Rapport définitif - Rapport No. 305, Novembre 1996

148. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans une communication conjointe de l'Association des cadres du Service national des eaux souterraines, de l'irrigation et du drainage (ASES) et du Mouvement des travailleurs du Costa Rica (MTC), datée du 8 janvier 1996. L'ASES a envoyé des informations complémentaires par une communication datée du 24 janvier 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par des communications datées des 25 juillet et 17 octobre 1996.

1. 148. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans une communication conjointe de l'Association des cadres du Service national des eaux souterraines, de l'irrigation et du drainage (ASES) et du Mouvement des travailleurs du Costa Rica (MTC), datée du 8 janvier 1996. L'ASES a envoyé des informations complémentaires par une communication datée du 24 janvier 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par des communications datées des 25 juillet et 17 octobre 1996.
2. 149. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 150. Par ses communications des 8 et 24 janvier 1996, l'Association des cadres du Service national des eaux souterraines, de l'irrigation et du drainage (ASES) et le Mouvement des travailleurs du Costa Rica (MTC) allèguent que le Service national des eaux souterraines, de l'irrigation et du drainage (SENARA) a licencié 17 travailleurs, dont MM. Miguel Céspedes Araya, secrétaire général de l'association, Greivin Madrigal Chavarría, secrétaire exécutif, et récemment Mme Ana Nájera Herrera, ex-secrétaire générale et syndicaliste active.
2. 151. Les plaignants ajoutent que le ministère du Travail et les parties intéressées sont convenus de la création d'une commission tripartite chargée d'étudier le bien-fondé des 17 premiers licenciements ainsi que la réintégration des travailleurs qui y auraient droit. Les plaignants font savoir qu'en octobre 1995, bien que cette commission ait estimé que le licenciement des dirigeants syndicaux Céspedes et Madrigal n'était pas justifié, le gouvernement n'a donné aucune suite à cet avis.

B. Réponse du gouvernement

1. 152. Par sa communication du 25 juin 1996, le gouvernement déclare que, conformément à la législation nationale et aux conventions nos 87, 98 et 135 de l'OIT, ratifiées par le Costa Rica, les actes ou les omissions tendant à éviter, à limiter, à contraindre ou à empêcher, sous quelque forme que ce soit, le libre exercice des droits collectifs des travailleurs, de leurs syndicats où les associations de travailleurs sont interdits. La Direction nationale de l'inspection du travail est l'organe technique d'exécution du ministère du Travail et de la Sécurité sociale investi du pouvoir légal d'enquêter, par les moyens qu'elle estime convenables, sur les violations des droits des travailleurs et sur les pratiques de travail déloyales dont elle pourrait avoir connaissance. Il est important de préciser que l'Association des cadres du SENARA n'a jamais saisi cette direction d'une allégation de persécution syndicale ou de pratiques de travail déloyales à son détriment. Le gouvernement regrette que cette organisation saisisse l'OIT sans avoir auparavant eu recours aux mécanismes d'enquête et de règlement des différends prévus par la législation nationale dans les cas comme ceux qu'elle dénonce. Ceci démontre, de la part de ces organisations plaignantes, une témérité évidente et une méconnaissance de l'Etat de droit qui prévaut au Costa Rica.
