GB.273/6/2 - Conseil d'Administration

L'OIT est une institution spécialisée des Nations-Unies

GB.273/6/2 273^e session Genève, novembre 1998

SIXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

312^e rapport du Comité de la liberté syndicale

Table des matières

Introduction

Cas n^o 1958 (Danemark): Rapport définitif

Réclamation présentée par le Dansk Magisterforening (DM) en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT alléguant le non-respect par le Danemark de la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949

Conclusions du comité

Recommandation du comité

Introduction

1. Le Comité de la liberté syndicale, institué par le Conseil d'administration à sa 117^e session (novembre 1951), s'est réuni au Bureau international du Travail à Genève les 5, 6 et 12 novembre 1998, sous la présidence de Monsieur le Professeur Max Rood.

2. Le comité a examiné une réclamation pour le non-respect par le Danemark de la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, soumis en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Dansk Magisterforening (DM).

3. Le comité soumet un rapport sur ce cas pour l'approbation du Conseil d'administration.

Cas n^o 1958

Rapport définitif

Réclamation présentée par le Dansk Magisterforening (DM)
en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT alléguant
le non-respect par le Danemark de la convention (n^o 87)
sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948,
et de la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation
et de négociation collective, 1949

Allégations: ingérence du gouvernement dans l'application
de conventions collectives et restrictions au droit
de négociation de certaines catégories de travailleurs

4. Dans une communication du 25 août 1997, le Dansk Magisterforening, se référant à l'article 24 de la Constitution de l'OIT, a envoyé au Directeur général une réclamation alléguant le non-respect par le gouvernement du Danemark de la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (n^o 122) sur la politique de l'emploi, 1964.

5. A sa session de mars 1998, le Conseil d'administration a déclaré la réclamation recevable et a décidé de renvoyer au Comité de la liberté syndicale, pour étude, les aspects concernant les droits syndicaux (cas n^o 1958) (voir GB.271/18/2).

6. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 18 septembre 1998.

7. Le Danemark a ratifié la convention (n^o 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (n^o 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

8. L'organisation plaignante indique que cette réclamation concerne en premier lieu l'imposition d'un plafond de rémunération horaire dans les offres de formation professionnelle dans le secteur public introduites par la loi n^o 929 du 27 décembre 1991 et, en second lieu, les dispositions correspondantes sur les plafonds salariaux applicables aux pools d'emploi introduits par la loi n^o 1059 du 20 décembre 1995. Les plafonds salariaux applicables aux offres de formation professionnelle dans le secteur public avaient déjà fait l'objet d'une plainte soumise par la Confédération danoise des associations professionnelles (AC) (cas n^o 1641). Les nouveaux plafonds salariaux introduits dans le nouveau système de pools d'emploi le 20 décembre 1995 n'ont toutefois pas été examinés par le comité.

Loi n^o 929 de décembre 1991

9. L'organisation plaignante rappelle tout d'abord l'objet de la plainte dans le cas n^o 1641, les conclusions du Comité de la liberté syndicale et l'examen ultérieur de ce cas par la Commission d'experts sur l'application des conventions et recommandations.

10. L'organisation plaignante rappelle que, le 27 décembre 1991, le Parlement danois a adopté la loi n^o 929 qui modifiait la loi générale n^o 556 du 17 juillet 1991 sur les offres d'emploi aux personnes sans emploi. Un nouvel article (1 a)) a été introduit dans cette loi qui prévoit que les personnes employées dans le secteur public ne peuvent pas recevoir plus de 80 couronnes danoises de l'heure dans le cadre du programme d'offres d'emploi.

11. Selon l'organisation plaignante, il est apparu de cette loi et des travaux préparatoires que ces plafonds salariaux sont applicables aux personnes bénéficiant du programme d'offres d'emploi dans le secteur public. Dans le secteur privé, les personnes bénéficiant du programme d'offres d'emploi continuent d'être payées conformément aux conventions collectives en vigueur pour les différents domaines d'emploi. Ainsi, cette loi constituerait une ingérence dans les conventions collectives et dans la négociation collective dans le secteur public.

12. Selon l'organisation plaignante, cette loi a constitué une ingérence dans la convention collective du 23 septembre 1991 entre les autorités régionales, d'une part, et les municipalités et un certain nombre d'organisations, d'autre part, y compris le Dansk Magisterforening qui s'occupe des conditions d'emploi et de salaire dans l'administration locale et régionale.

13. L'organisation plaignante estime qu'un des facteurs décisifs qui a déterminé l'issue du cas n^o 1641 était l'opinion exprimée par le gouvernement selon laquelle les programmes d'offres d'emploi ne constituaient pas des emplois ordinaires au sens national et échappaient ainsi à l'application des conventions collectives et de la négociation collective. L'organisation plaignante attire ainsi l'attention du comité sur un certain nombre de décisions de justice de tribunaux danois qui soutiennent sa position selon laquelle les programmes d'offres d'emploi tombent dans le champ d'application de la négociation collective et des conventions collectives en vigueur selon la loi danoise.

14. En général, ces décisions concernent l'applicabilité de conventions collectives au travail à temps partiel sur les questions des licenciements arbitraires et injustifiés, ainsi que l'applicabilité des conventions collectives aux offres d'emploi de ce type en ce qui concerne les salaires. Des copies traduites de ces décisions sont jointes à la plainte. L'organisation plaignante estime que ces décisions démontrent que l'applicabilité des conventions collectives, selon la loi danoise, n'est pas affectée par le fait qu'un emploi soit pour une durée déterminée telle que dans le cas des offres de formation professionnelle.

