| GB.267/PFA/8/3 267e session Genève, novembre 1996 |
| Commission du programme, du budget et de l'administration | PFA |
HUITIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Préparation des propositions de programme
et de budget pour 1998-99
Les mesures de rationalisation des structures
extérieures proposées pour 1998-99
1. Le Conseil d'administration a examiné à sa 265e session (mars 1996) un document sur la rationalisation des structures extérieures de l'OIT(1). Cette étude fournissait des informations et des observations sur l'organisation des départements régionaux, sur les fonctions et les activités des diverses structures qui les composent, ainsi que sur leurs coûts de fonctionnement. Elle proposait par ailleurs des orientations et des critères de rationalisation susceptibles d'être pris en considération. Lorsqu'il a examiné cette étude, le Conseil a souhaité poursuivre la discussion de cette question à sa 267e session (novembre 1996).
2. Sans préjuger des conclusions de cette discussion, le Directeur général envisage d'inclure dans ses propositions de programme et de budget pour 1998-99 diverses mesures de rationalisation conformes à celles décrites dans les paragraphes suivants.
3. Le document soumis au Conseil en mars 1996 envisageait trois types de mesures possibles de rationalisation des bureaux extérieurs, à savoir: la fusion de bureaux, y compris la restructuration des zones de compétence géographique, la transformation des structures existantes et la réduction des coûts de fonctionnement selon différentes formules.
4. La fusion d'un bureau de zone et d'une équipe multidisciplinaire (EMD) constitue une première catégorie de mesures envisageable. Elle a pour but de mettre en commun les ressources administratives des bureaux de zone et des EMD, d'intégrer leurs fonctions de direction et d'unifier leur service de programmation et d'appui administratif. Cette mesure n'est pas envisageable pour tous les bureaux de zone et EMD, en raison de conditions spécifiques concernant notamment la dimension de leurs zones respectives de compétence, la diversité des pays couverts par chaque structure ou encore leur volume d'activités. En effet, la fusion n'implique pas la disparition physique d'un bureau de zone ou d'une EMD ni la confusion de leurs rôles et de leurs fonctions respectifs. Elle consiste essentiellement à unifier leur centre de décision et ainsi à améliorer la cohésion de leurs activités.
5. Les critères retenus pour de telles fusions sont, premièrement, que les deux unités soient établies dans un même pays et que leurs zones de compétence géographique respectives soient autant que possible identiques; deuxièmement, que l'ensemble des fonctions des deux unités puisse être assumé par la direction unifiée. Tant la capacité technique que la capacité administrative de la structure unifiée doivent être préservées, afin de ne pas entamer la qualité et la rapidité des services rendus aux mandants. Il convient de renoncer à fusionner un bureau de zone et une équipe multidisciplinaire lorsqu'il est établi que ces unités gèrent un programme de coopération technique à la fois diversifié et complexe, et représentant des engagements financiers importants.
6. La restructuration des zones de compétence peut conduire à fermer un bureau de zone ou à le transférer dans un autre pays hôte, dès lors que cette mesure est dictée par différents motifs techniques ou par d'autres conditions liées à l'exécution du programme. Le critère essentiel retenu à cet égard est de demeurer à l'écoute de tous les Etats Membres et de s'assurer que les services qui leur sont fournis le sont dans de bonnes conditions d'efficacité et de coût.