2. 153. S'agissant des allégations de licenciements par le Service national des eaux souterraines, de l'irrigation et du drainage (SENARA), dont ceux de deux dirigeants syndicaux, le gouvernement du Costa Rica fait savoir que le ministère du Travail, par l'intermédiaire de la Direction générale des affaires du travail, a convoqué à plusieurs reprises les représentants du SENARA et les représentants des travailleurs de cette institution, afin d'obtenir des informations sur les licenciements concernant divers travailleurs de cet organisme. Après plusieurs contacts à l'initiative du ministère, le 21 août 1995, des représentants du ministère de l'Agriculture et de l'Elevage, du SENARA, de l'ASES-CNTC et du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, se sont réunis dans le bureau du ministre de l'Agriculture et de l'Elevage, où ils sont convenus de créer une commission chargée d'enquêter sur le licenciement d'un groupe de travailleurs et de vérifier s'il était fondé. Le 13 octobre 1995, le Département des relations de travail a émis un avis concernant la plainte déposée par l'ASES relative à des allégations de violation de la législation du travail et à des licenciements arbitraires de la part de la direction. Il est important de rappeler dans ce paragraphe que, conformément au système juridique en vigueur, les interventions du Département des relations de travail ont pour but d'empêcher le développement des conflits qui surgissent entre les employeurs et les travailleurs ou de permettre une conciliation extra-judiciaire si elle a été demandée par n'importe laquelle des parties intéressées. C'est dans ce cadre que l'intervention de ce département a pris place. A cette fin, les parties ont été appelées à comparaître afin d'être entendues, et pour qu'il soit possible de leur proposer des solutions, conformément à la législation du travail. Cependant, les propositions émanant des entités citées plus haut n'ont pas de caractère légal obligatoire à la différence des décisions rendues par le ministère public.
3. 154. C'est pourquoi il est important de reproduire ici la réponse à l'audience accordée par le ministre du Travail à l'employeur, le SENARA, à la suite du dépôt de la plainte en question, et afin de ne pas porter atteinte au droit à une bonne administration de la défense:
4. 1. Le SENARA est une organisation respectueuse du libre exercice des droits syndicaux, et jamais au cours de son histoire elle n'a connu de situation dans laquelle ces droits aient été remis en question, ou bien une quelconque sanction lui ait été imposée à la suite d'événements de cette nature.
5. 2. Pour répondre à ses besoins ponctuels, engendrés notamment par l'exécution de la deuxième étape du projet d'irrigation Arenal-Tempisque, le SENARA a dû renforcer son personnel permanent en recrutant temporairement des fonctionnaires experts en diverses spécialités. A la fin du chantier, les contrats de ce personnel temporaire sont venus à échéance.
6. 3. Les ex-fonctionnaires du SENARA, Miguel Céspedes Araya, Greivin Madrigal Chavarría et Parménides Furcal Beriguete n'ont jamais été titularisés. Ils faisaient partie du groupe de travailleurs recrutés temporairement sur le budget des services spéciaux. Leur relation de travail est arrivée à son terme, quand leurs contrats temporaires sont venus à échéance, comme cela est indiqué dans les documents délivrés par le Département des ressources humaines de cette institution et dans le reste de la documentation jointe.
7. 4. Le fait qu'au sein de ce groupe de travailleurs temporaires se soient trouvés des fonctionnaires qui étaient également syndicalistes n'a jamais eu aucun rapport avec l'échéance de leurs contrats, et l'affirmation du syndicat selon laquelle la cause tacite du licenciement a été l'exercice de l'activité syndicale n'est absolument pas fondée et vise simplement à tirer indûment profit de la situation. A la date d'échéance des contrats de travail, il n'existait aucun conflit de caractère syndical que le SENARA aurait pu, ou aurait prétendu résoudre par le licenciement illégitime de dirigeants syndicaux, de sorte que la mesure aurait été aussi absurde que l'administration d'un médicament en l'absence de maladie.
8. 5. Dans ce cas, c'est donc à l'entité qui affirme que la cause tacite de la cessation de ces contrats de travail a été l'exercice des droits et de l'activité syndicale des ex-fonctionnaires qu'il incombe de prouver ce qu'elle avance.