15. Une des décisions judiciaires citées par l'organisation plaignante concerne l'offre de formation professionnelle qui a fait l'objet du cas n^o 1641 ainsi que de la présente plainte. Dans ce cas (n^o 91.323 du 6 mai 1993), qui fut présenté par la Confédération des syndicats danois (LO) au nom du Syndicat des travailleurs généraux du Danemark (SID) contre les centres de jeunesse de Copenhague, le plaignant a exigé que le personnel de nuit soit payé selon les termes de la convention collective en vigueur pour le Syndicat des travailleurs généraux du Danemark. La défense a pour sa part plaidé que ce type de travail constituait une activité créatrice d'emploi, qui était gérée et financée totalement par la municipalité de Copenhague, et qu'en conséquence les centres de jeunesse de Copenhague n'avaient aucune influence sur la gestion de ce programme.

16. Cet argument fut rejeté par le tribunal du travail qui a déclaré:

Puisque les centres de jeunesse de Copenhague doivent être considérés comme l'employeur des travailleurs rémunérés selon un taux horaire, les programmes d'offres d'emploi ne leur sont pas applicables et le tribunal est d'accord avec le plaignant et exige que le paiement soit fait selon les termes de l'accord avec la partie défenderesse.

17. Pour l'organisation plaignante, cette décision démontre que le fait qu'il y ait une activité génératrice d'emplois qui est financée par le secteur public n'implique pas nécessairement que les conventions collectives ne doivent pas s'appliquer dans de telles situations.

18. Dans un autre exemple cité par l'organisation plaignante (n^o U 1992 625), un certain nombre de jeunes gens étaient employés par une autorité locale dans des emplois répartis dans plusieurs théâtres locaux. L'autorité locale a payé ces gens selon les termes de l'accord entre la municipalité et le Syndicat des travailleurs spécialisés du Danemark. Le syndicat n'avait pas de convention collective avec l'autorité locale mais plutôt avec les organisations des théâtres et a exigé que les salaires soient payés selon les termes de cette convention collective puisque le travail effectué tombait sous l'application de cet accord. La décision de la haute cour de la division de l'Est fut comme suit:

L'engagement des plaignants dans les théâtres ci-dessus mentionnés, qui sont des entreprises bénéficiant des subventions publiques, s'est fait en accord avec l'article 3, alinéa 3, de la loi danoise sur les offres d'emploi aux chômeurs de longue durée pour une période de sept mois.
Comme il a été dit dans le jugement, la question concernant la couverture par une convention collective d'un chômeur de longue durée qui s'est vu assigner un travail dans ces petits théâtres par le répondant dans le cadre des programmes d'offres d'emploi a été le sujet de correspondance entre l'Union des techniciens du théâtre du Danemark et le répondant en 1983 et encore en 1987.
Comme dans le jugement, il apparaît que les plaignants ont effectué un travail qui, de par sa nature, est couvert par la convention collective entre l'Union des techniciens du théâtre du Danemark et l'Association des théâtres pour enfants ainsi que l'Association des petits théâtres du Danemark.
Dans ce contexte, la haute cour du Danemark estime que, selon les dispositions de l'article 11, alinéa 1, de l'ordonnance n^o 403 du 30 mai 1989, les plaignants ont droit au salaire prévu par ladite convention collective.

19. L'organisation plaignante se réfère également à des directives du ministère des Finances (annexées à la plainte) et rappelle un nombre de prérequis avant l'utilisation de l'offre de formation professionnelle qui furent soulevés dans le cas n^o 1641, tels que l'augmentation d'employés et une proportion raisonnable entre les emplois subventionnés et non subventionnés.

20. L'organisation plaignante insiste sur le fait que les offres de formation professionnelle sont décrites dans ces directives comme une relation d'emploi couverte par un contrat d'emploi et que le travail à temps partiel doit être prévu par une disposition dans la convention collective en vigueur. Selon l'organisation plaignante, ceci démontre clairement que la convention collective en question est directement applicable. Elle estime que ceci est également évident du fait des bénéfices spéciaux prévus par les conventions collectives en vigueur ainsi que pour le paiement des heures supplémentaires et le règlement des pensions.

21. De plus, l'organisation plaignante déclare qu'il est indiqué que le contrat d'emploi doit être limité dans le temps selon les termes d'un accord avant que l'offre de formation professionnelle puisse débuter. Dans le cas contraire, l'emploi doit se poursuivre après l'expiration de la période de formation. Selon la partie plaignante, cela signifie que l'emploi, dans le cadre des offres de formation professionnelle, se poursuit comme un emploi ordinaire après la période d'expiration.

22. L'organisation plaignante se réfère également à de nouveaux développements survenus en 1995 concernant l'inclusion de «chapitres sociaux dans les conventions collectives». Parmi les conventions collectives conclues en 1995 se trouve un accord du 3 juillet 1995 signé entre le ministère des Finances et, entre autres, l'organisation plaignante. Cet accord régit la conclusion d'accord locaux sur les emplois aux conditions particulières, y compris les conditions spéciales touchant les salaires et autres conditions de travail. Ces accords locaux, une fois signés, peuvent alors déroger aux conditions habituelles en vigueur dans les conventions collectives.

