| GB.267/WP/SDL/3 267e session novembre 1996 |
| Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international | WP/SDL |
TROISIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Rapports récents sur les investissements
étrangers directs et leurs répercussions
sur l'emploi et la politique sociale
1. A la 265e session (mars 1996) du Conseil d'administration, le Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international a décidé d'étudier l'incidence des investissements étrangers directs, notamment des investissements émanant des entreprises multinationales, sur les normes du travail dans les pays hôtes, et a demandé au Bureau d'élaborer un document sur la question en s'inspirant des études existantes, comme celles de la CNUCED(1). Le présent document répond à cette demande. Il s'appuie sur les deux sources qui ont le rapport le plus direct avec la question traitée, le World Investment Report 1996 de la CNUCED et la partie relative aux investissements étrangers directs d'un rapport de 1996 de l'OCDE intitulé Le commerce, l'emploi et les normes du travail(2). Il se fonde également sur le document de la Banque mondiale intitulé World Development Report 1995: Workers in an Integrating World, sur un document de travail de juin 1995 du FMI intitulé Foreign Direct Investment in the World Economy et sur une monographie publiée en 1995 par l'OCDE sous le titre Investissement direct étranger, échanges et emploi. L'analyse sera axée sur quatre grandes questions: l'importance croissante des investissements étrangers directs dans l'économie mondiale; l'incidence des investissements étrangers directs sur la croissance économique et l'emploi; les liens existant entre les investissements étrangers directs et les normes du travail; les conséquences pour l'action politique.
Les investissements étrangers directs dans l'économie mondiale
2. La publication annuelle de la CNUCED, World Investment Report, qui constitue une vaste source de données sur l'évolution des investissements étrangers directs dans l'économie mondiale, analyse la progression très rapide de cette forme d'investissements depuis le milieu des années quatre-vingt. De 1983 à 1987, leur montant total s'est accru de 35 pour cent par an, pour tomber à 4 pour cent de 1988 à 1992 et rester faible en 1993 et 1994, puis s'envoler de nouveau en 1995, avec une augmentation de 38 pour cent. Dans cette évolution d'ensemble, il est important de noter que l'accroissement du flux d'investissements étrangers directs à destination des pays en développement a toujours été supérieur à 15 pour cent depuis 1988, avec une pointe à 45 pour cent en 1993. Ainsi, comme l'indique le World Investment Report de 1996, les investissements étrangers directs ont progressé rapidement dans le passé récent -- plus rapidement, en fait, que le commerce international, qui constitue depuis longtemps le lien principal entre les économies nationales.
3. Certains des ratios clés cités dans le rapport de 1996 traduisent l'importance quantitative de ces évolutions. Le produit mondial brut des filiales étrangères des entreprises multinationales a représenté 6 pour cent du PIB mondial en 1991, contre 2 pour cent en 1982. En même temps, le rapport entre le montant des investissements étrangers directs et du PIB mondial a doublé de 1980 à 1994, année où il a atteint 9,4 pour cent, tandis que le rapport entre le flux annuel de ces investissements et de l'investissement intérieur brut passait de 1,7 à 3,9 pour cent. Bien entendu, ces moyennes mondiales masquent des différences considérables entre les pays et entre les régions. En 1994, par exemple, le rapport entre l'apport d'investissements étrangers directs et l'investissement intérieur brut a atteint respectivement, à Singapour et en Chine, les chiffres élevés de 23,5 et 24,5 pour cent.
4. Le rapport souligne les deux principales causes de cette progression rapide des investissements étrangers directs. Il note que, principalement depuis le milieu des années quatre-vingt, le cadre dans lequel s'effectuent ces investissements et les échanges s'est notablement modifié. Le changement essentiel porte sur la réduction des obstacles techniques et politiques au déplacement des marchandises, des services, des capitaux, de la main-d'oeuvre qualifiée et des entreprises. Plus précisément, dit le rapport, l'évolution technologique a considérablement facilité le mouvement des marchandises, des services, éléments d'actif incorporel et des personnes, de même que des tâches liées à l'organisation et à la gestion à distance des entreprises. Dans la division internationale du travail entre entreprises qui en découle, tout élément de la chaîne de valeur ajoutée peut être implanté là où il contribue le plus aux résultats d'ensemble de l'entreprise. Il en résulte que les investissements étrangers directs et les flux commerciaux sont déterminés simultanément, les uns et les autres étant la conséquence immédiate de la même décision de localisation. Il en résulte aussi que les flux commerciaux entre sociétés mères et sociétés affiliées ainsi qu'entre ces dernières prennent une place de plus en plus considérable, et que la structure des échanges liés à ces investissements étrangers directs fait une place croissante aux produits et services intermédiaires ainsi qu'aux échanges intrasectoriels.
