Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

1. 577. La queja figura en las comunicaciones del Sindicato de Trabajadores de CONAMYPE (SITCO) y la Coordinadora Sindical Salvadoreña (CSS) de fechas de 4 de abril de 2016 y 1.º de noviembre de 2017, así como en una comunicación recibida el 25 de setiembre de 2018 suscrita por el SITCO.
2. 578. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 6 de marzo de 2017, 22 de enero, 27 de marzo y 28 de junio de 2019 y 31 de enero de 2020.
3. 579. El Salvador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 580. En sus comunicaciones las organizaciones querellantes denuncian la negativa de las autoridades a inscribir un contrato colectivo ya aprobado, así como de la institución empleadora a proseguir negociando con el SITCO. Indican que:
   • i) el 21 de octubre de 2014 el SITCO, como sindicato que cuenta con la mayoría de afiliación de trabajadores, inició la negociación de un contrato colectivo con la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) mediante solicitud presentada ante el Ministerio de Trabajo;
   • ii) el 3 de diciembre de 2014 la Dirección General del Trabajo (DGT), ante la duda razonable de si la CONAMYPE era una institución autónoma o una dependencia del Ministerio de Economía, solicitó opinión sobre esta cuestión al Ministro de Economía y al Ministro de Hacienda; el Ministro de Economía respondió indicando que la CONAMYPE era un ente independiente y no formaba parte de la estructura centralizada del Ministerio;
   • iii) a la luz de esta respuesta, el 19 de diciembre de 2014 la DGT, dándole a la CONAMYPE el tratamiento de institución autónoma, resolvió proceder con la negociación y convocó a las partes para fijar el calendario de la etapa de trato directo y convocando al Ministro de Economía en su calidad de presidente y representante legal de la CONAMYPE (condición que el Ministro no disputó en ese momento, pero que negó una vez suscrito el contrato colectivo);
   • iv) las negociaciones se desarrollaron con normalidad: se logró acordar un 90 por ciento del contrato colectivo en la etapa de trato directo, el resto se resolvió en la etapa de conciliación, con lo que el SITCO y la CONAMYPE concluyeron satisfactoriamente la negociación del contrato colectivo de acuerdo con las reglas para las instituciones autónomas. El contrato colectivo fue suscrito el 15 de junio de 2015 por ambas partes: de un lado, el Ministro de Economía y presidente de la CONAMYPE y, del otro lado, el secretario general del SITCO;
   • v) el 16 de octubre de 2015 el Ministro de Economía y presidente de la CONAMYPE remitió el contrato colectivo al Ministerio de Hacienda para que emitiera su opinión (como uno de los requisitos legales que establece el Código del Trabajo)— sorprendentemente en esa comunicación el Ministro de Economía cambió de criterio y declaró que la CONAMYPE no era autónoma y que él no era su representante legal—;
   • vi) el 6 de noviembre de 2015 el Ministro de Hacienda emitió resolución declarando que el estatus legal de la CONAMYPE, al no estar constituida como una entidad autónoma, no satisfacía las exigencias establecidas por el Código del Trabajo en su artículo 287 y por la Ley de Servicio Civil en su artículo 119, circunstancia que inviabilizaba emitir el pronunciamiento solicitado, por lo que se declaró incompetente para dar su opinión jurídica, técnica, financiera y presupuestaria;
   • vii) el SITCO prosiguió con el procedimiento para inscribir el contrato colectivo ya suscrito y debidamente firmado y aprobado por el Ministerio de Economía, presentando la información necesaria al Ministerio del Trabajo; sin embargo, éste respondió el 30 de noviembre de 2015 solicitando requisitos adicionales, en particular la opinión «favorable» del Ministerio de Hacienda y la aprobación del Ministro de Economía (aprobación que ya constaba, habiendo él mismo suscrito el contrato colectivo);
   • viii) en aras de cumplir con esta petición de requisitos adicionales, el SITCO solicitó nuevamente: a) la confirmación de la aprobación al Ministro de Economía — sin embargo, el Ministro respondió el 8 de enero de 2016 nuevamente contradiciendo su pronunciamiento inicial sobre el que se había suscrito el contrato y declarando que la CONAMYPE no era una institución autónoma y él no era su representante legal, y b) la opinión del Ministro de Hacienda —quien reiteró su respuesta previa de no ser competente—. El SITCO remitió estas opiniones al Ministerio de Trabajo en aras de subsanar la petición de inscripción del contrato colectivo, sin embargo el Ministerio de Trabajo denegó la inscripción argumentando que no cumplía con «uno de los requisitos indispensables para proceder a la inscripción el cual es la opinión favorable del Ministerio de Hacienda para que el contrato colectivo de trabajo sea válido de acuerdo al artículo 287 del Código del Trabajo»;
