Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 346, Juin 2007

1037. La queja figura en una comunicación presentada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y la Federación Panhelénica de la Gente de Mar (PNO), de 12 de julio de 2006. Por comunicación de 11 de agosto de 2006, la Confederación General de Trabajadores de Grecia (GSEE) se asoció a la queja y formuló alegatos complementarios.

1. 1037. La queja figura en una comunicación presentada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y la Federación Panhelénica de la Gente de Mar (PNO), de 12 de julio de 2006. Por comunicación de 11 de agosto de 2006, la Confederación General de Trabajadores de Grecia (GSEE) se asoció a la queja y formuló alegatos complementarios.
2. 1038. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 14 de septiembre y 30 de octubre de 2006.
3. 1039. Grecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 1040. En su comunicación conjunta de 12 de julio de 2006, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y su afiliada, la Federación Panhelénica de la Gente de Mar (PNO), la organización de la gente de mar de más alto nivel que federa a 14 organizaciones afiliadas, señalaron que el comité ejecutivo de la PNO (en orden de jerarquía el tercer órgano constitucional de dicha Federación — siendo el primero el congreso y el segundo el consejo general), en su reunión de 1.º de febrero de 2006 decidió, en aplicación de la decisión del consejo general de la PNO de 16 de diciembre de 2005: i) publicar un comunicado de prensa para informar de la intención de la PNO de declarar una huelga rotatoria a partir del 16 de febrero de 2006 para que se resolvieran favorablemente las reivindicaciones relativas a cuestiones de empleo y seguridad social planteadas desde hacía mucho tiempo; ii) enviar una comunicación al Ministerio de la Marina Mercante y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores notificándoles el inicio de la huelga, su duración, y las perspectivas de escalada de la medida. Concretamente, las reivindicaciones de la PNO consistían en: garantizar el derecho al trabajo consagrado constitucionalmente y proporcionar empleo sin demoras a todos los marinos desempleados; dotar de tripulación a los buques de pasajeros destinados a la navegación costera durante períodos de diez meses; revocar las denominadas «decisiones de autorización» de registro de los buques; duplicar el monto de las prestaciones del fondo de previsión para oficiales y personal subalterno; establecer un fondo especial independiente de desempleo; conceder excepciones para los marinos griegos (oficiales y personal subalterno) del impuesto sobre la renta o, por lo menos, restablecer el régimen especial de tributación de la gente de mar de Grecia (ley núm. 3323/55) y derogar la ley núm. 2214/94, tanto para los marinos en actividad como para los jubilados; cubrir con cargo al presupuesto del Estado todos los déficit del Fondo de Retiro de la Gente de Mar para garantizar el pago de las principales pensiones otorgadas por dicho Fondo y el pago de las prestaciones previsionales a los oficiales y al personal subalterno, así como el de las pensiones auxiliares; iniciar negociaciones colectivas con efecto inmediato a fin de concluir un convenio colectivo nacional para 2006 que tuviera en cuenta las reivindicaciones salariales de la PNO; y el retiro inmediato del proyecto de ley sobre «el mejoramiento y reestructuración de la educación marítima y otras disposiciones».
2. 1041. Tras la notificación de esas reivindicaciones y el vencimiento del plazo, como lo prevé la legislación nacional pertinente, el consejo ejecutivo de la PNO celebró una reunión el 1.º de febrero de 2006 y decidió declarar una huelga de advertencia de 48 horas en todas las categorías de buques desde las 6 de la mañana del jueves 16 de febrero de 2006 hasta la misma hora del sábado 18 de febrero, que podría prorrogarse. El 16 de febrero de 2006, se celebró una reunión entre el Ministro de la Marina Mercante y el consejo ejecutivo de la PNO que confirmó, en principio, la posición desfavorable y adversa del Ministro ante las demandas de la Federación. Por decisión del consejo ejecutivo de la PNO, la huelga continuó del 18 al 20 de febrero y se prolongó del 20 al 22 de febrero de 2006. En una petición presentada el 20 de febrero de 2006 ante el Tribunal de Primera Instancia del Pireo (procedimiento de mandamientos provisionales), la Asociación de Propietarios de Buques para el Transporte Costero de Pasajeros, sostuvo que la huelga era ilegal y abusiva y solicitó al tribunal que la prohibiera u ordenara su suspensión. La petición fue rechazada por el tribunal.
3. 1042. El 21 de febrero de 2006, el Primer Ministro, a propuesta del Ministerio de la Marina Mercante emitió, una «orden de movilización civil» de la gente de mar a partir de las 6 horas de la mañana del 22 de febrero de 2006 y hasta nuevo aviso (es decir, por un período indefinido), aplicable a las tripulaciones de buques de pasajeros, y buques transbordadores de carga rodada para pasajeros y de carga rodada de la marina mercante. A pesar de la orden de movilización civil, la huelga se prolongó durante 36 horas y el consejo ejecutivo de la PNO decidió la suspensión de la huelga a partir de las 6 de la tarde del jueves 23 de febrero de 2006.
4. 1043. Según los querellantes, la orden de movilización civil del Gobierno contraviene claramente el Convenio núm. 87 ratificado por Grecia y otras disposiciones nacionales, así como algunas disposiciones de la Unión Europea y del Consejo de Europa que establecen el ejercicio sin restricciones de la libertad sindical. Además, vulnera el derecho a la libertad personal reconocido en el artículo 5 de la Constitución de Grecia y es contraria al Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006. Los querellantes recordaron también el caso núm. 2212, examinado por el Comité en marzo de 2003 (330.º informe), que concernía a las mismas partes y se refería a hechos similares. Los querellantes subrayaron que el Comité puso de relieve en su recomendación, entre otras cosas, que «las medidas unilaterales no favorecen el mantenimiento de relaciones laborales armoniosas y son contrarias a los Convenios núms. 87 y 98» y solicitó al Gobierno «que se abstenga de adoptar esa clase de medidas en el futuro». Por último, los querellantes recordaron que el transporte, según el Comité, no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término, y en consecuencia, no debería prohibirse el derecho de huelga en ese sector. Para concluir, señalaron que hasta la fecha, la orden de movilización civil aún estaba en vigor.
