Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 327, Mars 2002

1. 781. La Unión Nacional de Sindicatos Independientes de Togo (UNSIT) presentó una queja contra el Gobierno de Togo por violaciones de la libertad sindical en una comunicación de fecha 30 de septiembre de 2000, recibida por la OIT el 11 de junio de 2001. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 7 de enero de 2002.
2. 782. Togo ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 783. En su comunicación de 30 de septiembre de 2000, la UNSIT explica que las violaciones de la libertad sindical objeto de la presente queja, con las que se incrimina a la UNSIT y a su federación de la enseñanza (FETREN/UNSIT), se han producido en el contexto de una crisis endémica del sector de la enseñanza que comenzó hace muchos años y se recrudeció en 1998, a causa de la cual los profesores titulares sufren la merma de su poder de adquisición y retrasos considerables en el pago de sus salarios que en muchos casos ni siquiera llegan a recibir. La situación es todavía más grave en el caso de los profesores auxiliares.
2. 784. La crisis se agravó en 1998-1999: los retrasos e impagos de salarios dieron lugar a una huelga de tres meses y medio a cuatro meses y el año escolar se redujo en la práctica a cuatro meses y medio de clases. Ante la insistencia del Ministerio de Educación en mantener los exámenes finales en las fechas previstas, a pesar de la advertencia de la FETREN/UNSIT, esta última escribió a las autoridades de la enseñanza pública, en fecha de 4 de junio de 1999, protestando contra las condiciones de trabajo del personal docente y sus repercusiones en los estudiantes y reclamando concretamente el pago de los atrasos salariales y las prestaciones sociales. Al no obtener reacción alguna, el 9 de junio la organización envió un aviso de huelga y el 12 de junio lanzó un llamamiento al boicot de la vigilancia y la corrección de los exámenes; éstos tuvieron lugar, no obstante, en el más completo desorden según los querellantes. Tratando de extraer las enseñanzas de lo ocurrido en 1998-1999 y de que el comienzo del curso 1999-2000 se produjera con normalidad, la organización querellante se reunió con el Ministro de Educación el 5 de septiembre de 1999 y le presentó su hoja de reivindicaciones. El único resultado tangible fue el aplazamiento del inicio del curso del 4 al 18 de octubre. El 1.º de octubre la asamblea general de la organización votó a favor de un aviso de huelga y el 8 de octubre lanzó un boicot del comienzo de las clases. Durante los diez días siguientes los querellantes y otras organizaciones de profesores celebraron reuniones con el Primer Ministro y los Ministros de Educación, de la Función Pública y de la Enseñanza Técnica, así como con los directores de los ministerios afectados.
3. 785. Dado que dichas reuniones no dieron ningún resultado concreto, la huelga dio comienzo el 18 de octubre de 2000, día del inicio del curso. Ante la actitud de las autoridades de acogerse al statu quo, las organizaciones querellantes organizaron manifestaciones de protesta y ruedas de prensa para sensibilizar a la opinión pública, nacional e internacional, lo cual desagradó en gran medida al Gobierno. El Ministro del Interior prohibió la víspera de su celebración una primera marcha organizada para el 8 de noviembre bajo el pretexto falaz de «complot internacional contra el Estado de Togo». La manifestación, en la que participaron unas 4.000 personas, se desarrolló no obstante pacíficamente. Las organizaciones querellantes presentaron asimismo queja contra el Ministro del Interior por las falsas acusaciones que había lanzado públicamente contra ellas; sin embargo, la tramitación del expediente sólo encuentra obstáculos, concretamente a causa de la garantía de 10 millones de francos CFA (en lugar de los 25.000 que suelen fijarse para un proceso semejante) que ha reclamado una justicia al servicio del poder.
4. 786. La segunda marcha, prevista para el 8 de diciembre, no sólo fue prohibida, sino también duramente reprimida incluso antes de que comenzara. Un gran número de efectivos de policía y de la milicia atacó a los manifestantes que se estaban congregando. Varios profesores (los Sres. Nouwossan, Zekpa, Toffa y Atisso) y estudiantes (los Sres. Nyaledome y Anthony) fueron detenidos, golpeados y llevados a la comisaría central, donde se les sometió a palizas y a otros tratos degradantes. La víspera, el Sr. Bouame, vigilante general de un liceo, había sido golpeado cuando distribuía panfletos convocando la manifestación; durante las 24 horas en que estuvo detenido, volvió a golpeársele severamente. Los secretarios generales de la UNSIT (Sr. Gbikpi-Benissan) y de la FETREN (Sr. Allagua-Kodegui) fueron detenidos y encarcelados durante ocho días en la prisión central de Lomé. Se ha acusado a ambos, así como a otro profesor (Sr. Comlan), de «difusión de noticias falsas», acusación que fue retirada posteriormente tras una campaña de movilización nacional e internacional. Fueron prohibidas asimismo otras manifestaciones de protesta previstas con anterioridad para el 16 de diciembre de 1999 y los días 8 y 16 de enero de 2000.
