GB.270/PFA/11 |
Commission de programme, du budget et de l'administration |
PFA |
ONZIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Autres questions financières et générales
Rapports du Corps commun d'inspection
a. Locaux et services communs des organismes des Nations Unies hors siège (JIU/REP/94/8)
b. La promotion de la femme au moyen et dans le cadre des programmes du système des Nations Unies: que se passera-t-il après la quatrième Conférence mondiale sur les femmes (JIU/REP/95/5)
c. Participation des organismes des Nations Unies à la fourniture et à la coordination de l'assistance humanitaire (JIU/REP/95/9)
d. Coordination des cadres de politique générale et de programmation en vue de l'instauration d'une coopération pour le développement plus efficace (JIU/REP/96/3)
e. Examen des ressources financières allouées par le système des Nations Unies aux activités menées par les organisations non gouvernementales (JIU/REP/96/4)
1. Conformément aux procédures établies, les rapports du Corps commun d'inspection des Nations Unies à l'échelle du système sont soumis au Conseil d'administration dès que le Comité administratif de coordination a présenté ses observations à leur sujet. Le Bureau a contribué à la préparation de ces rapports.
a) «Locaux et services communs des organismes
des Nations Unies hors siège»(1)
2. L'OIT appuie les principes sur lesquels reposent le développement et l'expansion des locaux et services communs des organismes des Nations Unies et ne peut que se réjouir des avantages et des bénéfices financiers qu'apportent de tels arrangements. Toutefois, le partage de locaux communs n'est pas toujours faisable dans certains pays où les mandants de l'Organisation attachent parfois une grande importance au fait de disposer de locaux séparés. Par conséquent, le Directeur général se réserve le droit d'examiner chaque proposition au cas par cas et de renoncer au principe de l'utilisation de locaux communs si les circonstances l'exigent.
3. Ce point de vue a été fidèlement rendu aussi bien dans le rapport du Corps commun d'inspection que dans les observations du CAC. Les observations complémentaires qui suivent donnent l'avis du Bureau sur chacune des recommandations qui ont été faites.
Recommandation 1: Directives pour les institutions spécialisées
4. Cette recommandation demande que les organes directeurs des institutions spécialisées donnent, compte tenu des résolutions de l'Assemblée générale relatives aux locaux et services communs, des directives plus précises à leurs secrétariats respectifs pour l'accomplissement de celles de leurs obligations conventionnelles qui découlent des accords régissant leurs relations avec les Nations Unies qu'ils ont conclus.
5. Le Directeur général estime être autorisé à participer (dans la mesure du possible) à tout programme de mise en place de locaux et services communs dans le cadre du système des Nations Unies. S'il est possible que des problèmes se posent sur le plan pratique, il ne semblerait pas y avoir d'obstacles de nature juridique à cette participation.
Recommandation 2: Accord de représentation type
6. L'OIT serait disposée à contribuer à la préparation d'un accord de représentation type pour l'ensemble du système qui serait conclu avec les gouvernements hôtes sur le terrain. Cet accord pourrait être utilisé par le BIT comme référence, et adapté à la situation et aux besoins spécifiques de chaque pays. Cela devrait réduire le temps que les gouvernements et les organisations consacrent aux négociations et conduire à des accords mieux adaptés aux besoins de l'Organisation.
Recommandation 3: Comité administratif de coordination (CAC)
7. Le BIT appuie cette recommandation et serait disposé à participer aux travaux de l'Equipe spéciale, dans le cas où celle-ci serait constituée.
b) La promotion de la femme au moyen et dans le cadredes programmes du système des Nations Unies(2)
8. L'inspectrice note que, dans beaucoup d'organisations, il n'existe pas de programmes cohérents visant à transformer la culture des organisations et à promouvoir chez les gestionnaires le sens des responsabilités, l'obligation de rendre des comptes et l'engagement d'améliorer la situation des femmes. Elle ajoute qu'une meilleure gestion des programmes de fond, une prise de conscience réelle de la problématique hommes/femmes et une transformation de la culture des organisations sont indispensables à la promotion de la femme dans le système des Nations Unies.