23. Par la suite, le ministère des Finances a publié la circulaire n^o 32/95 sur les chapitres sociaux, à laquelle est annexé l'accord. Cette circulaire se réfère aux négociations entre le ministère des Finances et les organisations centrales, précisant que les parties sont tombées d'accord de faire un effort commun afin d'augmenter les opportunités d'emploi dans les entreprises publiques pour les personnes ayant des difficultés à obtenir un emploi sur le marché du travail.

24. Selon l'organisation plaignante, l'accord mentionné ci-dessus ainsi que la circulaire démontrent que la participation aux programmes d'offres à l'emploi dans le secteur public constitue du travail ordinaire qui devrait être couvert par la négociation collective et les conventions collectives. L'organisation plaignante se pose la question de savoir comment l'accord mentionné ci-dessus aurait pu être conclu si la nature du travail effectué dans le cadre des programmes d'offres à l'emploi n'était pas du travail ordinaire qui tombait sous le coup de la négociation collective.

25. L'organisation plaignante fait également référence à un livre écrit par un avocat danois qui explique le programme d'offres à l'emploi en relation avec la loi danoise sur les employés salariés ainsi qu'à un rapport effectué par une commission ministérielle concernant «des emplois protégés», y compris l'utilisation de programmes de formation dans le cadre de la loi sur la politique active du marché du travail. L'organisation plaignante allègue qu'une phrase du rapport de cette commission, à l'effet que les conventions collectives ont, dans certaines circonstances, été perçues comme des obstacles à l'utilisation d'emplois à conditions particulières, démontre clairement que les conventions collectives sont directement applicables aux offres de formation professionnelle dans le cadre de cette loi.

Loi n^o 1059 de décembre 1995

26. L'organisation plaignante fait par la suite référence aux amendements à la loi sur la politique active du marché du travail qui ont été adoptés par le Parlement danois au même moment que le nouveau budget, dans la loi n^o 1059 du 20 décembre 1995.

27. Les nouveaux pools d'emploi établis par cette loi impliquent l'utilisation de chômeurs de longue durée dans de tels pools d'emploi pour une période allant jusqu'à trois ans. Ces personnes peuvent être utilisées autant dans le secteur public que dans le secteur privé.

28. Selon l'organisation plaignante, il n'y a aucun doute que ces nouveaux pools d'emploi constituent du travail ordinaire. Ainsi, le fait que ces nouveaux pools d'emploi soient financés par le transfert d'un certain nombre d'offres de formation professionnelle à ces pools est une preuve claire que les programmes d'offres d'emploi constituent également du travail ordinaire.

29. En conclusion, l'organisation plaignante allègue que la loi n^o 929 et la loi n^o 1059 constituent une ingérence dans les conventions collectives en vigueur et soustraient les salaires en tant qu'élément de négociation pour les personnes travaillant dans les offres de formation professionnelle et dans les pools d'emploi dans le secteur public visés par cette loi, violant ainsi les conventions n^os 87 et 98.

30. Selon l'organisation plaignante, il apparaît clairement de l'article 2 de la convention n^o 87 que les personnes sans emploi, qui participent à des programmes d'offres d'emploi (et maintenant à des pools d'emploi), effectuent du travail et sont donc considérées comme des travailleurs au sens de l'article 2 de la convention n^o 87. Elles doivent donc bénéficier de la liberté syndicale ainsi que des autres droits prévus par les différentes conventions de l'OIT. De plus, les plafonds salariaux en vigueur dans la législation danoise impliquent que des chômeurs, qui sont redevenus actifs grâce aux programmes d'offres d'emploi et aux pools d'emploi, sont privés du droit fondamental de négociation collective de leur salaire selon l'article 4 de la convention n^o 98.

B. Réponse du gouvernement

31. Dans sa communication du 18 septembre 1998, le gouvernement se réfère tout d'abord à ses réponses précédentes concernant le cas n^o 1641 qui concernait l'imposition de plafonds salariaux dans la loi n^o 929 du 27 décembre 1991 sur les offres d'emploi dans le secteur public.

32. A cette époque, le gouvernement avait indiqué que ces emplois ne constituaient pas des emplois ordinaires. Le gouvernement cite par la suite ses communications antérieures concernant le cas n^o 1641, où il avait indiqué les éléments dans les programmes d'offres d'emploi qui expliquaient que ces offres d'emploi n'étaient pas des emplois ordinaires et ne pouvaient être couverts par les conventions collectives en vigueur.

33. Le gouvernement réitère que les caractéristiques principales des programmes d'offres d'emploi sont: que ce système a été introduit en vue de faire baisser le taux de chômage; que des subventions ont été accordées par le gouvernement aux employeurs qui recrutaient des chômeurs de longue durée; que la mesure est temporaire; que le programme s'inscrit dans le cadre d'un système global d'incitations et de prestations de chômage; que les emplois proposés ne sont pas des emplois qui auraient pu être occupés par des salariés ordinaires; et que les procédures habituelles d'approbation de la rémunération par l'employeur ne sont pas applicables. Ces différents facteurs montrent bien que les emplois proposés dans le cadre du programme en question ne relèvent pas des emplois ordinaires.