5. 1044. En su comunicación de 11 de agosto de 2006, la GSEE se asoció a la queja y añadió que durante los últimos 32 años, los gobiernos de Grecia, sin agotar previamente el recurso a medidas y procedimientos proporcionalmente menos rigurosos, habían recurrido a menudo a la movilización civil de la población, y bajo la amenaza de severas sanciones obligaban a los trabajadores a finalizar la huelga y reanudar el trabajo. La movilización civil de los trabajadores en huelga se fundaba en el decreto legislativo núm. 17/1974 sobre «planificación en caso de emergencia civil», cuya validez fue cuestionada por una mayoría abrumadora de los juristas del país. El decreto legislativo núm. 17/1974 fue adoptado en septiembre de 1974, unas semanas después de la caída de la dictadura militar que imperó en Grecia durante siete años (1967-1974), y antes de celebrarse elecciones parlamentarias y de que se adoptara la Constitución de 1975 actualmente en vigor. En el período de transición en Grecia del régimen dictatorial autoritario a la democracia, el decreto legislativo núm. 17/1974 tenía el objetivo de reglamentar cuestiones decisivas de extrema urgencia. No obstante, incluso este decreto legislativo toleraba la existencia de un estado de emergencia únicamente en los casos en que se produjeran «acontecimientos naturales o de otra índole, relacionados con cuestiones tecnológicas o bélicas que resulten o puedan resultar en pérdidas o daños y la destrucción en gran escala de recursos humanos y materiales, o puedan obstaculizar y perturbar la vida económica y social del país». En el decreto legislativo núm. 17/1974 no se preveía la huelga como una causa de perturbación de la vida económica y social, como habían sostenido el Gobierno, y gobiernos anteriores; por ese motivo, la movilización civil impuesta a los trabajadores en huelga, en este caso a los trabajadores marítimos, era injustificada e infundada. Además, el decreto legislativo núm. 17/1974 fue seguido por la promulgación de la Constitución de Grecia en junio de 1975. El derecho a la huelga fue reconocido por primera vez en el artículo 23 de la Constitución. Excepcionalmente, se autorizaba la exigencia obligatoria de servicios personales en caso de guerra o de conscripción civil o para hacer frente a las necesidades de la defensa del país, o en caso de una necesidad social provocada por desastres naturales o susceptibles de poner en peligro la salud pública (artículo 22, párrafo 4). Desde ese entonces, los gobiernos en Grecia han utilizado la movilización civil para poner término a huelgas «molestas», invocando el artículo 22, párrafo 4, de la Constitución, aun cuando no se reúnan los requisitos previos y la movilización civil (exigencia obligatoria de prestar servicios personales) de los huelguistas sea inaceptable. No puede considerarse que la huelga en sí constituya un caso de emergencia, incluso si un tribunal la declara ilegal y abusiva. Además, el Tribunal de Primera Instancia del Pireo, declaró legal esta huelga de la PNO (decisión núm. 1701/2006). Habida cuenta de que en Grecia, los tribunales consideraban que la gran mayoría de las huelgas eran ilegales y/o abusivas, esta sentencia constituía una decisión excepcional en la historia judicial de Grecia.
6. 1045. Los querellantes afirmaban además que la orden de movilización civil — de la gente de mar y la tripulación de todos los buques con pabellón griego, incluidos los buques de transporte de pasajeros, de carga y los transbordadores — fue promulgada el 22 de febrero de 2006 en espera de una nueva decisión al respecto, y que seguía en vigor indefinidamente y, en consecuencia, se encontraba aún en vigor en la fecha de presentación de la queja, es decir, después de transcurridos cinco meses, un período de tiempo que, desde todo punto de vista era considerablemente extenso y no justificaba un estado de emergencia nacional (por ejemplo, peligros para la salud pública, especialmente en las islas). Los querellantes reconocían que en Grecia, un país que contaba con numerosas islas habitadas, el transporte marítimo desempeñaba un papel importante para garantizar el funcionamiento normal de la vida económica y social de los isleños. Sin embargo, en vista de las importantes obras de infraestructura y los métodos alternativos de transporte que se habían desarrollado (por ejemplo existían numerosos aeropuertos en las islas) para garantizar el abastecimiento regular de alimentos y la atención de la salud de sus habitantes, prohibir la huelga y obligar a los marinos a reanudar el trabajo, era una vulneración desproporcionada de sus derechos fundamentales. Por consiguiente, era obvio que bajo la amenaza de sanciones y mediante la imposición del reclutamiento cívico, se impidió que la gente de mar ejerciera el derecho de negociación colectiva con los empleadores al tiempo que su derecho a la libertad sindical fue seriamente vulnerado.
7. B. Respuesta del Gobierno
8. 1046. En una comunicación de 14 de septiembre de 2006, el Gobierno afirmaba que los principios, derechos y requerimientos establecidos en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por Grecia, estaban incorporados en la Constitución, que incluía también un principio democrático fundamental, según el cual «toda persona tendrá derecho a desarrollar libremente su personalidad y a participar en la vida social, económica y política del país con tal que no atente a los derechos de los demás, ni viole la Constitución ni los valores morales» (artículo 5, párrafo 1). Estos derechos incluían el derecho a la protección de la salud (artículo 5, párrafo 5, de la Constitución) que, al igual que todos los derechos del hombre como individuo y como miembro de la sociedad quedaban bajo la garantía del Estado (artículo 25, párrafo 1, de la Constitución). El Estado tenía el derecho a exigir que todos los ciudadanos cumplieran su obligación de solidaridad social y nacional (artículo 25, párrafo 4, de la Constitución). Con arreglo al principio comúnmente aceptado, el hecho de que una persona fuera titular de un derecho y lo ejerciera no significaba que esa persona estaba eximida del cumplimiento de sus obligaciones fundamentales; la Constitución de Grecia no autorizaba el ejercicio abusivo de un derecho. Como se explica más adelante, la decisión del Gobierno de decretar la movilización civil de la gente de mar tenía como objetivo y resultado exclusivo la protección de la salud pública, respecto de la cual la Constitución prevé la imposición de servicios personales.