9. Le rapport contient 25 recommandations, pour la plupart sur des questions importantes, à examiner simultanément et avec précision si l'on veut faire avancer notablement et durablement la cause de la femme. Ces recommandations sont groupées autour de trois rubriques, à savoir les programmes de fond du système des Nations Unies; l'amélioration de la situation des femmes dans les organisations; le rôle central de coordination de l'Organisation des Nations Unies.
10. Les observations du Comité administratif de coordination reflètent assez bien la position de l'OIT sur cette question. Ce rapport du Corps commun d'inspection est utile aussi bien à des fins d'analyse que pour définir l'action future. On trouvera ci-dessous quelques observations supplémentaires sur les principales recommandations qui mettent en évidence les efforts déployés par l'OIT ces dernières années.
Recommandation 1: Programmes de fond
11. L'OIT s'attache par tous les moyens à tenir compte du rôle et des besoins des femmes dans ses programmes de fond. Le programme et budget de l'exercice en cours et celui du prochain exercice prévoient un certain nombre de programmes d'action et d'autres activités qui se réfèrent spécialement à l'égalité et aux besoins des femmes dans le programme ordinaire de la majorité des départements techniques. Le Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes a été lancé il y a peu. Est en cours de préparation un répertoire des programmes, projets et activités exécutés par les départements techniques et financés par le budget ordinaire ou au titre de la CTBO qui sont spécifiquement consacrés aux femmes ou qui ont une composante clairement définie de promotion de la femme et de l'égalité entre les sexes. Une base de données sur les programmes et projets multi-bilatéraux est aussi en cours d'élaboration. Elle permettra d'identifier les divers aspects de la condition féminine.
12. Il est prévu de renforcer les efforts déployés ces dernières années pour intégrer le souci d'équité entre les sexes dans la planification, la programmation, la budgétisation, le contrôle et l'évaluation de l'application des programmes. Une page consacrée aux politiques et programmes du BIT visant l'avancement de la femme a récemment été ouverte sur Internet.
Recommandation 2: Amélioration de la situation des femmes
dans les organisations du système
13. Le Bureau est également déterminé à poursuivre les efforts qu'il fait pour employer davantage de femmes. Conformément à la politique du personnel, le pourcentage de femmes dans l'effectif du BIT a augmenté. En 1990, les femmes représentaient 20,3 pour cent du personnel de la catégorie des services organiques et des catégories supérieures. A la fin de 1996, elles représentaient 29,47 pour cent(3) , soit une augmentation d'environ 45 pour cent en sept ans. Dernièrement, de nouveaux postes de spécialistes de rang supérieur des questions d'égalité entre hommes et femmes ont été créés sur le terrain, et des experts associés ont été recrutés pour ces questions, ce qui permet de dire que les perspectives d'amélioration de la situation globale sont bonnes.
14. Pour ce qui est de la formation, un matériel spécial a été conçu et utilisé dans le cadre d'un projet interrégional financé par les Pays-Bas de formation de sensibilisation aux spécificités des femmes qui s'adresse au personnel du siège et des bureaux extérieurs. La capacité du personnel et des mandants de tenir compte de ces spécificités dans l'analyse et la planification est renforcée par une série d'ateliers et de séances de formation. Des ressources du BIT ont par ailleurs été affectées à cette formation sur le terrain. Plusieurs de ces ateliers évaluent l'application des Directives pour l'intégration des questions de genre dans la conception, le suivi et l'évaluation des programmes et des projets de l'OIT, document paru en janvier 1995. Le BIT a aussi défini des mesures visant à lutter contre le harcèlement sexuel au sein du Bureau, et une circulaire à ce sujet a été distribuée en novembre 1995.
