Rapport définitif - Rapport No. 389, Juin 2019

1. 159. La queja figura en una comunicación de la Asociación Nacional de Funcionarios de Aduanas de Chile (ANFACH), la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT) de fecha 19 de junio de 2017. Posteriormente, el 27 de julio de 2017, la ANFACH envió informaciones complementarias.
2. 160. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 23 de enero y 30 de octubre de 2018.
3. 161. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 162. En sus comunicaciones de fechas 19 de junio y 27 de julio de 2017 la ANFACH, la ANEF y la CUT indican que con fecha 23 de noviembre de 2016, la ANFACH suscribió con el Gobierno un protocolo de acuerdo de fortalecimiento del Servicio Nacional de Aduanas (SNA) en el cual se comprometieron a elaborar un proyecto de ley para modernizar el SNA y mejorar las condiciones laborales de los funcionarios, contratando a más personal, incorporando gradualmente a la planta a los funcionarios a contrata y realizando concursos internos para llenar los cargos vacantes priorizando la antigüedad de los funcionarios. Acordaron asimismo un cronograma de actividades y la instalación de mesas de negociación para consensuar aspectos específicos del protocolo.
2. 163. Las organizaciones querellantes indican que el 4 de mayo de 2017 la ANFACH entregó al Gobierno una propuesta específica en cuanto a la dotación de plantas de personal y el encasillamiento (clasificación) de los funcionarios para poder enviarla al Congreso y que el 22 de mayo el Gobierno entregó una contrapropuesta completamente distinta a los lineamientos estipulados en el protocolo e indicó que no aceptaría ninguna modificación. Las organizaciones querellantes indican que la propuesta del Gobierno desconoce que el proceso de encasillamiento debía realizarse en un solo acto, limita la incorporación de funcionarios que cumplen con la antigüedad acordada (dos años contados a partir del 20 de mayo de 2015), elimina la realización de concursos de promoción interna acordados para el 2019 y en general elimina el factor de la antigüedad como el criterio determinante para las mejoras de grados y los concursos.
3. 164. Las organizaciones querellantes indican que ante la negativa gubernamental de respetar los marcos del protocolo suscrito, la directiva nacional de la ANFACH decidió convocar un paro indefinido de actividades a partir del 24 de mayo de 2017 con equipos de contingencia que pudieran hacerse cargo de las actividades urgentes, cuya paralización pudiera causar irreparables daños al país. Las organizaciones querellantes manifiestan que durante el paro nunca se detuvo el tráfico de personas, vehículos y carga, sino que se hizo de forma mucho más lenta y con estricto apego a la normativa.
4. 165. Las organizaciones querellantes alegan que, sin perjuicio de lo anterior, durante el paro de actividades tuvieron lugar los siguientes hechos de violencia e irregularidades: i) tres dirigentes y un afiliado de la ANFACH que manifestaban pacíficamente en el aeropuerto Arturo Merino Benítez, el 29 de mayo de 2017, fueron reprimidos con violencia, desalojados por las fuerzas especiales de carabineros y detenidos durante cuatro horas; ii) el 26 de mayo de 2017 en la ciudad de Iquique, la fuerza policial de carabineros ordenó el retiro de los afiliados que estaban realizando funciones de contingencia y se retuvo por casi tres horas a los manifestantes, quienes fueron víctimas de violencia física y psicológica por parte de los carabineros; iii) el 30 de mayo el director de aduana de la región de Arica y Parinacota ordenó a personal de confianza y a funcionarios nuevos y a personal policial a cubrir los puestos de trabajo de los huelguistas, y iv) el 1.º de junio de 2017 se notificó al encargado de turno de la aduana de Los Andes, Complejo Fronterizo Los Libertadores, quien era afiliado a la ANFACH, que quedaba relevado de sus funciones por parte del administrador de la aduana, siendo la única razón su adhesión al paro.
