Rapport définitif - Rapport No. 334, Juin 2004

1. 700. La queja presentada por NSZZ «Solidarnosc» figura en una comunicación de 5 de noviembre de 2003.
2. 701. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de 17 de febrero de 2004.
3. 702. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegaciones del querellante

1. 703. En su comunicación de 5 de noviembre de 2003, NSZZ «Solidarnosc» alega que el Gobierno no ha cumplido sus obligaciones en lo que respecta al fomento de la negociación colectiva y de la negociación voluntaria, al no haber negociado de buena fe. NSZZ es el sindicato más representativo del sector minero del carbón, que representa aproximadamente a 44.000 de los 134.000 trabajadores del sector.
2. 704. La organización querellante, NSZZ «Solidarnosc», señala que, en 1992, el Gobierno llegó a un acuerdo con dicho sindicato respecto de las reglas a seguir para resolver los conflictos con la administración pública. En virtud de dicho acuerdo y en caso de conflicto, las partes habrán de iniciar inmediatamente el proceso de solución de conflictos y, en particular, deberán programar la primera reunión explicativa en el plazo de 14 días a contar desde la fecha en que una de las partes así lo requiera.
3. 705. A finales de 2002, el Gobierno anunció su programa de reestructuración del sector minero del carbón antracitoso para el período 2003-2006, que implica el recurso a medidas legislativas excepcionales para paliar los efectos de la crisis, la privatización de algunas minas de carbón y el cierre de al menos cinco minas. En noviembre de 2002, la organización querellante presentó una notificación de conflicto, según lo dispuesto en el Acuerdo de 1992, y presentó sus peticiones al Consejo de Ministros. A pesar de ello, el Gobierno no adoptó ninguna postura oficial ni celebró conversaciones en relación con este conflicto. No se ha recibido respuesta alguna a las diversas comunicaciones dirigidas al Primer Ministro en 2003 (15 y 30 de enero y 29 de agosto de 2003) y al Subsecretario de Estado del Ministerio de Economía, Trabajo y Política Social (10 de abril de 2003) a fin de iniciar conversaciones.
4. 706. Al mismo tiempo, el Gobierno celebró negociaciones a partir de diciembre de 2002 con otros sindicatos para dar la impresión de que estaba celebrando consultas sobre temas sociales y que estaba tratando de llegar a un acuerdo con los sindicatos. No obstante, no se concertó ningún acuerdo relativo al costo social de la reestructuración de la industria minera del carbón antrancitoso. Por lo tanto, habida cuenta de que el Gobierno ha ignorado la notificación de conflicto presentada por NSZZ «Solidarnosc» y sus propuestas para celebrar conversaciones, a la vez que celebraba conversaciones con otras organizaciones sindicales, la organización querellante no está en condiciones de proteger los intereses de los trabajadores, lo que constituye una violación del Acuerdo de 1992 y causa una impresión de trato discriminatorio en comparación con otras organizaciones sindicales.
5. 707. En el artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Polonia, se prevé el fomento de la negociación colectiva tanto en el sector privado como en las empresas nacionalizadas. La reestructuración y la privatización de un sector que fue anteriormente de titularidad pública están relacionadas principalmente con las condiciones de empleo, que corresponden al ámbito de la negociación colectiva, que debería llevarse a cabo en un clima de buena fe por ambas partes y confianza mutua. Los empleadores y las autoridades públicas deberían reconocer las organizaciones representativas de los trabajadores empleados por cuenta de aquéllos, a los efectos de la negociación colectiva.

A. Alegaciones del querellante

1. 703. En su comunicación de 5 de noviembre de 2003, NSZZ «Solidarnosc» alega que el Gobierno no ha cumplido sus obligaciones en lo que respecta al fomento de la negociación colectiva y de la negociación voluntaria, al no haber negociado de buena fe. NSZZ es el sindicato más representativo del sector minero del carbón, que representa aproximadamente a 44.000 de los 134.000 trabajadores del sector.
2. 704. La organización querellante, NSZZ «Solidarnosc», señala que, en 1992, el Gobierno llegó a un acuerdo con dicho sindicato respecto de las reglas a seguir para resolver los conflictos con la administración pública. En virtud de dicho acuerdo y en caso de conflicto, las partes habrán de iniciar inmediatamente el proceso de solución de conflictos y, en particular, deberán programar la primera reunión explicativa en el plazo de 14 días a contar desde la fecha en que una de las partes así lo requiera.