5. Cette évolution ouvre de nouvelles perspectives et crée de nouveaux défis pour les pays. La division du travail qui en résulte accroît les chances des pays d'obtenir une part de la production et des échanges générés par les entreprises multinationales en se spécialisant dans la production des biens et des services pour lesquels ils disposent d'un avantage comparatif. Pour cela, ils peuvent soit accueillir directement ces entreprises, soit établir des liens avec elles par la sous-traitance ou quelque autre formule similaire, ou encore par l'exportation de pièces, de composants et (ou) de produits vers les sociétés affiliées et les sociétés mères. Une telle politique présente cependant un risque, celui de voir la vulnérabilité s'accroître parallèlement à la spécialisation, surtout lorsque celle-ci est sensible à l'évolution technologique et aux délocalisations.
L'incidence des investissements étrangers directs
sur la croissance économique et l'emploi
6. Depuis le début des années quatre-vingt, l'attitude de nombreux pays envers les investissements étrangers directs a sensiblement évolué. Comme le note le World Investment Report de 1996, la conception qu'on se faisait de l'investissement après la guerre -- conception largement fondée sur les restrictions, les contrôles et les conditions d'entrée et d'établissement des investissements étrangers directs -- s'est inversée à mesure qu'on prenait conscience du rôle que ces investissements peuvent jouer dans la croissance et le développement. La législation et la politique de nombreux pays en développement ont évolué de manière spectaculaire vers la libéralisation, la protection et la stimulation des investissements étrangers directs. La libéralisation s'est aussi élargie et approfondie dans les pays développés.
7. Cette conception positive du rôle des investissements étrangers directs est partiellement confirmée par les données empiriques récentes, étant entendu que la recherche appliquée en ce domaine se heurte à des problèmes de méthode et de données. On ne s'accorde pas sur la manière de modéliser les effets d'ensemble des investissements étrangers directs, et l'on manque souvent des données nécessaires à l'établissement de liens de causalité(3). Il s'agit là d'un point important, car en principe les investissements étrangers directs et les entreprises multinationales peuvent avoir une influence à la fois positive et négative sur les pays hôtes. L'influence positive découle notamment des transferts de technologie et autres éléments d'actif incorporel, qui ont pour effet de stimuler la productivité, améliorant ainsi l'utilisation des ressources et accroissant par voie de conséquence le revenu par habitant(4). Cette influence positive tient à la fois aux avantages directs découlant des liens créés entre les entreprises multinationales et les entreprises locales (par exemple les fournisseurs et les distributeurs) et à des avantages indirects, conséquence d'une rivalité accrue ou de la création d'avantages externes. L'influence négative, elle, peut découler de la position commerciale d'une entreprise multinationale et de son aptitude à profiter de cette position pour réaliser des superprofits et les transférer à ses actionnaires, qui ne résident généralement pas dans le pays hôte. De même, l'influence peut être à la fois positive et négative pour le pays d'origine (c'est-à-dire celui qui exporte les investissements étrangers directs). Les exportations d'investissements étrangers directs peuvent avoir pour effet de réduire l'emploi si elles provoquent une éviction des exportations des entreprises mères ou empêchent une création d'emploi qui se serait produite en leur absence. En revanche, elles peuvent avoir pour effet d'accroître l'emploi si elles entraînent une augmentation nette des exportations du pays d'origine (par exemple grâce à une augmentation de la demande de produits intermédiaires et de biens d'investissement de la part des sociétés affiliées étrangères) ou si un transfert d'activités peu qualifiées contribue à maintenir des emplois qualifiés dans ce pays. En principe, il n'y a pas de raison que l'influence positive l'emporte sur l'influence négative, ou vice versa. Cette absence de détermination explique peut-être pourquoi les entreprises multinationales font l'objet depuis longtemps d'un débat si vivant et si changeant(5). Comme on l'a noté plus haut, il s'est donc produit une profonde évolution vers une vision positive du rôle des investissements étrangers directs, vision toutefois tempérée dans certains pays industriels par les craintes de voir ces investissements entraîner une réduction de l'emploi par la délocalisation. De même, lorsque le montant des investissements étrangers directs à destination des Etats-Unis a commencé à progresser rapidement vers la fin des années quatre-vingt, nombre d'hommes politiques ont contesté leurs avantages, et des mesures restrictives ont été adoptées (FMI, 1995).