5. 166. Las organizaciones querellantes indican que el 2 de junio de 2017, luego de que la ANEF le solicitara a la Presidenta de la República que retome el diálogo y detenga el uso de la fuerza pública, el Gobierno comunicó públicamente que retiraba la propuesta que había dado lugar a la movilización e invitó a retomar el diálogo, ante lo cual se ordenó inmediatamente la finalización de la huelga. Las organizaciones querellantes indican que solicitaron al Gobierno que se respetara el acuerdo original y que se omitiera todo tipo de represalias a quienes se habían adherido al paro. Las organizaciones querellantes manifiestan que mientras que la primera petición ha sido parcialmente cumplida, ya que se sigue trabajando con el Gobierno en el contenido de la propuesta que se entregará al Congreso Nacional, la segunda petición, en cambio, no fue acogida y en su lugar el Gobierno instauró una política represiva inaceptable.
6. 167. Las organizaciones querellantes alegan que se aplicaron descuentos de remuneraciones a más de 500 trabajadores, incluyendo a casi la totalidad de los dirigentes gremiales de la ANFACH y que se instruyó a las jefaturas del Servicio Nacional de Aduanas a realizar anotaciones de demérito a determinados funcionarios; represalia injustificada considerando que se trata de una sanción que tiene por motivo castigar la deficiente gestión funcionaria y no la adhesión a un paro reglamentario. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que el 21 de junio de 2017, una jefatura intermedia del Servicio Nacional de Aduanas comunicó a sus funcionarios que no se renovarían las contratas de los funcionarios que se adhirieran a las movilizaciones. Respecto de dichas amenazas, las organizaciones querellantes han proporcionado una copia del correo electrónico enviado el día 21 de junio de 2017 por la Sra. Lidia Hernández Villegas, jefa del subdepartamento de Control Zona Primaria, dirigido a todos los trabajadores de las zonas primarias de la región metropolitana, en el cual se indica: «Estimados colegas del subdepartamento Control Zonas Primarias: tal como les fuera comunicado verbalmente a ustedes por la suscrita el día de ayer 20 de junio de 2017, les doy a conocer nuevamente por escrito las instrucciones emanadas por la Superioridad del Servicio respecto de la nueva modalidad que se va a considerar en paros a futuro: los funcionarios pueden adherirse a paro, pero los días no trabajados serán descontados y con anotación negativa en su hoja de vida; a los funcionarios a contrata adheridos a paro no se les renovará contrato».
7. 168. Finalmente, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno no hizo uso de mecanismos de diálogo social para tratar el conflicto anteriormente expuesto. En particular, estiman que no se cumplió con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, que requieren la adopción de procedimientos de negociación u otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de las condiciones de empleo, así como de mecanismos de solución de conflictos relativos a la determinación de dichas condiciones que inspiren la confianza de los interesados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 169. En sus comunicaciones de 23 de enero y 30 de octubre de 2018 el Gobierno indica que el SNA es un servicio público encargado de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, de intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación y exportación y de generar las estadísticas del tráfico internacional. El Gobierno indica asimismo que el SNA se encuentra sometido a la fiscalización de la Contraloría General de la República y que esta última ha resuelto en diversos dictámenes que es una atribución privativa de la autoridad máxima de un servicio, ordenar las destinaciones del personal de su dependencia, decidiendo discrecionalmente cómo distribuir y ubicar a los funcionarios, según lo requieran las necesidades de la repartición que dirige.
2. 170. El Gobierno indica que por comunicado de fecha 23 de mayo de 2017, la ANFACH convocó a paro nacional, de carácter total e indefinido de actividades a partir del 24 de mayo, en el que no se atendería ningún tipo de cargas ni usuarios. Entre los días 24 de mayo y 2 de junio de 2017 se efectuó una paralización de actividades convocada por la ANFACH en la que participaron un total de 502 funcionarios a nivel nacional, lo cual afectó gravemente la continuidad de actividades del servicio y el acceso de personas nacionales y extranjeras a las prestaciones que brinda el organismo, repercutiendo especialmente en el tránsito de personas y mercancías en los países fronterizos. El Gobierno indica que a fin de cumplir con la atención de los servicios de mayor importancia para la población, la autoridad superior del servicio tomó medidas urgentes con el fin de brindar la mayor cantidad de atenciones impostergables con el personal no adherido a la paralización y funcionarios de otras reparticiones.