3. 705. A finales de 2002, el Gobierno anunció su programa de reestructuración del sector minero del carbón antracitoso para el período 2003-2006, que implica el recurso a medidas legislativas excepcionales para paliar los efectos de la crisis, la privatización de algunas minas de carbón y el cierre de al menos cinco minas. En noviembre de 2002, la organización querellante presentó una notificación de conflicto, según lo dispuesto en el Acuerdo de 1992, y presentó sus peticiones al Consejo de Ministros. A pesar de ello, el Gobierno no adoptó ninguna postura oficial ni celebró conversaciones en relación con este conflicto. No se ha recibido respuesta alguna a las diversas comunicaciones dirigidas al Primer Ministro en 2003 (15 y 30 de enero y 29 de agosto de 2003) y al Subsecretario de Estado del Ministerio de Economía, Trabajo y Política Social (10 de abril de 2003) a fin de iniciar conversaciones.
4. 706. Al mismo tiempo, el Gobierno celebró negociaciones a partir de diciembre de 2002 con otros sindicatos para dar la impresión de que estaba celebrando consultas sobre temas sociales y que estaba tratando de llegar a un acuerdo con los sindicatos. No obstante, no se concertó ningún acuerdo relativo al costo social de la reestructuración de la industria minera del carbón antrancitoso. Por lo tanto, habida cuenta de que el Gobierno ha ignorado la notificación de conflicto presentada por NSZZ «Solidarnosc» y sus propuestas para celebrar conversaciones, a la vez que celebraba conversaciones con otras organizaciones sindicales, la organización querellante no está en condiciones de proteger los intereses de los trabajadores, lo que constituye una violación del Acuerdo de 1992 y causa una impresión de trato discriminatorio en comparación con otras organizaciones sindicales.
5. 707. En el artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Polonia, se prevé el fomento de la negociación colectiva tanto en el sector privado como en las empresas nacionalizadas. La reestructuración y la privatización de un sector que fue anteriormente de titularidad pública están relacionadas principalmente con las condiciones de empleo, que corresponden al ámbito de la negociación colectiva, que debería llevarse a cabo en un clima de buena fe por ambas partes y confianza mutua. Los empleadores y las autoridades públicas deberían reconocer las organizaciones representativas de los trabajadores empleados por cuenta de aquéllos, a los efectos de la negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 708. En su comunicación de 17 de febrero de 2004, el Gobierno indica que, en el artículo 4 del Convenio núm. 98, se dispone que la negociación colectiva debe orientarse a la concertación de convenios colectivos entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra. En virtud de la ley núm. 55, de 13 de mayo de 1991, sobre la solución de conflictos laborales colectivos, se entiende por conflicto laboral colectivo un conflicto entre trabajadores (cuyos derechos e intereses están representados por una organización sindical) y uno o más empleadores; dicho conflicto puede afectar a las condiciones de trabajo, a las prestaciones salariales y sociales, y a los derechos y libertades sindicales.
2. 709. Por consiguiente, el problema de la reestructuración de la industria minera del carbón y el programa del Gobierno para el período 2003-2006, que incluye planes de privatización para determinadas minas, no corresponden al ámbito de los conflictos colectivos, ya sea en el sentido del Convenio núm. 98 o de la legislación nacional. Los asuntos objeto del conflicto que figuran en la carta enviada por NSZZ al Primer Ministro el 19 de noviembre de 2002 fueron los siguientes: la falta de soluciones económicas respecto del funcionamiento del sector minero del carbón antrancitoso, la falta de soluciones para evitar la quiebra de las minas de carbón antrancitoso y las garantías para seguir aplicando los convenios colectivos.
3. 710. En segundo lugar, la administración pública no es en este caso el empleador, ni puede ser considerada como una organización de empleadores sui generis, aun cuando sus actividades legislativas o ejecutivas estén directamente vinculadas con la actividad de un determinado sector. Por consiguiente, en virtud del derecho polaco, es imposible entrar en un conflicto colectivo con el Gobierno.
4. 711. El Acuerdo de 1992 invocado por los querellantes no puede servir de base a un conflicto con el Gobierno, habida cuenta de que en su artículo 2.1 se establece que únicamente podrán ser objeto de conflicto los problemas relacionados con las competencias de las organizaciones sindicales, salvo que, por medio de disposiciones jurídicas, se especifiquen las reglas y procedimientos previstos en esos casos. Desde 2001, la ley de 6 de julio de 2001 sobre la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos y sobre las Comisiones Provinciales de Diálogo Social, y el Reglamento Interno de la Comisión abordaron conjuntamente los mismos objetivos que había de abordar el Acuerdo. A tenor de lo dispuesto en el artículo 1.1 de dicha ley, la Comisión es el foro adecuado para el diálogo social entre los trabajadores y los empleadores, su objetivo es orientar y mantener el diálogo social y entre sus atribuciones cabe mencionar el mantenimiento del diálogo social sobre cuestiones relativas a la remuneración y a las prestaciones, además de otras cuestiones de índole social o económica. En el artículo 2.1 de la ley, se dispone que cada una de las partes podrá plantear problemas de gran relevancia social o económica ante la Comisión cuando considere que su resolución es crucial para la conservación de la paz social. En esos casos, el procedimiento a seguir es el previsto en el artículo 20 del reglamento: en el momento en que el Presidente reciba la notificación deberá convocar inmediatamente una reunión de la Comisión, que podrá examinar el asunto en el curso de esa misma reunión o remitirlo a un equipo especial. Dicho equipo deberá iniciar su labor inmediatamente y guiarse por el objetivo de evaluar la viabilidad económica y financiera de la aplicación de las medidas solicitadas, analizando sus consecuencias sociales y económicas y exponer su opinión al respecto. La Comisión adopta entonces una resolución; si no se llega a un acuerdo, la Comisión deberá exponer las posturas de las partes.
