GB.273/TC/2 |
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Commission de la coopération technique |
TC |
DEUXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Rapport du Groupe de travail sur l'évaluation
de la politique de partenariat actif
Table des matières
II. Constatations et observations
Généralités
Objectifs par pays
Structure de l'OIT: capacité, rôles et responsabilités
Multidisciplinarité et coopération à l'intérieur des EMD
Ressources financières
Visibilité et relations avec les autres organismes internationaux
Mécanisme d'évaluation et d'appréciation de l'impact
III. Conclusions et recommandations
Mission d'enquête au siège de l'OIT - contributions |
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Composition du groupe de travail et date des missions |
1. En 1993, l'OIT a adopté sa politique de partenariat actif afin de se rapprocher de ses mandants tripartites dans les Etats Membres et d'accroître la cohérence et la qualité des services techniques qu'elle leur offre, cela dans le cadre de son mandat et de la réalisation des objectifs communs.
2. Le Conseil d'administration a longuement discuté de cette politique à sa 252e session (février-mars 1992), invoquant à cette occasion trois raisons principales d'adopter une nouvelle politique des relations entre l'Organisation et ses mandants. La première raison est que les principaux donateurs et le PNUD ont proposé d'adopter l'approche dite de l'exécution nationale, avec, en ce qui concerne l'exécution et la gestion des activités pratiques, un transfert des responsabilités vers les Etats Membres bénéficiaires. Les institutions spécialisées doivent, de ce fait, mettre l'accent sur leurs activités normatives et leurs capacités d'analyse. La deuxième raison est le passage de la plupart des pays à une économie de marché et à un régime démocratique. Etant donné la fluidité de la situation, les mandants doivent prendre des décisions rapides et avoir la conviction que l'OIT est capable de répondre à leurs besoins et de les aider à développer leurs capacités et leurs ressources humaines. La troisième raison qui a été invoquée est que l'OIT doit faire face à la concurrence internationale en matière de coopération technique. A cet effet, l'OIT doit donner d'elle-même une image beaucoup plus nette et accroître sa visibilité, en définissant son rôle et en améliorant la qualité de ses produits, qui devraient se concentrer sur le mandat principal de l'Organisation et tenir compte des normes internationales du travail.
3. Pour pouvoir mettre cette politique en pratique, l'Organisation a dû se soumettre à d'importants changements internes. Les quatorze (maintenant 16) équipes multidisciplinaires créées dans les régions l'ont été pour réagir aux problèmes économiques et sociaux complexes que connaissent les Etats Membres et pour répondre à un besoin accru de coordination. Les bureaux de zone ont été chargés de développer un partenariat actif avec les mandants et d'élaborer des programmes et des projets de l'OIT dans le cadre de consultations tripartites plus larges. Cette restructuration de l'Organisation a pour but d'assurer une utilisation optimale des capacités du Bureau, tant dans les régions que dans les services du siège. L'exécution de cette politique doit se faire de plus en plus dans les régions; certaines fonctions administratives et financières doivent donc être transférées progressivement aux bureaux extérieurs. Les politiques de personnel et de recrutement ont été revues, l'ensemble du système devant être supervisé par les bureaux régionaux. Le lien à établir entre le travail des membres des EMD s'occupant des activités en faveur des employeurs et des travailleurs et celui d'ACT/EMP et d'ACTRAV a été précisé.
4. La politique de partenariat actif est appliquée depuis cinq ans. La Commission de la coopération technique a suivi l'évolution de cette politique grâce aux documents du Bureau qui ont été soumis à ses sessions de 1994, 1995 et 1996. Parmi les questions qui ont été abordées, on mentionnera: la nécessité d'adopter une approche multidisciplinaire pour les services fournis aux mandants; la coopération et la collaboration entre les départements techniques du siège, les EMD et les bureaux extérieurs, la nécessité d'organiser des consultations véritables avec les mandants pour s'assurer que leurs priorités et préoccupations se reflètent pleinement dans les objectifs par pays; la nécessité d'entreprendre des activités pour la réalisation de ces objectifs et de mobiliser des ressources externes à cet effet; la nécessité de faire en sorte que les objectifs par pays soient et restent définis en fonction de la demande, et de maintenir le dialogue avec les mandants au plus haut niveau. Les membres de la commission ont également soulevé la question de l'évaluation de l'impact de la politique de partenariat actif.
Attributions du groupe de travail
5. En mars 1997, la Commission de la coopération technique a recommandé au Conseil d'administration qu'une évaluation de la politique de partenariat actif soit entreprise. Le Conseil d'administration a adopté cette recommandation et a approuvé les crédits budgétaires nécessaires. Un groupe de travail comprenant trois membres gouvernementaux, trois membres employeurs et trois membres travailleurs a été mis sur pied; il était présidé par le président de la Commission de la coopération technique. Il a été souligné que l'évaluation devrait être indépendante.