9. 6. En août 1995, une commission présidée par ce ministère a été créée, afin d'analyser la cessation des contrats de travail des plaignants. Cette commission a relevé:
   • a) qu'elle a été créée précisément pour revoir la situation à la lumière des faits réels et pour analyser la présence éventuelle de violation des droits du travail;
   • b) qu'en son sein la partie syndicale a demandé que l'on se concentre spécifiquement sur le thème de la réintégration des six ex-fonctionnaires. Les employeurs ont accepté de dialoguer sur ce thème, mais ils ont prévenu expressément:
     • - qu'étant donné qu'il s'agissait de fonctionnaires dont les postes étaient temporaires la réintégration impliquait la création de postes permanents, laquelle ne relève pas de la compétence de la commission, mais de celle de l'autorité budgétaire;
     • - qu'outre ce qui précède il convient d'effectuer une analyse technique de chaque cas pour décider si, compte tenu des besoins de l'institution, la création de ces postes se justifie;
     • - qu'il est indispensable que la disposition que l'on prendra soit étayée sur le plan financier et qu'elle n'aille pas à l'encontre des normes en vigueur en la matière;
       • tout ce qui précède a été spécifié par écrit avant l'élaboration de la résolution finale et figure dans le dossier;
     • c) à la demande de la partie syndicale, la commission n'a pas discuté ni examiné de preuves relatives aux aspects juridiques ou financiers et elle n'en a même pas débattu. L'analyse s'est limitée à l'aspect technique;
   • d) comme on pouvait s'y attendre, la position du SENARA et celle de la partie syndicale étaient opposées et on espérait que celle du ministère du Travail pourrait résoudre le conflit;
   • e) nous avons été surpris de ce que la position finalement adoptée par le ministère du Travail fasse référence au thème de la liberté syndicale, alors que les syndicats ne l'avaient mentionné que vaguement, et que ce thème n'avait fait l'objet d'aucune analyse au sein de la commission ni d'aucune recherche de preuve. Nous nous sommes étonnés aussi du fait que le ministère ne se soit pas contenté de faire connaître sa position et qu'il ait pris unilatéralement des mesures pour exécuter la décision, lesquelles ne relevaient ni de la compétence ni du mandat de la commission, telle la réinsertion de deux fonctionnaires; cette absence de compétence a rendu la résolution inefficace et préjudiciable à notre système juridique;
   • f) le SENARA a sollicité ensuite l'avis de l'autorité budgétaire, laquelle a estimé, à son instar, qu'aucun motif lié à la liberté syndicale n'était à l'origine de la cessation des contrats de travail des fonctionnaires cités ci-dessus, et qu'effectivement la législation en vigueur ne prévoyait pas leur réintégration.
10. 155. Le gouvernement ajoute que le Département des relations de travail doit agir comme un "amiable compositeur" à moins que les parties en conflit n'aient décidé de donner un caractère obligatoire à la résolution finale, situation qui ne s'est pas produite dans le cas en question. Il admet que les organisations plaignantes n'ont pas épuisé, dans ce cas, et comme cela a été dit au début, le recours à l'instance de la Direction nationale et inspection générale du travail. Il appartient à cette entité de diligenter les poursuites judiciaires, lorsqu'elle a constaté l'existence de pratiques de travail déloyales, afin de sauvegarder les droits protégés par la loi et de demander l'imposition des sanctions prévues dans la législation du travail en vigueur, sans préjuger de toute autre mesure judiciaire qui pourrait être prise.
11. 156. Quant à l'avis prononcé par l'autorité budgétaire en date du 3 janvier 1996, il confirme celui du SENARA selon lequel les travailleurs Miguel Céspedes Araya et Greivin Madrigal Chavarría n'étaient pas des employés permanents mais temporaires qui connaissaient parfaitement les conditions dans lesquelles ils prêtaient un service et le fait que ce service était assujetti à un délai déterminé. Cet avis confirme que la cessation de la relation de service avec les ex-fonctionnaires cités ci-dessus est conforme à l'échéance en vertu de laquelle ils avaient été nommés, et qu'elle ne dépend pas de critères arbitraires du SENARA qui violeraient la liberté syndicale.
12. 157. Pour toutes les raisons précitées, le gouvernement considère que dans ce cas les plaignants ont délibérément fait fi des instances nationales de règlement de conflits, qu'elles soient administratives ou judiciaires, auxquelles le système juridique en vigueur leur donnait accès. A cet égard, il n'y a pas lieu de condamner le gouvernement sur la simple supposition que des faits ont été commis, dont à ce jour les instances administratives et juridiques compétentes n'ont pas eu connaissance. Par ailleurs, il a été parfaitement établi que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a agi en parfaite conformité avec le droit, et que les mesures pertinentes ont été prises pour sauvegarder les droits des travailleurs. Le gouvernement estime que la plainte doit être rejetée.
