Rapport définitif - Rapport No. 292, Mars 1994

1. 101. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Confederación General del Trabajo (CGT) de fecha 16 de noviembre de 1992. Por comunicación de fecha 25 de noviembre de 1992, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se adhirió a la queja presentada por la CGT. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 29 de enero de 1994.
2. 102. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 103. En su comunicación de 16 de noviembre de 1992 la Confederación General del Trabajo (CGT) critica el contenido del decreto del Poder Ejecutivo núm. 817/92 de desregulación de actividades portuarias, y del decreto núm. 1264/92, relativos al sector del transporte marítimo, fluvial y lacustre, de pasajeros, cargas y pesca, así como a todas las actividades portuarias en general. La organización querellante manifiesta que tales decretos han suspendido la vigencia de 62 convenciones de trabajo del sector, que deberán ser renegociadas desde una base muy inferior a la establecida en las convenciones derogadas, quedando sujetas al criterio de productividad.
2. 104. Las disposiciones pertinentes de ambos decretos son las siguientes:
3. Decreto núm. 817/92:
4. Artículo 37 (último párrafo): "... Suspéndese la vigencia de los convenios colectivos de trabajo, actas convenios o laudos incluidos en el Anexo III que forma parte del presente".
5. Artículo 35: "Transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios a los que se refiere el artículo siguiente, dejarán de tener efecto aquellas cláusulas convencionales, actas, acuerdos, o todo acto normativo que establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria, conforme a lo dispuesto por los artículos 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo, tales como:
6. a) cláusulas de ajuste automático de salarios o viáticos;
7. b) pago de contribuciones y subsidios para fines sociales no establecidos en leyes vigentes;
8. c) normas que impongan el mantenimiento de dotaciones mínimas;
9. d) normas que limiten o condicionen las incorporaciones o promociones del personal a requisitos ajenos a la idoneidad, competencia o capacidad de los trabajadores;
10. e) regímenes de estabilidad propia;
11. f) pago de salarios en lapso inferior a la quincena;
12. g) normas que impongan la contratación de personal nacional;
13. h) obligación de contratar indirectamente;
14. i) contratación obligatoria de delegados u obligación de existencia de delegados en las dotaciones;
15. j) contratación de personal especializado cuando ello no fuera necesario;
16. k) apartamiento de las condiciones mínimas fijadas en ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones, vacaciones, duración de la jornada de trabajo, descansos, despido y sueldo anual complementario, y en lo referido a la legislación general en materia de accidentes de trabajo;
17. l) dar prioridad a determinada clase de trabajador;
18. ll) toda norma que atente contra la mejor eficiencia y productividad laboral.
19. Artículo 36: "El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social procederá dentro de los diez días de la entrada en vigencia del presente, a convocar a las Comisiones Negociadoras de los convenios colectivos de trabajo que regirán las relaciones laborales del personal comprendido en la presente normativa para adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto".
20. Decreto núm. 1264/92:
21. Artículo 1: "Sustitúyase el último párrafo del artículo 37 del capítulo V del decreto núm. 817/92 por el siguiente: "Suspéndase la vigencia de los convenios colectivos de trabajo, actas convenios o laudos incluidos en el Anexo III que forma parte del presente".
22. Artículo 2: "Sustitúyase el Anexo III que forma parte del decreto núm. 817/92 por el que como Anexo I forma parte del presente". (En el nuevo Anexo figuran 62 convenciones colectivas.)
23. B. Respuesta del Gobierno
24. 105. En su comunicación de fecha 29 de enero de 1994, el Gobierno declara que ante una verdadera transformación económica social mundial, la administración debe generar a través de sus leyes y los actos de gobierno, una reformulación de la relación capital-trabajo. La actuación del Gobierno, confrontada con las normas internacionales del trabajo, en ningún momento genera una situación disfuncional en donde se verifique una afectación de los principios tutelados por la libertad sindical.