5. 787. El primer trimestre del curso 1999-2000 terminó sin un verdadero inicio de las clases, por lo que la asamblea nacional pidió al Gobierno que reanudara las negociaciones con los profesores, pero el Gobierno se inclinó más bien por el enfrentamiento, conminándoles a que reiniciarán las clases el 4 de enero, y posteriormente el 8 del mismo mes, so pena de ser considerados dimisionarios si no lo hacían. Durante una reunión con las organizaciones querellantes celebrada el 18 de enero, el Ministro de Educación puso como condición a la reanudación de cualquier negociación el reinicio de las clases. El 7 de febrero, el Ministro de la Función Pública anunció una operación «de censo» del personal docente que se iniciaría el 10 de febrero, para la cual los profesores debían proporcionar concretamente un certificado de «presencia en el puesto». El verdadero objetivo era en realidad la identificación y el despido de los huelguistas. Las organizaciones querellantes se reunieron con el Ministro el 9 de febrero para comunicarle sus preocupaciones por el mencionado censo, pero sin éxito. A pesar de sus reservas sobre la verdadera naturaleza de la operación, invitaron a todos sus miembros a personarse en su lugar de trabajo para someterse al censo; muchos de ellos fueron, no obstante, rechazados por los agentes encargados del censo, que declararon que se les había prohibido terminantemente censar a los huelguistas. Durante la operación, el Gobierno no olvidó pagar un mes de sueldo a todos los trabajadores censados. El escrutinio se prolonga desde el final oficial del censo; centenas de profesores no censados y no pagados esperan sus salarios y la confusión es total.
6. 788. Para justificar la maniobra, el Ministro de la Función Pública promulgó varios decretos (núm. 057/MFPTE, en el que se constata la ausencia irregular de 81 profesores; núm. 093/MFPTE, en el que se designa a 22 profesores por las mismas razones; núm. 229/MFPTE, en el que se designa a 16 profesores; y núm. 965/MFPTE, en el que se designa a seis profesores), por los cuales se disponía que estos trabajadores no tendrían derecho a ninguna remuneración durante su ausencia. En la fecha de la queja, 126 profesores habían sido privados arbitrariamente desde octubre de 1999 de los escasos sueldos pagados episódicamente, lo que representa ocho meses de atrasos salariales para algunos y más de 15 meses para otros.
7. 789. Las organizaciones querellantes subrayan que han respetado el procedimiento previsto en caso de conflicto laboral y han reclamado constantemente la reanudación de las negociaciones, a las que siguen estando abiertos. En cuanto al fondo, la huelga era un medio legal de acción para el logro de las reivindicaciones estatutarias y salariales legítimas relativas al pago de muchos meses de atrasos salariales, de prestaciones familiares y de subvenciones. En lugar de abrir verdaderas negociaciones, el Gobierno prefirió recurrir a la intimidación y a medidas represivas que atentaban en concreto contra el derecho de huelga, consagrado en la Constitución, en el estatuto de la función pública y en el código del trabajo del país, así como en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, ratificados por Togo. Los decretos promulgados por las autoridades carecen de fundamento legal y constituyen otras violaciones en el mismo sentido. La situación de los profesores auxiliares es aún más dramática, por lo que las organizaciones querellantes han decidido presentar una nueva queja al respecto ante el Comité.
8. 790. En conclusión, las organizaciones querellantes piden la condena del Gobierno por las violaciones de la libertad sindical que ha perpetrado, la anulación de los decretos por los que se priva de sus derechos a 126 profesores y la restitución de sus derechos a los profesores auxiliares en espera de que se resuelva su caso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 791. En su comunicación de 27 de diciembre de 2001, el Gobierno declaró que la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, que ha ratificado, se concreta en los artículos 30 y 39 de la Constitución, que garantizan el ejercicio de las libertades de asociación, de reunión y de manifestación pacífica. Según el artículo 39, se reconoce el derecho de huelga a los trabajadores, que han de ejercerlo en el marco de las leyes que lo reglamentan, y concretamente del decreto núm. 91-167, que rige el derecho de huelga en los servicios públicos.