3. 171. Respecto del supuesto incumplimiento del protocolo de acuerdo, de fecha 23 de noviembre de 2016, lo cual, a juicio de la ANFACH, vulneraría el artículo 7 del Convenio núm. 151, el Gobierno señala que luego de finalizadas las movilizaciones, el Gobierno retomó las negociaciones con la ANFACH y que actualmente está instalada la mesa de negociación encabezada por la Subsecretaría de Hacienda con miras a consensuar los aspectos pendientes del protocolo de acuerdo, todo ello fundado en la convicción del Ejecutivo de que su adecuada implementación representará una significativa modernización del SNA y permitirá no sólo mejorar las condiciones laborales de sus funcionarios, sino también contar con un servicio más eficiente a la hora de atender las necesidades de la ciudadanía. Según el Gobierno, ello demuestra su voluntad de establecer procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo como se señala en el artículo 7 del Convenio.
4. 172. El Gobierno informa que la ANFACH interpuso una acción de protección ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso en contra de los descuentos a las remuneraciones de 501 funcionarios motivadas por la paralización de funciones desde el 24 de mayo al 2 de junio de 2017. El Gobierno indica que, si bien en primera instancia el recurso fue rechazado, la ANFACH presentó un recurso de apelación y, con fecha 11 de enero de 2018, la Corte Suprema revocó la sentencia de primera instancia y acogió en definitiva la acción de protección presentada por la ANFACH. El Gobierno ha proporcionado una copia de la sentencia de la Corte Suprema, en la que, entre otros puntos, se destaca que los descuentos revestían una manifiesta antijuridicidad, puesto que no se había hecho una indagación previa a fin de determinar la identidad precisa de aquellos que habían participado en el paro de actividades. El Gobierno indica que como consecuencia de la sentencia, la proporción que había sido descontada fue restituida el 31 de enero de 2018 a los recurrentes.
5. 173. El Gobierno informa asimismo que dos funcionarias del SNA y afiliadas a la ANFACH interpusieron una acción de protección ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso en contra de las anotaciones de demérito que les fueron impuestas. Indica que el fallo de dicha Corte, que fue favorable a la posición del SNA, fue objeto de recurso de apelación ante la Corte Suprema, la cual confirmó la sentencia original. El Gobierno ha anexado una copia de dicha sentencia de fecha 20 de septiembre de 2017, en la cual se indica que las anotaciones de demérito se debieron a que ambas funcionarias, quienes ejercen cargos de jefatura, participaron en la paralización de actividades y a pesar de acudir a su lugar de trabajo y marcar registro de asistencia, no cumplieron con sus funciones de jefatura desde el 25 de mayo hasta el 1.º de junio de 2017. Dichas funcionarias no desempeñaron las funciones de sus cargos en forma regular y continua, perturbándose así el normal funcionamiento de la administración y configurándose la omisión que implica que una conducta o desempeño del funcionario se estime reprobable. Se indica asimismo que no existe ningún antecedente que dé cuenta, de manera clara, precisa, seria y fehaciente, que las anotaciones de demérito puedan considerarse discriminaciones indebidas, o el ejercicio de fuerza física o moral, con el objetivo exclusivo de incentivar o desincentivar la afiliación o desafiliación sindical.
6. 174. El Gobierno indica asimismo que la directiva nacional de la ANFACH interpuso, en representación de sus afiliados, una acción de tutela laboral por prácticas antisindicales ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso, alegando persecución de funcionarios que participaron en las movilizaciones, anotaciones de demérito, disminución de remuneraciones en forma arbitral así como discriminación de funcionarios a contrata que participaron en la movilización, amenazándolos con despidos masivos. El Gobierno ha proporcionado una copia de la sentencia dictada el 26 de mayo de 2018, en la cual se indica que el juzgado: i) acogió la excepción de improcedencia de la tutela laboral interpuesta por el SNA respecto de las anotaciones de demérito, dado que los mismos hechos ya habían sido objeto de un recurso de protección, y ii) rechazó la demanda de tutela laboral por prácticas antisindicales. En particular, en lo que respecta a las alegadas amenazas a la estabilidad en el empleo de los funcionarios a contrata y en relación al correo electrónico enviado el día 21 de junio de 2017 por la Sra. Lidia Hernández Villegas, jefa de subdepartamento de Control Zona Primaria, el juzgado estimó que dicho correo electrónico no puede considerarse como una amenaza a la libertad sindical o al derecho a sindicarse porque no emana del director nacional, ni se acreditó que haya sido despachado por orden de éste; no se ha acreditado que el correo estuviese destinado solamente a dirigentes o integrantes de la ANFACH o que las medidas sólo podrían afectar a sus miembros o dirigentes y por lo tanto no resulta posible concluir que ello denote una conducta voluntaria, precisa e intencional, destinada a desincentivar la afiliación o la desafiliación de los funcionarios a la ANFACH. La sentencia también rechazó la demanda de otras alegadas prácticas antisindicales que no son objeto de la presente queja.