9. 1047. En relación con los antecedentes del caso, el Gobierno afirmaba que la PNO anunció mediante un documento la declaración de una huelga general de la gente de mar de todas las categorías de buques, con la perspectiva de prolongarla, a partir de las 6 de la mañana del 16 de febrero de 2006 hasta las 6 de la mañana del 18 de febrero de 2006. Durante la huelga, la PNO anunció mediante sucesivos documentos que la huelga continuaría del 18 al 20 de febrero, del 20 al 22 de febrero y del 22 al 24 de febrero de 2006.
10. 1048. Según indicaba el Gobierno, por decisión núm. Y180/21-02-2006, adoptada en conformidad con la ley, el Primer Ministro emitió una orden de movilización civil aplicable a las tripulaciones de los buques de pasajeros, y buques transbordadores de carga rodada de pasajeros y carga rodada de la marina mercante. Por decisión núm. Y181/21-02-2006, adoptada en conformidad con la ley, el Primer Ministro autorizó al Ministro de la Marina Mercante para que ordenara la movilización civil general de las tripulaciones de los buques de pasajeros y buques transbordadores de carga rodada de pasajeros y carga rodada de la marina mercante, y que tomara las demás medidas necesarias para garantizar el desarrollo ordenado de la vida económica y social del Estado y la prevención de los riesgos para la salud de los habitantes de las islas que se encontraban en situación de aislamiento. Por decisión núm. 39/21-02-2006, adoptada en conformidad con la ley, el Ministro de la Marina Mercante ordenó la movilización civil general de las tripulaciones de los buques de pasajeros y buques transbordadores de pasajeros y carga de la marina mercante. La movilización civil entró en vigor el 22 de febrero de 2006.
11. 1049. En cuanto a los motivos en que se fundaban esas decisiones, el Gobierno indicó que como era de conocimiento público, Grecia tenía un gran número de islas habitadas. El ritmo ordenado de la vida en estas islas dependía directamente, y en ciertas islas de manera exclusiva, del transporte marítimo, independientemente de la estación del año. Los buques mercantes eran el medio principal y, en algunos casos, el único medio de transporte de alimentos, agua, medicamentos y otros suministros, cuya falta provocaba consecuencias perjudiciales a la población. Además, los buques mercantes eran el principal medio de transporte de pacientes y personal médico a las unidades primarias y secundarias del sistema nacional de salud en las islas. Esta clase de transporte se realizaba prácticamente a diario entre las islas, así como entre las islas y el continente. El Gobierno añadió que con anterioridad a la adopción de las decisiones en cuestión, habían transcurrido unos seis días sin transporte marítimo con resultados y riesgos evidentes para la salud pública. El Gobierno, antes de adoptar y aplicar las decisiones, había recibido informaciones de las islas referentes a un gran número de casos de falta de existencia de alimentos básicos y medicamentos. El Gobierno adjuntó copia de nueve cartas provenientes de varias dependencias de la administración pública y local, así como de entidades que prestaban atención médica y de asociaciones privadas, en las que se señalaba la falta de suministros de primera necesidad y la imposibilidad de prestar asistencia médica.
12. 1050. El Gobierno subrayó que inmediatamente después de que la PNO anunciara su decisión de declarar la huelga: i) el Ministro de la Marina Mercante se reunió con representantes de esa organización y celebró discusiones sobre las reivindicaciones de la Federación, que culminaron en la declaración de huelga; ii) el 16 de febrero de 2006, el Ministro de la Marina Mercante remitió al Secretario General de la PNO una comunicación en la que se exponía detalladamente la posición del Ministerio sobre las reclamaciones de la PNO y solicitaba que se informara al respecto a los integrantes de dicha organización y a los sindicatos de la gente de mar; iii) el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de la Marina Mercante emitieron un comunicado de prensa concerniente al examen conjunto de las aspiraciones económicas de la PNO; iv) el 21 de febrero de 2006, el Ministro de la Marina Mercante invitó a los representantes de la PNO a entablar un diálogo para examinar las reivindicaciones de la gente de mar. Además, indicó a la PNO que debía prever la disponibilidad de personal de seguridad, con el objetivo de que el transporte marítimo atendiese las necesidades fundamentales de los habitantes de las islas y, en particular, de los grupos sociales vulnerables; la PNO no respondió favorablemente a este requerimiento del Ministro. El Gobierno adjuntó copia de los comunicados de prensa y de la carta del Ministro. Indicó además que la legislación aplicable preveía que durante una huelga declarada por trabajadores que prestaban servicios de importancia capital para las necesidades de la sociedad — el transporte marítimo de personas se definía expresamente como un servicio de importancia capital debido a las características geográficas de Grecia — la organización sindical concernida debía poner a disposición el personal de seguridad necesario, con objeto de atender las necesidades fundamentales de la sociedad o las derivadas de una situación de emergencia. El Gobierno subrayó que no se puso a disposición personal de seguridad.
13. 1051. El Gobierno resumió lo expuesto anteriormente señalando que trató de entablar el diálogo con la PNO por diversos medios, la cual rechazó todas las iniciativas propuestas; por este motivo, el Gobierno decidió tratar de encontrar una solución a la grave perturbación de la vida social del país y enfrentar la amenaza directa para la salud de los habitantes de las islas por la falta de alimentos, combustible, medicamentos y suministros de primera necesidad provocada por la interrupción del transporte entre las islas y el territorio continental como consecuencia de la huelga de marinos.