34. De plus, le gouvernement rappelle que, lorsqu'il a fallu mettre au point des directives plus détaillées concernant l'introduction du programme d'offres d'emploi, cette opération a été effectuée en consultation avec les partenaires sociaux. Ces directives prévoient notamment que, «lorsqu'une relation d'emploi est conclue, un contrat de travail doit être établi indiquant les conditions de rémunération et d'emploi (le cas échéant, en faisant référence à une convention collective existante)». En outre, ces directives prévoient que «toutes autres clauses et conditions applicables à des emplois similaires devront également être appliquées à cette relation d'emploi». En conséquence, la référence aux conventions collectives résulte d'un accord avec les partenaires sociaux et de leur approbation, étant entendu que les conventions existantes ne s'appliquent pas à ce type de programmes d'emplois.

35. Le gouvernement réitère sa position antérieure selon laquelle ces offres d'emploi, de par leur nature, ne constituent pas du travail ordinaire. Que ce travail ne soit pas un travail ordinaire est reflété par le fait que des subventions sont accordées aux employeurs afin de les compenser pour la capacité de travail réduite de ces chômeurs.

36. Le gouvernement maintient sa position que, dans le cas des offres d'emploi - maintenant devenus offres de formation professionnelle et pool d'emploi -, il n'est pas question d'emplois ordinaires aux termes des conventions n^os 87 et 98 de l'OIT. Les conditions de travail habituelles ont été suspendues puisque les accords avec les entreprises concernant ces emplois sont uniquement conclus à cause des subventions qu'elles peuvent recevoir.

37. Le gouvernement ne conteste pas que la nature du travail qui est effectué par une personne en formation ou dans un pool d'emploi peut, selon sa nature, être comparée à ce qui est habituellement couvert par les conventions collectives. Toutefois, le gouvernement estime que des facteurs autres que la nature de l'activité exécutée doivent être pris en considération afin de déterminer s'il s'agit de travail ordinaire au vu des conventions n^os 87 et 98. Tout d'abord, se pose la question de savoir si les qualifications du chômeur de longue durée, qui a obtenu un emploi à travers les programmes de formation ou les pools d'emploi, correspondent à celles présumées par les parties lorsqu'elles ont conclu une convention collective. La nécessité d'offrir des subventions démontre, selon le gouvernement, que cela n'est pas le cas.

38. Le gouvernement ne conteste pas non plus qu'il est possible pour les partenaires sociaux de s'entendre sur des conditions particulières pour les chômeurs qui sont couverts par la législation sur l'emploi. Il existe une liberté contractuelle au Danemark en autant que les accords respectent la législation. Que ces types d'accords soient appelés conventions collectives par les partenaires ou par d'autres ne constitue pas un facteur décisif dans l'évaluation de leurs relations eu égard aux conventions n^os 87 et 98.

39. De plus, le gouvernement considère que la définition de la nature du travail qui est exécuté dans les programmes d'offres d'emploi ne constitue pas un facteur décisif au vu de la conformité avec les dispositions des conventions n^os 87 et 98. Le facteur décisif doit être une évaluation globale en ce qui concerne le contenu de toutes les conditions d'emploi en relation avec l'objet de ces conventions.

40. Le gouvernement fait par la suite référence aux dispositions sur les offres de formation professionnelle et les pools d'emploi de la loi sur la politique active du marché du travail, la loi générale n^o 533 du 8 juillet 1998, et l'ordonnance sur le marché du travail n^o 1015 du 17 décembre 1997 telle qu'amendée.

41. En ce qui concerne les offres de formation professionnelle, un chômeur peut se voir offrir un programme de formation avec une entreprise publique ou privée si cela a été prévu dans le plan d'action de ladite entreprise. Ce plan d'action doit décrire les objectifs qui doivent être atteints par le chômeur, en prenant comme point de départ les qualifications et les souhaits de ce dernier, tout en tenant compte des besoins du marché du travail.

42. Le salaire maximum pour une offre de formation professionnelle dans le secteur public est actuellement de 88 couronnes danoises de l'heure, sans compter les bénéfices de congé, etc. Lorsqu'une personne travaille 37 heures par semaine, ce taux horaire dans les offres de formation professionnelle génère un salaire qui correspond au montant maximal plus 15 pour cent de ce que peut toucher un chômeur bénéficiant de l'aide de l'Etat. En comparaison, le salaire minimum prévu par de nombreuses conventions collectives se situe entre 75 et 80 couronnes danoises de l'heure, et un peu plus pour les travailleurs hautement spécialisés. Les conditions de travail doivent être similaires à celles prévues dans les contrats ou celles qui s'appliquent généralement pour un travail similaire. Les personnes bénéficiant des offres de formation professionnelle sont, de plus, couvertes par la législation qui s'applique aux salariés.

43. Dans le cas où le nombre d'employés augmenterait de façon considérable, une subvention salariale serait octroyée aux employeurs du secteur public. La durée de cette subvention doit être déterminée dans un accord entre l'employeur et le service d'emploi. Dans le secteur public, la période de subvention pour les chômeurs durant les deux premières années peut être fixée pour un maximum d'une année et, pour les chômeurs de longue durée de plus de deux ans, la période de subvention peut s'étaler jusqu'à trois ans.

