Rapport définitif - Rapport No. 382, Juin 2017

1. 584. La queja figura en una comunicación de 23 de noviembre de 2015 presentada por la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA) y el Sindicato Autónomo Tabacalero (SAT), el SAT habiendo enviado informaciones adicionales por medio de comunicaciones de 14 de enero, 4 de febrero y 4 de mayo de 2016.
2. 585. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 26 de julio de 2016.
3. 586. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 587. Por medio de una comunicación de 23 de noviembre de 2015, las organizaciones querellantes alegan que la incorporación al Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) de los trabajadores del sector tabacalero, que disponían de un régimen especial de cobertura de salud de carácter convencional, constituye una injerencia en el ejercicio del derecho de negociación colectiva contraria al Convenio núm. 98. A este respecto, las organizaciones querellantes manifiestan específicamente que: i) desde el año 1961, el SAT cuenta con un régimen de cobertura de salud acordado mediante convenio colectivo; ii) dicho régimen de cobertura de salud no sólo cumple con los parámetros legales en materia de prestaciones de salud sino que otorga numerosos beneficios superiores a aquellos previstos por la legislación, siendo totalmente gratuitos los amplios servicios médicos brindados a los trabajadores tabacaleros; iii) por ley núm. 18211 de 5 de diciembre de 2007, el Estado uruguayo creó el SNIS, disponiendo la incorporación obligatoria a dicho sistema de los regímenes de cajas de auxilios y seguros convencionales y facultando al Poder Ejecutivo a dar el mismo tratamiento a los trabajadores que cuenten con regímenes acordados mediante convenios colectivos; iv) por un decreto de 8 de enero de 2008, el Poder Ejecutivo decidió la incorporación al SNIS de los trabajadores abarcados por el convenio colectivo que implantó el servicio médico para los trabajadores tabacaleros; v) por decreto núm. 421/010 de 30 de diciembre de 2010, el Poder Ejecutivo pospuso hasta el 1.º de enero de 2016 dicha incorporación; vi) la ley núm. 18211 no hace obligatoria la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS, otorgándose al Poder Ejecutivo por medio del artículo 69 de la ley tan sólo la facultad de impulsar dicha incorporación por razones de conveniencia; vii) la permanencia de entidades de atención de salud privada no incorporadas al SNIS no resulta incompatible con el propósito de cobertura universal de la mencionada ley ni constituye un obstáculo para el funcionamiento del régimen de integración implementado por dicha ley, y viii) no se entienden los motivos de conveniencia de incorporación al SNIS de los trabajadores tabacaleros ya que los costos de su sistema particular de salud son financiados por completo por los aportes de los empleadores del sector.
2. 588. Por medio de comunicaciones de 14 de enero, 4 de febrero y 4 de mayo de 2016, el SAT, apoyándose en la opinión jurídica de un destacado catedrático de Derecho del trabajo y de la seguridad social uruguayo, afirma que: i) el sistema convencional de salud de los trabajadores tabacaleros es igualitario para todos los trabajadores del sector, en actividad o retirados; ii) los beneficios convencionales en materia de salud constituyen una evidente ventaja en las condiciones laborales y salariales de los trabajadores tabacaleros ya que establecen el derecho gratuito de los trabajadores a percibir excelentes prestaciones de salud; iii) en cambio, el sistema nacional integrado de salud impone el pago de prestaciones contributivas a los trabajadores y ofrece menores servicios médicos; iv) los beneficios de salud reconocidos en el convenio colectivo presentan una naturaleza salarial, tal como lo reconoce el propio decreto núm. 421/010 de 30 de diciembre de 2010, que postergó hasta el 1.º de enero de 2016 la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS; v) la incorporación al SNIS supondría por lo tanto un doble y grave perjuicio para los trabajadores tabacaleros ya que sus prestaciones de salud serían de menor calidad y que se rebajaría su salario en la medida en que tendrían que pagar parte de sus gastos médicos; vi) pretender derogar tácitamente un régimen más beneficioso originado en la negociación colectiva constituye un acto de injerencia del Estado, siendo contrarias al principio de negociación colectiva voluntaria, las intervenciones de las autoridades legislativas o administrativas que tienen por efecto anular o alterar el contenido de convenios colectivos libremente pactados; vii) la ley no puede modificar in peius condiciones laborales más beneficiosas y el respeto del principio de la norma más favorable, propio del derecho laboral, supone que deba prevalecer el convenio colectivo sobre las leyes en materia de salud, y viii) una decisión del Poder Ejecutivo que deroga un convenio colectivo afecta tanto a las organizaciones de trabajadores como a las organizaciones de empleadores que, por este medio, construyeron relaciones laborales sanas en un clima de diálogo social.