14. 1052. El Gobierno consideraba que las decisiones pertinentes eran totalmente legítimas y constitucionales y en ninguna circunstancia podían catalogarse como incompatibles con las obligaciones asumidas por el país como consecuencia de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98. El ejercicio indebido del derecho de huelga por los trabajadores en el transporte marítimo (teniendo en cuenta sus efectos perjudiciales en una amplia categoría de la población de Grecia insular, que incluía hombres, mujeres, ancianos, niños y un gran número de trabajadores) provocó graves perturbaciones en la vida social del país, poniendo en peligro la seguridad y salud de los habitantes de las islas, incluyendo también a los trabajadores de empresas locales en diversos ámbitos de actividad económica.
15. 1053. Por lo que se refería a las recomendaciones formuladas por el Comité en el caso núm. 2212 que los querellantes citaban parcialmente, el Gobierno subrayó que en su recomendación, el Comité consideró además que «dadas las condiciones propias del presente caso la imposición de mantener un servicio mínimo no sería incompatible con los principios de la libertad sindical». Por consiguiente, teniendo en cuenta la situación geográfica del país y, especialmente el hecho de que comprendía un gran número de islas y que sus habitantes dependían cada vez más del funcionamiento ordenado del transporte marítimo, resultaba claro en este caso que el Gobierno, al garantizar el suministro de servicios mínimos de transporte marítimo no infringía los principios de la libertad sindical. El Gobierno observó también que, de conformidad con el quinto párrafo del Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos «el individuo, por tener deberes respecto de otros individuos y de la comunidad a la que pertenece, tiene la obligación de esforzarse por la consecución y la observancia de los derechos reconocidos en este Pacto». En cuanto a la referencia hecha por el querellante al Convenio de la OIT sobre el trabajo marítimo, 2006, el Gobierno subrayó que participó activamente en la elaboración y adopción de dicho Convenio y su contribución positiva fue reconocida, entre otras, por 37 organizaciones extranjeras de gente de mar, incluida la Federación Europea de Trabajadores del Transporte y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres.
16. 1054. El Gobierno observó que según la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en general, debía reconocerse el derecho a la huelga pacífica a los sindicatos, federaciones y confederaciones en los sectores público y privado. Ese derecho sólo podía prohibirse o someterse a restricciones importantes respecto de las siguientes categorías de trabajadores o situaciones: los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, los funcionarios públicos que ejercían funciones de autoridad en nombre del Estado; los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población); y en caso de crisis nacional aguda. Para Grecia, como para cualquier otro país con un gran número de islas habitadas, la seguridad, salud y supervivencia de los isleños estaba directa y decisivamente vinculada al transporte marítimo que comunicaba a las islas entre sí y con el continente. Por consecuencia, se entendía que las personas empleadas en ese transporte prestaban servicios esenciales, cuya interrupción entrañaba un riesgo directo para la vida, la seguridad personal y la salud de una parte importante de la población de las islas.
17. 1055. En vista de lo expuesto, resultaba claro que las decisiones núms. Y180/21-02-2006 e Y181/21-02-2006 del Primer Ministro y la decisión núm. 39/21-02-2006 del Ministerio de la Marina Mercante, se adoptaron únicamente cuando el Gobierno de Grecia, después de haber agotado los otros medios disponibles, se enfrentó a una situación equivalente a una crisis nacional aguda. La aplicación de esas decisiones tuvo como consecuencia que se restablecieran y mantuvieran las condiciones necesarias para prevenir los riesgos a la salud pública; en consecuencia, se vinculaba directa y sustancialmente a motivos de interés general, sin que se menoscabaran los derechos laborales o sindicales de los marinos. El Gobierno actuó en el marco de sus obligaciones internacionales teniendo en cuenta la totalidad de las recomendaciones del Comité en el caso núm. 2212.
18. 1056. En una comunicación de 30 de octubre de 2006, el Gobierno dio respuesta a los alegatos formulados por la GSEE. El Gobierno reconoció que las huelgas no se consideraban una situación de emergencia. Sin embargo, las consecuencias de la larga duración de una huelga en la navegación marítima de cabotaje en un país con un gran número de islas habitadas creaba inevitablemente un estado de emergencia e impone al Estado el cumplimiento de su obligación de proteger los derechos de los ciudadanos, en particular, el derecho a la salud. La gran mayoría de las islas se comunicaba con el territorio continental exclusivamente por vía marítima, mientras que eran muy pocas las islas vinculadas por transporte aéreo. Por este motivo, era evidente que una huelga prolongada no sólo tenía como consecuencia el aislamiento de la población de las islas, sino también la interrupción de sus actividades económicas. Eso ocurrió porque se suspendió el transporte de mercancías desde y hacia las islas y en su mayoría resultaron dañadas o averiadas. De ese modo no se podía abastecer al territorio continental de los productos procedentes de las islas y era absolutamente imposible atender incluso una mínima parte de las importantes necesidades de alimentos, combustible, medicamentos y material farmacéuticos para las unidades de atención médica y otras necesidades esenciales de la vida de miles de habitantes de las islas; esta situación afectó negativamente tanto la salud pública como la economía, no solamente de las islas sino también de todo el país.
19. 1057. El Gobierno añadió que las decisiones del Primer Ministro y el Ministro de la Marina Mercante en ningún caso establecieron restricciones a los derechos de la PNO para negociar colectivamente con los armadores o a su derecho a la libertad sindical. A este respecto, el Gobierno adjuntó seis documentos mediante los cuales la PNO y las asociaciones de armadores pertinentes presentaron convenios colectivos ante el Ministerio de la Marina Mercante respecto de varias categorías de buques. Además, remitió una decisión del Ministro de la Marina Mercante recientemente adoptada, en la que se preveía la formación de una comisión a la que se invitó a participar a la PNO y a los sindicatos de armadores.