7. 175. Respecto del correo electrónico antes mencionado, el Gobierno indica que no existió orden formal o instrucción expresa emanada del SNA que establezca la no renovación de los funcionarios a contrata que participen en movilizaciones convocadas por la ANFACH. El Gobierno señala que, de todos modos, el artículo 19, núm. 16, de la Constitución Política preceptúa que no pueden declararse en huelga los funcionarios del Estado, quienes además tienen el deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, tal como lo prescribe el artículo 3 de la Ley núm. 18575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. El Gobierno indica que en dicho sentido, la letra i) del artículo 84 del estatuto administrativo, prohíbe a los funcionarios públicos dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, retener indebidamente a personas y participar en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado. Según el Gobierno, lo antedicho permite concluir que la participación de los funcionarios en este tipo de actividades puede, en derecho, constituir un antecedente a efectos de que, si se estimara pertinente, no se renueve una contrata, todo lo cual debe de realizarse conforme a las normas estatutarias pertinentes, mediante la dictación del acto administrativo correspondiente que explicite los fundamentos que avalan tal decisión.
8. 176. El Gobierno indica que la sentencia dictada el 26 de mayo de 2018 por el Juzgado de Letras del Trabajo de Valparaíso fue objeto de un recurso de nulidad presentado por la recurrente, el cual se elevó para el conocimiento de la Corte de Apelaciones de Valparaíso el 11 de junio de 2018, que finalmente fue rechazado con fecha 20 de julio de 2018, quedando ejecutoriada la sentencia original con fecha 9 de agosto de 2018.

C. Conclusiones del Comité

1. 177. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan el incumplimiento gubernamental de un protocolo de acuerdo para el fortalecimiento del Servicio Nacional de Aduanas así como represión por acciones colectivas de paralización y protesta y la no utilización de mecanismos de diálogo social para tratar el conflicto.
2. 178. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno incumplió el protocolo de acuerdo que había sido concluido el 23 de noviembre de 2016 con la ANFACH, en el cual habían acordado que se elaboraría un proyecto de ley con el fin de modernizar el SNA y mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios. Más concretamente alegan que, con posterioridad a la firma del protocolo, la ANFACH entregó al Gobierno una propuesta concreta en relación a la dotación de plantas de personal y encasillamiento que se ajustaba a lo que había sido acordado en el protocolo y que el Gobierno entregó una contrapropuesta completamente distinta a lo que había sido acordado en el protocolo, ante lo cual la ANFACH convocó a un paro de actividades a partir del 24 de mayo de 2017, al cual se adhirieron alrededor de 500 funcionarios a nivel nacional que culminó el 2 de junio de 2017, cuando el Gobierno comunicó que retiraba la propuesta que había dado lugar a la movilización e invitó a retomar el diálogo.
3. 179. El Comité toma nota de que, según indican las organizaciones querellantes y el Gobierno, una vez finalizado el paro, el Gobierno retomó las negociaciones con la ANFACH y actualmente está instalada la mesa de negociación encabezada por la Subsecretaría de Hacienda con miras a consensuar los aspectos pendientes del protocolo de acuerdo. El Comité toma nota además de que, de acuerdo a informaciones publicadas recientemente por la ANFACH, dicha mesa de negociación les permitió arribar a un consenso en enero de 2019 en cuanto al contenido del proyecto de ley de fortalecimiento del SNA y dicho proyecto ha sido aprobado recientemente por unanimidad en la Sala de la Cámara de Diputados así como en la Comisión de Hacienda del Senado, con lo que pasará a la Sala de la Cámara Alta.