25. 106. Añade que ello así, desde que el derecho subjetivo a la intangibilidad de las cláusulas convencionales, cede cuando confrontado con la realidad coyuntural en la que deben ser aplicadas aquellas cláusulas, se advierte que las mismas no sólo han quedado desactualizadas en el tiempo, si no además que han devenido en un verdadero factor distorsionante de la supuesta relación laboral a la que se pretenden aplicar, ya que al tornarse inaplicables en virtud de la modernidad, constituyen un verdadero peligro para la subsistencia de las propias fuentes de trabajo de los sectores involucrados. Las realidades frente a las que deben analizarse las disposiciones de los decretos cuestionados, son no sólo la grave crisis económica que afectó al país, y que motivó la sanción por el Congreso Nacional de las leyes de reorganización administrativa y de emergencia económica (núms. 23696 y 23697), sino las necesidades de adecuar la estructura económica y productiva de la Nación a las nuevas características que le imponen la creciente competencia internacional y su más reciente inserción en un marco de integración regional. Todos estos factores, que no pueden ser manejados a su voluntad por el poder público, son los que han determinado la necesidad de modificar en el país las estructuras vigentes; no sólo en las actividades marítima y portuaria, sino en general en todas las actividades económicas.
26. 107. El Gobierno manifiesta que la organización querellante critica los decretos núms. 817/92 y 1264/92, sin que le causen agravios las leyes núms. 23696, 23697 y 23928 que son las que los fundamentan. En los considerandos del decreto núm. 817/92 se señala expresamente que el Poder Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo Nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre las partes signatarias. Dentro de este sistema de integración regional se enmarca un proceso de desregulación, especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere la descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o al sector privado por vía de concesiones. El propósito que se enuncia en las consideraciones que preceden a las disposiciones del decreto - respecto del sistema de relaciones laborales vinculado con las actividades portuarias en general - consiste en la adaptación de los regímenes existentes a las modificaciones apuntadas, sin que ello - se expresa - suponga desproteger al trabajador.
27. 108. La ley núm. 23696 - en especial - expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformaciones del Estado y su administración pública, donde se destaca - como elemento singular - la política de privatizaciones, decidida y desarrollada por el legislador. La citada ley se presenta así como un estatuto para las privatizaciones. Según la legislación, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer, cuando fuere necesario, la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impidan la desmonopolización o desregulación del respetivo servicio; y a mayor abundamiento de la ley núm. 23697, que facultó al Poder Ejecutivo Nacional a revisar los regímenes de empleo, a efectos de corregir los factores que pudieran atentar contra los objetivos de eficiencia y productividad.
28. 109. El Gobierno añade que, al margen de los aspectos económicos puntuales, las normas traídas a estudio reconocen otra ascendencia de particular y excepcional importancia como es el Acuerdo de integración regional (MERCOSUR), el que ha sido ratificado por el Congreso Nacional mediante la ley núm. 23981. de esta forma con el objetivo final de acelerar su proceso de desarrollo económico con justicia social, los Estados partes establecieron - entre otros propósitos - la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, y la coordinación de políticas macroeconómicas con expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y comunicaciones.
29. 110. En consecuencia, el decreto en cuestión constituye una norma reglamentaria que ejecuta distintas leyes en las materias queridas por el Congreso y que encuentra su fundamento constitucional en el juego armónico de los artículos 67, inciso 28 - facultades del Congreso para atribuir competencias al Ejecutivo - y 86, inciso 2 de la misma Constitución.
30. 111. Por otra parte, el Gobierno señala que en el presente caso se trata de una situación similar a otras que ese Comité de Libertad Sindical ha tenido oportunidad de analizar con relación a la República Argentina, a saber los casos núms. 1560, 1567 y 1639, en todos los cuales también se trató de actos del Poder Administrador dictados en consecuencia de la misma situación de emergencia económica que motivara lo aquí cuestionado. El Gobierno cita las conclusiones del Comité al examinar los casos núms. 1560 y 1567 relacionados al decreto núm. 1757/90, por el que también se suspendieron transitoriamente la vigencia de algunas cláusulas de convenciones colectivas de trabajo del sector público que afectaban la productividad y eficiencia de las empresas del sector, hasta tanto se renegociaran y acordaran nuevos textos convencionales en reemplazo de los vigentes.
31. 112. En lo que respecta a la situación de emergencia económica y a las razones imperiosas o excepcionales que llevaron a convocar el diálogo social en este sector de la actividad, el Gobierno manifiesta que los decretos núms. 817/92 y 1264/92 y las leyes núms. 23696, 23697 y 23928 fueron dictados en un contexto significativamente particular en que se encontraba el país, producto de una situación hiperinflacionaria y tendían básicamente a sanear la economía del país inmersa en un verdadero caos en la materia. Por otro lado, la cuestión de la integración regional (MERCOSUR) genera también circunstancias particularizantes que llevan a afirmar que la Nación se ha encontrado ante una coyuntura económica y político social única en su historia.