20. 1058. Por último, el Gobierno indicó que el Ministerio de Defensa Nacional estaba elaborando un proyecto de ley destinado a derogar total o parcialmente el decreto legislativo núm. 17/1974.
21. 1059. En una comunicación fechada el 7 de marzo de 2007, el Gobierno añade que la orden de movilización civil de las tripulaciones de buques de la marina mercante fue suspendida por la decisión ministerial núm. 209/01.02.2007 (Gaceta Oficial B’ 120). Esta decisión ministerial, ulterior a la decisión del Consejo Jurídico de Estado según la cual la frase «la movilización civil estará en vigor hasta la adopción de una decisión ulterior» que se encuentra en el texto de la orden, fue interpretada en el sentido de que el Ministerio de la Marina Mercante, el cual emitió la orden, se reservaba el derecho de examinar si la suspensión de la movilización civil incluso antes del final de la huelga estaba justificada, pero no en el sentido de que esta orden seguía aplicándose sin limitaciones de tiempo tras la expiración del período durante el cual se convocó la huelga. Por esta razón, la decisión ministerial que fue impugnada formalmente el 1.º de febrero de 2007, de hecho dejó de tener efectos jurídicos a las 18 h. del 23 de febrero de 2006 cuando terminó la huelga.
22. 1060. El Gobierno también añadió que la ley relativa a los «reglamentos especiales de cuestiones sobre políticas de migración y otras cuestiones que competen al Ministerio del Interior, Administración Pública y Descentralización», que había de publicarse en la Gaceta Oficial, y en particular su artículo 41 relativo a los «reglamentos aplicables a las situaciones de emergencia en períodos paz» (se adjunta a la respuesta) regulaban las cuestiones de la exigencia de servicios personales y de bienes para hacer frente a situaciones de emergencia en tiempos de paz. Por esta razón, de aquí en adelante, las disposiciones del decreto legislativo núm. 17/1974 sólo se aplicarán en tiempos de guerra. Según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 41 de la nueva ley, «una situación de emergencia en tiempos de paz, que requiera la prestación obligatoria de servicios personales, es toda situación inesperada que exija la adopción de medidas inmediatas para hacer frente a las necesidades de defensa del país o a una situación de emergencia social contra cualquier tipo de catástrofe natural inminente o emergencia que pudiera poner en peligro la salud pública». Así, la instauración de la movilización civil en tiempos de paz se ha reformado y modernizado, con vistas a proteger en mayor medida los derechos humanos consagrados en la Constitución. Además, en virtud de ese mismo artículo, a partir de ahora, la orden de movilización civil debe proceder del Primer Ministro como una propuesta del ministro competente para tratar la causa que haya dado lugar a la situación de emergencia. Hasta ahora, la orden de movilización civil se emitía a propuesta del Ministro de Defensa Nacional tanto en tiempos de paz como en tiempos de guerra. Dicha disposición está basada en el principio de proporcionalidad, con arreglo al cual esta medida estricta, que se aplicaba mediante un acto administrativo, debe ser proporcional al interés público y privado que se ha de proteger.

C. Conclusiones del Comité

1. 1061. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos según los cuales el Gobierno ha emitido una «orden de movilización civil» (exigencia de servicios a los trabajadores) de duración indefinida para poner término a una huelga legal de marinos de buques de transporte de pasajeros y de carga, que no constituyen servicios esenciales.
2. 1062. El Comité observa que, según los querellantes, el 1.º de febrero de 2006 la PNO anunció su intención de declarar huelgas rotatorias a partir del 16 de febrero de 2006 para que se resolvieran favorablemente las reivindicaciones relativas a cuestiones de empleo y seguridad social planteadas desde hacía mucho tiempo. El Comité entiende que esas reivindicaciones fueron tratadas por el Gobierno, y se referían, entre otras cuestiones, a la promoción del empleo de la gente de mar (incluida la creación de un fondo especial independiente de desempleo para los marinos), a cuestiones de seguridad social (incluida la cobertura de cualquier déficit del Fondo de Retiro de la Gente de Mar con cargo al presupuesto del Estado) y a las condiciones de empleo que dependen de decisiones gubernamentales (reclamaciones salariales). Después de una infructuosa reunión entre el Ministro de la Marina Mercante y la PNO el 16 de febrero, la huelga continuó del 18 al 20 de febrero de 2006 y se prolongó del 20 al 22 de febrero de 2006. Una petición presentada el 20 de febrero de 2006 por la Asociación de Buques para el Transporte Costero de Pasajeros (al parecer una organización de armadores) para que la huelga fuese declarada ilegal y abusiva, fue rechazada por el Tribunal de Primera Instancia del Pireo. El 21 de febrero de 2006, el Primer Ministro, a propuesta del Ministro de la Marina Mercante, dictó una orden de movilización civil de toda la gente de mar (tripulaciones de buques de pasajeros, y buques transbordadores de carga rodada para pasajeros y carga rodada de la marina mercante) a partir de las 6 de la mañana del 22 de febrero de 2006 y hasta nuevo aviso, es decir, por un período indefinido. A pesar de la orden de movilización civil, la huelga se prolongó durante otras 36 horas y por último fue suspendida el 23 de febrero de 2006 a las 6 horas de la tarde.