13. 158. Dans une communication en date du 17 octobre 1996, le gouvernement indique que Mme Ana Nájera Herrera, ex-secrétaire générale de l'ASES, n'a introduit aucune plainte auprès des autorités du ministère du Travail. En outre, l'ASES n'aurait pas non plus épuisé les recours internes avant de déposer la plainte. Le gouvernement joint à sa communication copie de la réponse du SENARA en ce qui concerne la présente plainte et qui précise que la relation d'emploi de Mme Nájera était fondée sur un contrat pour l'exécution d'un projet déterminé et que son engagement répondait à la nécessité du projet. Sa relation d'emploi s'est terminée par l'exécution complète du projet, sans qu'il n'y ait motifs antisyndicaux. Mme Nájera a reçu l'indemnisation prévue dans la loi et n'a présenté aucune plainte administrative.

C. Conclusions du comité

1. 159. Le comité observe que dans la présente plainte les organisations plaignantes ont allégué: 1) le licenciement de 17 travailleurs du SENARA, dont les dirigeants syndicaux MM. Miguel Céspedes Araya et Greivin Madrigal Chavarría; et 2) le licenciement ultérieur d'une militante syndicale ex-secrétaire générale de l'ASES, Mme Ana Nájera Herrera.
2. 160. Le comité note que, selon les informations envoyées par le gouvernement, la question des 17 licenciements a été examinée par une commission tripartite, qui s'est penchée en particulier sur le cas de six personnes, pour confirmer le licenciement de quatre d'entre elles (votes du ministère du Travail et du SENARA-ministère de l'Agriculture) et infirmer les licenciements de MM. Miguel Céspedes Araya et Greivin Madrigal Chavarría. La représentante du ministère du Travail a estimé, elle aussi, que dans ces deux cas il y avait eu violation des libertés syndicales.
3. 161. Le comité observe cependant que la décision de la commission tripartite ne concorde pas avec celle des autorités budgétaires, qui ont estimé que MM. Miguel Céspedes Araya et Greivin Madrigal Chavarría étaient des travailleurs temporaires, qui savaient que leur relation de travail devait arriver à échéance quand ils ont été nommés, ce qui ne constituait pas une violation de la liberté syndicale. Le SENARA justifie la cessation des contrats temporaires des deux dirigeants par le fait que ces contrats étaient venus à échéance et que les travaux entrepris étaient sur le point d'être terminés. Le SENARA nie toute motivation antisyndicale et fait savoir qu'au moment des faits il n'y avait aucun conflit de cette nature. Enfin, le gouvernement semble nier que les conclusions de la commission tripartite ont un caractère obligatoire, et il souligne que les intéressés n'ont pas eu recours aux instances administratives et judiciaires prévues par la législation.
4. 162. Compte tenu de tous les éléments disponibles, et notamment du résultat des travaux de la commission tripartite, du retard considérable qu'entraînerait le recours aux instances administratives et judiciaires pertinentes, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour favoriser la réintégration des dirigeants syndicaux, MM. Miguel Céspedes Araya et Greivin Madrigal Chavarría, dans leur emploi.
5. 163. Enfin, en ce qui concerne l'allégation relative au licenciement de la militante syndicale et ex-secrétaire générale de l'ASES, Mme Ana Nájera Herrera, le comité note que sa relation d'emploi était fondée sur un contrat pour l'exécution d'un projet déterminé et que cette relation s'est terminée par l'exécution du projet. Le comité note que le gouvernement nie l'existence de motifs antisyndicaux et qu'il déclare que l'intéressée n'a introduit aucune plainte auprès des autorités compétentes mais qu'elle a accepté l'indemnisation prévue dans la loi.