5. 712. Como organización representativa de los trabajadores, NSZZ es miembro de la Comisión, que constituye, a su vez, el foro adecuado para dirimir los conflictos que surjan en torno a los problemas del sector minero del carbón antrancitoso, en particular la reestructuración. Sin embargo, NSZZ no planteó este problema ante la Comisión en 2002.
6. 713. El Equipo Tripartito para el Bienestar Social de los Mineros, constituido en 1992 al margen de la Comisión Tripartita, mantiene un diálogo social sobre el sector minero del carbón antrancitoso. Su funcionamiento se rige por un determinado reglamento, en el que se incluyen 12 sindicatos nacionales del sector minero, entre los que cabe mencionar la Sección Nacional de la Minería del Carbón Antracitoso de NSZZ «Solidarnosc» y la Unión de Trabajadores de la Secretaría Nacional de Minería y Energía («Solidarnosc 80»). En 2002?2003, el Equipo celebró un total de 19 reuniones dedicadas a los problemas del sector, a saber: la reestructuración de la minería del carbón antracitoso, en particular la privatización de algunas minas; las reformas introducidas por ley y las modificaciones de la estructura organizativa del sector; la situación financiera y el alivio de la deuda de las compañías mineras; los convenios colectivos; las quejas de los trabajadores; la reestructuración del empleo y el establecimiento de redes de protección social; las prestaciones a abonar a los trabajadores y a los antiguos trabajadores de empresas que han sido objeto de un proceso de liquidación y el costo de la producción, el transporte, la importación y la exportación de carbón.
7. 714. El Equipo examinó el programa para el período 2003-2006 adoptado en noviembre de 2002 por el Consejo de Ministros, lo criticó y solicitó su modificación; como consecuencia de ello, el 11 de diciembre de 2002 se firmó un acuerdo relativo al cierre de las minas y a la contratación de los trabajadores de las minas cerradas, y para que se sigan aplicando los convenios colectivos vigentes. «Solidarnosc 80» y los sindicatos «Kontra» de Gliwice y Katowice se negaron a firmar el acuerdo. El 28 de enero de 2003, el Consejo de Ministros aceptó las enmiendas al programa de reestructuración introducidas como consecuencia del acuerdo firmado en diciembre.
8. 715. Se modificaron las reglas de conducta para el diálogo social con vistas a mantener la paz social, teniendo en cuenta que no todas las partes habían firmado el acuerdo. Como consecuencia de ello, se celebraron reuniones distintas de las del Equipo Tripartito con los firmantes del acuerdo sobre los métodos de aplicación del programa y con la Sección Nacional de la Minería del Carbón Antracitoso de NSZZ «Solidarnosc» (los días 7 y 12 de noviembre de 2003). De conformidad con las propuestas de NSZZ, las conversaciones abarcaron los siguientes temas: la posibilidad de reducir las cargas externas, en particular las impositivas, el IVA y los gastos de transporte; los factores externos y sus repercusiones en la aplicación del programa; la aplicación continua de los convenios colectivos; el problema de las pensiones de los mineros; las razones para privatizar las empresas mineras y la situación del sector minero después de la adhesión de Polonia a la Unión Europea.
9. 716. Según el Gobierno, los alegatos de la organización querellante relativos a la discriminación carecen de fundamento porque el sindicato NSZZ «Solidarnosc» participó en las conversaciones sobre a la aplicación del programa para el período 2003-2006, si bien se negó a firmarlo. A pesar de ello, el Gobierno continuó dialogando con la organización querellante sobre la cuestión de la reestructuración, como se indica en la lista de reuniones mencionada anteriormente. La Comisión Tripartita examinó el asunto de la reestructuración de las minas de carbón en una reunión celebrada el 17 de junio de 2003, a la que asistieron, entre otros, el Presidente de la Comisión Nacional de NSZZ «Solidarnosc» y el Presidente de la Sección Nacional de la Minería del Carbón Antracitoso de NSZZ «Solidarnosc».