4. 180. El Comité también toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que durante las manifestaciones pacíficas tuvieron lugar hechos de violencia (represión policial y detenciones) y reemplazo de huelguistas. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) el paro afectó gravemente a las actividades del SNA, repercutiendo especialmente en el tránsito de personas y mercancías en los países fronterizos, y ii) a fin de cumplir con la atención de los servicios de mayor importancia, se tomaron medidas urgentes con fin de brindar la mayor cantidad de atenciones impostergables con el personal no adherido a la paralización y funcionarios de otras reparticiones. El Comité observa que en su respuesta, si bien el Gobierno no responde directamente a los alegatos de represión policial, tampoco objeta que se haya tratado de una manifestación pacífica. Al respecto, el Comité recuerda que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se halla realmente amenazado el orden público. La intervención de la fuerza pública debe guardar debida proporción con la amenaza del orden público que se trata de controlar y los gobiernos deberían tomar disposiciones para que las autoridades competentes reciban instrucciones adecuadas con el objeto de eliminar el peligro que implican los excesos de violencia cuando se trata de controlar manifestaciones que pudieran entrañar alteración al orden público [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 217].
5. 181. En cuanto al alegato de que un afiliado a la ANFACH y encargado de turno de la Aduana de Los Andes, Complejo Fronterizo Los Libertadores, quedó relevado de sus funciones por haberse adherido al paro, si bien el Comité observa que el Gobierno no ha enviado sus observaciones al respecto, las organizaciones querellantes tampoco han suministrado información alguna que permita al Comité concluir que el funcionario haya sido relevado por su afiliación sindical o por haberse adherido al paro de actividades, por lo que no continuará con el examen de este alegato.
6. 182. El Comité toma nota de que, según indica el Gobierno, los alegatos relativos a los descuentos de salario durante la huelga, anotaciones de demérito a dos funcionarias, así como amenazas de despidos a los funcionarios a contrata que participaran en la movilización, fueron objeto de varias acciones judiciales y ya se han dictado sentencias al respecto: i) la acción de protección relativa a los descuentos a las remuneraciones fue favorable a la ANFACH (porque no se había determinado la identidad de aquellos que habían participado en la huelga) y como consecuencia de la sentencia, la proporción que había sido descontada fue restituida el 31 de enero de 2018 a los recurrentes, y ii) las sentencias relativas a las anotaciones de demérito a dos funcionarias fueron favorables al SNA y se basaron en el hecho de que las funcionarias que participaron en la paralización de actividades ejercían cargos de jefatura.
7. 183. El Comité toma nota asimismo de que, en una demanda por prácticas antisindicales presentada por la ANFACH, la justicia consideró que el correo electrónico, enviado por una jefa de subdepartamento, en el que se indicaba que a los funcionarios a contrata adheridos al paro no se les renovaría contrato, no constituía una amenaza a la libertad sindical porque el correo no había emanado del director nacional y no estaba destinado a la ANFACH o a sus integrantes. El Comité toma nota además de que el Gobierno indica que: i) según lo dispuesto en la Constitución Política, así como la Ley núm. 18575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el estatuto administrativo, los funcionarios del Estado no pueden declararse en huelga y tienen el deber de atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, y ii) lo antedicho permite concluir que la participación de los funcionarios en este tipo de actividades puede, en derecho, constituir un antecedente a efectos de que, si se estimara pertinente, no se renueve una contrata, todo lo cual debe de realizarse conforme a las normas estatutarias pertinentes.
8. 184. Al respecto, el Comité recuerda decisiones anteriores según las cuales la prohibición de la huelga a los trabajadores en el servicio de aduanas, que pueden ser considerados como funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, no es contraria a los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 833]. El Comité observa sin embargo que, en este preciso caso, la ANFACH hizo efectivo el derecho de huelga. Observa asimismo que, aun si el correo electrónico antes mencionado pudo haber tenido un efecto intimidatorio, en el presente caso las organizaciones querellantes no han alegado que no se renovó el contrato de algún funcionario a contrata que se adhirió al paro.
9. 185. A la luz de las sentencias antes mencionadas, así como de la información recientemente publicada por la ANFACH, según la cual, como fruto del diálogo con el Gobierno, en enero de 2019 llegaron a un acuerdo sobre el proyecto de ley de fortalecimiento del SNA y que dicho proyecto ha sido aprobado recientemente por unanimidad en la Sala de la Cámara de Diputados así como en la Comisión de Hacienda del Senado, con lo que pasará a la Sala de la Cámara Alta, el Comité no proseguirá con el examen de este caso.