   • ix) la denegación era infundada ya que: a) el artículo 287 se refiere a «la opinión del Ministerio de Hacienda» sin precisar que esta debe ser favorable o no; b) además, se trata de un requisito cuyo objetivo es establecer la disponibilidad de fondos, que era irrelevante en este caso ya que no afectaba el equilibrio presupuestario (el contrato fue pactado para ser ejecutado con economías salariales generadas en cada ejercicio fiscal —y por esa razón en sus comunicaciones el Ministerio de Hacienda no expresó ningún impedimento para la firma del contrato), y c) tanto el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía habían sido preguntados al inicio del procedimiento por la cuestión central (naturaleza jurídica de la CONAMYPE) y en ese momento no plantearon ninguna reserva al proceso de negociación— el Ministro de Economía había confirmado que se trataba de una institución autónoma y él mismo firmó el contrato negociado. Por consiguiente, el SITCO recurrió la denegación, pero el 18 de marzo de 2016 la DGT confirmó la resolución inicial y denegó nuevamente la inscripción del contrato colectivo, y
   • x) posteriormente, los querellantes denunciaron exclusión de los representantes de los trabajadores en relación a la elaboración del reglamento de viáticos CONAMYPE (2 de julio de 2018) y al protocolo institucional para la atención de casos de acoso sexual y laboral (5 de septiembre de 2018).

B. Respuesta del Gobierno

1. 581. En sus comunicaciones el Gobierno brinda las respuestas de las autoridades concernidas a los alegatos planteados por la queja. El Gobierno indica que:
2. 582. El Gobierno indica asimismo que:
   • i) el 6 de julio de 2015 el Ministro de Economía remitió nota a la Secretaría para Asuntos Legislativos y Jurídicos de la Presidencia de la República, exponiendo que era necesario definir la naturaleza jurídica de la CONAMYPE respecto a su representación legal — sin embargo, no se obtuvo respuesta en aquél momento. Anteriormente, el 15 de junio de 2015, el Ministro había procedido a suscribir el contrato colectivo en su calidad de Ministro de Economía, pero sin ostentar la calidad de representante legal de la CONAMYPE. Posteriormente, mediante nota de 16 de octubre de 2015, el Ministro de Economía se dirigió al Ministro de Hacienda para explicar el seguimiento dado en relación al referido contrato colectivo y aclarar que la CONAMYPE no era una institución autónoma y que, por tanto, hubo un retraso en el procesamiento de la documentación, al no cumplirse con el artículo 287 del Código del Trabajo;
   • ii) se puede interpretar que existía un vacío legal en el decreto de creación de la CONAMYPE, al no estar definida su representación legal, y esta situación imposibilitó la inscripción del contrato colectivo;
   • iii) la dirección de la CONAMYPE afirmó estar en disposición de negociar un contrato colectivo con el SITCO e indicó que, durante este impasse, se habían brindado prestaciones laborales adicionales, algunas de las cuales se encontraban entre las acordadas con el sindicato en su momento;
   • iv) subsiguientemente, se presentaron iniciativas legislativas para definir la naturaleza jurídica de la CONAMYPE y el 15 de noviembre de 2017 se adoptó el decreto legislativo núm. 383 de creación de la CONAMYPE como institución autónoma — dando lugar a un proceso de transición donde no se vio afectado el SITCO;
   • v) el 15 de febrero de 2018 se estableció una mesa de negociación entre la CONAMYPE y el SITCO con el fin de llegar a común acuerdo y se celebraron en su marco un total de 5 reuniones, tratándose varios temas de interés mutuo, incluidos el contrato colectivo de trabajo, el pasivo laboral, la nivelación salarial y casos específicos, y
   • vi) en cuanto al contrato colectivo de trabajo, el SITCO solicitó retomar el contrato ya negociado pero la CONAMYPE propuso negociar un nuevo contrato colectivo. El SITCO se mostró dispuesto a negociar nuevamente, pero siempre que fuese de manera voluntaria al no reunir el porcentaje establecido en la ley para la negociación obligatoria (51 por ciento) y que se pudiera inscribir el contrato resultante sin más demora. Como consecuencia, se remitieron consultas a distintas autoridades públicas para evaluar la procedencia de esa solicitud que no observaba los requisitos establecidos en la ley para la negociación obligatoria.