3. 1063. El Comité también observa de que según los querellantes, durante los últimos 32 años los sucesivos gobiernos de Grecia habían recurrido frecuentemente a medidas de movilización civil sin haber agotado previamente el recurso a medidas proporcionalmente menos rigurosas. La movilización civil obligó a los trabajadores a dar por finalizada la huelga y reanudar el trabajo bajo la amenaza de severas sanciones. El fundamento jurídico de la movilización civil es el decreto legislativo núm. 17/1974 sobre «planificación en caso de emergencia civil», promulgado durante un período de transición de un régimen dictatorial autoritario y destinado a reglamentar cuestiones decisivas de extrema urgencia. Sin embargo, incluso este decreto legislativo toleraba la existencia de un estado de emergencia únicamente en los casos en que se produjeran «acontecimientos naturales o de otra índole, relacionados con cuestiones tecnológicas o bélicas que resulten o puedan resultar en pérdidas o daños y destrucción en gran escala de recursos humanos y materiales, o puedan obstaculizar y perturbar la vida económica y social del país». En el decreto legislativo no se preveía la huelga como una causa de perturbación de la vida económica y social, como habían sostenido el Gobierno, y otros gobiernos anteriores; por ese motivo, la movilización civil impuesta a los trabajadores en huelga, en este caso a los trabajadores marítimos, era injustificada e infundada. Además, tras la adopción del decreto legislativo se promulgó la Constitución de Grecia que en su artículo 23 reconoce el derecho de huelga. Excepcionalmente se autoriza la exigencia obligatoria de servicios personales en caso de guerra o de movilización civil o para hacer frente a las necesidades de la defensa del país, o en caso de una necesidad urgente provocada por desastres naturales o susceptibles de poner en peligro la salud pública (artículo 22, párrafo 4). Desde ese entonces, los gobiernos en Grecia han utilizado la movilización civil para poner término a huelgas «molestas», invocando el artículo 22, párrafo 4, de la Constitución, no obstante que no pueda interpretarse que la huelga en sí constituya un caso de emergencia, incluso si un tribunal la declara ilegal y abusiva. Los querellantes subrayan que en vista de que en Grecia, los tribunales consideraban que la gran mayoría de las huelgas eran ilegales y/o abusivas, era sumamente importante el hecho de que el Tribunal de Primera Instancia del Pireo hubiera determinado que la huelga en cuestión era legal.
4. 1064. Por último, el Comité observa que según los querellantes, la orden de movilización civil seguía en vigor indefinidamente desde el 22 de febrero de 2006, en espera de una nueva decisión al respecto. Según los querellantes, este extenso período durante el cual la gente de mar no puede ejercer el derecho de huelga, no está justificado por un estado de emergencia nacional, aunque reconocen que en Grecia, con sus numerosas islas, el transporte marítimo desempeña un papel importante para garantizar el funcionamiento normal de la vida económica y social. Sin embargo, se realizaron importantes obras de infraestructura y se desarrollaron métodos alternativos de transporte (por ejemplo, existen numerosos aeropuertos en las islas) para garantizar el abastecimiento regular de alimentos y la atención de la salud de los habitantes. Por consiguiente, es obvio que la prohibición de la huelga constituye una medida claramente desproporcionada que vulnera los derechos fundamentales de la gente de mar. Además, en esas condiciones, la gente de mar se ve imposibilitada de ejercer efectivamente el derecho de negociación colectiva con los empleadores mientras se vulnera gravemente su derecho a la libertad sindical.
5. 1065. El Comité observa que según indica el Gobierno, la decisión de ordenar la movilización civil de la gente de mar tenía como único objetivo la protección de la salud pública, respecto de la cual la Constitución autoriza la exigencia de servicios personales. El Gobierno afirma además que la PNO anunció en sucesivos documentos su intención de realizar huelgas del 16 al 18 de febrero, del 18 al 20 de febrero, del 20 al 22 de febrero, y del 22 al 24 de febrero de 2006. El 21 de febrero de 2006, el Primer Ministro, por decisiones núms. Y180/21-02-2006 e Y181/21-02-2006 promulgó la orden de movilización civil de las tripulaciones de los buques de pasajeros, buques transbordadores de transporte rodado de pasajeros y de transporte rodado de carga de la marina mercante y autorizó al Ministro de la Marina Mercante a ordenar la movilización civil y adoptar cualquier otra medida necesaria para garantizar el ritmo ordenado de la actividad económica y social del Estado y la prevención de riesgos para la salud de los habitantes de las islas en situación de aislamiento. Por decisión núm. 39/21-02-2006, el Ministro de la Marina Mercante ordenó una movilización civil general que entró en vigor el 22 de febrero de 2006. Según indica el Gobierno, antes de llegar a esta situación, el Ministro de la Marina Mercante había tratado de entablar el diálogo con la PNO, mediante una reunión con representantes de la PNO, el intercambio de cartas en las que se aclara la posición del Ministerio, la publicación de comunicados de prensa conjuntamente con los Ministerios de Economía y Finanzas en relación con el examen que realizaron en común de las reivindicaciones económicas de la PNO y la invitación a los representantes de esta organización a mantener discusiones sobre sus reivindicaciones (se adjuntan a la respuesta del Gobierno cartas y comunicados de prensa). Sin embargo, según el Gobierno, la PNO rechazó en todas sus partes las iniciativas del Gobierno.
6. 1066. En cuanto a los motivos en que se fundó la decisión de imponer una movilización civil, el Comité toma nota de que según el Gobierno, el ritmo ordenado de la vida de los numerosos habitantes de las islas depende directamente y en algunos casos exclusivamente, del transporte marítimo. La gran mayoría de las islas está vinculada al territorio continental únicamente mediante la navegación marítima, mientras que son muy pocas las vinculadas por el transporte aéreo. Los buques mercantes son el principal medio y, en algunos casos, el único medio de transporte a las islas de alimentos, agua, medicamentos y otros suministros, como el combustible, cuya falta pone en peligro la salud pública y acarrea otras consecuencias perjudiciales para la sociedad. Por otra parte, los buques mercantes son el principal medio de transporte de pacientes y personal médico a las unidades primarias y secundarias del sistema nacional de salud, entre las islas y entre las islas y el territorio continental; esta clase de transporte se realiza prácticamente a diario. Antes de la adopción de estas decisiones, había transcurrido un período de casi seis días en los que no hubo transporte marítimo y durante los cuales quedaron en evidencia los riesgos que implicaba esta situación para la salud pública. El Gobierno, antes de adoptar la decisión en cuestión, había recibido información sobre numerosos casos de escasez en el suministro de alimentos esenciales y medicamentos en las islas. El Gobierno adjunta copia de nueve cartas enviadas por varios órganos de la administración pública y local, así como por entidades que prestan atención médica y asociaciones privadas (un sindicato local), en las que se señalaba la falta de suministros de primera necesidad y la imposibilidad de prestar asistencia médica.