3. 589. En su comunicación de 4 de febrero de 2016, el SAT remite adicionalmente un documento de 29 de enero de 2016, firmado conjuntamente con la Asociación de Fabricantes e Importadores de Tabacos y Cigarrillos (AFITyC) por medio del cual las partes: i) recuerdan que su convenio colectivo prevé una prestación de salud integral y gratuita a favor de los trabajadores a cargo de las empresas e integrada al salario; ii) reiteran su voluntad de no alterar lo acordado en el convenio colectivo y colaborar activamente en la defensa de toda acción contraria al cumplimiento del mismo, y iii) solicitan al Ministro de Salud que se mantenga la vigencia de su régimen actual.

B. Respuesta del Gobierno

1. 590. Por medio de una comunicación de 26 de julio de 2016, el Gobierno niega que la incorporación de los trabajadores tabacaleros en el SNIS constituya un acto de injerencia en el ejercicio de la libertad sindical y de la negociación colectiva de dicho colectivo de trabajadores. A este respecto, el Gobierno manifiesta que: i) la protección de la libertad sindical constituye uno de los ejes centrales de la política laboral del Estado uruguayo en la última década; ii) el derecho a la seguridad social es un derecho humano fundamental considerado como tal por los principales instrumentos internacionales de derechos humanos; iii) el Uruguay realizó a partir de 2005 avances importantes en materia de ampliación de la cobertura de seguridad social, mejora de la equidad de financiamiento, robustecimiento de la calidad de las prestaciones de salud; iv) dichos procesos se articularon en torno a la creación del SNIS, garante de una cobertura equitativa y universal en materia de salud; v) el SNIS está financiado por un fondo público único y obligatorio constituido por los aportes del Estado, de las empresas públicas y privadas y el aporte universal de los hogares beneficiarios del SNIS; vi) en este sentido, se crea, con la ley núm. 18131 de 18 de mayo de 2007, el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y comienza un proceso gradual de inclusión de diferentes colectivos en el Seguro Nacional de Salud; vii) la ley núm. 18211 de 5 de diciembre de 2007, establece los principios rectores del SNIS, entre los cuales se destacan la cobertura universal, la solidaridad en el financiamiento general, la eficacia y eficiencia en términos económicos y sociales y la sustentabilidad en la asignación de recursos para la atención integral de la salud, y viii) el artículo 61 de dicha ley dispone que el Estado, las personas públicas no estatales y las empresas privadas aportarán al Fondo Nacional de Salud un cinco por ciento del total de las retribuciones que paguen a sus trabajadores.
2. 591. El Gobierno añade que, en este marco de universalización de la cobertura de salud en el seno del SNIS, la ley núm. 18211 antes citada previó la incorporación en el SNIS de los trabajadores comprendidos en las distintas cajas de auxilio o seguros convencionales, lo cual se llevó efectivamente a cabo el 1.º de julio de 2011. Adicionalmente, el artículo 69 de dicha ley, facultó al Poder Ejecutivo a dar el mismo tratamiento a los trabajadores que cuenten con regímenes acordados con los empleadores privados mediante convenios colectivos o acuerdos similares. En virtud de tal facultad, el Poder Ejecutivo fue incorporando gradualmente a diferentes colectivos que se encontraban en situaciones análogas a la de los trabajadores tabacaleros tales como, a partir del 1.º de enero de 2009, los dependientes de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios y, a partir del 1.º de enero de 2010, de los dependientes de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias que contaban con coberturas de salud instrumentadas a través de convenios colectivos. En este contexto, los trabajadores tabacaleros fueron unos de los últimos en incorporarse en el Seguro Nacional de Salud.
