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Conseil d'Administration
GB.268/PFA/6/S2
268e session
Genève, mars 1997		  
Commission du programme, du budget et de l'administration PFA

SIXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Propositions de programme et de budget pour 1998-99

Complément d'information demandé par le groupe des PIEM(1)
Déclaration du représentant du Directeur général
(M. Kirszbaum, Directeur du Bureau de programmation et de gestion)

Au cours du débat général sur les propositions de programme et de budget pour 1998-99, le 11 mars, la représentante du gouvernement du Canada, s'exprimant au nom du groupe des PIEM, a demandé au Bureau de fournir un complément d'information au sujet de ces propositions. Je rappellerai d'abord les termes des questions formulées par le groupe des PIEM, et je m'efforcerai ensuite de répondre, en communiquant les informations qu'il a été possible de rassembler dans le temps disponible. Pour faciliter la compréhension des réponses à certaines questions, des graphiques sont annexés au document.

La déclaration du groupe des PIEM, dont le libellé est reproduit ci-après en caractère italique gras, demande qu'au cours de l'examen détaillé des grands programmes les informations suivantes soient fournies:

«2. Pour les programmes mentionnés dans la section B (50-145, 225, 230), ainsi que pour le programme 100:»

2.1 «comment les objectifs de ces programmes se rattachent-ils aux trois objectifs prioritaires, et à combien sont estimées les ressources financières et les ressources en personnel qui seraient allouées à ces priorités?»

Les graphiques 1 à 3 figurant en annexe, qui concernent la période biennale 1998-99, indiquent les ressources financières et les ressources en personnel consacrées aux trois objectifs prioritaires au titre de chaque grand programme. Ainsi que le Directeur général l'a précisé lorsqu'il a présenté ses propositions le 10 mars, ces chiffres doivent être considérés comme des estimations très générales, de caractère purement indicatif.

2.2 «redistribution des ressources entre les objectifs prioritaires, de l'exercice 1994-95 à l'exercice actuel et au prochain exercice»

Je vais donner à présent des estimations générales, à titre indicatif, pour 1994-95(2), 1996-97 et 1998-99.

Objectif 1994-95 1996-1997 1998-99
  Millions de dollars Pourcentage Millions de dollars Pourcentage Millions de dollars Pourcentage
Démocratie 84,5 33,9 101,6 31,4 102,5 31,9
Emploi 96,1 38,5 132,4 41,0 132,3 41,2
Protection des travailleurs 68,9 27,6 89,2 27,6 86,3 26,9
  249,4   323,2   321,1  

2.3 «quels sont les coûts fixes de base dans les programmes (c'est-à-dire les activités requises en vertu d'obligations juridiques ou réglementaires), et à combien sont estimées les ressources financières et les ressources en personnel consacrées à ces activités?»

Le Conseiller juridique répondra à ces questions en temps opportun(3).

2.4 «quelles activités ont été achevées et quelles nouvelles activités est-il prévu d'achever au cours de l'exercice 1998-99?»

Les questions sociales et de travail dont les mandants de l'OIT estiment qu'elles appellent une action du Bureau font souvent l'objet d'activités différentes au cours de périodes biennales successives. Ainsi, un projet de recherche réalisé au cours d'une période biennale peut préparer le terrain à la diffusion d'informations (par la publication d'ouvrages, de manuels ou de directives, ou au moyen de séminaires nationaux) au cours de la période biennale suivante, ou encore à des services consultatifs techniques, et peut-être à d'autres recherches dans des domaines connexes. Dès que l'Organisation a acquis des compétences spécialisées au sujet d'une question sociale donnée, ses services consultatifs font l'objet d'une demande continue de la part de ses mandants et il faut donc des recherches suivies pour mettre à jour d'une manière ou d'une autre la base d'informations initiale. C'est pourquoi il est rare que l'OIT mette un terme à des activités qui portent sur une question sociale importante. Si, pour une raison quelconque, elle interrompt de telles activités, il se peut fort bien qu'elle soit amenée à les reprendre ultérieurement en vertu de son mandat. Ainsi, il a en principe été mis fin aux travaux sur le lien entre les qualifications en matière d'éducation et l'emploi lors de la crise financière de la fin des années soixante-dix; cependant, comme le montrent les propositions de programme et de budget pour 1998-99, il s'agit d'une question importante, et l'on envisage d'entreprendre à ce sujet de nouveaux travaux.

