité observa con interés que la decisión concerniente a la declaración de una huelga en las secciones locales de una organización sindical puede ser adoptada por la asamblea general de las secciones locales si el motivo de la huelga es de índole local, y que, en las organizaciones sindicales de grado superior, la decisión relativa a la declaración de huelga puede ser adoptada por el comité de dirección de estas organizaciones por mayoría absoluta de votos de todos los miembros del comité. Tales disposiciones responden a los principios de la libertad sindical.
15. 134. En cuanto a la posibilidad que alega la organización querellante de que una organización de primer grado "bloquee" una decisión de huelga adoptada por la Federación hasta que haya tenido lugar una votación en todo el territorio entre los empleados de banca, el Comité observa que la nueva ley dispone que el comité de dirección de la organización sindical de primer grado o una décima parte de los afiliados a la organización pueden convocar una asamblea general a fin de que ésta decida si el sindicato interesado participará o no en la huelga cuya declaración haya decidido la organización superior a la que directa o indirectamente pertenece el sindicato en cuestión y que es ilegal participar en la huelga antes de que dicha asamblea general del sindicato de primer grado haya adoptado una decisión por mayoría absoluta de votos de los miembros inscritos en el registro del sindicato de que se trate.
16. 135. A este respecto, el Comité recuerda que la misma organización querellante ha explicado que, según el procedimiento anteriormente en vigor, cuando únicamente los comités de dirección de las organizaciones sindicales podían declarar la huelga en el sector de la banca, la decisión de huelga podía ser anulada por asambleas generales extraordinarias convocadas a petición de un cinco por ciento de los afiliados si aquélla hubiera sido pronunciada por el comité de dirección que, de manera irresponsable y arbitraria, hubiera declarado la huelga. No parece que las disposiciones de la nueva ley tengan distinto sentido, salvo en la medida en que prevén que la decisión sea adoptada por mayoría cualificada y no por mayoría simple de los votantes.