7. 1067. El Comité toma nota de que el Gobierno subraya que las decisiones del Primer Ministro y del Ministro de la Marina Mercante se adoptaron únicamente después de haber agotado los demás medios disponibles, y frente a una situación equivalente a una crisis nacional aguda. La larga duración de esta huelga creó inevitablemente un estado de emergencia que obligó al Estado a cumplir su obligación de proteger los derechos de los ciudadanos, especialmente el derecho a la salud, protegido por la Constitución. La aplicación de esas decisiones tuvo como consecuencia que se restablecieran las condiciones necesarias para prevenir los riesgos para la salud pública y no vulneró los derechos laborales o sindicales de los marinos. En particular, la PNO siguió celebrando negociaciones colectivas con las asociaciones de armadores (el Gobierno adjuntó seis documentos en virtud de los cuales se presentaron al Ministerio de la Marina Mercante algunos convenios colectivos respecto de varias categorías de buques).
8. 1068. Por otra parte, el Gobierno también sostiene que en un país con un gran número de islas habitadas, la seguridad, la salud y la supervivencia de los habitantes de las islas está vinculada directa y esencialmente con el transporte marítimo que constituye, dadas las circunstancias, un servicio esencial, habida cuenta de que su interrupción puede entrañar riesgos para la vida, la seguridad personal y la salud de una parte importante de la población de las islas.
9. 1069. Por último, el Comité toma nota de que, a raíz de una decisión del Consejo Jurídico de Estado, la orden de movilización civil fue suspendida formalmente el 1.º de febrero de 2007 por la decisión ministerial núm. 209, y que retroactivamente se considera que no tiene efectos jurídicos después del 23 de febrero de 2006, cuando terminó la huelga de marinos.
10. 1070. El Comité recuerda las conclusiones y recomendaciones que formuló en relación con el caso núm. 2212 que se refería a las mismas partes y trataba sobre hechos similares [véase 330.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 286.ª reunión, marzo de 2003, párrafos 721 a 755]. En esa oportunidad, después de haber tomado nota de que la orden de movilización civil había quedado sin efecto, el Comité había puesto de relieve que las medidas unilaterales no favorecen el mantenimiento de relaciones laborales armoniosas y son contrarias a los Convenios núms. 87 y 98 y pidió al Gobierno que se abstuviera de adoptar esa clase de medidas en el futuro. Observó también que el mantenimiento de un servicio mínimo en las circunstancias particulares de ese caso no sería incompatible con los principios de la libertad sindical.
11. 1071. En lo que respecta a la opinión del Gobierno de que el transporte puede considerarse como un servicio esencial, dadas las circunstancias específicas (Grecia tiene un gran número de islas habitadas), el Comité recuerda que el servicio de transbordadores no constituye un servicio esencial. Sin embargo, dadas las dificultades y molestias que pueden causar a los habitantes de las islas a lo largo de la costa la interrupción de los servicios de transbordador, puede acordarse que deba mantenerse un servicio mínimo en caso de huelga. Análogamente, el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; no obstante, se trata de un servicio público de importancia transcendental para el país y, en el caso de una huelga, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 615 y 621]. En general, el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería ser posible en los servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro [véase Recopilación, op. cit., párrafo 606].
12. 1072. El Comité toma nota a este respecto de la respuesta del Gobierno, así como de las cartas y comunicados de prensa que se anexan a la respuesta, que el 21 de febrero de 2006, el Gobierno pidió a la PNO que pusiera a disposición «personal de seguridad» para garantizar un servicio mínimo y que los buques pudieran navegar hacia las islas habitadas a fin de atender las necesidades fundamentales de sus habitantes; a pesar de ello, no se puso a disposición el personal de seguridad solicitado. El Comité también toma nota de que, de conformidad con la legislación nacional aplicable, durante la realización de una huelga en servicios de importancia vital — el transporte marítimo de personas se define expresamente como un servicio de importancia vital debido a las características geográficas de Grecia — la organización sindical concernida debía poner a disposición el personal de seguridad necesario con objeto de atender las necesidades fundamentales de la sociedad o las derivadas de una situación de emergencia. El Comité recuerda que el Gobierno informó de hechos similares en el caso núm. 2212. Con todo, el Comité había tomado nota en ese entonces de que no hubo negociaciones respecto de la definición del servicio mínimo («personal de seguridad») (por ejemplo, número de travesías por día/semana, la dotación necesaria de los buques, etc.) [véase 330.º informe, párrafo 750].
13. 1073. El Comité pone de relieve que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 612]. El Comité estima que idealmente las negociaciones sobre esta cuestión debían haberse celebrado antes de haberse producido un conflicto laboral, de modo que todas las partes interesadas puedan negociar con objetividad y la serenidad necesarias. Toda divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente, por ejemplo, las autoridades judiciales y no por el ministerio concernido. Por consiguiente, el Comité invita al Gobierno y a la PNO a que entablen negociaciones tan pronto como sea posible en cuanto a la determinación de un servicio mínimo que estará disponible en caso de huelgas en el sector marítimo, de conformidad con la legislación nacional relativa al personal de seguridad y a los principios de la libertad sindical. El Comité pide que se le mantenga informado a este respecto.