8. Après avoir examiné les données empiriques dont on dispose, la plupart des rapports arrivent à la conclusion que les effets positifs des investissements étrangers directs l'emportent sur les effets négatifs. Le rapport de la CNUCED note que, selon certaines études empiriques, leurs effets sur le développement des échanges dans les industries manufacturières font manifestement plus que compenser la diminution de ces échanges pour le pays d'accueil, et que, globalement, les investissements étrangers directs entraînent un développement des échanges. On assiste ainsi à une intensification des interactions économiques internationales. De même, l'étude du FMI conclut à un lien positif entre les sorties de capitaux sous forme d'investissements étrangers directs et le développement des échanges. En tenant compte des entrées correspondantes, l'effet d'ensemble est une progression de la croissance et de la formation de capital qui résulte initialement d'une efficacité accrue de l'utilisation de ce capital, puis est entretenue par un cercle vertueux. En revanche, l'étude de l'OCDE sur les effets des investissements étrangers directs sur l'emploi dans les pays industriels est plus prudente sur ce point. Elle estime qu'on ne peut tirer de conclusions générales ni sur la direction des effets sur l'emploi, ni sur leur ampleur. Le large éventail des résultats traduit à la fois la complexité de l'analyse et les lacunes méthodologiques, à quoi s'ajoute la pénurie générale de données dont on dispose pour la plupart des pays.
Les investissements étrangers directs
et les normes fondamentales du travail
9. L'étude de l'OCDE sur le commerce, l'emploi et les normes du travail contient un bref examen des liens économiques entre les investissements étrangers directs et les normes fondamentales du travail (définies comme les normes qui portent sur l'abolition de l'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine, l'interdiction du travail forcé, la liberté syndicale, le droit de négociation collective et l'absence de discrimination dans l'emploi)(6). Cette partie de l'étude traite deux questions essentielles:
- les normes fondamentales du travail influent-elles sur les décisions de localisation des investissements des entreprises multinationales?
- les entreprises multinationales ont-elles un impact sur les normes fondamentales du travail dans le pays où elles exercent leurs activités et/ou dans le pays d'origine de l'investisseur? Peuvent-elles améliorer le respect des normes fondamentales du travail?(7)
10. L'étude expose les aspects conceptuels qui forment le cadre de chacune de ces questions, puis examine les données empiriques. En ce qui concerne la première question -- celle des liens entre les normes fondamentales du travail et la décision d'investissement --, le rapport souligne que les normes du travail peuvent influencer ces décisions de plusieurs manières. Un aspect essentiel est la localisation de l'investissement, c'est-à-dire la décision d'investir dans tel ou tel pays et dans telle ou telle localité de ce pays. Les normes du travail ont une incidence sur les coûts de main-d'oeuvre, directement lorsque, par exemple, l'interdiction du travail forcé ou du travail des enfants alourdit les coûts de main-d'oeuvre ou indirectement lorsque la liberté syndicale et le droit de négociation collective ouvrent aux salariés la possibilité de se regrouper pour négocier leurs rémunérations. Ainsi, les normes du travail peuvent entrer comme variable dans la décision des investisseurs cherchant à réduire les coûts de main-d'oeuvre. Toutefois, le rapport souligne également que alors que dans une perspective statique, des normes du travail plus faibles peuvent en fait se traduire par des coûts de main-d'oeuvre moins élevés, cette relation peut s'inverser dans une perspective dynamique car des normes du travail plus rigoureuses peuvent fort bien inciter à accroître la productivité par le biais d'investissements en capital humain et en équipements et contribuer ainsi à améliorer à plus long terme la compétitivité de l'entreprise sur le plan des coûts(8).