2. 792. En el artículo 2 de dicho decreto se define la huelga como el cese concertado del trabajo, precedido de un aviso por parte de las organizaciones representativas de la categoría profesional de que se trate. Con la adopción de este texto el poder legislativo no deseaba imponer exigencias de mayoría o de quórum para la declaración de una huelga, pero entendía que toda huelga debía ser secundada por un número relativamente significativo de trabajadores. Los documentos que los propios querellantes han presentado (las cinco listas en las que se constata la ausencia irregular de profesores) demuestran que se trata de un número poco importante de trabajadores, diseminados en instituciones escolares de todo el país y que, incitados por la UNSIT, hicieron huelga para reclamar el pago inmediato de seis meses de salario en algunos casos y un cambio de estatuto en otros.
3. 793. Aun reconociendo que las reivindicaciones salariales de los huelguistas son bien fundadas, el Gobierno recuerda que sólo son la consecuencia de una huelga «general, indefinida y no negociable» convocada en 1992 por el actual secretario general de la UNSIT en nombre de un colectivo de sindicatos y en colaboración con los partidos políticos para exigir la dimisión del Jefe del Estado. El Gobierno se enfrenta a enormes dificultades para cumplir sus compromisos con todos los trabajadores, ya que los ingresos públicos cubren apenas los sueldos de fin de mes. No es realista por parte de la UNSIT reclamar antes del reinicio de las clases el pago de todos los atrasos salariales a todos los profesores.
4. 794. En realidad, la UNSIT está en conflicto con las autoridades y no ha dudado en implicar a las asociaciones de estudiantes. Ello plantea la cuestión del móvil real de esta huelga, que no consiguió la adhesión de la gran mayoría de los profesores. El movimiento quedaba así fuera de la legalidad, ya que infringía el artículo 2 del decreto núm. 91-167. El Gobierno debía reaccionar, y lo hizo invocando el artículo 5 de dicho decreto, según el cual la no observancia, entre otros, del artículo 2 del decreto entraña la aplicación de las sanciones previstas por los estatutos del personal de que se trate. La ausencia irregular de los profesores titulares se ha determinado sobre la base de estas disposiciones. En lo que respecta a los profesores auxiliares, su negativa a continuar asumiendo su condición jurídica constituía una modificación sustancial del contrato que los vinculaba a la administración pública.
5. 795. A pesar de las irregularidades de que adolece el movimiento de huelga y el carácter legal de las sanciones que el Gobierno podía imponer a los huelguistas, éste no ha tomado medidas de la gravedad requerida en semejante caso. La clemencia se explica por su deseo permanente de mantener el diálogo social. Esa es la razón por la que se ha regularizado la situación de todos los profesores que han vuelto a sus puestos o que lo han solicitado; el Gobierno adjunta a sus observaciones una lista de 48 profesores huelguistas a los que se ha exhortado a volver a su puesto. El Gobierno respeta los derechos y libertades de los trabajadores, pero es asimismo garante del interés general: por ello no podía dejar de reaccionar ante las acciones aisladas de algunos profesores frente a la gran mayoría de sus colegas, que han tomado conciencia del carácter nefasto e ilegal de las huelgas con connotaciones políticas o con fines irrealistas.
6. 796. El Gobierno declara encontrar sorprendente e ilógico el alegato de que el censo iba dirigido contra los profesores huelguistas. Cabe preguntarse por qué el Estado movilizaría sus escasos recursos a tal fin cuando le bastaba con pedir a los inspectores regionales que fueran al terreno para obtener la lista de los huelguistas. La realidad es muy diferente: no se trataba de un censo sectorial, sino de todos los agentes del Estado, funcionarios, agentes permanentes, temporales y contractuales.
7. 797. En lo relativo a las prohibiciones de manifestaciones, el Gobierno declara que, basándose en la información de que disponía, el Ministro del Interior debía intervenir para prevenir la destrucción de bienes públicos y privados, lo cual había ocurrido en el pasado.
8. 798. En cuanto a la interpelación de los Sres. Gbili-Benissan y Allagua-Kodegui en el marco de los hechos acaecidos en el liceo de Agbalepedogan, en Lomé, el Gobierno se remite a las explicaciones dadas en respuesta a la queja presentada precedentemente al Comité a dicho respecto por la Confederación Mundial del Trabajo (caso núm. 2071).