44. La durée moyenne d'un programme de formation en 1997 dans l'administration gouvernementale et cantonale a été d'environ huit mois alors que, dans l'administration municipale, elle a été d'environ sept mois.

45. Dans l'ordonnance sur la politique active du marché du travail, il a été décidé que, lorsqu'une relation d'emploi est établie, un contrat d'emploi ou une lettre d'emploi doit être rédigé, et les conditions salariales et de travail ainsi que la période de subvention doivent être indiquées. Une relation d'emploi ne peut de toute façon être terminée qu'en accord avec les conventions collectives en vigueur et la législation.

46. L'offre de formation professionnelle doit contribuer à recycler le chômeur afin qu'il puisse être intégré dans un emploi ordinaire. Le conseil du marché du travail peut établir des directives concernant les exigences à rencontrer afin qu'une offre de formation professionnelle puisse assurer la réhabilitation du travailleur. Le contenu de l'offre de formation doit être organisé de façon à tenir compte de la nature du lieu de travail et des qualifications du chômeur. Enfin, il doit y avoir une proportion raisonnable de travailleurs bénéficiant de subventions par rapport aux autres travailleurs.

47. Le gouvernement explique par la suite le contexte des pools d'emploi. Les personnes bénéficiant de l'assurance chômage peuvent, après une période de deux ans sans emploi, recevoir une offre d'emploi dans un pool d'emploi établi dans le secteur public selon les conditions en vigueur. La loi prévoit que le salaire doit correspondre au salaire contractuel ou à un salaire identique pour un travail similaire; toutefois, le taux horaire, sans comprendre les indemnités de vacances, etc. ne doit pas dépasser plus de 88 couronnes danoises, et ce, depuis le 1^er avril 1998.

48. La loi prévoit que les conditions de travail doivent équivaloir celles prévues dans les contrats ou celles qui s'appliquent pour un travail similaire et que les personnes travaillant dans les pools d'emploi sont de plus couvertes par la législation qui s'applique aux salariés.

49. Dans le cas où le nombre d'employés augmente de façon considérable, une subvention sera versée à l'employeur lorsqu'il engagera quelqu'un faisant partie d'un pool d'emploi. Les chômeurs qui sont employés dans le même pool d'emploi pendant plus d'une année ont le droit et le devoir d'être informés des possibilités d'obtenir un emploi ordinaire.

50. Les pools d'emploi ont été institués depuis le 1^er janvier 1996, et à ce jour, les seules statistiques disponibles sont celles de la durée moyenne d'un pool d'emploi ayant pris fin en 1997. Ces chiffres démontrent que les chômeurs ont été dans les pools d'emploi pendant environ huit mois en moyenne.

51. Ainsi, la législation sur les offres d'emploi aux chômeurs dans le cadre des offres de formation professionnelle et de pools d'emploi prévoit certaines règles spéciales quant à l'octroi de subventions (par exemple, des critères sur le salaire, la nature de l'emploi et le nombre de places de formation disponibles dans l'entreprise). Toutefois, dans la mesure du possible, cette loi laisse aux conventions collectives déjà en vigueur le soin de déterminer les conditions d'emploi et laisse les personnes être régies par la législation applicable aux travailleurs en autant que ce traitement ne nuise pas aux objectifs des offres de formation professionnelle.

52. En réponse aux allégations de l'organisation plaignante, le gouvernement insiste sur le fait que le facteur décisif pour déterminer si ce type d'emplois peut être considéré comme des emplois ordinaires n'est pas une question de terminologie. Le gouvernement estime qu'il faut plutôt s'attarder sur le contenu réel des offres de formation professionnelle.

53. En ce qui concerne les décisions judiciaires auxquelles fait référence l'organisation plaignante, le gouvernement indique qu'elles n'ont aucune pertinence dans le présent cas. Le gouvernement estime que plusieurs citations ont été prises hors contexte et que les nombreuses références à ces cas se réfèrent à des situations autres que celles des programmes d'offres d'emploi et de pools d'emploi. Par exemple, le gouvernement déclare que l'organisation plaignante a omis d'indiquer que, dans le cas relatif aux centres de jeunesse de Copenhague, lesdits centres étaient considérés comme des institutions indépendantes qui ne faisaient pas partie de la municipalité de Copenhague. A ce titre, les accords concernant les salaires ont été établis avec les autorités municipales et non avec les centres, ce qui fait que ces accords ne pouvaient être utilisés par ces derniers.

54. De plus, concernant le cas n^o U1992 625, il a été fait référence à la loi n^o 122 du 24 février 1989 sur les offres d'emploi aux chômeurs et à l'ordonnance n^o 403 du 30 mai 1989, qui prévoyaient qu'un salaire déterminé par contrat devait être versé. La question dans ce cas était de savoir lequel des accords était applicable en ce qui concerne la détermination du salaire. Le gouvernement estime que ceci confirme ses déclarations antérieures dans le cas n^o 1641 selon lesquelles les personnes couvertes par les projets d'emploi étaient rémunérées de façon contractuelle, précisément parce que cela était prévu dans la législation. Lorsqu'il y a un conflit pour déterminer quel accord doit s'appliquer, le point de départ doit se situer sur la nature du travail effectué.