32. 113. Los decretos núms. 817/92 y 1264/92, encuentran en esa realidad un protagonismo excluyente, ya que regulan actividades sensibles a la situación económica y a la integración regional en el MERCOSUR, abarcativas de una reestructuración generalizada de la actividad portuaria. En cuanto a los aspectos económicos se dice que la actividad del transporte por agua y los servicios portuarios son uno de los sectores que soporta en la actualidad mayores regulaciones. Es en este contexto de necesidades imperiosas, que el Estado nacional se vio urgido a tomar medidas conducentes a fin de lograr el saneamiento económico y la preservación de las fuentes de trabajo.
33. 114. Aclara que muy poco puede hacerse para mejorar la calidad de vida de los trabajadores, sino se generan los mecanismos idóneos que permitan aumentar la actividad comercial de los puertos y que el Gobierno se encuentra ante situaciones extraordinarias y excepcionales, que generan la necesidad de encarar medidas decisivas. En efecto, que más unido al comercio internacional que los puertos de un país, cuando la opción para los transportistas - en caso de no tomarse medidas de saneamiento efectivas - significaría, en la mediatez, que optaren por otros puertos, y con ello la disminución de la actividad y la pérdida de las fuentes de trabajo. Baste mencionar la circunstancia de que muchos transportistas internacionales, prefieren desembarcar sus mercaderías en puertos de vecinos países y traerla por vía terrestre a Argentina, ya que es más barato que pagar los costos de los puertos argentinos durante el tiempo de estadía de la embarcación. La actitud del Gobierno argentino no fue - en este contexto - la anulación de diversos convenios colectivos de trabajo, sino que en realidad se trató de convocar a un verdadero diálogo entre los actores sociales para que a través de ello se alcanzase una renegociación de las cláusulas convencionales vigentes para adecuarlas a la nueva realidad existente, para preservar así - en definitiva - la subsistencia de las actividades económicas afectadas y por ende de las fuentes laborales involucradas. Cabe señalar que - en este marco - las condiciones extraordinarias e imperiosas, de que hacen mención los principios del Comité, se encuentran ampliamente fundamentadas en los párrafos precedentes, máxime si se advierte que el contexto regional, ahora vigente y el caos económico que afectó al país, transcurrieron en el corto lapso de menos de un lustro, circunstancia que difícilmente otra nación haya debido afrontar.
34. 115. Por otra parte, el Gobierno manifiesta que de las previsiones de los decretos núms. 817/92 y 1264/92, no se verifica vulnerabilidad a los derechos subjetivos, por cuanto en ningún momento el complejo normativo en examen habla de una derogación. Asimismo, el artículo 36 establece que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social procederá dentro de los diez días de la entrada en vigencia del presente, a convocar las convenciones negociadoras de los convenios colectivos de trabajo para adecuarlos a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto. Resulta claro que en la especie no se trató de una derogación de cláusulas convencionales, sino de una suspensión transitoria de su vigencia hasta la concertación de las nuevas normas. La suspensión convencional es meramente temporal, y encuentra plena justificación en la política antiinflacionaria y de estabilización. El Ministerio de Trabajo, por resolución núm. 489/92 convocó a las partes involucradas y determinó un plazo perentorio de 10 días para iniciar el proceso de negociación de los convenios.
35. 116. Los fundamentos de esta resolución, que se mencionan en sus considerandos tienen además puntual relación con los temas y cuestiones a que nos hemos venido refiriendo, a saber: a) adecuación de la negociación a las necesidades de transformación económica ya ampliamente desarrolladas; b) necesidad de preservar el interés general sobre el sectorial; y c) la conformación de un complejo armónico de normas que permitiese abordar la crisis económica.
36. 117. Lamentablemente, y más allá de otras contingencias paralelas atinentes al funcionamiento de esas comisiones paritarias, fue el propio desinterés del sector sindical el que determinó que hasta el presente se haya acordado un solo texto convencional, que ha sido homologado por este Ministerio y se encuentra en vigencia. No obstante ello, las demás comisiones negociadoras se han mantenido abiertas, en el convencimiento de que a la larga las propias partes interesadas habrán de instar la negociación e irán alcanzando acuerdos.