3. 583. En sus comunicaciones de 27 de marzo de 2019 y 31 de enero de 2020 el Gobierno añade que:
   • i) el 5 de julio de 2018 se realizó una mesa de diálogo entre la CONAMYPE y el SITCO en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, en la que se expresó que la CONAMYPE estaba haciendo consultas adicionales para que su junta directiva evaluara la posible ratificación del contenido del proyecto de contrato colectivo existente;
   • ii) el 3 de noviembre de 2018 se convocó otra reunión con la DGT como órgano mediador, pero la misma no prosperó por desacuerdo entre las partes y los representantes de la CONAMYPE decidieron retirarse de la mesa de diálogo, manifestando que no habían condiciones respetuosas para proseguir con las negociaciones —desde entonces ninguna de las partes se había comunicado con la DGT—;
   • iii) según se desprende de las consultas realizadas entonces por el Gobierno a la CONAMYPE, esta última manifestó que el SITCO había perdido afiliados y contaba únicamente con el 49,15 por ciento de servidores públicos de la institución afiliados al mismo, por lo que no era posible continuar con las negociaciones; no obstante, la CONAMYPE estaba dispuesta a iniciar la negociación cuando se cumplieran los requisitos establecidos en la ley (51 por ciento de afiliados para la negociación obligatoria);
   • iv) a partir del 1.º de junio se produjeron cambios en las instituciones del Poder Ejecutivo, incluida la CONAMYPE, y el 18 de junio de 2019 el SITCO se reunió con el nuevo presidente de la CONAMYPE, expresando su «disposición para sacar adelante» la institución; por su parte, al día siguiente, el presidente de la CONAMYPE publicó que «la relación con el SITCO la vamos a poner en una relación de ganar y ganar, tanto para la institución y los trabajadores», y
   • v) en este contexto la asamblea de delegados del SITCO aprobó un pliego de peticiones para la negociación del contrato colectivo que fue presentado a las autoridades administrativas el 1.º de julio de 2019, quienes expresaron al respecto que conformarán los mecanismos para la elaboración de una propuesta.
4. 584. En cuanto a los dos instrumentos internos aludidos por el SITCO, el Gobierno indica, en virtud de las informaciones recibidas de la CONAMYPE, que: i) el reglamento de viáticos CONAMYPE (2 de julio de 2018) en ningún momento estableció condiciones diferentes a las ya reguladas en el reglamento general de viáticos, limitándose a instituir los procedimientos administrativos internos, por lo que no era necesario negociar con el sindicato, y ii) el contenido del protocolo institucional para la atención de casos de acoso sexual y laboral (5 de septiembre de 2018) sí fue consultado con los trabajadores y se contaba con las observaciones que formuló el SITCO como parte del reglamento interno de trabajo (el Gobierno remite diversos soportes documentales al respecto), ya que en un inicio el protocolo estaba dentro de dicho reglamento —sin embargo, debido a su importancia luego se presentó como instrumento separado—.