Recommandation 3: Rôle central de coordination
de l'Organisation des Nations Unies
15. Depuis la Conférence de Beijing, les politiques, procédures et mesures concernant les femmes font de plus en plus l'objet d'une coordination au sein du système des Nations Unies. L'OIT a participé activement aux réunions interinstitutions du Comité interorganisations sur les femmes et l'égalité entre les sexes et aux réunions régionales. En outre, elle a contribué substantiellement à la révision du Plan à moyen terme à l'échelle du système en ce qui concerne la promotion de la femme (1996-2001). Elle a également accueilli à Genève un atelier parrainé conjointement par le Comité interorganisations et par le Groupe d'experts OCDE/CAD sur la participation des femmes au développement (15-17 septembre 1997).
16. Le BIT s'efforce par ailleurs d'accroître la participation des femmes à la Conférence internationale du Travail et au Conseil d'administration. Une rencontre en l'honneur des femmes qui participent à la Conférence est organisée chaque année. C'est l'occasion pour les mandants et les représentants des ONG présentes à la Conférence de discuter de la question de l'égalité entre les hommes et les femmes.
c) Participation des organismes des Nations Unies
humanitaire(4)
17. Ce rapport s'adresse essentiellement aux organismes dits de secours du système des Nations Unies qui sont chargés de fournir une assistance humanitaire. Il évalue: a) les progrès accomplis et les problèmes rencontrés par les mécanismes du système des Nations Unies, ainsi que leur capacité de fournir une assistance humanitaire; b) les structures de gestion des opérations et les structures organisationnelles du système des Nations Unies; c) les techniques de planification et de préparation qu'il utilise pour faire face à des situations d'urgence complexes; et d) les principaux domaines où les opérations humanitaires gagneraient à être améliorées.
18. Bien qu'elle soit citée dans ce rapport parmi les organismes du système des Nations Unies qui fournissent des secours et une assistance dans les situations d'urgence complexes et de catastrophes naturelles, l'OIT, contrairement au HCR, à l'UNICEF ou au PAM, n'est ni un organisme de secours ni un organisme humanitaire. Le mandat de l'OIT prévoit des mesures humanitaires à court terme et des interventions rapides. Ces mesures, requises en cas d'urgence et qui relèvent de son mandat dans le domaine des droits de l'homme, ont pour but de sauver des vies et de protéger l'intégrité physique des syndicalistes détenus ou emprisonnés, d'empêcher le travail des enfants et le travail forcé et de protéger les travailleurs migrants, ou les travailleurs en général, et de les défendre contre les mauvais traitements et la discrimination. Toutefois, l'assistance de l'OIT est normalement tournée vers le développement et consiste en programmes et activités visant le long terme. En ce sens, l'action de l'OIT complète et stabilise l'aide d'urgence et les secours fournis par d'autres organismes. Elle cherche des solutions à long terme pour les personnes touchées par des situations d'urgence complexes ou des catastrophes naturelles, contribuant ainsi à leur réinsertion sur le marché du travail et dans la société en général.
19. Le BIT estime que le développement et le renforcement du tissu social, mais aussi du secteur social et des institutions sociales en général, est une importante contribution à la prévention de ces cas d'urgence, qui requièrent l'assistance humanitaire internationale décrite dans le rapport.
20. Celui-ci contient 12 recommandations destinées essentiellement au Département des affaires humanitaires (DAH) de l'Organisation des Nations Unies et aux membres du Comité permanent interorganisations(5) . Celui-ci les a examinées et le CAC les a approuvées.