37. 118. En otro orden, pero siempre dentro de la cuestión aquí debatida, corresponden destacar aquellas circunstancias que - en los actos cuestionados - apunta a preservar los principios de la libertad sindical. El propio decreto núm. 817/92 no significó en ningún caso, de afectar los principios de libertad sindical, sino a lo sumo de limitar provisoriamente ciertas facultades, para luego instrumentar los medios adecuados para una efectiva convocatoria a la discusión, en un plano igualitario y de preservación de los derechos de las partes.
38. 119. El artículo 36 del decreto núm. 817/92, sólo tiene como objetivo central que las partes signatarias de los convenios suspendidos se avoquen a renegociar sus cláusulas para "... adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto ...". Pero estas disposiciones vigentes, no son las normas mínimas de la ley de contrato de trabajo, sino los lineamientos y pautas emergentes del nuevo marco económico vigente en el país a partir del dictado de las leyes núms. 23696 y 23697.
39. 120. Las referencias que el artículo 35 del mencionado decreto efectúa de aquellas condiciones de trabajo que deben ser suspendidas hasta su renegociación por considerárselas distorsivas de la productividad (incisos a) a ll)), no autorizan a concluir que la renegociación de tales cláusulas deban ceñirse a límites estrictos o mínimos. El dispositivo legal en examen sólo determina que tales cláusulas sean renegociadas para readecuarlas a la nueva realidad económica y marco regional imperantes, pudiendo quedar vigentes si se absorben los costos. Si el propio artículo 36 convoca a los actores sociales para que renegocien las cláusulas convencionales, es porque deja librado a su criterio el alcance de las nuevas condiciones de trabajo que emergerán de ella, aunque acotando la libre voluntad negocial al nuevo marco que les impone a todos, incluso al poder administrador, las realidades emergentes de la modernidad a la que ya hemos hecho referencia.
40. 121. En conclusión, la modalidad de negociación que emana del comentado dispositivo legal resulta adecuada a los lineamientos reiteradamente expuestos por ese Comité de Libertad Sindical.
41. 122. Por estas mismas razones es que en el más amplio marco regional, se están buscando los espacios para la discusión. Se habla de una convención colectiva de nivel regional, a través del Subgrupo de Trabajo núm. 11 del MERCOSUR (Comisión núm. 7), donde empresarios y trabajadores de la región acuerdan la necesidad, ellos mismos, de buscar instrumentos que modifiquen la convivencia entre ambos factores de la producción.
42. 123. Por último, el Gobierno señala que se encontró ante un verdadero estado de necesidad, que le obligó a optar entre la reducción paulatina y constante de las fuentes de trabajo del sector, o la apertura de oficio de la renegociación de las condiciones de trabajo en él vigentes, y que la suspensión temporal de las cláusulas convencionales en vigor resultó adecuado a la gravedad de la situación estructural a la que debió hacer frente. El Gobierno considera los decretos cuestionados conformes al Convenio núm. 98 y solicita que se desestime la queja.

C. Conclusiones del Comité

1. 124. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la promulgación del decreto del Poder Ejecutivo núm. 817/92 de desregulación de actividades portuarias, y del decreto núm. 1264/92, que afectan al sector del transporte marítimo, fluvial y lacustre, de pasajeros, cargas y pesca, así como a todas las actividades portuarias. Concretamente, los alegatos se refieren 1) a la suspensión de 62 convenciones colectivas de ese sector y 2) a la obligación de renegociar las convenciones colectivas y en particular aquellas cláusulas convencionales, actas, acuerdos, o todo acto normativo del sector, que establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria.
2. 125. El Comité toma nota de que para justificar los decretos en cuestión el Gobierno señala: 1) que las autoridades debieron enfrentar un verdadero estado de necesidad, que obligó a optar entre la reducción paulatina y constante de las fuentes del trabajo del sector o la apertura de oficio de la renegociación de las condiciones de trabajo en él vigentes; 2) que en virtud de leyes anteriores a los decretos cuestionados en las que éstos se fundan, la actividad del transporte por agua y los servicios portuarios han quedado sujetos a privatización y/o descentralización a través de la transferencia a las provincias, municipios o al sector privado por vía de concesiones (decreto núm. 817/92); 3) la necesidad de adecuar la estructura económica y productiva de la Nación - y no sólo el sector marítimo, fluvial y lacustre y portuario, objeto de la presente queja - a las nuevas características que imponen la creciente competencia internacional; 4) que muchos transportistas internacionales prefieren desembarcar sus mercaderías en puertos de vecinos países, llevándolas incluso por vía terrestre a Argentina ya que es más barato; y 5) la reciente inserción de la economía en un marco de integración regional (MERCOSUR) que exige la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre las Partes Signatarias (decreto núm. 817/92).