Cependant, dans chaque programme et budget, certaines activités techniques, notamment des programmes d'action et des réunions, sont conçues pour être relativement autonomes et pour être menées à bon terme, en ce qui concerne leurs propres objectifs limités, d'ici la fin de la période biennale. Ainsi, les activités techniques suivantes figurant dans le programme et budget pour 1996-97 devraient en principe être achevées à la fin de la période biennale:

Des informations supplémentaires sur les activités menées à bonne fin seront présentées au Conseil d'administration en novembre 1997 sous la forme d'un rapport intérimaire sur l'exécution du programme durant la période biennale en cours, mettant l'accent en particulier sur l'évaluation de l'impact de ces activités. Le Directeur général soumettra à la Conférence en 1998 un autre rapport plus détaillé sur les activités de l'OIT durant la période biennale.

Les nouvelles activités prévues pour la période biennale 1998-99 comprennent notamment:

2.5 «structure et coûts de la direction»

Chaque grand programme du secteur technique est dirigé par un directeur de département ou de bureau de grade D2 ou D1.

Le directeur d'un grand programme est assisté de fonctionnaires qui assument la direction des divers programmes; ces fonctionnaires ont le grade D1 ou P5 (le coût standard est le même pour un D1 et pour un P5)

On notera que tous les directeurs de programme, que ce soit au niveau d'un grand programme ou d'un programme, passent une grande partie de leur temps à s'occuper de questions de fond, et notamment à fournir des conseils techniques à leurs collègues.

2.6 «comment les activités de recherche proposées se rattachent-elles aux trois objectifs prioritaires; comment les propositions ont-elles été identifiées, sélectionnées et examinées du point de vue de la qualité du thème et de l'auteur; comment se rattachent-elles aux autres activités de recherche en cours; sont-elles mises en œuvre en coopération avec d'autres agences ou institutions?»

On trouvera ci-dessous la liste des projets de recherche contenus dans les propositions pour 1998-99; la lettre qui précède chaque projet indique celui des trois objectifs prioritaires auquel il se rattache. Si le projet relève d'au moins deux de ces objectifs, seul le thème principal est mentionné. Ainsi, certains projets de recherche contribuent à la fois à la promotion de la démocratie et à la protection des droits des travailleurs, même si ce n'est pas indiqué explicitement ici (c'est le cas par exemple du projet sur le développement économique et les normes du travail fondamentales):

E = promotion de l'emploi et lutte contre la pauvreté
P = protection des travailleurs

E   L'incidence des politiques d'intégration régionale sur l'emploi et le marché du travail
E   Création et suppression d'emplois
E   L'ajustement structurel, l'emploi et le rôle des partenaires sociaux
E   Flexibilité du marché du travail et sécurité de l'emploi
E   Politiques du marché du travail pour les économies en transition
E   Le développement économique et les normes du travail fondamentales dans les pays en développement
E   Amélioration des indicateurs du marché du travail
E   Le rôle de l'Etat et du secteur privé dans la formation
P   Recherche visant à tirer les enseignements de l'analyse des politiques en matière de migration
P   Maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés et gestion des incapacités sur le lieu de travail E   Développement de l'esprit d'entreprise et de la petite entreprise
P   Représentation des travailleurs dans les entreprises multinationales
P   Amélioration du contenu et de la qualité du travail
P   Rémunération dans le secteur public
P   Evolution du rôle et des responsabilités de l'inspection du travail
P   Elimination du travail des enfants (étiquetage, politiques des entreprises et des syndicats)
P   Incidences économiques de la lutte contre le travail des enfants
P   Sécurité dans l'utilisation des agents biologiques au travail
P   Incidences sociales du dépistage génétique
P   La violence sur les lieux de travail
P   Travail et protection: options pour le XXIe siècle
P   Temps de travail et égalité entre les sexes
P   Le temps de travail, la santé et la sécurité
P   Le financement et la fourniture des soins de santé
P   Les principes de la sécurité sociale
P   Temps de travail et productivité
P   Renforcement de la capacité d'organisation des groupes victimes de l'exclusion
E   Promotion du dialogue social en faveur de la création d'emplois et de l'élimination de la pauvreté
E   L'avenir de l'emploi urbain
P   Le travail à domicile

Sélection des activités de recherche

Les propositions de recherche sont établies au départ par l'ensemble des services des départements techniques du Bureau en tenant compte de multiples considérations, à savoir: les demandes des mandants à la Conférence, au Conseil d'administration, aux réunions régionales et sectorielles; les besoins des mandants, tels qu'ils sont exprimés dans les examens des objectifs par pays; la nécessité de procéder aux recherches comparatives retenues par les équipes consultatives multidisciplinaires; la nécessité d'étudier des questions identifiées par le BIT lors de précédentes recherches ou de mettre à jour celles-ci; les consultations menées lors de réunions techniques -- officielles ou officieuses -- avec des spécialistes de divers domaines sociaux. On examine alors les propositions de recherche du point de vue de l'intérêt qu'elles présentent vis-à-vis des trois grands objectifs de l'Organisation et de leur compatibilité avec les objectifs du grand programme auquel elles se rapportent. On vérifie que toutes les propositions cernent bien le problème, et la manière dont elles peuvent contribuer à apporter des solutions au niveau des pays. On tient compte également des activités menées dans le passé par le Bureau et par d'autres institutions, dont celles des Nations Unies et les universités. On prend soin de vérifier que les propositions de recherche finalement retenues sont orientées vers l'action et se fondent dans la mesure du possible sur les recherches menées ailleurs, notamment par l'Institut international d'études sociales.