C. Conclusiones del Comité

1. 585. El Comité observa que, en el presente caso, relativo a la negociación colectiva en una institución pública (la CONAMYPE), los querellantes denuncian la negativa de las autoridades competentes a inscribir un contrato colectivo ya aprobado y a continuar negociando con el sindicato mayoritario (SITCO).
2. 586. El Comité observa que la confusión sobre el estatuto jurídico de la CONAMYPE como entidad empleadora —si era o no una entidad autónoma— llevaron, en un primer momento, a la conclusión de un contrato colectivo mediante trato directo y conciliación y, en un segundo momento, a denegar la inscripción de este contrato colectivo ya negociado y firmado de buena fe entre las partes. Habiendo el SITCO realizado los trámites aplicables para la negociación colectiva y llevadas a cabo las consultas pertinentes por parte del Ministerio del Trabajo, el Ministro de Economía habría considerado inicialmente que la CONAMYPE era una institución con independencia y cuyas relaciones con el Ejecutivo se realizaban a través de su Ministerio. Recibida esta opinión, el Ministerio de Trabajo dio inicio al proceso de negociación. Sin embargo, una vez negociado el contrato, firmado por el propio Ministro de Economía como presidente de la CONAMYPE, este último emitió otro criterio (resolvió que no era una institución autónoma adscrita a su Ministerio) y se imposibilitó la inscripción del contrato. El Comité observa asimismo que, posteriormente, cuando la naturaleza jurídica de la CONAMYPE fue esclarecida y ello posibilitó nuevamente la negociación, las autoridades concernidas concluyeron no poder negociar con el SITCO por haber éste perdido algunos miembros y tener solamente el 49,15 por ciento de los trabajadores afiliados —no llegando al 51 por ciento de afiliados que el Código del Trabajo y la Ley de Servicio Civil establecen para que la institución pública esté obligada a negociar y celebrar un contrato colectivo—.
3. 587. Al respecto, el Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1327]. El Comité considera que debería haberse tratado de antemano la cuestión de la naturaleza jurídica y representación de la entidad empleadora, cuestión que fue posteriormente aducida por la misma parte que participó en la negociación para negar la inscripción del contrato colectivo. Ello debía haberse dilucidado con anterioridad y en todo caso antes de la firma del contrato colectivo — por ejemplo, cuando la cuestión fue planteada por el Ministerio del Trabajo después de la solicitud de negociación del sindicato. El Comité considera que este tipo de situaciones pueden erosionar la confianza en el sistema de relaciones profesionales del sector y espera que no se repitan en el futuro.
4. 588. En cuanto al rechazo que había expresado la CONAMYPE a negociar con el SITCO al haber este último dejado de representar al 51 por ciento de los trabajadores, el Comité ha considerado que, si ningún sindicato representaba a más del 50 por ciento de los trabajadores en un centro de trabajo, deberían reconocerse no obstante los derechos de negociación colectiva a los sindicatos de dicha unidad, por lo menos en nombre de sus propios miembros [véase Recopilación, párrafo 1390].
5. 589. A la luz de todo lo que antecede, habiéndose aclarado la cuestión de la naturaleza jurídica de la CONAMYPE y de su capacidad de negociar colectivamente, y observando que de los últimos datos brindados por el Gobierno se desprendía que el sindicato rozaba el porcentaje requerido para que la negociación fuera obligatoria (contando con el 49,15 por ciento de los servidores públicos de la institución pública afiliados al mismo) y que el Gobierno en varias de sus comunicaciones indicó estar realizando consultas sobre la posibilidad de concluir un contrato colectivo de forma voluntaria — e informó en su última comunicación que las autoridades administrativas expresaron que conformarían los mecanismos para la elaboración de una propuesta en respuesta al pliego de peticiones presentado por el SITCO el 1.º de julio de 2019, el Comité confía que las autoridades concernidas continuarán adoptando las medidas necesarias para promover la negociación de un contrato colectivo asegurando que los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva serán plenamente respetados.