10. 717. El 28 de noviembre de 2003, el Parlamento adoptó la ley de reestructuración de la minería del carbón antracitoso, en virtud de la cual se establecen redes de protección social para los trabajadores y se hace posible una reestructuración del empleo en el sector. Los representantes de los sindicatos implicados en el sector minero participaron en el proceso legislativo y, en particular, en la fase de elaboración del proyecto, de conformidad con el artículo 19 de la ley de sindicatos núm. 79, de 23 de mayo, así como en el curso de su examen ante el Parlamento. Se han incorporado al texto legal numerosas propuestas de dichos representantes. El Gobierno considera que los alegatos de la organización querellante carecen de fundamento. La cuestión de la reestructuración del sector minero del carbón antracitoso ha sido y sigue siendo objeto de discusión y de diálogo con los interlocutores sociales en el Equipo Tripartito para el Bienestar Social de los Mineros, en la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos y en otros ámbitos. Según el Gobierno, el hecho de iniciar en la actualidad un nuevo diálogo sobre este tema con la organización querellante supondría una discriminación frente a otras partes representadas en el Equipo Tripartito para el Bienestar Social de los Mineros y en la Comisión Tripartita, y violaría los principios del diálogo social. La cuestión de un programa de reestructuración múltiple no puede convertirse en el objeto de un conflicto colectivo con el Gobierno, debido a la inadmisibilidad de un objeto de negociación de esa índole y, asimismo, porque el Gobierno, no puede participar en ese tipo de negociaciones, al no ser un empleador. Según lo dispuesto en la ley de la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos, el sindicato NSZZ «Solidarnosc» no podía iniciar un conflicto con el Gobierno en noviembre de 2002 (cuando ya se había creado y había entrado en funcionamiento la Comisión Tripartita) en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo de 1992. NSZZ «Solidarnosc» participó en las conversaciones con el Equipo Tripartito para el Bienestar Social de los Mineros y también en otros debates en diferentes foros.

C. Conclusiones del Comité

1. 718. El Comité observa que la organización querellante alega en el presente caso que el Gobierno no ha celebrado negociaciones de buena fe, ha ignorado la notificación de conflicto que aquella le entregó, de conformidad con el Acuerdo sobre solución de conflictos de 1992, y ha ignorado sus peticiones para iniciar conversaciones sobre las consecuencias sociales de la reestructuración del sector minero del carbón, violando así el artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Polonia. Por su parte, el Gobierno sostiene que, desde 2001, el Acuerdo de 1992 ha sido derogado por la ley sobre la Comisión Tripartita para Asuntos Sociales y Económicos y sobre las Comisiones Provinciales de Diálogo Social, y que se celebraron consultas y negociaciones pertinentes con los interlocutores sociales en dicho foro, y en el Equipo Tripartito para el Bienestar Social de los Mineros, en las que participó la organización querellante.
2. 719. Inicialmente, el Comité observa que la presente queja se presenta en el contexto de una importante reestructuración de todo un sector industrial, que implica la privatización y el posible cierre de varias empresas. El Comité ya subrayó la importancia que a su juicio tienen las consultas entre los gobiernos y las organizaciones sindicales, con objeto de discutir sobre las consecuencias de los programas de reestructuración en el empleo y en las condiciones de trabajo de los asalariados [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 937]. No obstante, sólo corresponde al Comité pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 935].
3. 720. Sobre la base de las pruebas aducidas en el presente caso, el Comité no puede concluir que se hayan producido actos de discriminación o injerencia contra NSZZ «Solidarnosc» y sus afiliados. De hecho, se celebraron extensas y exhaustivas consultas con las organizaciones sindicales, en particular con la organización querellante, sobre todos los problemas que interesan a los trabajadores afectados; las conversaciones dieron lugar finalmente a la firma de un acuerdo en diciembre de 2002 (en el que no participó la organización querellante), que contenía las enmiendas presentadas por las organizaciones sindicales al programa de reestructuración para el período 2003?2006 y, en noviembre de 2003, a la adopción de la ley de reestructuración de la minería del carbón antracitoso, proceso en el cual participaron representantes de las organizaciones sindicales en todas sus etapas. El Comité toma nota, además, de que se siguieron celebrando de forma separada conversaciones sobre todos los problemas importantes con las organizaciones que no habían firmado el acuerdo de diciembre de 2002. A falta de pruebas del trato discriminatorio de la organización querellante y de una injerencia en los asuntos de ésta, el Comité se ve en la obligación de concluir que el presente caso no requiere un examen más detenido.