7. Le deuxième type de mesures de rationalisation envisagé est la transformation des structures existantes. L'étude présentée au Conseil en mars dernier a conclu que la diversité des structures qui composent le réseau des bureaux extérieurs est la contrepartie de la spécialisation de leurs fonctions et activités, et de la variété des situations économiques et sociales des Etats Membres. L'étude suggère par conséquent de préserver cette diversité, qui constitue un atout et un capital de savoir-faire permettant à l'Organisation d'adapter et de dimensionner au fil du temps ses structures sur le terrain compte tenu de ses objectifs prioritaires, des besoins changeants des mandants et des ressources dont elle dispose. Toutefois, différents scénarios de transformation des structures extérieures sont possibles: la transformation d'un bureau de zone en bureau de correspondance ou en poste de correspondant national et vice versa; la mise en place d'une structure ad hoc chargée d'assumer pour une période déterminée, en liaison avec une EMD, certaines fonctions d'un bureau de zone pour répondre à des besoins spécifiques d'assistance et de coopération technique, comme c'est le cas au Népal où le bureau du conseiller technique principal de l'OIT fonctionne selon ce modèle. Cette structure ad hoc ferait rapport à un bureau de zone existant et la décision de l'établir dans un pays donné serait prise en concertation avec les mandants concernés et en tenant compte des possibilités financières de l'Organisation.
8. Enfin, la troisième catégorie de mesures de rationalisation regroupe différentes formules de réduction des dépenses administratives dans les bureaux extérieurs. Une première formule consiste à réduire la taille d'un bureau de zone lorsque ses activités diminuent durablement, sans modifier ses fonctions ni sa zone de compétence. Cette mesure évite le sous-emploi des ressources lorsque les activités de coopération technique baissent considérablement ou que la nature des besoins des mandants change, sans pour autant affaiblir la capacité du bureau concerné à développer par la suite son programme d'activités et à répondre rapidement aux demandes de services des partenaires de l'Organisation. Une autre formule consiste à substituer, lorsque cela est possible, du personnel local à du personnel recruté sur le plan international, dont le coût est généralement plus élevé. Un critère essentiel à observer est de s'assurer que les principes de loyauté et d'indépendance des fonctions concernées sont sauvegardés.
9. La réduction des coûts de fonctionnement peut également découler de la volonté d'un pays d'accueil d'un bureau extérieur de participer à ses dépenses, étant entendu que les modalités de cette aide sont compatibles avec les dispositions de la Constitution de l'OIT et avec ses règles administratives et financières. L'étude présentée au Conseil en mars dernier a montré qu'il serait raisonnable pour l'Organisation d'envisager une politique à long terme d'acquisition de ses bureaux extérieurs dans certains pays. Le choix des pays pourrait être fondé sur une série de critères tels que les conditions locales de sécurité, l'existence d'un marché immobilier ouvert, la taille du bureau, la part du loyer dans le budget de fonctionnement du bureau, les coûts comparatifs de location et la durée d'amortissement de l'investissement immobilier. D'autres critères peuvent également être pris en compte, tels que l'offre par les gouvernements hôtes d'une subvention, d'un cautionnement d'emprunt couvrant le coût d'acquisition ou la donation de terrain ou d'immeuble à l'Organisation.
Afrique
10. Le réseau des bureaux extérieurs en Afrique est actuellement composé de 18 unités dont 12 bureaux de zone, cinq équipes multidisciplinaires (EMD) et un bureau régional. L'implantation géographique de ces unités doit prendre en compte les réalités politiques, économiques et linguistiques du continent et réunir les conditions de fonctionnement les plus efficaces et les plus économiques.
11. Il est proposé de créer une nouvelle EMD à Yaoundé qui desservirait l'Afrique centrale. Les pays qui continueront à être couverts par l'équipe basée à Abidjan formeraient ainsi un groupe plus homogène. La nouvelle EMD sera fusionnée avec le bureau de zone de Yaoundé. Parallèlement à l'établissement d'une EMD à Yaoundé, le Congo et le Zaïre seront couverts par le bureau de zone de Yaoundé. Par contre, le Burundi et le Rwanda seront desservis par le bureau de zone de Dar es-Salaam et, par conséquent, par l'EMD d'Addis-Abeba pour ce qui concerne les activités techniques. L'élargissement de la zone couverte par ces bureaux de zone entraînera la fermeture du bureau de Kinshasa. Il est proposé d'y établir, le cas échéant, un poste de conseiller technique principal en fonction des besoins et de l'ampleur des programmes mis en œuvre dans ce pays. Par ailleurs, Maurice et les Seychelles, qui sont desservies par l'EMD d'Addis-Abeba, le seront à l'avenir par celle située à Harare.