11. Au sujet des données empiriques, le rapport note que pour l'essentiel -- 73 pour cent en 1993 -- les investissements étrangers directs se dirigent vers les pays de l'OCDE qui respectent généralement les normes fondamentales du travail en droit et dans la pratique(9). La question se réduit ainsi au fait de savoir dans quelle mesure le flux des investissements étrangers directs qui se dirigent vers les pays extérieurs à l'OCDE est influencé par les normes du travail. A ce sujet, le rapport souligne que la multiplicité des facteurs déterminant les flux d'investissements et le manque de données ... font qu'il est difficile d'isoler le rôle des normes fondamentales du travail. La diversité des pays et les disparités des régimes de l'investissement ainsi que la situation qui prévaut dans chaque cas en droit et dans la pratique pour ce qui est des normes du travail empêchent également toute réponse nette(10). La conclusion générale est que s'il est vrai que les normes fondamentales du travail peuvent ne pas être systématiquement étrangères à la décision d'investisseurs des pays de l'OCDE d'investir dans un pays non membre de l'OCDE, les données globales relatives aux investissements étrangers directs montrent que les normes fondamentales du travail n'interviennent pas dans la majorité des décisions d'investissement que prennent les sociétés des pays de l'OCDE. Malgré tout, certains pays non membres ont limité les droits des travailleurs, pensant que cela attirerait des investissements directs en provenance de la zone de l'OCDE et d'autres pays non membres. Les investissements étrangers directs en provenance des pays non membres, dont certains respectent mal les normes fondamentales du travail, ont également augmenté. Selon des entreprises multinationales de pays de l'OCDE, les normes fondamentales du travail ne sont pas un facteur qui entre en ligne de compte lorsqu'on évalue la possibilité d'investir dans un pays d'accueil potentiel. Dans ces conditions, les pays d'accueil sont à même de respecter les normes fondamentales du travail sans risquer de nuire aux flux d'investissements étrangers directs(11). Ce jugement se retrouve dans le Rapport sur le développement dans le monde 1995: le monde du travail dans une économie sans frontières, qui note ce qui suit: En fait, de nombreux pays ont déjà offert des allégements fiscaux et d'autres conditions avantageuses, et certains régimes autoritaires ont appliqué une politique répressive dans leurs rapports avec le monde du travail. Ces mesures ne jouent toutefois pas un rôle essentiel pour attirer les capitaux et, à long terme, elles sont plutôt de nature à réduire les apports nets(12).
12. En ce qui concerne la deuxième question abordée par le rapport de l'OCDE sur le commerce, l'emploi et les normes du travail, à savoir l'influence des entreprises multinationales sur les normes fondamentales du travail, il est noté que ces entreprises peuvent soit améliorer la situation en étant associées à de nouvelles mentalités ... dans le domaine de l'éthique des affaires et des normes fondamentales du travail, soit contribuer à une détérioration en faisant pression sur les gouvernements pour qu'ils instaurent un environnement plus propice à l'investissement. Le rapport note aussi que, lorsque les entreprises multinationales exercent une influence positive sur la croissance économique du pays hôte, cela contribue au relèvement des normes du travail locales. L'examen des données empiriques est très succinct car l'on ne dispose que de très rares informations. Le rapport note que rien n'a été publié sur les pressions exercées par les entreprises multinationales sur les gouvernements pour modifier les normes internationales du travail et qu'on ne peut guère accuser les entreprises des pays de l'OCDE investissant à l'étranger d'employer des enfants. On n'a pas non plus d'exemple de violation, par ces entreprises, des normes concernant le travail forcé et la non-discrimination. Toutefois, un certain nombre de cas de violation de ces normes par les sous-traitants d'entreprises multinationales ont été rendus publics, notamment en ce qui concerne l'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine. En ce qui concerne le comportement des entreprises multinationales en matière de liberté syndicale dans les pays extérieurs à l'OCDE, le rapport note que le taux de syndicalisation est bien plus faible dans les zones franches d'exportation que dans l'ensemble de l'économie nationale, ce qui pourrait laisser penser que les entreprises multinationales ne contribuent pas à améliorer en pratique la situation des syndicats. Par ailleurs, le rapport évoque avec prudence le rôle des entreprises multinationales des pays extérieurs à l'OCDE en notant que d'aucuns estiment que le risque de dégradation est susceptible de s'aggraver en raison de la concurrence de plus en plus vive de la part de pays non membres de l'OCDE ne respectant pas ou ne respectant que partiellement les normes fondamentales du travail(13).