21. Le BIT appuie les recommandations qui visent l'adoption de politiques globales assorties de stratégies communes et d'objectifs clairement définis pour l'assistance humanitaire, ainsi que l'intégration et la participation d'une composante civile locale et organisée dans les cas d'urgence complexes. Il prend note des recommandations qui sont destinées à d'autres institutions et serait prête à renforcer sa coopération avec d'autres organismes du système des Nations Unies dans ce domaine.
d) Coordination des cadres de politique générale
et de programmation en vue de l'instauration
d'une coopération pour le développement plus efficace(6)
22. Ce rapport porte sur des questions générales auxquelles le système des Nations Unies s'est déjà beaucoup intéressé et qui font aujourd'hui l'objet de discussions dans les institutions intergouvernementales et les organismes interorganisations intéressés. Des mesures très importantes sont en cours d'application dans bien des domaines évoqués dans les recommandations. Ce rapport n'apporte pas grand-chose de nouveau sur ce processus en cours. Bon nombre de ces conclusions et recommandations figurent déjà dans des rapports antérieurs du Corps commun d'inspection, dans les rapports du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies à l'Assemblée générale et à l'ECOSOC, et dans les résolutions qui en découlent, ainsi que dans les nombreuses propositions qui ont été soumises à différents groupes de travail de l'Assemblée sur la question de la réforme du système des Nations Unies. Ces questions sont aussi traitées au niveau interinstitutions, en particulier dans le cadre du Comité administratif de coordination (CAC), du Comité consultatif pour les questions relatives aux programmes et aux activités opérationnelles (CCQPQ) et du Groupe consultatif mixte des politiques (CGMP). Ainsi qu'il est dit dans les observations conjointes du CAC sur le rapport (paragr. 10), à savoir: «Un certain nombre de propositions et de recommandations figurant dans le texte du rapport sont dépassées par les événements et n'appellent pas d'autres observations pour le moment.» Le rapport aurait certes été plus utile s'il avait identifié les meilleures pratiques et d'autres éléments concrets propres à faciliter l'application des mesures d'ordre général qui sont prises à l'échelon national. La position du BIT à ce sujet est bien rendue dans les observations du CAC sur le rapport. On trouvera ci-après quelques observations supplémentaires sur les recommandations du rapport
Recommandation 1: Note de stratégie nationale
23. La Note de stratégie nationale est un instrument utile quand elle est conçue comme un cadre général de référence commun. C'est un document de planification stratégique dont les principales composantes sont la formulation des objectifs et priorités et l'établissement de liens avec les plans opérationnels, mais qui, contrairement à ce que laisse penser le rapport (paragr. 61), n'implique aucune programmation opérationnelle. Cette recommandation ne tient pas suffisamment compte de la diversité des mandats, des domaines de compétence et des fonctions des différentes institutions.
24. A l'échelon national, où existe parfois toute une série d'objectifs de développement général, les ministères bénéficiaires ont leurs propres priorités, en fonction de leur mandat et de leur domaine de compétence. Pour ce qui est de l'OIT, ses mandants ont leurs propres besoins et priorités, qui méritent tous de retenir l'attention dans la coopération pour le développement.
25. Cette recommandation aurait dû appuyer explicitement deux aspects très utiles de la Note de stratégie nationale, à savoir qu'elle permet d'obtenir l'engagement du pays et qu'elle fournit un cadre général qui s'articule autour de priorités de développement national déterminées et dans lequel peuvent s'inscrire les différentes activités du système des Nations Unies.
26. La recommandation 1 a), qui invite les donateurs ne faisant pas partie du système des Nations Unies à inscrire leurs programmes dans le cadre de la Note de stratégie nationale, mérite d'être appuyée. Lorsqu'elle est adoptée par le gouvernement, la Note de stratégie nationale (NSN) se fonde sur le plan de développement national, qui comprend aussi bien des programmes financés par le pays que des programmes financés de sources extérieures.
27. La recommandation 1 b) propose que la NSN remplace tous les «autres cadres de programmation multisectorielle». Il convient de noter que la NSN, qui est une initiative des pays bénéficiaires, n'a jamais été conçue pour remplacer les cadres de programmation. Elle sert de cadre conceptuel et stratégique à l'ensemble des activités du système des Nations Unies. Il est important que la NSN et les cadres des différentes institutions se complètent et forment un ensemble cohérent.