55. En ce qui concerne la référence de l'organisation plaignante aux directives du ministère des Finances et le fait que, si la relation d'emploi se poursuit après l'expiration de l'offre d'emploi, elle serait soumise aux conditions d'emploi ordinaires en vigueur, le gouvernement indique que ceci est une conséquence normale du fait que les dispositions spéciales pour l'offre de formation professionnelle (subvention, plafond salarial, augmentation du nombre d'employés, exigences de l'offre de formation professionnelle, conditions individuelles de l'offre d'emploi) arrivent à leur terme.

56. En ce qui concerne l'inclusion de «chapitres sociaux» dans les conventions collectives, le gouvernement établit une distinction entre les emplois pour lesquels des accords particuliers ont été conclus et les mesures de promotion des programmes d'emploi public. L'objectif des chapitres sociaux (qui correspond au premier type d'emploi) a été d'offrir des possibilités sur le marché du travail pour les personnes avec des capacités de travail réduites suite à un accident de travail ou à un handicap physique. Avec les chapitres sociaux, les partenaires sociaux ont conclu un accord sur la création d'emplois à conditions particulières, dans lequel les revendications ordinaires des conventions collectives sur les heures de travail, sur la rémunération et les tâches devant être accomplies peuvent s'avérer différentes de ce qu'elles sont habituellement. Par le passé, la seule solution pour l'employeur aurait été de licencier les personnes en question à cause de leur capacité réduite de travail et leur productivité qui ne pouvaient justifier leurs exigences salariales prévues dans les conventions collectives en vigueur ou parce que les conventions collectives ne permettaient pas de prévoir des heures de travail qui pouvaient satisfaire les personnes en question.

57. Ceci est clairement reflété dans le rapport du comité sur l'emploi dans des conditions particulières dont fait référence l'organisation plaignante, où il est d'ailleurs indiqué:

L'objectif est que la demande d'emploi aux conditions particulières pour des personnes étant déjà employées doit se faire à travers des ententes entre l'employeur et le lieu de travail individuel et sans subvention publique. Lorsque la capacité de l'employé au travail est réduite au point qu'il devrait y avoir une subvention publique, cette dernière devrait être accordée seulement avec l'accord des pouvoirs publics.

58. Les protocoles sociaux ont donc été nécessaires afin de promouvoir l'embauche des groupes en question. C'est ce qui explique la mention selon laquelle les conventions collectives en vigueur ont constitué un obstacle au développement d'emplois à conditions particulières.

59. Toutefois, ceci n'affecte pas les personnes couvertes par les programmes d'emploi mentionnés dans la plainte. Les personnes bénéficiant des offres de formation professionnelle n'ont pas une capacité réduite de travail, mais seulement un besoin de réinsertion suite à un chômage prolongé. Les offres de formation professionnelle doivent corriger une capacité de travail réduite tout à fait temporaire et donc limitée dans le temps, par opposition aux emplois à conditions particulières qui sont de nature permanente.

60. De plus, dans les chapitres sociaux, il a été conclu que, afin de promouvoir l'embauche, des efforts devaient être faits afin de créer des opportunités pour les personnes ayant besoin de réinsertion dans les offres de formation professionnelle.

61. Le gouvernement se réfère à cet égard au chapitre 4.2.5 du rapport mentionné ci-dessus qui concerne les chômeurs, les personnes assurées ou non assurées, ou qui, par exemple, suite à un chômage de longue durée ou à un manque de qualifications professionnelles, ont des difficultés à trouver un emploi normal avec des conditions de travail normales, ou qui bénéficient d'offres de formation professionnelle sur le marché du travail. Le rapport indique que ce type de personne peut être caractérisé comme ayant une réduction temporaire de sa capacité de travail et a donc besoin d'un emploi qui lui permette d'obtenir une subvention salariale ainsi qu'un emploi d'un type particulier afin de maintenir ses liens avec le marché du travail.

62. Le gouvernement ne peut qu'approuver qu'il existe un consensus entre les partenaires sociaux sur la participation dans la réinsertion des chômeurs en utilisant les programmes d'emploi existant actuellement. Le succès de ces programmes d'emploi dépend de la coopération active entre les employeurs et les travailleurs. Lorsque les partenaires sociaux, dans le cadre des chapitres sociaux, se sont engagés à utiliser ces derniers, cela a été en accord complet avec la politique d'emploi du gouvernement, et de tels accords sont donc non pertinents aux problèmes soulevés dans cette plainte. De plus, tel qu'indiqué dans l'article 2 de l'accord précité, cet accord spécifique ne couvre pas les personnes bénéficiant des offres de formation professionnelle.

63. De plus, le gouvernement déclare que les pools d'emploi (tout comme les offres de formation professionnelle) ne constituent pas du travail ordinaire. Les caractéristiques spéciales mentionnées précédemment concernant les programmes d'emploi s'appliquent également aux pools d'emploi, et de plus la loi sur les pools d'emploi prévoit des règles spéciales qui régissent la situation lorsqu'une personne dans un pool d'emploi obtient un emploi ordinaire.