12. Les structures extérieures en Afrique du Nord mériteraient d'être rationalisées. L'Organisation y dispose aujourd'hui de deux bureaux de zone installés respectivement à Alger et au Caire et d'une petite EMD au Caire couvrant seulement l'Egypte et le Soudan, tandis que les pays du Maghreb sont couverts par l'EMD de Dakar. Les six pays de l'Afrique du Nord seraient mieux servis par une seule et même EMD associée à un bureau de zone, installés dans une même ville offrant des conditions de fonctionnement et de communication satisfaisantes, et permettant de couvrir l'Algérie, l'Egypte, le Maroc, la Jamahiriya arabe libyenne, la Tunisie et le Soudan.
Amériques
13. Le dispositif de rationalisation envisagé pour la région des Amériques consiste à apporter des adaptations mineures aux structures actuelles. Il est prévu, d'une part, une redéfinition des zones de compétence des bureaux de zone de San José et de Port of Spain, qui se traduirait par le rattachement de Belize et de la République dominicaine au bureau de zone de San José. En conséquence, l'EMD basée à San José desservirait l'Etat de Belize, tout comme elle le fait déjà pour la République dominicaine.
14. D'autre part, le bureau de zone de Lima pour les pays andins et l'EMD de Lima couvrant les mêmes pays seraient unifiés et le personnel technique de l'équipe sera renforcé. En revanche, l'EMD de Santiago assumera désormais les fonctions de bureau de zone dans le pays hôte (le Chili), déchargeant ainsi le bureau de Lima de cette responsabilité.
Etats arabes
15. Cette région dispose d'un réseau extérieur composé d'un bureau régional et d'une EMD, tous deux établis à Beyrouth (Liban). L'Organisation est par ailleurs présente au Koweït par l'intermédiaire d'un membre de l'équipe multidisciplinaire de Beyrouth affecté dans ce pays pour y appuyer le développement et la mise en œuvre d'un vaste programme de mise en valeur des ressources humaines. Le gouvernement du Koweït a récemment saisi le Directeur général d'une offre de contribution au financement d'un bureau de représentant de l'OIT au Koweït, dont les implications sont à l'heure actuelle à l'étude.
16. En Palestine, les premiers accords de paix ont suscité la mise au point d'un vaste programme de coopération technique, en particulier dans les domaines de la formation des ressources humaines, de l'emploi, du développement des entreprises, des conditions de travail et de la sécurité sociale. La mise en œuvre du programme d'action de l'OIT pour la Palestine a bénéficié de cet élan et comporte déjà une trentaine de projets d'une valeur totale de près de 100 millions de dollars. Ce programme requiert une présence du BIT aux côtés de celle du PNUD pour la gestion et la coordination de nos activités dans cette zone. La nature de cette présence sera déterminée en fonction des besoins identifiés avec les mandants concernés.
Asie et Pacifique
17. Les mesures de rationalisation des structures extérieures de l'OIT en Asie consistent essentiellement à mieux équilibrer les zones de couverture géographique dans la sous-région du Sud-Est et à renforcer les capacités techniques régionales par l'adjonction de nouvelles compétences techniques. Les changements rapides et complexes qui interviennent notamment au Viet Nam exigent une restructuration de nos moyens d'action dans cette région ainsi que des ressources régionales. Il est donc proposé d'établir un poste de conseiller technique principal de l'OIT à Hanoï en 1998-99 pour soutenir le programme de développement dans ce pays.