28. La recommandation 1 c) demande l'établissement de liens entre la NSN et les documents-cadres de politique économique. Pour cela, le mieux serait qu'aussi bien cette note que ces documents prennent le cadre de programmation national et son calendrier comme point de départ.
29. La recommandation 1 d) propose que les coordonnateurs résidents appliquent pleinement les directives pertinentes du CCQPQ concernant la contribution technique des institutions non représentées dans le pays à l'établissement de la NSN. Cela est accepté, mais il faudrait aussi que les petites institutions soient chargées de fournir aux coordonnateurs résidents des informations sur leur programmation et leurs compétences.
30. La recommandation 1 f) demande au coordonnateur résident d'utiliser le rapport sur la coopération pour le développement comme instrument de suivi et d'évaluation des progrès accomplis dans l'application de la NSN. Ce rapport est utile en tant que document de référence qui donne surtout des informations statistiques sur l'aide apportée à un pays. Cette recommandation ne tient apparemment pas compte des rapports annuels du coordonnateur résident, qui donnent ce type d'information. Ces deux documents ont des finalités différentes et s'adressent à un public légèrement différent.
31. Enfin, le Bureau attire l'attention sur la série d'ateliers de coordination organisés pour les hauts fonctionnaires qui représentent les Nations Unies sur le terrain par l'Ecole des cadres des Nations Unies au Centre international de formation de l'OIT, à Turin, au nom du CAC/CCQPQ. Près de 500 personnes ont déjà participé à ces ateliers à Turin, et le nombre des activités nationales de suivi a augmenté ces dernières années. La plupart constituent un prolongement du travail effectué à Turin.
Recommandation 2: Evaluation périodique des cadres
de politique générale et de programmation
32. Cette recommandation est appuyée sans réserve, à condition que chaque institution mène cette évaluation avec ses propres concepts, outils et procédures. Les procédures d'élaboration, de suivi et d'évaluation des programmes et projets de coopération technique de l'OIT(7) , qui sont en vigueur depuis une vingtaine d'années, ont récemment été actualisées pour tenir compte des changements de pratiques et de méthodes.
Recommandation 3: Uniformisation des modalités
appliquées à l'échelle du système aux fins
de la coopération pour le développement
33. Il importe de s'assurer que l'approche globale recommandée par l'ONU pour la collecte et l'analyse des données et l'échange d'informations, qui est une initiative utile, s'appuie sur le principe de la responsabilité des institutions techniques en cause concernant la mise au point d'indicateurs dans leurs domaines de compétence respectifs.
Recommandation 5: Comités de coordination au niveau local
34. Les recommandations 3 et 5 réitèrent ce qui figure déjà dans certaines résolutions de l'Assemblée générale, à savoir les résolutions 44/211 de 1989, 47/199 de 1993, et 50/120 de 1995(8) . Le CCQPQ/CAC insiste régulièrement, dans ses travaux, sur la nécessité de faciliter une compréhension commune des nouveaux concepts, outils et modalités de programmation. Le CAC fait régulièrement paraître des mises au point sur le système des coordonnateurs résidents, la Note de stratégie nationale, le suivi de la résolution 50/120 de l'Assemblée générale, etc.
e) Examen des ressources financières allouées
par le système des Nations Unies aux activités
menées par les organisations non gouvernementales(9)
35. Ce rapport est une contribution aux discussions de politique générale qui ont lieu au Conseil économique et social (ECOSOC) et à l'Assemblée générale au sujet des relations entre les Nations Unies et les organisations non gouvernementales (ONG) et du rôle des ONG nationales dans le développement économique et social des pays. Il met l'accent sur les règles et procédures d'affectation des fonds provenant du budget ordinaire et des ressources extrabudgétaires qui sont alloués aux activités menées par les ONG.