Dès le début du cycle de programmation, une version préliminaire des propositions de tous les départements techniques est diffusée au siège et dans les régions. De même, la version préliminaire de toutes les propositions régionales est diffusée dans l'ensemble du Bureau, ce qui permet de procéder à des consultations et à des vérifications approfondies, afin d'assurer la cohérence interne. Les membres de l'équipe de direction ont la possibilité de faire des observations sur ces premières propositions et de veiller à ce que les propositions de programmes d'action et de programmes de recherche émanant des départements du siège correspondent bien aux besoins des régions, et à la nécessité de mener des recherches fondamentales pour appuyer le travail des équipes consultatives multidisciplinaires. Les débats du Conseil d'administration et de la commission sur les orientations stratégiques de la planification des programmes sont aussi pris en compte.

«3. En ce qui concerne le grand programme relatif au partenariat actif et les grands programmes régionaux (245-280): i) comment les activités de ces programmes se rattachent-elles aux trois objectifs prioritaires; ii) ressources allouées aux pays en développement, en particulier les plus pauvres»

Les activités menées par l'OIT au titre des grands programmes régionaux et du grand programme relatif au partenariat actif et à la coopération technique sont conçues en tenant compte des débats de la Conférence et du Conseil d'administration se rapportant aux trois objectifs prioritaires, et tout particulièrement des débats portant sur l'élaboration du programme et du budget. Les activités de l'OIT menées dans les régions dans le cadre de la politique de partenariat actif tiennent également compte des analyses réalisées au niveau des pays par les spécialistes des équipes consultatives multidisciplinaires qui effectuent les examens des objectifs par pays ou les mettent à jour en consultation avec les mandants de l'OIT. Ces examens recensent les principaux problèmes qui se posent au niveau du pays et définissent les objectifs de l'OIT. On élabore alors des programmes qui sont mis en œuvre par les pays intéressés avec l'aide de l'OIT et/ou une coopération extérieure multilatérale ou bilatérale.

La répartition des ressources des grands programmes 245 à 280 entre les trois objectifs prioritaires ne peut avoir qu'un caractère indicatif parce que nombre de ces activités contribuent bien souvent à la réalisation de plusieurs grands objectifs. Cela dit, les ressources du budget ordinaire affectées aux grands programmes relatifs aux régions et à la politique de partenariat actif dans les propositions pour 1998-99 se répartissent comme suit (voir aussi le graphique 4 ci-joint):

Le montant qui va aux pays en développement est d'environ 124,2 millions de dollars en coûts constants de 1996-97, ce qui représente à peu près 84,3 pour cent des ressources du budget ordinaire consacrées aux services régionaux (grands programmes 245 à 280; total: 147,34 millions de dollars). Ce chiffre se rapporte seulement au montant des ressources directement liées à la fourniture de services aux pays en développement. Ainsi, les ressources allouées aux grands programmes 245 et 280 sont exclues de même que celles allouées aux bureaux de correspondance de Tokyo et de Washington. Par ailleurs, une part importante des sommes allouées aux départements du siège est consacrée aux pays en développement, surtout pour les activités suivantes: services consultatifs techniques, soutien aux projets de coopération technique, programmes interrégionaux, IPEC, programmes d'action, diffusion d'informations aux mandants, et services et soutien apportés aux programmes extérieurs. Le grand programme 245 (partenariat actif et coopération technique) contribue également à l'apport de ressources aux pays en développement dans une mesure qui dépasse largement ses ressources propres, grâce à la mobilisation de ressources extrabudgétaires en faveur des activités de coopération technique des pays en développement. En outre, les dépenses du budget ordinaire entraînent un apport considérable de ressources extrabudgétaires qui sont mobilisées par les programmes de l'OIT en faveur des mandants des pays en développement.

L'apport aux pays les moins avancés (40 Etats Membres de l'OIT) représente quelque 47,2 millions de dollars, soit 38 pour cent de l'apport total aux pays en développement indiqué ci-dessus. Ces estimations doivent aussi être considérées comme indicatives. Cette ventilation de l'apport total aux pays en développement est une prévision fondée sur les dépenses financées par des ressources extrabudgétaires pour les activités de coopération technique en 1995.

1 Ce document sera annexé au troisième rapport de la Commission du programme, du budget et de l'administration.

2 Les chiffres pour 1994-95 sont devenus disponibles après cette déclaration. Le chiffre total plus bas pour 1994-95 est dû principalement aux différences de taux de change.