18. Pour diverses raisons historiques, l'Asie du Sud est dotée de quatre bureaux de zone (New Delhi, Dhaka, Colombo et Islamabad) auxquels s'ajoute depuis le dernier exercice biennal un conseiller technique à Katmandou. Les conditions financières de l'Organisation, ainsi que les impératifs de productivité, exigent une redistribution des ressources régionales. Les structures en place à Katmandou (Népal) et à Colombo (Sri Lanka) seront maintenues sous la forme de structures légères de conseiller technique. La transformation du bureau de zone de Colombo en un poste de conseiller s'explique par les tendances récentes du volume des activités dans ce pays. Des réductions de dépenses de fonctionnement sont envisagées dans les bureaux de zone de Dhaka et de Manille sous la forme d'une réduction de la taille de ces bureaux par la suppression de leur poste de directeur adjoint. Les ressources ainsi dégagées seront affectées au renforcement technique des EMD de la région. Ainsi, il est proposé pour 1998-99 d'accroître la capacité technique de l'EMD de Manille par l'adjonction de trois nouveaux spécialistes. Dans le même ordre d'idées, l'équipe multidisciplinaire de New Delhi serait renforcée par le transfert d'un poste de l'EMD de Bangkok. La nature de ce poste sera déterminée en fonction des besoins qui se dégagent, notamment des opérations de formulation des objectifs par pays.
19. En raison des fortes disparités existant entre les zones de compétence géographique des bureaux de zone et des EMD, il n'est pas recommandé à l'heure actuelle de fusionner ces structures en Asie. L'examen des conditions favorables à de telles restructurations sera poursuivi.
Europe
20. Le réseau actuel en Europe se compose de 16 unités dont un bureau régional, deux bureaux de zone, une équipe multidisciplinaire, cinq bureaux de correspondance, un bureau de liaison et six postes de correspondant national. La réorganisation progressive de ce réseau amorcée depuis la période biennale 1994-95 sera poursuivie en 1998-99 afin de mieux répondre à l'augmentation des activités dans les Etats Membres en transition.
21. L'équipe multidisciplinaire de Budapest n'est pas en mesure de répondre dans des conditions satisfaisantes aux demandes de services techniques des mandants de tous les pays de cette région. La création d'une nouvelle EMD sera proposée. Celle-ci pourrait être établie à Moscou pour tirer avantage des ressources administratives du bureau de zone installé dans cette ville. La nouvelle EMD, composée de cinq spécialistes, sera chargée de couvrir dix pays dont huit d'Asie centrale et de Transcaucasie qui ne peuvent pas actuellement être desservis par l'équipe de Budapest(2). L'EMD de Budapest assumera à l'avenir également les fonctions de bureau de zone pour les pays qu'elle couvre. A Moscou, le bureau de zone existant sera fusionné avec la nouvelle EMD et placé sous la même direction. Cette restructuration donnera un nouvel élan au partenariat avec les mandants dans cette région et favorisera la coordination des programmes d'activités qui y sont entrepris. La présence de l'OIT en Asie centrale sera renforcée par la création de deux postes de correspondant national au Kazakstan et en Ouzbékistan.
Bureaux de correspondance
22. Les bureaux de correspondance se distinguent des bureaux de zone par des modalités différentes dans l'exercice des fonctions de relations et de coopération avec les mandants. Le plus souvent établis dans les pays industrialisés, les bureaux de correspondance privilégient l'information et le dialogue politique pour rechercher des orientations aux objectifs de l'Organisation et des appuis à ses activités de coopération technique dans les pays en développement. Ces bureaux sont, contrairement aux bureaux de zone, dirigés par des ressortissants nationaux du pays hôte, auxquels s'impose cependant l'obligation de réserve et d'indépendance dans l'exercice de leurs fonctions. Dans les bureaux de zone, la coopération technique est une fonction majeure. Celle-ci s'exerce par le dialogue et par des travaux d'analyse des besoins avec les mandants pour définir les objectifs et formuler des programmes d'activités de coopération ou pour promouvoir le tripartisme et les valeurs de l'Organisation.