64. En conclusion, le gouvernement estime que les programmes couverts par la plainte ne sont pas en contradiction avec les conventions n^os 87 et 98 de l'OIT sur la base des considérations suivantes:

Ces programmes n'ont eu aucun effet négatif sur les conventions collectives en vigueur ou sur les possibilités de négociation des parties. Aucun employeur danois n'a eu ses droits contractuels modifiés suite à la législation danoise sur les offres d'emploi, puisqu'il y a toujours eu l'exigence que ces programmes devaient constituer des emplois additionnels.
Les chômeurs en question ne peuvent occuper ces offres de formation professionnelle ou ces pools d'emploi uniquement parce que leur employeur reçoit des subventions salariales. S'ils étaient capables de trouver un emploi sans subvention, ils ne seraient pas chômeurs. Les personnes en question reçoivent donc dans toute circonstance un salaire plus élevé qu'elles recevraient dans les conditions ordinaires du marché du travail.
En tout temps, les chômeurs sont libres de conclure une relation de travail ordinaire avec l'entreprise où ils ont pu bénéficier d'offres de formation professionnelle ou avec toute autre entreprise. Ces personnes ne sont donc pas privées de la possibilité d'utiliser les conditions du marché du travail normal. S'ils décident d'obtenir un contrat d'emploi ordinaire, la seule conséquence sera que les directives concernant cette loi ne leur seront plus applicables et qu'ils seront donc en dehors du champ d'application des programmes spéciaux dont ils bénéficiaient lorsqu'ils étaient chômeurs.
Le gouvernement estime que les exemples fournis par l'organisation plaignante n'ont aucune pertinence au regard de ce cas.

65. Le gouvernement danois maintient donc sa position selon laquelle il n'y a eu aucune violation des conventions de l'OIT lorsque la loi n^o 929 du 27 décembre 1991 et la loi n^o 1059 du 20 décembre 1995 ont été adoptées. La raison est que les programmes d'offre d'emploi - les offres de formation professionnelle - et les pools d'emploi, à cause de leur nature même, ne constituent pas des formes d'emploi ordinaires et n'entrent donc pas dans le cadre des conventions collectives existantes.

C. Conclusions du comité

66. Le comité note que ce cas concerne des allégations relatives à l'ingérence du gouvernement dans l'application des conventions collectives et des restrictions aux domaines de la négociation à l'égard de travailleurs engagés sur la base d'offres d'emploi, d'offres de formation professionnelle et de pools d'emploi, établis dans le cadre de la loi n^o 929 du 27 décembre 1991 et de la loi n^o 1059 du 20 décembre 1995. Selon l'organisation plaignante, ces lois violent les principes de la liberté syndicale et de la libre négociation collective en imposant un plafond de rémunération horaire aux employés dans ces programmes d'offres d'emploi.

67. Le comité doit tout d'abord rappeler que le premier de ces textes (la loi n^o 929) a déjà été examiné par le comité en 1994 (294 ^e rapport, cas n^o 1641). A l'époque, ce comité avait noté que les opinions divergeaient sur le statut des employés temporaires par rapport aux employés réguliers couverts par les conventions collectives. Dans ces conditions, le comité n'avait pas été en mesure de statuer sur ce problème complexe et nouveau sur la base des renseignements disponibles dans ce cas et avait conclu que le cas n'appelait pas d'examen plus approfondi. [Voir 294^e rapport, paragr. 74 et 77.]

68. Le présent cas diffère du cas n^o 1641 sur deux aspects. Premièrement, une loi nouvelle a été adoptée en 1995 qui a étendu l'utilisation des programmes d'offres d'emploi (appelés désormais pools d'emploi ou offres de formation professionnelle) tant dans les secteurs (ces programmes peuvent maintenant être offerts à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé) que dans la durée (selon les périodes, de telles offres d'emploi peuvent l'être pour trois ans au total). En second lieu, l'organisation plaignante, dans le présent cas, a transmis un certain nombre de décisions de justice qui, selon elle, clarifient la question au plan national du statut des employés temporaires et de leur couverture ou non par une convention collective.

69. La loi nouvelle est semblable à la loi de 1991 en ce qu'elle tend à renforcer les mesures de politique active visant à promouvoir l'emploi et à développer l'éducation et la formation professionnelle des jeunes et des adultes. L'exposé des motifs de la loi nouvelle précise que «les chômeurs pourront obtenir à long terme de véritables emplois qui serviront d'inspiration à l'obtention d'un emploi sur le marché du travail ordinaire, et ils pourront bénéficier d'une instruction et d'une formation dans un secteur dans lequel ils seront employés. L'intention étant que l'emploi dans les pools d'emploi vise à aider les chômeurs à obtenir des points qui leur faciliteront l'accès à certains enseignements et il pourra être décidé, dans certaines situations, qu'un emploi entièrement effectué dans un pool d'emploi pourra remplacer une période de stage pratique de formation professionnelle». Selon le rapport présenté par le comité sur l'emploi dans des conditions particulières, la seule condition pour qu'un chômeur profite de la loi sur la politique active du marché du travail est qu'il ne puisse pas obtenir de travail normalement rémunéré ou aux conditions normales ou par un arrangement en matière de formation professionnelle, parce qu'il manque d'instruction ou d'autres qualifications professionnelles.

70. Les pools d'emploi sont subventionnés par l'Etat à la condition que le nombre total de personnes employées dans une entreprise soit augmenté et que la proportion entre le nombre de personnes subventionnées et le nombre d'emplois non subventionnés soit raisonnable. Il semble qu'il y ait deux phases de chômage pour lesquelles ces pools d'emploi peuvent être subventionnés. Au cours des deux premières années de chômage (phase 1), la période subventionnée pour les chômeurs peut faire l'objet d'un accord pour une année. Au cours de la période dite d'activation (après deux ans de chômage) (phase 2), la période subventionnée peut couvrir la totalité de la période d'activation qui peut être de trois ans.

71. Le comité note que, dans le cas n^o 1641, ne sont pas contestées la question de savoir si les conventions collectives en vigueur continuent de s'appliquer aux employés ordinaires, y compris aux membres affiliés à l'organisation plaignante, et la question du mécanisme de négociation collective lui-même n'est pas non plus affecté par la législation en cause. La seule question qui se pose dans le présent cas est, en conséquence, celle de savoir si les plafonds de rémunération imposés dans les emplois subventionnés pour les chômeurs de longue durée constituent une ingérence du gouvernement dans le droit de négocier collectivement les conditions d'emploi des intéressés.

72. Le comité note que le gouvernement soutient, qu'il s'agisse de la loi de 1991 ou de la loi de 1995, que les programmes d'emploi ne peuvent être considérés comme des emplois ordinaires couverts par les conventions collectives existantes. Les caractéristiques particulières de ces programmes, qui tendent à combattre le chômage par la mise en place d'offres d'emploi subventionnées de durée limitée sans mettre en danger les postes des emplois ordinaires, sont suffisantes pour que le comité soit en mesure d'estimer que ces situations ne constituent pas des emplois ordinaires. Les arguments de l'organisation plaignante fondés sur la base de la jurisprudence danoise n'ont pas convaincu le comité du contraire. Le comité se voit contraint d'accepter l'assertion du gouvernement selon laquelle les jugements cités ne sont pas pertinents dans le présent cas. Un seul des quatre cas cités se réfère en effet à l'applicabilité des conventions collectives à l'égard des salaires des employés couverts par les programmes d'offres d'emploi. Ce cas semble cependant se distinguer par le fait que les travailleurs en cause ont été recrutés sous l'empire d'une loi de 1989 et de son décret d'application, aux termes desquels (à la différence du présent cas) «le travail sera offert à un poste de travail ordinaire aux salaire et conditions de travail prévus par la convention collective».

73. En outre, en ce qui concerne les chapitres sociaux, auxquels l'organisation plaignante fait référence, le comité note que ces chapitres prouvent l'existence d'un consensus entre partenaires sociaux pour participer à la réhabilitation professionnelle des chômeurs au moyen de programmes existants d'offres d'emploi et démontrent simplement un engagement dans l'approche déjà utilisée par la politique du gouvernement en matière d'emploi qui est l'objet du présent cas.

74. Le comité prend néanmoins dûment note des caractéristiques qui distinguent le dernier programme de celui prévu par la loi de 1991, qui avait été examiné par le comité dans le cas n^o 1641. Bien que le précédent programme d'offres d'emploi semblait se limiter à sept mois, le nouveau pool d'emploi peut être offert pour une période allant jusqu'à trois ans au cours de la seconde phase de la période d'activation de la lutte contre le chômage. Lors de son examen du cas n^o 1641, le comité a exprimé l'espoir que le gouvernement veillerait à ce que les offres d'emploi demeurent limitées dans le temps et ne deviennent l'occasion d'offrir des postes permanents à des chômeurs dont le droit de négocier collectivement leur salaire est limité. Le comité prend bonne note des statistiques fournies par le gouvernement concernant la durée des formations professionnelles et des pools d'emploi en 1996 et 1997 qui, en moyenne, sont de 7 à 8 mois. Il note aussi que le gouvernement indique que les chômeurs qui travaillent dans le même pool d'emploi pour plus d'une année ont le droit et le devoir d'être informés des possibilités d'obtenir un emploi ordinaire. De plus, le comité note que la durée de l'emploi dans les pools d'emploi doit être spécifiée clairement dans le contrat et que l'emploi, au-delà de cette durée, peut être considéré comme un emploi ordinaire relevant des conventions collectives.

75. Compte tenu de ces indications et de l'absence d'informations relatives au risque effectif d'abus résultant de tels programmes, qui consisteraient à remplir des emplois réguliers ou d'autres statistiques sur la fréquence du recours à de tels programmes, le comité n'estime pas qu'il ait suffisamment d'informations pour juger que de tels abus aient eu lieu ou risquent d'avoir lieu du fait de ces programmes. Le comité insiste, cependant, sur le fait que le gouvernement doit assurer, dans la pratique, que les pools d'emploi ne soient pas utilisés de manière successive pour pourvoir des emplois réguliers par des chômeurs dont le droit de négocier collectivement leur salaire est limité. Le comité prie le gouvernement de mettre en place des procédures tripartites afin de prévenir les abus.

76. En conclusion, le comité estime que l'organisation plaignante n'a pas apporté d'éléments nouveaux dans le présent cas permettant d'indiquer que le recours aux pools d'emploi pour une durée limitée, pour faciliter la réintégration des chômeurs de longue durée dans le marché du travail, peut être considéré comme du travail ordinaire qui devrait nécessairement bénéficier de salaires fixés par les conventions collectives. Le comité estime donc que ce cas n'appelle pas d'examen plus approfondi.

Recommandation du comité

77. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à décider que ce cas n'appelle pas d'examen plus approfondi.

Genève, le 12 novembre 1998

Max Rood,
Président.

Point appelant une décision: paragraphe 77.

Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 21 février 2000.