C. Conclusiones del Comité

1. 799. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren a actos de violencia y a detenciones de sindicalistas durante una huelga organizada por un sindicato de profesores para reivindicar el pago de atrasos y de impagos salariales, así como a la promulgación de decretos por los cuales se priva a ciertos profesores de sus derechos. El Comité observa asimismo que el Gobierno reconoce el fundamento de las reivindicaciones salariales, pero explica que no está en posición de satisfacerlas debido al estado de las finanzas públicas; el Gobierno mantiene por otra parte que la huelga sólo fue secundada por una minoría de trabajadores y que la intervención de las fuerzas de policía era necesaria para evitar la destrucción de bienes públicos y privados.
2. 800. Respecto del punto central de la queja, es decir, la huelga llevada a cabo por los profesores en apoyo de sus reivindicaciones, el Comité recuerda que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de los que disponen los trabajadores y sus organizaciones para defender sus intereses económicos y sociales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 475] y que el sector de la enseñanza no constituye un servicio esencial en el que pueda restringirse o prohibirse el derecho de huelga [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545]. El Comité observa que en el presente caso, el conflicto perduraba y que tras el año escolar 1998?1999, que se había reducido a cuatro meses y medio de clases, éstas no se habían reiniciado verdaderamente en el primer trimestre del curso 1999-2000. El Comité debe, no obstante, situar los acontecimientos en su contexto y recordar, en cuanto al fondo, las recomendaciones que había formulado respecto de la situación de Togo (en junio de 2000), en las cuales confiaba firmemente en que los problemas de orden social, incluidos los causados por los atrasos salariales, que debían enfrentar los trabajadores de Togo pudieran resolverse en el marco de un diálogo entre el Gobierno y las organizaciones sindicales [véase 321.er informe, caso núm. 2071, párrafos 435-436]. Sin olvidar las dificultades financieras mencionadas por el Gobierno, el Comité subraya que los problemas sociales de semejante tipo y magnitud sólo pueden encontrar solución en el diálogo social y reitera este llamamiento al Gobierno.
3. 801. Respecto de la legalidad de la huelga en el ámbito nacional, el Comité observa que los querellantes declaran haber respetado las condiciones de forma y de fondo, mientras que el Gobierno estima que la FETREN/UNSIT estaba fuera de la legalidad ya que la huelga había sido declarada y al parecer, apoyada únicamente por una minoría de los trabajadores. El Comité toma nota de los argumentos del Gobierno sobre este aspecto, pero observa que el artículo 2 del decreto núm. 91-167 menciona únicamente a este respecto el envío de un aviso con diez días de antelación por la organización representativa -- dos obligaciones que los querellantes del caso han cumplido -- y no establece criterios de quórum o de mayoría. Siendo la huelga legal, el Gobierno no podía utilizar decretos para tomar medidas de represalia contra trabajadores que se limitaban a ejercer su derecho de huelga en el respeto de las leyes. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno a que anule rápidamente los decretos mencionados, restituya sus derechos a todos los profesores a quienes todavía afectan dichos decretos y le mantenga informado de la evolución de la situación.
4. 802. En lo relativo a las detenciones de los secretarios generales de la UNSIT y de la FETREN/UNSIT, el Comité recuerda que ya ha tratado esta cuestión con precisión, y se remite a sus conclusiones y recomendaciones al respecto (caso núm. 2071, op. cit., párrafos 428-436). El Comité recuerda asimismo los comentarios formulados en dicha ocasión respecto de los actos de violencia y las detenciones perpetrados durante estos acontecimientos. Si bien las personas dedicadas a actividades sindicales no pueden pretender a la inmunidad respecto de las leyes penales ordinarias, las autoridades públicas no deben basarse en las actividades sindicales como pretexto para la detención o prisión de sindicalistas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 83]. Por otra parte, el Comité subraya que los derechos sindicales incluyen el derecho de organizar manifestaciones públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 136] y que si las organizaciones sindicales deben respetar las disposiciones generales aplicables a todos y observar los límites razonables que pudieran fijar las autoridades para evitar desórdenes en la vía pública, recurrir al uso de las fuerzas de policía en las manifestaciones sindicales debería limitarse a los casos realmente necesarios [véase Recopilación, op. cit., párrafos 141 y 146].El Comité no procederá al examen de este aspecto del caso ya que las personas afectadas han sido liberadas; sin embargo pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de intervenir en las manifestaciones llevadas a cabo en circunstancias de ese género y de efectuar arrestos en tales casos.
5. 803. En lo relativo a los profesores auxiliares, la UNSIT declara en términos generales que su situación es peor que la de los profesores titulares y que ha previsto presentar una queja detallada a este respecto, queja que el Comité examinará en función de los elementos de prueba proporcionados si la organización querellante da curso a su intención.