36. Il convient de noter que, dans le cas particulier de l'OIT, les organisations d'employeurs et de travailleurs, en tant que mandants de l'Organisation, ne peuvent pas être considérées comme des ONG faisant l'objet de ce rapport. Bien qu'elles prennent de l'importance, les autres ONG n'occupent pas une grande part dans l'exécution des activités de coopération technique de l'Organisation. Ce rapport contient sept recommandations et 16 sous-recommandations destinées essentiellement aux organismes du système des Nations Unies qui fournissent des fonds aux ONG en tant que partenaires exécutants. Les observations du Comité administratif de coordination (CAC) sur ce rapport du Corps commun d'inspection reflètent dans une large mesure la position de l'OIT. Toutefois, les recommandations qui intéressent l'OIT appellent quelques observations supplémentaires.
Recommandation 1 sur la création d'une base de données spécifique
pour dégager les tendances et consigner les données d'expérience
et d'autres informations en collaboration avec les ONG
37. Pour l'instant, la participation limitée des ONG aux activités de coopération technique de l'OIT ne justifierait pas la création, coûteuse, d'une telle base de données. Cette considération s'applique aussi à la recommandation 2, qui propose de nommer, aussi bien au siège que dans les pays, des attachés qui seraient chargés d'assurer la liaison avec les ONG et qui s'occuperaient à temps complet de suivre et de coordonner les opérations de ces organisations. La création de ces postes et fonctions n'aurait lieu d'être que si les ONG exécutaient une part importante des activités pratiques de l'OIT.
Recommandation 3 sur la nécessité d'évaluer les avantages
et les inconvénients de la prévision d'un crédit budgétaire
pour les ONG
38. Compte tenu de la structure particulière de l'OIT et du rôle que jouent les organisations de travailleurs et d'employeurs dans toutes ses activités, ainsi que du type de participation, aujourd'hui limitée, d'autres ONG à ses travaux, un crédit budgétaire spécifique ne se justifie pas pour les ONG.
Recommandation 5 sur l'élaboration de principes directeurs
pour la sélection des ONG et la coopération avec les ONG;
recommandation 6 sur un système de contrôle à utiliser
dans les rapports sur la coopération avec les ONG
39. Pour l'instant, il n'y a pas lieu, du moins au BIT, d'instituer un nouveau système d'orientation et de contrôle. Les procédures actuelles de suivi, d'évaluation et d'établissement de rapports sur l'application des programmes fournissent un cadre tout à fait acceptable aux opérations fiables et transparentes auxquelles les ONG sont associées.
Recommandation 7 concernant l'établissement
d'une liste d'ONG susceptibles de travailler
en partenariat dans les activités pratiques
40. A l'échelon national, au lieu que chaque organisation établisse séparément une liste d'ONG nationales susceptibles de travailler en partenariat avec le système des Nations Unies, il faudrait qu'un organisme comme le PNUD soit chargé d'établir et de mettre à jour périodiquement, en collaboration avec les autres organisations du système, une liste des ONG qui ont été associées aux activités d'assistance pour le développement de différentes institutions.
41. Les rapports du Corps commun d'inspection et les observations du CAC peuvent être consultés sur place.
Genève, le 7 octobre 1997.
1. Documents JIU/REP/94/8 et A/51/124 -- E/1996/44.
2. Documents JIU/REP/95/5 et A/51/180.
3. Document GB.268/PFA/9.
4. Documents JIU/REP/95/9 et A/51/442.
5. Font partie de ce comité le DAH, la FAO, le HCR, l'UNICEF, le PNUD, le PAM et l'OMS. Il comprend également des membres qui ne font pas partie du système des Nations Unies, comme le Comité international de la Croix-Rouge (CICR); la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (observateurs); l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et quelques organisations non gouvernementales qui sont invitées.
6. Documents JIU/REP/96/3 et A/52/115 -- E/1997/47.
7. Circulaire du BIT, série 13 -- Technical Cooperation Activities, no 46, 29 sept. 1997.
8. Ces trois résolutions traitent de l'examen triennal d'ensemble des orientations des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies.
9. Documents JIU/REP/96/4 et A/52/114 -- E/1997/46.