3 Voir l'annexe.

Annexe

Les coûts fixes de base dans le programme
Note du Conseiller juridique

La question posée concerne la part des coûts fixes de certains programmes de la section B ainsi que du programme 100 qui est incompressible en vertu d'obligations juridiques ou réglementaires ainsi qu'une évaluation des ressources financières et en personnel consacrées à ces activités.

Les éléments ci-après ne visent pas à donner une réponse définitive mais simplement à fournir le cadre de référence dans lequel des réponses pourront être données.

Ces réponses dépendent évidemment de la formulation exacte de la question, et la terminologie semble avoir fluctué. Il a été question d'activités "related to constitutional, legal and regulatory functions"; d'activités "to meet constitutional, legal and related functions", ou encore d'activités "that are required through legal or regulatory obligations". La réponse à la question est très différente selon le cas.

Les deux premières formulations semblent devoir être écartées. Si l'on parle d'activités "liées" aux fonctions constitutionnelles, il est clair que l'ensemble des activités du Bureau tombe dans cette catégorie dans la mesure où par définition le Bureau ne peut entreprendre que les activités correspondant aux fonctions qui lui sont assignées par l'article 10 de la Constitution. Il est clair en même temps que si une fonction est obligatoire (par exemple celle de faire paraître des publications selon l'article 10(2) b)) son contenu dépend des instructions de la Conférence et du Conseil, c'est-à-dire en particulier des provisions budgétaires. Posée en ces termes, la question est donc largement circulaire.

La question doit donc semble-t-il plutôt être interprétée dans le sens des activités qui ne sont pas discrétionnaires, c'est-à-dire d'activités qui découlent d'obligations constitutionnelles ou autres, auxquelles ni la Conférence ni le Conseil n'ont la faculté de se soustraire. Si tel est le cas la liste générale est relativement facile à établir.

Il s'agit d'abord des activités liées à l'existence ou aux réunions des organes de l'Organisation: Conférence, Conseil d'administration, Directeur général. Les activités relatives à ces organes se trouvent cependant pour la plupart dans la section A (ainsi que les services juridiques).

Restent alors les activités liées aux fonctions constitutionnelles, que l'Organisation est tenue de remplir à l'égard des normes déjà adoptées de l'OIT (puisque que la Constitution n'oblige pas l'Organisation à adopter de nouvelles normes), à savoir:

Ces activités sont à la fois obligatoires en tant que fonctions et discrétionnaires quant à leur application puisque le Conseil n'est théoriquement pas obligé de réunir une commission d'enquête, c'est pourquoi il n'existe pas de provision permanente à cet effet.

Les activités correspondant aux éléments ci-dessus (y compris la commission d'experts, bien qu'elle ne soit pas prévue dans la Constitution) sont assurées par le Département des normes avec en tant que de besoin une contribution technique des départements compétents et le cas échéant de JUR.

En dehors des obligations constitutionnelles un certain nombre d'activités correspondent à des obligations contractuelles qui ne sont pas nécessairement intangibles mais auxquelles l'Organisation ne peut pas se soustraire à sa guise. Il s'agit des contrats de toute nature qui peuvent exister pour l'exécution des projets de coopération technique, des contrats de baux, des contrats d'emprunts (bâtiment du siège).

Une dernière catégorie peut être regroupée sous le titre d'obligations relevant du droit international. En application de l'article 12 de la Constitution, l'Organisation a conclu un certain nombre d'accords avec les organisations internationales et s'est parfois engagée dans des programmes techniques de coopération qui impliquent des activités dont elle ne pourrait non plus se retirer sans préavis. Ces activités sont distribuées à travers les différents programmes techniques. Mais on peut aussi et surtout ranger dans cette catégorie l'accord avec le gouvernement italien de 1983 dont l'article 1 contient certains engagements en ce qui concerne le financement du Centre de Turin.

* * *

A partir de cette grille, on pourrait, si le Conseil le souhaite, parvenir à un tableau plus détaillé des dépenses incompressibles ou qui ne peuvent être réduites sans un certain préavis. Il convient cependant de souligner le caractère assez artificiel d'un tel exercice. D'une part, la plupart de ces activités ne se trouvent pas dans la section B. Mais, d'autre part, l'Organisation pourrait théoriquement s'extraire de la plupart de ces obligations par différents artifices, y compris en ce qui concerne le contrôle des normes (par leur abrogation ou par l'espacement des rapports). La seule chose qui resterait incompressible serait l'existence des organes. Mais celle-ci n'est pas une fin en soi: elle ne se justifie évidemment que par rapport à la réalisation des objectifs de l'Organisation.


Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 16 février 2000.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41.22.799.7732, fax: +41.22.799.8944 ou par e-mail: RELOFF@ilo.org

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