23. Compte tenu des changements politiques, économiques et sociaux qui s'y produisent, un pays d'accueil d'un bureau de zone peut avoir intérêt à le voir transformé en bureau de correspondance en vue de poursuivre le partenariat avec l'Organisation selon de nouvelles modalités. L'élément déterminant dans un tel choix est l'importance relative des activités de coopération technique dans le dialogue et le programme de l'OIT dans le pays concerné. C'est dans cette perspective que la transformation du bureau de zone d'Ankara en bureau de correspondance sera proposée. Il y a lieu de se demander si des transformations semblables n'intéresseraient pas d'autres pays tels que l'Argentine, le Brésil et le Mexique où les activités de l'OIT ont considérablement évolué, permettant d'envisager de nouvelles formes de coopération. Dans une telle éventualité, les services aux autres pays desservis à l'heure actuelle par ces bureaux de zone continueraient à être fournis par un dispositif approprié.
24. La rationalisation des bureaux de correspondance dans les pays industriels a déjà fait l'objet de discussions au Conseil d'administration(3). Elle doit se poursuivre en vue de renforcer le dialogue avec les mandants dans ces pays. Les réformes envisagées dans les bureaux de correspondance en Europe occidentale, à Washington ainsi qu'à Tokyo, visent à mettre en œuvre une nouvelle stratégie de relations et de partenariat avec les mandants et les institutions des pays concernés. Cette stratégie vise à renforcer l'utilité de ces bureaux pour donner plus de visibilité à l'action de l'OIT dans les pays industrialisés et à renforcer l'intérêt pour ces derniers de coopérer aux objectifs poursuivis dans les pays en développement. Il s'agira notamment de développer la capacité de ces bureaux de dialoguer activement avec les mandants des pays industrialisés sur les différents aspects sociaux, politiques et techniques des questions qui les préoccupent. Un dialogue de même nature sera entretenu avec les institutions régionales et de coopération internationale qui y sont installées.
25. A cet effet, les fonctions et les rôles de ces bureaux seront redéfinis en vue d'encourager notamment: la formation de groupes de réflexion avec les interlocuteurs dans ces pays; la mise à disposition des mandants et des institutions nationales des informations plus spécifiques du Bureau en rapport avec leurs centres d'intérêt; l'organisation de débats sur les problèmes d'actualité concernant le monde du travail; des relations publiques plus approfondies. Enfin, des efforts particuliers seront entrepris pour rapprocher les responsables de travaux techniques du siège des spécialistes nationaux qui s'y intéressent ou sont susceptibles de les enrichir.
Conclusion
26. Les présentes propositions constituent une étape dans le processus de rationalisation des structures extérieures. D'autres mesures peuvent s'avérer nécessaires pour permettre au Bureau de mieux servir ses mandants et de faire en sorte que ceux-ci tirent le meilleur profit des activités du Bureau. Ainsi, dans la perspective du renforcement du partenariat actif, le Bureau poursuivra sa réflexion sur les moyens de renforcer les liens et les relations entre l'OIT et les pays industrialisés dans lesquels l'Organisation ne dispose pas de structure de représentation.
27. La mise en œuvre des différentes propositions contenues dans le présent document interviendra seulement lorsque le programme et budget aura été adopté. Ces mesures auront fait préalablement l'objet de consultations avec les mandants des pays concernés.
Genève, 16 octobre 1996.
1 Document GB.265/3/2: Etude sur la rationalisation des structures extérieures de l'OIT, Genève, mars 1996.
2 Les pays couverts par la nouvelle EMD feront l'objet d'une concertation avec les mandants concernés. Il est envisagé d'y inclure les pays suivants: Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Géorgie, Kazakstan, Kirghizistan, Ouzbékistan, Fédération de Russie, Tadjikistan et Turkménistan.
3 Documents GB.264/PFA/R.3 et GB.264/PFA/9, nov. 1995.