3. 592. El Gobierno manifiesta adicionalmente que: i) la incorporación de los trabajadores tabacaleros dista mucho de constituir un acto de injerencia contrario a la libertad sindical y a la negociación colectiva sino que es el producto de una de las políticas públicas más significativas del último decenio consistente en la consolidación de un sistema universal de salud financiado por los aportes del conjunto de las empresas y de los trabajadores del país, dándose así pleno cumplimiento al Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130), ratificado por el Uruguay en 1973; ii) la centralización de todos los afiliados en el SNIS pretende resolver definitivamente la alta fragmentación que caracterizó el sistema de salud uruguayo y en el marco del cual los sectores sociales con mejores posibilidades de organización y mejores ingresos habían construido subsistemas propios; iii) resulta imprescindible para la sostenibilidad económico-financiera del SNIS que su costeo recaiga en el conjunto de la sociedad, de acuerdo a la capacidad contributiva de las empresas y de los ciudadanos, y iv) en este contexto, no puede concebirse que un sector importante como el tabacalero, con niveles de ingresos que superan holgadamente la media de las retribuciones promedio, no se incorporen en un sistema nacional de salud, tanto para beneficiarse de las ventajas que implica su consolidación como para contribuir a su financiamiento de forma equitativa.
4. 593. El Gobierno señala finalmente que, en caso de que los trabajadores tabacaleros consideren que el ingreso al SNIS suponga una reducción de sus beneficios actuales, nada obsta a que, mediante la negociación colectiva, acuerden con su empleador mantener las diferencias a su favor y que, por medio de la negociación colectiva, puedan mantener los mismos beneficios que tenían, pero con la base del SNIS.

C. Conclusiones del Comité

1. 594. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos de injerencia del Gobierno en el ejercicio del derecho de negociación colectiva del SAT, los trabajadores del sector tabacalero que disponían de su propio régimen de salud pactado por medio de un convenio colectivo, habiendo sido incorporados al SNIS por medio de un decreto.
2. 595. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan específicamente que: i) el Poder Ejecutivo, basándose en la ley núm. 18211 de 2007, incorporó el 30 de abril de 2016 a los trabajadores del sector tabacalero al SNIS; ii) dicha incorporación deja sin efecto el régimen de salud convencional del cual disponían dichos trabajadores desde 1961; iii) el convenio colectivo del sector tabacalero (revisado en 2005 y tácitamente prorrogado desde aquel entonces), preveía prestaciones y beneficios de salud superiores al régimen legal, ya que, en particular, garantizaba una cobertura de salud completa, gratuita y de alta calidad para los trabajadores activos y jubilados del sector; iv) la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS es contraria a la autonomía de las partes a la negociación colectiva en el sector, las cuales solicitaron expresamente al Gobierno el mantenimiento de su régimen convencional de salud; v) dicha incorporación es también contraria al principio de la norma más favorable en la medida en que la incorporación hace prevalecer las disposiciones legislativas en materia de salud que son menos beneficiosas que las del convenio colectivo, acarreando una importante pérdida de remuneración para los trabajadores tabacaleros, y vi) la incorporación al SNIS no constituye una consecuencia automática y obligada de la ley núm. 18211 de 2007, que crea el SNIS ya que el artículo 69 de la mencionada norma establece que el Gobierno sólo tendrá la facultad de incorporar a los grupos que gozan de un régimen especial de salud de carácter convencional.
3. 596. El Comité toma nota por otra parte de que el Gobierno manifiesta que: i) con el objetivo de dar pleno cumplimiento al Convenio núm. 130 de la OIT, el SNIS constituye desde 2007 la principal herramienta para lograr la cobertura universal de salud en el Uruguay, lo cual requiere poner fin a la fragmentación del sistema de salud uruguayo y asegurar que todos los trabajadores y empleadores del país contribuyan al SNIS, incluyéndose también a aquellos sectores cuyos ingresos sean superiores a la media nacional; ii) en este contexto, no puede concebirse que un sector importante como el tabacalero, con niveles de ingresos que superan holgadamente la media de las retribuciones promedio, no se incorpore en un sistema nacional de salud; iii) en el referido proceso de unificación del sistema nacional de salud, los trabajadores tabacaleros fueron uno de los últimos grupos en ser incorporados, después de otras categorías que contaban también anteriormente con un sistema convencional de salud, y iv) la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS no impide que los trabajadores y empleadores del sector pacten por medio de un convenio colectivo el mantenimiento de beneficios en materia de salud que superen el nivel de protección contemplado por la legislación, motivo por el cual su incorporación respeta plenamente el derecho de negociación colectiva.