14. 1074. En relación con la orden de movilización civil en particular, el Comité toma nota de las nueve cartas comunicadas por el Gobierno en las que diversas entidades públicas y privadas describen las repercusiones de la huelga en las comunidades locales de las islas. En particular, las cartas hacen referencia a la escasez de oxígeno en 14 hospitales (uno con reserva de oxígeno para un día y medio, siete con reservas para dos-cinco días, tres para seis días, uno para diez días y otro para menos de 20 días). En las cartas también se mencionan los problemas de las islas sin aeropuerto en relación con el transporte de pacientes, productos de primera necesidad, combustible, medicinas y alimentos, así como a las dificultades que se presentan incluso en las islas dotadas de aeropuerto, dado que la capacidad de las aeronaves no era suficiente para atender las necesidades de la isla. En dos cartas procedentes de las prefecturas de Lasithion y Heraclion, en Creta, se pide que las prefecturas sean declaradas en estado de emergencia.
15. 1075. El Comité observa que cuando la suspensión total y prolongada del trabajo dentro de un sector importante de la economía pueda provocar una situación que ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, podría ser legítimo impartir a determinada categoría de personal la orden de reanudar el trabajo si, por su magnitud y duración, la huelga pudiera provocar dicha situación. En cambio, exigir que se reanude el trabajo en los casos no comprendidos bajo esta condición es contrario a los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 634]. En vista de la información proporcionada por el Gobierno, el Comité considera que la promulgación de la orden de movilización civil estaba justificada en las circunstancias del presente caso, especialmente por el hecho de que no se proporcionó un servicio mínimo. Teniendo en cuenta la información facilitada por el Gobierno, el Comité considera que la orden de reanudar las tareas estuvo justificada en relación con la protección de la salud pública, pero debería haberse restringido únicamente al número de marinos necesarios para dicho servicio mínimo.
16. 1076. Sin embargo, el Comité observa que la orden de movilización civil seguía en vigor y, más de un año después de su promulgación, mientras la cuestión seguía pendiente ante los tribunales, incluso si ulteriormente se consideró con retroactividad que no tenía efectos jurídicos después del día en que terminó la huelga. El Comité estima, como aparentemente lo confirmó la decisión del Consejo Jurídico de Estado, que este lago período de vigencia no era proporcional al objetivo de dicha orden (proteger la salud pública) y equivale a una denegación del derecho de huelga de la gente de mar, contraria al Convenio núm. 87 ratificado por Grecia. El Comité pone de relieve a este respecto que el derecho de huelga es corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87 y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política, económica y social, que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Recopilación, op. cit., párrafos 523 y 527]. Observando con pesar que la expedición de una orden de movilización civil en este caso había tenido como efecto impedir que los marinos ejercieran el derecho de huelga durante más de un año, mientras esta cuestión estaba pendiente ante los tribunales, el Comité espera firmemente que el Gobierno se asegure de que cualquier restricción que imponga al derecho de huelga esté en conformidad con los principios de la libertad sindical y con el Convenio núm. 87, que Grecia ratificó.
17. 1077. Además, el Comité toma nota de que no se proporciona información sobre el resultado de las negociaciones relativas a la lista de reivindicaciones presentada por la PNO al Gobierno. De la información disponible al respecto, el Comité observa que, al parecer, la lista de reivindicaciones de la PNO fue objeto de discusiones con el Gobierno en negociaciones directas únicamente en dos ocasiones: el 16 de febrero, es decir, el día en que se inició la huelga, y el 21 de febrero, día en que se promulgó la orden de movilización civil. El Comité considera que en esas circunstancias no queda perfectamente aclarado si se llevaron a cabo auténticas negociaciones entre las partes antes o durante la huelga. El Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales. Es importante que tanto los empleadores como los sindicatos participen en las negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo; además, la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes; la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua [véase Recopilación, op. cit., párrafos 934 a 936]. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que las negociaciones con la PNO se reanuden tan pronto como sea posible y sean conducidas de conformidad con los acuerdos y procesos de negociación colectiva para poner término al conflicto y llegar a un acuerdo sobre las cuestiones planteadas por el sindicato. El Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación.
18. 1078. Por último, el Comité toma nota de los alegatos de los querellantes, según los cuales, durante los últimos 32 años los gobiernos sucesivos recurrieron con frecuencia a medidas de movilización civil para poner término a huelgas en diferentes sectores sobre la base del decreto legislativo núm. 17/1974. A este respecto, el Comité toma nota con interés de que, según el Gobierno, en virtud de recientes enmiendas legislativas, el decreto legislativo núm. 17/1974 sólo se aplicará en tiempos de guerra. En cuanto a la exigencia de servicios personales en tiempos de paz, el artículo 41 de la ley sobre los «reglamentos especiales para cuestiones relativas a políticas de migración y otras cuestiones que competen al Ministerio del Interior, Administración Pública y Descentralización» que ha de publicarse en la Gaceta Oficial, prevé que la exigencia de servicios personales sólo es posible en situaciones de emergencia, por ejemplo, «en toda situación inesperada que requiera la adopción de medidas inmediatas para hacer frente a las necesidades de defensa del país o a una situación de emergencia social contra cualquier tipo de catástrofe natural inminente o de emergencia que pueda poner en peligro la salud pública». El Comité también toma nota de que la decisión de ordenar una movilización civil incumbirá al Primer Ministro tras una propuesta del ministro competente para tratar la situación de emergencia específica en lugar del Ministro de Defensa Nacional, que tenía competencia en todos los casos.
19. 1079. Teniendo en cuenta los alegatos según los cuales durante los últimos 32 años el Gobierno ha recurrido a órdenes de movilización forzosa para poner fin a las huelgas en varios sectores, el Comité, tomando nota de que la nueva ley permite aún la requisa de servicios en el caso de peligro para la salud pública, lo cual podría ser utilizado como base para suspender huelgas en el futuro, recuerda que la responsabilidad de suspender una huelga por motivos de seguridad nacional o de salud pública no debería corresponder al Gobierno, sino más bien a un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 571], y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que toda suspensión o terminación general de las huelgas sea decidida de acuerdo con este principio. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de toda evolución al respecto.