Les conséquences pour l'action politique
13. L'une des conclusions qui ressort en ce domaine des différents rapports est que l'importance croissante des flux d'investissements étrangers directs dans l'économie mondiale est une évolution positive qu'il convient d'entretenir. Ces investissements élargissent les horizons économiques des pays de tous niveaux de développement et contribuent à stimuler la croissance économique. Le rapport de la CNUCED examine la question de savoir s'il conviendrait de réagir à cette situation en envisageant de soumettre le jeu des investissements étrangers directs à un cadre multilatéral. Il note qu'on s'est demandé si les accords internationaux en vigueur avaient été dépassés par les réalités économiques mondiales et si, en conséquence, un rattrapage du marché s'imposait. Différents éléments -- la vive progression des accords bilatéraux et régionaux sur les investissements, l'inclusion dans les accords issus des négociations d'Uruguay de certaines questions liées aux investissements étrangers directs et le début des négociations sur un accord multilatéral relatif à l'investissement dans la zone de l'OCDE -- donnent à penser que c'est l'avis de nombre de gouvernements(14). Le rapport note également qu'un large accord se dessine sur les questions de principe qu'il convient d'aborder dans le domaine des investissements étrangers directs: les normes généralement appliquées au traitement des investisseurs étrangers, les questions relatives à l'entrée et à l'établissement ainsi qu'aux conditions d'exploitation, les normes de protection (y compris en ce qui concerne le règlement des différends), les questions relatives au comportement des sociétés et les autres questions comme la promotion des investissements étrangers directs. Cependant, il admet que les avis divergent sur la manière dont les accords qui régissent ces investissements pourraient être élargis. Il déclare également que les membres de l'OMC examinent actuellement une proposition relative à la décision que pourrait prendre l'Organisation à sa première réunion ministérielle -- qui se tiendra à Singapour en décembre 1996 -- de créer un organe chargé de mener un programme de travail sur le commerce et l'investissement. Si cette décision est prise, elle débouchera sans doute davantage sur des activités préliminaires que sur l'ouverture immédiate de négociations véritables sur la fixation de règles en matière d'investissement(15).
14. Du point de vue de la politique nationale, il apparaît clairement que l'afflux d'investissements étrangers directs stimule la croissance économique, accroît les exportations, développe l'emploi productif et améliore la productivité. Cependant, comme le souligne le rapport de la CNUCED, ces investissements ont été répartis jusqu'ici de manière très irrégulière. De 1993 à 1995, les dix principaux pays en développement bénéficiaires ont reçu 76 pour cent du flux annuel. Et, précise le rapport, à court et moyen terme, les pays les plus pauvres qui reçoivent peu d'investissements étrangers directs risquent de se marginaliser encore davantage si l'on ne réagit pas vigoureusement aux niveaux national et international pour stimuler le développement(16). Les efforts nationaux devront mettre l'accent sur les investissements dans l'infrastructure et les ressources humaines. Selon le rapport de la Banque mondiale, les éléments qui comptent le plus pour les investisseurs sont la qualité de l'infrastructure, la fiabilité et le degré de qualification de la main-d'oeuvre, la garantie de leur droit de rapatrier le capital et son revenu, et la stabilité sociale et politique(17). Comme on l'a indiqué plus haut, ni le rapport de la Banque mondiale, ni celui de l'OCDE ne considère qu'il est de bonne politique de faire des concessions aux investisseurs en transigeant sur les normes fondamentales du travail. En outre, selon le rapport de l'OCDE, le respect de ces normes permet d'améliorer la productivité et de profiter de la dynamique à long terme créée par les investissements étrangers directs. Enfin, le rapport de la CNUCED souligne la nécessité de renforcer la coordination des mesures relatives au commerce et aux investissements étrangers directs. Soulignant à ce sujet que ces deux catégories de mesures évoluent généralement de manière séparée, se rattachent souvent à des objectifs différents et sont gérées par des organismes distincts et souvent mal coordonnés, il lance un avertissement: le manque de cohérence des politiques suivies risque d'aboutir à ce que les mesures relatives au commerce et aux investissements étrangers directs se neutralisent, ou même se révèlent contre-productives. Au contraire, lorsqu'elles sont formulées et mises en oeuvre de manière cohérente, les politiques nationales du commerce et des investissements étrangers directs se renforcent mutuellement et concourent à la croissance et au développement des pays(18).
15. Il peut intéresser le groupe de travail de savoir que le Bureau entend tenir compte, dans l'élaboration de son programme de recherche futur, des lacunes que comportent les connaissances relatives aux effets des investissements étrangers directs sur l'emploi et la politique sociale, telles qu'elles sont exposées dans le présent document et telles qu'elles pourront ressortir des discussions du groupe de travail.
Genève, 28 octobre 1996.
1 Document GB.265/WP/SDL/D.1, paragr. 5 et 11.
2 Voir aussi le document GB.267/WP/SDL/2 soumis au groupe de travail au titre de la seconde question à l'ordre du jour, Rapports de l'Organisation de coopération et de développement économiques sur le commerce et les normes du travail, qui reprend en annexe l'introduction au présent rapport.
3 Voir la monographie de l'OCDE de 1995 pour une étude détaillée de cette question.
6 Le commerce, l'emploi et les normes du travail, p. 10. Voir ci-dessus la note 1.
12 Rapport sur le développement dans le monde 1995: le monde du travail dans une économie sans frontières, p. 71.
13 Rapport de l'OCDE, pp. 131-133.
14 CNUCED: World Investment Report 1996, p. 129.