3. 126. En el presente caso, más allá de la magnitud de las exigencias económicas invocadas por el Gobierno, el Comité desea señalar que en anteriores ocasiones (véase por ejemplo, 281.er informe, caso núm. 1586 (Nicaragua), párrafo 434), al examinar alegatos de anulación y renegociación forzosa de convenios colectivos por razones de crisis económica, el Comité consideró "que la imposición de la renegociación de convenios vigentes en virtud de una ley es contraria a los principios de libre negociación colectiva voluntaria consagrada en el Convenio núm. 98", e insistió en que el Gobierno "debería haberse esforzado para que la renegociación fuera decidida en virtud de un acuerdo entre las partes concernidas".
4. 127. A este respecto, el Comité desea subrayar que la suspensión de la vigencia de las 62 convenciones colectivas en cuestión, con la obligación de renegociarlas, equivalen de hecho a su derogación, y que además fueron impuestas por vía de decreto. En estas condiciones, teniendo en cuenta el principio expuesto en el párrafo anterior, el Comité no puede aceptar la derogación - sin el acuerdo de las partes - de tales convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, y considera que tales medidas violan el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Por consiguiente, pide al Gobierno que en el futuro respete plenamente los principios mencionados.
5. 128. El Comité pide al Gobierno que si desea que las cláusulas de una convención colectiva se ajusten a la política económica del país y a las exigencias de la integración del mismo en un mercado común internacional, trate de convencer a las partes de que tengan en cuenta voluntariamente tales consideraciones, sin imponerles la renegociación de los convenios colectivos vigentes.
6. 129. En cuanto a la cuestión relativa a la necesidad de que las futuras convenciones colectivas se ajusten a criterios de productividad, el Comité ya se ha pronunciado sobre este tema en un caso anterior planteado por la CGT, organización querellante en el presente caso (véase 286. informe, caso núm. 1639 (Argentina), párrafos 90, 91 y 92), por lo que se remite a las conclusiones y a la recomendación formuladas en esa oportunidad:
   • "El Comité es consciente que en ciertos períodos, para hacer frente al saneamiento de la economía en general y a la inflación en particular, los gobiernos pueden adoptar medidas que impliquen restricciones a la determinación de las tasas salariales en las convenciones colectivas. A este respecto, el Comité desea señalar que ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre alegatos similares de subordinación de la negociación colectiva a la política económica en Argentina y concretamente a criterios de productividad (véase 279. informe, casos núms. 1560 y 1567 (Argentina), párrafos 680 a 716). En efecto, en el mes de noviembre de 1991 cuando trató estos casos, el Comité examinó un decreto (núm. 1757/90) en virtud del cual, la autoridad administrativa en el ámbito del sector público, podía "derogar cláusulas convencionales si éstas distorsionan la productividad o impiden o dificultan la administración de la empresa" (véase 279. informe, párrafo 707)."
   • "En estas condiciones, el Comité reitera las conclusiones formuladas en su reunión de noviembre de 1991, en las que recordó que tanto el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, habían insistido "en que si en el marco de una política de estabilización un Gobierno considera que por razones imperiosas la tasa de salarios no puede fijarse libremente (en el presente caso específico la determinación de dicha tasa excluye la indexación y debe ajustarse a los índices de aumento de la productividad) por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. Este principio tiene tanta más importancia cuanto que sucesivas limitaciones pueden llevar a una prolongada limitación de las negociaciones salariales, contraria al fomento de la negociación colectiva voluntaria" (279. informe del Comité, casos núms. 1560 y 1567 (Argentina), párrafo 714, Estudio general de la Comisión de Expertos sobre libertad sindical y negociación colectiva, 69.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1983, párrafo 315, y 233.er informe, casos núms. 1183 y 1205 (Chile), párrafo 482)."
   • "Por consiguiente, teniendo en cuenta las particularidades del sistema de negociación colectiva en Argentina y constatando que las limitaciones a la negociación colectiva van más allá de un período razonable, el Comité expresa la esperanza de que el Gobierno pueda cumplir lo antes posible con los objetivos de su plan económico, de manera que se restablezca plenamente el derecho de negociación colectiva."