4. 597. De los documentos proporcionados tanto por las organizaciones querellantes como por el Gobierno, el Comité observa que la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS ha seguido el siguiente proceso: i) se creó en 2007 el SNIS por medio de la ley núm. 18211; ii) un primer decreto de 2008 ordenó la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS; iii) un segundo decreto de 30 de diciembre de 2010 postergó hasta el 31 de diciembre de 2015 la mencionada incorporación; iv) el decreto núm. 109-016 postergó nuevamente y por última vez dicha incorporación hasta el 30 de abril de 2016 a los efectos de que los trabajadores «puedan culminar el proceso de negociación en curso con las empresas empleadoras, de manera de alcanzar un acuerdo respecto a la cobertura de gastos de salud de ese colectivo», y v) dicha incorporación entró efectivamente en vigor el 30 de abril de 2016.
5. 598. El Comité observa por otra parte que: i) el convenio colectivo del sector tabacalero, firmado en 1961, fue revisado en 1986 y 2005, año en el cual fue objeto de un decreto de extensión; ii) según sus propios términos, el convenio colectivo tiene un plazo de duración de un año, tal plazo siendo renovable automáticamente por períodos anuales en ausencia de denuncia de una de las partes; iii) las partes firmantes del convenio colectivo se expresaron en 2014 para ratificar la plena vigencia de su régimen convencional de salud y, el 29 de enero de 2016, solicitaron conjuntamente al Poder Ejecutivo la no incorporación de los trabajadores tabacaleros y el mantenimiento de su régimen convencional de salud, y iv) paralelamente, el SAT impugnó la decisión de incorporación ante el Tribunal Administrativo, quedando pendiente la decisión de dicha jurisdicción.
6. 599. A la luz de los elementos anteriormente expuestos, el Comité observa que la incorporación por decreto de los trabajadores tabacaleros al SNIS, que forma parte de una política de universalización y unificación del sistema de salud uruguayo, pone fin al régimen convencional de salud que abarcaba de manera específica a los trabajadores tabacaleros desde 1961. De las observaciones del Gobierno y de los distintos documentos anexados a la queja, el Comité entiende que la contribución económica de las empresas y trabajadores del sector a la financiación del sistema nacional de salud constituye un elemento importante de dicha incorporación. A este respecto, el Comité quiere recordar primero que, en virtud de su mandato, no le compete pronunciarse sobre el principio del establecimiento de un régimen universal de salud que abarca al conjunto de los trabajadores del país, incluyendo a aquellos grupos que eran anteriormente cubiertos por un régimen especial de naturaleza convencional. En cambio, tal como tuvo la oportunidad de hacerlo en casos relativos al establecimiento de un régimen general de pensiones de vejez [véase a este respecto, 349.º informe, caso núm. 2434, párrafo 661], sí le corresponde al Comité asegurarse de que la puesta en práctica de un sistema universal de salud respete los principios de libertad sindical y negociación colectiva.
7. 600. A este respecto, al tiempo que constata que la incorporación al SNIS de los trabajadores tabacaleros tiene como consecuencia la desaparición de su régimen especial de salud de carácter convencional y acarrea por lo tanto una modificación del contenido de su convenio colectivo (la cual supondría, en ausencia de la adopción de nuevas disposiciones convencionales en materia de salud, una reducción de beneficios de naturaleza salarial para los trabajadores), el Comité observa también que la legislación uruguaya permite que las organizaciones de empleadores y de trabajadores acuerden, por medio de un convenio colectivo, beneficios en materia de salud que superen el nivel establecido por la legislación nacional. Por este motivo, el Comité observa que el establecimiento del SNIS no tiene el efecto de excluir la protección de la salud del ámbito de la negociación colectiva y que la incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS no supone la desaparición automática de los beneficios convencionales en materia de salud en dicho sector. El Comité observa adicionalmente que la efectiva incorporación de los trabajadores tabacaleros al SNIS fue postergada en dos ocasiones por la adopción de decretos especiales, por lo cual la incorporación se produjo ocho años después del primer decreto ordenando el cambio de régimen, de manera que las partes firmantes del convenio colectivo del sector tabacalero, instrumento con un plazo de vigencia anual con renovación automática, pudieran, por medio de la negociación, adaptar las disposiciones y beneficios de su convenio colectivo relativos a la salud al nuevo entorno legislativo e institucional. En estas condiciones, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido.