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Conseil d'Administration

GB.273/LILS/1
273e session
Genève, novembre 1998

Commission des questions juridiques et des normes internationales
du travail 

LILS

PREMIÈRE QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Révision de la procédure d'examen des réclamations
présentées en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT

Table des matières

Introduction
 

I.

L'origine de la pratique du renvoi obligatoire des réclamations à un comité tripartite et la nécessité de son réexamen

II.

Diversification et rationalisation des méthodes d'examen

III.

Incidence de la procédure contentieuse de l'article 24 sur le contrôle régulier au titre de l'article 22

IV.

Le caractère confidentiel des séances et documents relatifs aux réclamations

Annexe:

Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail

Introduction

1. Selon les dispositions du Règlement relatif à la procédure en question(1), les réclamations soumises en vertu de l'article 24 de la Constitution, lorsqu'elles ont été déclarées recevables par le Conseil selon les critères énoncés à l'article 2, sont obligatoirement renvoyées pour examen quant au fond à un comité tripartite composé de membres du Conseil, sauf dans les cas où les allégations portent sur une convention relative à la liberté syndicale.

2. Ces dernières années, le caractère obligatoire du renvoi à un comité a déjà posé des problèmes lorsque le Conseil a dû faire face à une vague importante de réclamations. Ce fut notamment le cas dans les années 1986-1988, et il s'est de nouveau produit, dès le début des années quatre-vingt-dix, une augmentation considérable du nombre de réclamations qui est susceptible de continuer. La décentralisation et la politique de partenariat actif, qui ont permis de diffuser la connaissance des procédures, ne sont sans doute pas étrangères à ce phénomène. Quoi qu'il en soit, les conséquences de cette situation posent des difficultés évidentes dues notamment aux ressources du secrétariat et aux limites inhérentes à la disponibilité des membres du Conseil pour siéger dans lesdits comités.

3. En conséquence, le bureau du Conseil d'administration a estimé que la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail devrait être invitée à examiner cette question et à faire des propositions en vue d'une amélioration de la procédure en tenant compte des tendances actuelles. La question devait être examinée à la 271e session du Conseil d'administration (mars 1998)(2), mais étant donné sa complexité, elle a été reportée pour permettre une meilleure préparation. Ce délai a eu l'avantage de faire surgir des questions supplémentaires au sujet de la procédure en vigueur, de sorte que l'examen de cette procédure paraît être maintenant plus complet.

4. La première des questions, à laquelle le Directeur général s'était engagé à prêter une attention urgente dans sa réponse aux interventions prononcées lors de la 85e session de la Conférence, concerne l'incidence de la mise en œuvre de la procédure de réclamation sur les procédures de contrôle régulières. Elle s'est posée à propos de l'examen de l'application par la Fédération de Russie de la convention (n° 95) sur la protection du salaire, 1949, par la Commission de l'application des normes de la Conférence, alors qu'une réclamation était en même temps en cours d'examen par le Conseil d'administration.

5. Deux autres questions, soulevées par le représentant gouvernemental des Etats-Unis à la dernière session du Conseil au mois de juin 1998, sont celle de l'opportunité de maintenir le caractère privé des séances où sont examinées des questions relatives à des réclamations au titre de l'article 24 et celle, connexe, relative au caractère confidentiel des rapports présentés par les comités chargés d'examiner les réclamations.

6. Dans cette perspective, l'objet de ce document est d'examiner: premièrement, le cadre constitutionnel et pratique dans lequel s'est inscrit la pratique du renvoi obligatoire des réclamations recevables à un comité tripartite du Conseil; deuxièmement, les possibilités de diversifier et rationaliser les méthodes d'examen des réclamations; troisièmement, l'incidence de la mise en œuvre de la procédure contentieuse de l'article 24 sur le système de contrôle régulier de l'application au titre de l'article 22; quatrièmement, la nature publique ou privée des séances du Conseil y relatives et la nature confidentielle des rapports des comités chargés de l'examen des réclamations.

7. Compte tenu de l'importance de cette question pour l'équilibre institutionnel du système de contrôle et du fait qu'il s'agit de toute manière d'un problème à long terme, il paraît normal et souhaitable de se donner le temps d'une réflexion approfondie. C'est pourquoi les propositions d'amendements au règlement pertinent qui figurent dans le présent document sont destinées à illustrer une possible solution d'ensemble et pas nécessairement à être approuvées dès la présente session du Conseil. Les amendements pourraient être finalisés pour la session de mars 1999, en fonction du résultat de la première discussion.

I. L'origine de la pratique du renvoi obligatoire des
réclamations à un comité tripartite et
la nécessité de son réexamen

8. Selon l'article 24 de la Constitution (italiques ajoutés):

Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.

9. Le terme «pourra» illustre le contraste entre, d'une part, l'obligation qui est faite d'accueillir toute réclamation dès lors qu'elle émane des organisations professionnelles et vise un manquement allégué à une convention ratifiée et, d'autre part, le caractère discrétionnaire de la suite qui peut lui être réservée par le Conseil d'administration.

10. Ce contraste s'explique très bien dans le contexte qui était celui de la partie XIII du Traité de Versailles. La disposition susvisée, qui a été modifiée en 1946, faisait l'objet de l'article 409, qui suivait immédiatement l'actuel article 22 de la Constitution de l'OIT, relatif à l'obligation de faire rapport annuellement sur les conventions ratifiées. Cette séquence reflète une certaine logique: les rapports au titre de l'article 22 sont censés fournir les informations nécessaires sur la base desquelles des difficultés d'application pourraient être mises à jour, lesquelles difficultés pourraient alors justifier la mise en œuvre des procédures de réclamation ou de plainte. Les constituants avaient ainsi décidé de faire des organisations professionnelles les principales gardiennes de la conformité des mesures prises par l'Etat à ses obligations.

11. Comme le souligne le document préparé par le Bureau pour le premier projet de règlement relatif à l'article 24(3), un accès aussi largement ouvert pouvait cependant avoir des conséquences graves pour les Membres et c'est pourquoi le droit accordé à toute organisation professionnelle d'adresser une réclamation «trouve son corollaire dans les droits très étendus du Conseil d'administration à l'égard de toute réclamation dont il est saisi»(4).

12. La difficulté est donc d'exercer cette discrétion sans tomber dans l'arbitraire. Pour résoudre ce dilemme, il est apparu très vite que toute réclamation recevable devrait faire l'objet d'un examen objectif, mais que cet examen ne pourrait être confié directement au Conseil d'administration. Dans un «additif» au document susmentionné présentant le premier projet de règlement en 1932, le Bureau proposait ainsi d'établir un comité tripartite pour procéder à l'examen de chaque réclamation. Il justifiait notamment cette solution en évoquant les difficultés rencontrées (avant l'établissement de la commission d'experts) pour procéder à l'examen approfondi et impartial des rapports annuels au titre de l'article 22.

13. A l'origine, le mandat du comité tripartite portait à la fois sur la recevabilité et sur le bien-fondé des réclamations. On s'est rendu compte par la suite que, la recevabilité obéissant à des critères simples et d'application presque automatique, il serait plus simple d'en confier l'examen au bureau du Conseil, en évitant ainsi d'instituer un comité pour une réclamation qui s'avérerait par la suite irrecevable. La solution du renvoi obligatoire des réclamations déclarées recevables (autres que les réclamations relatives à la liberté syndicale) à un comité tripartite n'a en revanche jamais été remise en cause.

14. Le moment semble venu de revenir sur la question pour deux raisons. La première est que l'augmentation du nombre des réclamations n'est sans doute pas un phénomène accidentel. Elle est le résultat arithmétique de l'augmentation, sans doute imprévisible à l'origine, des instruments susceptibles de donner lieu à réclamation ainsi que du nombre d'Etats parties à ces derniers. Mais elle est aussi le résultat d'une volonté et d'une tendance naturelle des organisations professionnelles nationales mieux armées pour prendre en charge la défense de leurs intérêts avec l'ensemble des moyens dont elles disposent.

15. La deuxième question tient à l'évolution de la pratique constitutionnelle qui a conduit, entre autres, à élargir le rôle de la commission d'experts et de la Commission de l'application des normes de la Conférence de sorte que l'examen des rapports au titre de l'article 22 va bien au-delà du simple examen des faits évoqués ci-dessus. Il comporte une véritable évaluation de la compatibilité de la loi et de la pratique nationales avec les dispositions des conventions. On rappellera, en particulier, que la commission d'experts peut poser des questions de sa propre initiative et, depuis l'introduction de l'article 23.2 de la Constitution en 1946, les organisations professionnelles peuvent faire des commentaires au sujet des rapports dus notamment au titre de l'article 22. Il semble indispensable de tenir compte de ce rôle pour éviter les chevauchements ou les contradictions possibles entre les différentes procédures, et faire en sorte qu'elles se complètent aussi harmonieusement que possible. Pour y parvenir il convient d'examiner deux questions:

II. Diversification et rationalisation des méthodes d'examen

A. Quelles méthodes d'examen pour quels types de réclamations ?

16. De manière très limitée, le règlement applicable aux réclamations reconnaît déjà que le renvoi à un comité tripartite ad hoc n'est pas la solution la plus appropriée, selon la matière. Il prévoit en effet que les réclamations relatives à la liberté syndicale doivent être renvoyées au Comité de la liberté syndicale. Mais la question de savoir s'il n'existe pas de procédure plus appropriée peut se poser pour d'autres raisons: selon que le problème posé par la réclamation est un problème de fait ou un problème de droit; selon qu'il s'agit d'un problème nouveau ou qui a déjà été traité par des instances compétentes. On reprendra ces questions successivement.

1. Question de fait ou question de droit ?

17. Compte tenu de son origine, de sa composition et de sa permanence, la commission d'experts est particulièrement bien placée pour se prononcer sur les questions de droit afférentes au contrôle de l'application (bien qu'elle ne soit pas compétente pour trancher définitivement des questions d'interprétation). Les comités tripartites qui sont constitués par le Conseil sur une base ad hoc ne font pas nécessairement appel à des juristes et leurs conclusions pourraient plus facilement prêter à contestation sur le plan juridique de la part des Etats mis en cause, sans parler de la possibilité d'éventuelles discordances avec les commentaires de la commission d'experts. Par contre, ils sont bien équipés pour examiner et établir des faits, des problèmes concrets ou de politique générale mettant en jeu le tripartisme au niveau national. Il semblerait donc souhaitable que le contenu des réclamations, qui soulèvent des questions d'ordre spécifiquement juridique, puisse être examiné par la commission d'experts, tandis que les autres (sous réserve des considérations qui seront développées ci-après) seraient renvoyées à un comité tripartite. Le cadre juridique et les conditions d'un tel examen devraient cependant être soigneusement précisés.

18. En ce qui concerne la commission d'experts, il devrait être clair d'emblée qu'il ne s'agirait pas de lui renvoyer la réclamation en tant que telle, mais seulement de lui demander d'en examiner le contenu dans le cadre de son mandat au titre de l'article 22. Du point de vue constitutionnel, il appartient en effet au Conseil, et à lui seul, de décider du sort d'une réclamation, et en particulier de la mise en œuvre, le cas échéant, de l'article 25 de la Constitution - sur lequel on aura l'occasion de revenir -, qui est en fait la sanction d'une réponse ou d'une attitude jugée non satisfaisante par le Conseil d'administration. Le renvoi à la commission d'experts impliquerait donc la clôture au moins provisoire de la procédure en ce qui concerne la réclamation considérée et, en tout cas, une décision de ne pas appliquer l'article 25 de la Constitution.

19. Cette solution supposerait par ailleurs que, si le suivi de la question par la commission d'experts ne débouche pas sur une solution du problème posé (par hypothèse de nature juridique) dans un certain délai à déterminer, il serait loisible au plaignant de revenir à la charge pour obtenir du Conseil la mise en œuvre directe de la solution de l'article 25 de la Constitution, dans des conditions sur lesquelles on reviendra.

2.  Questions nouvelles ou questions ayant déjà fait l'objet d'un examen

20. Le règlement relatif à l'article 24 ne prévoit pas que des réclamations portant sur des questions qui ont déjà fait l'objet d'une réclamation ou sur un objet analogue soient irrecevables. Cela est tout à fait normal puisque, au regard d'une convention ou d'un Etat, la situation peut évoluer en droit comme en fait.

21. Il peut cependant arriver, et cela serait de plus en plus le cas à l'avenir si l'on suivait la solution évoquée ci-dessus, qu'une réclamation porte sur une question à l'examen ou déjà examinée selon les procédures établies. Il n'est en effet pas inhabituel qu'une réclamation soit déposée pour des manquements allégués qui ont fait l'objet depuis plusieurs années d'observations de la commission d'experts et, le cas échéant, d'un débat à la Commission de l'application de la Conférence; à ces cas pourrait s'ajouter à l'avenir celui d'une réclamation renvoyée à la commission d'experts dans les conditions évoquées ci-dessus, mais au sujet de laquelle aucun progrès n'a été constaté dans un certain délai.

22. Pas davantage que dans l'hypothèse examinée dans la section 1 précédente il n'y aurait de raison, dans ces deux hypothèses, de renvoyer la réclamation à un comité tripartite. Outre le fait que la question posée sera, dans la plupart des cas, une question juridique, on se trouvera nécessairement devant l'alternative suivante:

23. Dans les deux cas, la solution appropriée serait tout simplement de suivre la procédure décrite aux articles 24 et 25 de la Constitution, c'est-à-dire d'inviter directement le gouvernement mis en cause à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable et, si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante, de rendre publiques la réclamation reçue et la réponse faite, dans des conditions sur lesquelles on aura l'occasion de revenir et qui devraient bien mettre en relief le caractère de sanction de cette publication.
 

B.

De quelle manière effectuer le tri (l'institution d'un mécanisme permanent de filtrage)?

24. La question qui est indissociablement liée à la démarche esquissée ci-dessus sera de savoir comment, lorsqu'une réclamation remplit les critères de recevabilité, elle doit être aiguillée vers la méthode d'examen qui paraît la plus appropriée en fonction de son contenu. Il résulte de ce qui précède que cet exercice exige un examen plus serré et comporte une part d'appréciation beaucoup plus significative que l'examen des conditions de recevabilité, qui est de caractère largement mécanique. Il faudrait donc envisager de confier cette responsabilité à un organe autre que le bureau du Conseil. Deux possibilités sont envisageables à cet égard.

25. La première serait d'instituer un comité permanent d'examen préliminaire des réclamations dont la tâche serait, après que la recevabilité de la réclamation est établie, d'examiner son contenu en vue de décider de la voie la plus appropriée pour son examen. Ce comité devrait être de composition limitée, mais un peu plus étoffée que celle du bureau du Conseil (par exemple deux membres de chaque groupe), de manière à assurer une représentation suffisamment large et diversifiée des points de vue. Il devrait formuler ses recommandations au Conseil en principe par consensus. En cas de désaccord, le Conseil devrait être informé des diverses positions pour trancher.

26. Si un accord se dessinait en faveur de l'institution d'un tel comité, il semblerait logique et souhaitable, pour accélérer et rationaliser la procédure, de lui confier également l'examen de la recevabilité et même le pouvoir de trancher sur la recevabilité (sur la base des critères en vigueur), à condition d'être unanime. En cas de désaccord, la question de la recevabilité serait soumise au Conseil pour décision. De cette manière, l'examen des réclamations pourrait être sensiblement accéléré dans bon nombre de cas et, en particulier, lorsqu'il s'agirait de renvoyer le contenu d'une réclamation à la commission d'experts.

27. La deuxième solution serait de remplacer les comités tripartites ad hoc par un comité tripartite permanent qui serait chargé, d'une part, du tri (conformément à ce qui précède) et, d'autre part, d'examiner au fond la réclamation lorsqu'il a été déterminé que cet examen ne relève pas d'un autre mécanisme.

28. A première vue, cette solution permettrait de réaliser une rationalisation et une simplification encore plus grandes. Trois considérations doivent cependant aussi être prises en compte. Premièrement, si le tri exige une certaine continuité ainsi que certaines qualifications juridiques, il n'en va pas nécessairement de même pour l'examen au fond qui, selon l'hypothèse envisagée ci-dessus, devrait concerner des questions de fait ou des situations spécifiques. L'institution d'un comité permanent pour l'ensemble de ces tâches risquerait de représenter un fardeau important et contraignant pour ses membres, et c'est pourquoi du reste cette idée, qui a déjà été avancée dans le passé, n'a jusqu'ici pas été poursuivie. Deuxièmement, la question se pose de savoir s'il est souhaitable, du point de vue d'une gestion impartiale du système, que le comité chargé de se prononcer sur la méthode d'examen la plus appropriée soit en même temps compétent pour examiner au fond la réclamation selon l'une de ces méthodes. Et, finalement, l'amalgame entre ces deux fonctions obligerait sans doute à maintenir séparé l'examen de la recevabilité, de sorte que le gain de simplification ne serait de toute manière pas aussi étendu qu'il pourrait paraître à première vue.

29. Ceci dit, il appartient à la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail de fournir une orientation sur la base des considérations qui précèdent. Comme il a été déjà indiqué, il apparaît cependant utile, pour aider à mieux visualiser ces propositions, de les présenter sous forme de propositions d'amendements(5) aux dispositions réglementaires pertinentes. Il faudrait à cet égard procéder à trois types différents d'amendements au règlement en vigueur.

30. Premièrement, il faudrait prévoir dans le Règlement l'institution d'un comité permanent tripartite dont le mandat pourrait, selon l'option choisie, couvrir:

A cette fin, l'article 2 du Règlement pourrait être modifié comme suit:

Article 2

1. Le Directeur général transmet immédiatement la réclamation au Comité du Conseil établi à cet effet en vue de l'examen de sa recevabilité et des dispositions à prendre pour son examen au fond.

2. La recevabilité d'une réclamation est soumise aux conditions suivantes:

  1. la réclamation doit être adressée au Bureau international du Travail sous forme écrite;
  2. elle doit émaner d'une organisation professionnelle, d'employeurs ou de travailleurs;
  3. elle doit se référer expressément à l'article 24 de la Constitution de l'Organisation;
  4. elle doit viser un Membre de l'Organisation;
  5. elle doit porter sur une convention à laquelle le Membre mis en cause est Partie;
  6. elle doit indiquer sur quel point le Membre mis en cause n'aurait pas assuré, dans les limites de sa juridiction, l'application effective de ladite convention.

3. Le comité se prononce à l'unanimité. Si son appréciation quant à la recevabilité n'est pas unanime, le comité renvoie la question au Conseil avec un rapport relatant les opinions qui s'y sont exprimées. Au vu de ce rapport, le Conseil statue sans nouvelle discussion sur la recevabilité de la réclamation.

31. Deuxièmement, il faudrait prévoir dans les dispositions du Règlement la diversification des méthodes d'examen. Cet amendement pourrait avoir la teneur suivante:

Procédure d'examen préalable de la réclamation quant au fond

Article 3

1. Lorsqu'une réclamation a été déclarée recevable, le comité mentionné à l'article 2.1 fait une recommandation au Conseil d'administration sur le choix entre les procédures énumérées au paragraphe 2 ci-après. A cet effet, le comité établit un rapport après avoir examiné en particulier:

a)

si les questions soulevées dans la réclamation ont fait l'objet d'un examen antérieur dans le cadre des procédures de contrôle de l'OIT;

b)

la mesure dans laquelle les allégations faites soulèvent des questions de droit ou de fait ayant directement trait à l'exécution de la (ou des) convention(s).

2. Le Conseil d'administration peut, sur la base du rapport du comité:

a)

transmettre la réclamation, si elle porte sur une convention relative aux droits syndicaux, au Comité de la liberté syndicale pour qu'il l'examine conformément aux articles 24 et 25 de la Constitution;

b)

communiquer directement la réclamation au gouvernement mis en cause en l'invitant à faire une déclaration sur la matière dans un délai fixé par le Conseil d'administration; après réception de la déclaration du gouvernement, le Conseil d'administration peut:
i)   déclarer la procédure close,
ii)  procéder comme indiqué aux alinéas c) ou d) ci-dessous,
iii) procéder à la publication de la réclamation conformément à l'article 25 de la Constitution;

c)

transmettre la question soulevée dans la réclamation à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations pour qu'elle la suive dans le cadre de son mandat en demandant le cas échéant au gouvernement un rapport au titre de l'article 22 de la Constitution, étant entendu que si, au terme d'un délai de ........, les éventuelles observations de la commission d'experts sont restées sans résultat, une nouvelle réclamation pourra être soumise et examinée selon la procédure indiquée à l'alinéa b);

d)

transmettre la réclamation à un comité tripartite qu'il désigne [au comité tripartite visé à l'article 1.1 ci-dessus] et le charger de l'examiner conformément aux dispositions des articles 4 à 6 ci-dessous;

[3. Si le Conseil d'administration décide de transmettre la réclamation à un comité en vertu de l'alinéa 2 d) du présent article, il désigne des membres du Conseil d'administration choisis en nombre égal au sein du groupe gouvernemental, du groupe des employeurs et du groupe des travailleurs. Ne pourront faire partie de ce comité aucun représentant ou ressortissant de l'Etat mis en cause, de même qu'aucune personne occupant une charge officielle au sein de l'organisation professionnelle auteur de la réclamation.]

32. Troisièmement, ces modifications entraîneraient quelques modifications supplémentaires en ce qui concerne l'intitulé des différentes sections (Examen de la réclamation par un comité tripartite, Examen final de la réclamation par le Conseil, etc.), ainsi que des modifications à la dernière section relative à l'examen final de la réclamation par le Conseil d'administration au moyen de l'amendement suivant:

Article 7

1.  Lorsque le Conseil d'administration examine le rapport du comité sur la question de la recevabilité ou qu'il se trouve saisi selon le cas de la déclaration reçue en réponse du gouvernement mis en cause ou du rapport du comité tripartite demandés respectivement conformément aux dispositions de l'article 3.2 ci-dessus, le gouvernement mis en cause ...

III. Incidence de la procédure contentieuse de l'article 24 sur le contrôle régulier au titre de l'article 22

33. Il a été admis que l'examen des rapports au titre de l'article 22 par la commission d'experts et par voie de conséquence par la Commission de l'application des normes de la Conférence devait être suspendu en cas de réclamation ou de plainte puisque qu'il s'agit là des procédures spécifiquement prévues par la Constitution pour régler des contestations relatives au respect des obligations résultant de conventions ratifiées. Cette pratique souffre cependant une exception en matière de liberté syndicale sur laquelle on reviendra.

34. Jusqu'à la session de la Conférence internationale du Travail de juin 1997, la suspension de l'examen des rapports au titre de l'article 22 par la commission d'experts avait entraîné par voie de conséquence la suspension de la discussion du cas devant la Commission de l'application des normes de la Conférence. Dans la mesure où la commission d'experts a suspendu son examen d'un cas particulier, son rapport ne contient aucune observation qui puisse donner matière à discussion par la Commission de la Conférence. Or, pour la Conférence en 1997, le rapport de la commission d'experts, adopté en décembre 1996, contenait une observation relative à l'application par la Fédération de Russie de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, dans laquelle la commission priait le gouvernement de fournir des données complètes à la Conférence à sa 85e session (1997). A sa session de mars 1997, le Conseil d'administration avait déclaré recevable et transmis à un comité tripartite une réclamation portant sur l'application de la convention no  95 par la Fédération de Russie. La question s'est donc posée à la Conférence, pour la première fois, de savoir si cela avait pour effet de suspendre l'examen du cas par la Commission de la Conférence et, en l'absence d'une disposition précise en la matière, cela a donné lieu à controverse(6).

35. Pour des raisons qui découlent des considérations développées ci-dessus, il paraît parfaitement légitime de maintenir une pratique inspirée de la supériorité des procédures constitutionnelles: la procédure de réclamation doit prendre le pas pour la simple raison qu'elle est la seule, avec une plainte en vertu de l'article 26, à engendrer une «conclusion» ayant valeur constitutionnelle (sous forme d'une décision de publication-sanction).

36. Il convient d'autre part de souligner sur le plan pratique que si les propositions présentées ci-dessus sont retenues, la dimension du problème, c'est-à-dire du chevauchement possible, se trouvera réduite de manière considérable à la fois ratione tempore et ratione materiae. En effet, d'une part, le système proposé de renvoi à la commission d'experts des questions juridiques soulevées par une réclamation reviendrait, on l'a vu, à clore au moins de manière provisoire l'examen de la réclamation. La période pendant laquelle la réclamation serait à l'examen devant le comité tripartite serait donc brève, et c'est seulement pendant cette période que la commission d'experts devrait s'abstenir de formuler des observations dans son rapport à la Conférence au sujet de la question soulevée dans la réclamation. D'autre part, le champ d'application de la suspension devrait également être limité quant à son objet. L'effet suspensif n'a vocation à s'exercer qu'en ce qui concerne la question particulière qui fait l'objet de la réclamation. Dans certains cas, il peut bien sûr être assez difficile de tracer une ligne de démarcation nette entre les questions qui font l'objet d'une réclamation et d'autres aspects relatifs à l'application de la même convention. On peut s'en remettre cependant à la sagesse et à la compétence de la commission d'experts pour opérer convenablement cette distinction.

37. En définitive, la seule difficulté que comporte l'application du principe de l'effet suspensif des réclamations est qu'il n'y a pas de raison juridique de ne pas l'appliquer également dans le cas des réclamations relatives à la liberté syndicale. D'un point de vue pratique, cela signifierait cependant que la Commission de l'application des normes de la Conférence pourrait se trouver empêchée de traiter un cas pendant une période prolongée. Bien entendu, cette difficulté est limitée aux réclamations proprement dites; elle ne concerne aucunement les «plaintes» relatives à la liberté syndicale dans la mesure où, ces plaintes n'étant pas prévues par la Constitution, le raisonnement ne s'applique pas à elles. Elle peut du reste être assez aisément surmontée, car rien n'empêcherait de reconnaître au Conseil, en ce qui concerne les réclamations proprement dites, le droit de fixer une limite à la durée d'application de l'effet suspensif, par exemple s'il est saisi d'un rapport intérimaire du Comité de la liberté syndicale proposant la reprise des procédures régulières, puisqu'il est maître de la procédure en vertu de la Constitution. Une disposition de portée générale, ajoutant un nouveau paragraphe à l'article 3 du Règlement, pourrait être ainsi libellée:

4.  Lorsqu'une réclamation a été déclarée recevable et qu'elle est en cours d'examen conformément au paragraphe 2 ci-dessus, l'examen par les organes de contrôle régulier de rapports sur la (les) convention(s) en question soumis au titre de l'article 22 de la Constitution, dans la mesure où il porte sur les questions qui font l'objet de la réclamation, sera suspendu jusqu'à ce que la procédure ait été déclarée close par le Conseil d'administration, à moins que ce dernier n'en décide autrement.

Au total, et dans ces limites, l'extension du principe de suspension aux réclamations concernant la liberté syndicale ne devrait donc avoir que peu de conséquences, si ce n'est peut-être celle d'inciter davantage les plaignants potentiels à suivre la voie d'une plainte concernant la liberté syndicale de préférence à celle d'une réclamation en vertu de l'article 24(7).

IV. Le caractère confidentiel des séances et documents
relatifs aux réclamations

38. A la 272e session (juin 1998) du Conseil d'administration, le représentant du gouvernement des Etats-Unis a émis des doutes sur l'utilité de tenir des séances privées pour examiner les questions relatives aux réclamations. Il s'interrogeait sur la nature réellement confidentielle des documents distribués au sujet des réclamations et a demandé que la question soit examinée dans un contexte approprié. Le Conseil d'administration a été informé à cette occasion que le point soulevé pourrait être examiné dans le contexte de la révision de la procédure d'examen des réclamations entreprise par cette commission.

A.  Séances privées ou séances publiques

39. La question du caractère privé des séances du Conseil d'administration a été examinée la dernière fois que le Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations a été révisé, en 1980. Le projet de texte révisé soumis à la Commission du Règlement et de l'application des conventions et recommandations lors de la 211e session (novembre 1979) du Conseil proposait de supprimer la disposition prévoyant l'obligation de tenir des séances privées. L'argument avancé à l'appui de cette proposition était que «conformément à la pratique appliquée pour les plaintes déposées en vertu de l'article 26 de la Constitution et pour les cas examinés par le Comité de la liberté syndicale, le rapport du comité tripartite ne prendrait pas la forme d'un document confidentiel, mais serait examiné par le Conseil d'administration en séance publique». Le représentant du Directeur général a en outre souligné qu'en réalité il était très difficile de préserver la confidentialité d'un rapport dont il existait des centaines d'exemplaires. Toutefois, au cours des discussions à la commission, plusieurs membres gouvernementaux ont exprimé l'avis qu'il fallait maintenir le caractère confidentiel de la procédure. Ils ont souligné en particulier que la seule sanction prévue par la Constitution était la publication, et que cette sanction serait affaiblie si la procédure était rendue publique avant d'être close. La commission a demandé qu'un texte révisé soit établi pour la session suivante du Conseil d'administration.

40. Le texte soumis à la commission lors de la 212e session (février-mars 1980) du Conseil contenait en conséquence une disposition correspondant au paragraphe 3 de l'article 7 du texte actuel, qui a la teneur suivante:

3. Pour examiner les questions relatives à une réclamation, le Conseil d'administration se réunit à huis clos.

Au cours de cette session, les membres de la commission ont été d'accord pour considérer que la règle de la confidentialité devait être maintenue. Les membres travailleurs ont souligné que la sanction prévue par l'article 25 de la Constitution était la publication et que, si le rapport du comité avait déjà été examiné en séance publique, la décision de le publier perdrait beaucoup de son impact. Certains membres gouvernementaux ont exprimé l'avis que seules les séances où le Conseil d'administration examine le rapport du comité concernant les questions de fond soulevées par la réclamation devaient être privées, et non celles où il examine la question de la recevabilité. Quoi qu'il en soit, le texte qui a été adopté et qui est toujours en vigueur vise toutes les séances au cours desquelles des questions relatives à une réclamation sont examinées.

41. Comme on l'a vu, les rapports du Comité de la liberté syndicale concernant des réclamations qui lui sont renvoyées conformément à l'article 3, paragraphe 2, du Règlement sont examinés par le Conseil d'administration en séance publique. Si, d'autre part, la règle devait désormais être que les séances soient publiques, il resterait possible, conformément à l'article 8 du Règlement du Conseil d'administration, de siéger en séance privée à la demande d'un membre gouvernemental ou de la majorité d'un des deux groupes non gouvernementaux. Il convient enfin d'attirer l'attention sur le fait que l'argument avancé par les membres travailleurs en ce qui concerne l'affaiblissement de l'impact qui pourrait résulter de l'abolition des séances privées pour une éventuelle publication de la réclamation pose un problème de portée plus générale quant à la procédure à suivre pour rétablir une vraie distinction entre la «diffusion» du rapport et la «publication» stricto sensu de la réclamation. Ce point sera examiné plus en détail ci-après sous B.

B.  Publication des rapports des comités

42. Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, le débat sur le point de savoir s'il convient de maintenir ou non le caractère privé des séances consacrées à l'examen des réclamations au titre de l'article 24 a été en grande partie influencé par un malentendu sur la question de la publication en vertu de l'article 25 et de la difficulté qu'il y a à protéger la confidentialité des documents examinés lors de ces séances. Si le Conseil d'administration décidait que les questions relatives aux réclamations ne seront plus examinées en séance privée, les documents les concernant, y compris les rapports des comités, ne seraient plus confidentiels. En conséquence, conformément à l'article 14, paragraphe 5, du Règlement du Conseil d'administration, tel que modifié à la 271e session du Conseil, ils pourraient être rendus publics, y compris sur Internet, à moins qu'il n'en ait été décidé autrement. Il semblerait cependant peu souhaitable que ces rapports, même s'ils doivent être examinés en séance publique, soient rendus publics avant que le Conseil d'administration n'ait pris une décision à leur sujet. L'article 14, paragraphe 5, prévoit deux moyens de l'éviter. Soit les comités, en tant qu'auteurs des rapports, pourraient les classer dans la catégorie «Confidentiel», soit le bureau du Conseil d'administration pourrait donner des instructions que pour ces rapports ne soient pas rendus publics avant d'avoir été discutés par le Conseil.

43. S'il était décidé de maintenir la règle prévoyant les séances privées, la disposition pertinente de l'article 14, paragraphe 5, serait que «les documents relatifs aux séances privées ne doivent pas être rendus publics ni distribués à la presse». La pratique actuelle est que seules les conclusions des comités, telles qu'elles ont été officiellement adoptées par le Conseil d'administration en séance publique, sont publiées au Bulletin officiel après avoir été approuvées par le Conseil. La même solution devrait cependant s'appliquer aux rapports du Comité de la liberté syndicale relatifs aux réclamations qui lui ont été renvoyées. Le problème à cet égard est que les rapports du Comité de la liberté syndicale dans leur ensemble sont publics dès leur soumission au Conseil.

44. Si l'on estime que les rapports des comités désignés en vertu de l'article 24 de la Constitution devraient être disponibles intégralement une fois qu'ils ont été approuvés par le Conseil d'administration, on pourrait rétablir l'article 1 du Règlement dans sa teneur antérieure à l'amendement de 1980, à savoir:

1.  L'ensemble des mesures de procédure relatives à une réclamation reçue par le Bureau, conformément à l'article 24 de la Constitution de l'Organisation, sont confidentielles jusqu'à ce que le Conseil d'administration ait pris une décision définitive.

45. En même temps, il conviendrait de distinguer clairement la publication du rapport d'un comité désigné en vertu de l'article 24 (ou la mise à disposition de ce rapport d'une autre manière) de la publication d'une réclamation en vertu d'une décision formelle prise conformément à l'article 25 de la Constitution. Cette dernière publication peut être considérée comme une forme de sanction, alors que l'objectif visé lorsque l'on «publie» (distribue) les rapports des comités est de mettre à la disposition des mandants de l'OIT des informations qui peuvent éclairer la façon dont une convention est ou devrait être appliquée et de fournir des orientations sur l'interprétation qui en est donnée par le Conseil d'administration, ce qui pourra être utile aux gouvernements pour décider d'une éventuelle ratification ou de la façon de donner effet à une convention.

46. Il semble important de conserver à la notion de publication le sens d'une décision formelle prise par le Conseil d'administration en vertu de l'article 25 «de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite». Il ressort clairement du contexte que la décision de publier, dans ce cas, résulte de ce que le Conseil d'administration a jugé que la réponse du gouvernement en question n'était pas satisfaisante. La diffusion du rapport pour information ne devrait donc en aucun cas pouvoir être interprétée comme constituant une publication en vertu de l'article 25. De fait, il n'y a eu jusqu'ici qu'une publication en vertu de cet article. Dans ce cas (Tchécoslovaquie, convention no 111, en 1978), le rapport a été publié dans un supplément spécial du Bulletin officiel, en indiquant que cette publication était faite conformément à une décision prise en vertu de l'article 25, et non dans la section appropriée du Bulletin.

47. Pour renforcer la distinction, on pourrait préciser sur un point la procédure applicable selon le règlement en vigueur. Selon l'article 8 de ce règlement, «Si le Conseil d'administration décide de publier la réclamation et, le cas échéant, la déclaration reçue en réponse, il détermine la forme et la date de cette publication.» Cette disposition devrait être comprise comme signifiant que le Conseil devrait donner une certaine solennité à la décision de publication. En conséquence la question d'une éventuelle publication devrait faire l'objet d'une question spécifique à l'ordre du jour du Conseil au lieu d'être traitée sous un point général. Cela permettrait de donner une certaine publicité médiatique à la délibération, même si (et peut-être d'autant plus que) cette délibération se fait en séance privée, et de renforcer ensuite la publicité donnée à son résultat.

48. Il convient de souligner que cette solution aurait l'avantage d'offrir une voie intermédiaire, sinon une alternative, à la procédure de plainte qui est coûteuse et n'est pas vraiment appropriée lorsque l'enjeu est juridique, puisque le mandat des commissions d'enquête, conformément à l'article 28, est de «[consigner] ses constatations sur tous les points de fait permettant de préciser la portée de la contestation, ainsi que les recommandations qu'elle croira devoir formuler...».

49. A la lumière de l'analyse qui précède, la commission voudra sans doute demander au Bureau de lui soumettre à sa prochaine session des propositions concrètes d'amendements aux règles et procédures relatives à l'examen des réclamations présentées en vertu de l'article 24 de la Constitution, en tenant dûment compte des choix et orientations formulés au sujet de:

  1. la substitution au système du renvoi obligatoire des réclamations recevables à un comité tripartite d'un système permettant de diversifier les méthodes d'examen des réclamations selon leur nature et leur objet (paragr. 16-23);
  2. en cas de réponse positive à l'alinéa a) ci-dessus, la nécessité d'instaurer un mécanisme d'aiguillage des réclamations (paragr. 24-32);
  3. la confirmation de l'effet suspensif des réclamations sur les procédures de contrôle régulier (paragr. 33-37);
  4. l'opportunité de faire en sorte que les séances du Conseil où sont examinées des questions relatives aux réclamations ne soient plus automatiquement de caractère privé (paragr. 39-41);
  5. l'opportunité du maintien de la nature confidentielle des travaux relatifs à l'examen des réclamations et son incidence sur l'application de l'article 25 de la Constitution (paragr. 42-48).

Genève, le 15 octobre 1998.

Point appelant une décision: paragraphe 49.

1. Le texte du Règlement figure en annexe.

2. Document GB.271/LILS/3.

3. Voir le mémoire soumis par le Bureau à la Commission du Règlement lors de la 56e session du Conseil (janv. 1932).

4. Ibid.

5. Dans ces propositions d'amendements, les différences de fond par rapport au texte actuel des articles en question sont indiquées en italiques.

6. La question n'a pas été soulevée au sein de la Commission de l'application des normes mais lors du débat de son rapport en plénière par le délégué travailleur de la Fédération de Russie.

7. Dans la mesure où le résultat à attendre de cette dernière par rapport à celui d'une plainte ne serait plus nécessairement à son avantage.

Annexe

Règlement relatif à la procédure à suivre
pour l'examen des réclamations au titre
des articles 24 et 25 de la Constitution
de l'Organisation internationale du Travail

Disposition générale

Article 1

Lorsqu'une réclamation est adressée au Bureau international du Travail au titre de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation, le Directeur général en accuse réception et en informe le gouvernement mis en cause dans la réclamation.

Recevabilité de la réclamation

Article 2

1. Le Directeur général transmet immédiatement la réclamation au bureau du Conseil d'administration.

2. La recevabilité d'une réclamation est soumise aux conditions suivantes:

  1. la réclamation doit être adressée au Bureau international du Travail sous forme écrite;
  2. elle doit émaner d'une organisation professionnelle, d'employeurs ou de travailleurs;
  3. elle doit se référer expressément à l'article 24 de la Constitution de l'Organisation;
  4. elle doit viser un Membre de l'Organisation;
  5. elle doit porter sur une convention à laquelle le Membre mis en cause est Partie;
  6. elle doit indiquer sur quel point le Membre mis en cause n'aurait pas assuré, dans les limites de sa juridiction, l'application effective de ladite convention.

3. Le Bureau fait rapport au Conseil d'administration sur la recevabilité de la réclamation quant à la forme.

4. Lorsqu'il se prononce sur la question de la recevabilité sur la base du rapport de son bureau, le Conseil d'administration ne discute pas de la réclamation quant au fond.

Renvoi à un comité

Article 3

1. Si le Conseil d'administration décide sur la base du rapport de son bureau qu'une réclamation est recevable, il désigne un comité chargé de l'examen de ladite réclamation composé de membres du Conseil d'administration choisis en nombre égal au sein du groupe gouvernemental, du groupe des employeurs et du groupe des travailleurs. Ne pourront faire partie de ce comité aucun représentant ou ressortissant de l'Etat mis en cause, de même qu'aucune personne occupant une charge officielle au sein de l'organisation professionnelle auteur de la réclamation.

2. Nonobstant les dispositions du paragraphe 1 du présent article, si une réclamation que le Conseil d'administration juge recevable porte sur une convention relative aux droits syndicaux, elle peut être renvoyée au Comité de la liberté syndicale pour qu'il l'examine conformément aux articles 24 et 25 de la Constitution.

3. Le comité désigné par le Conseil d'administration conformément au paragraphe 1 du présent article se réunit à huis clos et l'ensemble de la procédure devant le comité est confidentiel.

Examen de la réclamation par le comité

Article 4

1. A l'occasion de l'examen de la réclamation, le comité peut:

  1. inviter l'organisation auteur de la réclamation à fournir des renseignements complémentaires dans un délai fixé par le comité;
  2. transmettre la réclamation au gouvernement mis en cause sans inviter ce gouvernement à faire une déclaration en réponse;
  3. communiquer la réclamation (de même que tous renseignements complémentaires fournis par l'organisation dont émane la réclamation) au gouvernement mis en cause en invitant ce dernier à faire une déclaration sur la matière dans le délai fixé par le comité;
  4. après réception d'une déclaration de la part du gouvernement en cause, prier ce dernier de fournir des renseignements complémentaires dans un délai fixé par le comité;
  5. inviter un représentant de l'organisation auteur de la réclamation à comparaître devant le comité afin de fournir oralement des renseignements complémentaires.

2. Le comité peut prolonger le délai fixé conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article, en particulier à la demande de l'organisation ou du gouvernement concernés.

Article 5

Si le comité invite le gouvernement mis en cause à faire une déclaration au sujet de la représentation ou à fournir des renseignements complémentaires, le gouvernement peut:

  1. communiquer cette déclaration ou ces renseignements sous forme écrite;
  2. demander au comité d'entendre un représentant du gouvernement;
  3. demander qu'un représentant du Directeur général se rende dans le pays pour obtenir, au moyen de contacts directs avec les autorités et les organisations compétentes, des informations au sujet de la réclamation pour présentation au comité.

Article 6

Lorsque le comité a terminé l'examen de la réclamation quant au fond, il présente au Conseil d'administration un rapport dans lequel il décrit les mesures qu'il a prises pour examiner la réclamation, présente ses conclusions sur les questions qu'elle soulève et formule ses recommandations quant à la décision à prendre par le Conseil d'administration.

Examen de la réclamation par le Conseil d'administration

Article 7

1. Lorsque le Conseil d'administration examine le rapport de son bureau sur la question de la recevabilité et le rapport du comité sur les questions de fond, le gouvernement mis en cause, s'il n'a pas déjà un représentant au sein du Conseil d'administration, est invité à envoyer un délégué pour prendre part aux délibérations du Conseil relatives à cette affaire. Le gouvernement est avisé suffisamment longtemps à l'avance de la date à laquelle l'affaire sera examinée.

2. Ce délégué peut prendre la parole dans les mêmes conditions que les membres du Conseil d'administration, mais il n'a pas le droit de vote.

3. Pour examiner les questions relatives à une réclamation, le Conseil d'administration se réunit à huis clos.

Article 8

Si le Conseil d'administration décide de publier la réclamation et, le cas échéant, la déclaration reçue en réponse, il détermine la forme et la date de cette publication. Celle-ci mettra fin à la procédure prévue aux articles 24 et 25 de la Constitution.

Article 9

Le Bureau international du Travail avise le gouvernement mis en cause et l'organisation professionnelle auteur de la réclamation des décisions prises par le Conseil d'administration.

Article 10

Saisi d'une réclamation au sens de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation, le Conseil d'administration peut, en tout temps, conformément au paragraphe 4 de l'article 26 de la Constitution, engager, contre le gouvernement mis en cause et au sujet de la convention dont l'exécution satisfaisante est contestée, la procédure de plainte prévue aux articles 26 et suivants.

Réclamation contre des Etats non Membres

Article 11

Dans le cas d'une réclamation contre un Etat qui n'est plus Membre de l'Organisation, au sujet d'une convention à laquelle il continue d'être Partie, la procédure prévue par le présent Règlement s'appliquera en vertu de l'article 1, paragraphe 5, de la Constitution.


Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 16 février 2000.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41.22.799.7732, fax: +41.22.799.8944 ou par e-mail: RELOFF@ilo.org

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