6. Le groupe de travail a fait son évaluation en organisant des discussions à Genève, en étudiant la documentation disponible et en envoyant des missions dans des Etats Membres de l'OIT dans quatre régions: Ethiopie et Côte d'Ivoire en Afrique; Brésil et Pérou dans les Amériques; Pakistan et Thaïlande en Asie; Hongrie et Ukraine en Europe. Chaque mission comprenait trois membres du groupe de travail (voir annexe 2).
7. Conformément au mandat fixé par le Conseil d'administration, les principales questions évaluées étaient les suivantes:
- La politique de partenariat actif a-t-elle rapproché l'OIT de ses mandants tripartites dans les Etats Membres?
- Les mandants ont-ils été associés davantage à des actions communes avec l'OIT?
- La cohérence et la qualité des services techniques fournis aux mandants ont-elles été accrues?
8. Un grand nombre de questions ont été posées sur ces différents points. Elles ont servi de base à l'évaluation. Le Bureau a préparé un inventaire détaillé de chaque réunion organisée par les missions sur le terrain. Les membres du groupe de travail ont participé à des réunions de groupe à l'échelon régional et à deux grandes réunions à Genève durant la 270e session du Conseil d'administration (novembre 1997). Il a été décidé que le groupe de travail au complet se réunirait une nouvelle fois à Genève pendant trois jours durant le mois de janvier.
9. Quatre rapports régionaux ont été préparés et envoyés à l'ensemble des membres du groupe de travail, pour commentaires et observations. Sur la base du format convenu durant la réunion de novembre et des commentaires reçus des membres de l'équipe d'évaluation, le Bureau a préparé un document de synthèse détaillé contenant les conclusions et les observations des membres du groupe de travail eux-mêmes.
10. Les membres du groupe de travail se sont réunis à Genève pendant trois jours, en janvier 1998. Le groupe des employeurs et le groupe des travailleurs ont établi un document conjoint en guise de contribution au rapport final qui a été commenté par le groupe gouvernemental. Cependant, la charge de travail a été telle que, malgré les efforts considérables déployés par tous, il n'a pas été possible de parvenir à des conclusions totalement définitives permettant de terminer le rapport dans les délais. Le groupe de travail a donc demandé au Bureau de préparer un rapport sur les questions soulevées pour faciliter les discussions de la Commission de la coopération technique.
11. Le Bureau a donc préparé un document. La commission était également saisie du document commun établi par les groupes employeur et travailleur.
12. La Commission de la coopération technique s'est réunie en mars 1998, et il était prévu que, grâce aux discussions qui auraient eu lieu lors de cette réunion, le groupe de travail serait en mesure de mettre au point un ensemble de recommandations qui seraient présentées à la commission lors de la présente session du Conseil d'administration.
13. Tous les membres de la commission qui ont pris la parole ont estimé que la politique de partenariat actif (PPA) était constructive. Diverses questions ont toutefois été soulevées à propos des points particuliers suivants: les objectifs par pays, la coordination entre le siège et les structures extérieures, la définition précise des rôles et des responsabilités, la mobilisation des ressources, la compétence et le dévouement du personnel des services extérieurs, la nécessité de les former, la nécessité de pourvoir les postes vacants et le recrutement de personnel sur place, la redistribution et le redéploiement des membres de l'équipe, la cohérence et la qualité des services techniques, la nécessité d'adopter une approche multidisciplinaire, les contacts avec les mandants et avec d'autres organismes travaillant dans des domaines relevant de la compétence de l'OIT, les échanges d'informations et la nécessité d'arrêter la marche à suivre, au sein de l'Organisation, pour assurer l'évaluation continue de la mise en œuvre de la PPA.
14. On a fait observer que l'évaluation menée par le groupe de travail constituait une précieuse contribution à la mise en œuvre de la PPA. On a mis en évidence de nombreux problèmes, qui, du fait de leur complexité, ont exigé un effort considérable d'analyse et de réflexion; on a estimé qu'il fallait procéder à un examen plus rigoureux et à des évaluations consciencieuses de ces problèmes pour pouvoir formuler des conclusions définitives, compte tenu notamment du fait que la PPA ne fonctionne que depuis cinq années.
15. Le groupe de travail avait cependant effectué des missions dans les régions, où il avait recueilli des informations de première main et avait pu se faire une idée de la situation par lui-même dans plusieurs domaines; il était donc en mesure, même à ce stade, de recommander où et comment apporter des améliorations à la mise en œuvre de la PPA.
16. A la demande du bureau de la Commission de la coopération technique, qui s'est réuni à Genève ultérieurement, les membres gouvernementaux du groupe de travail ont apporté de nouvelles contributions en vue de l'élaboration du rapport final.
17. Le point a été fait au siège de l'OIT, comme prévu (voir annexe 1), et, après avoir examiné les informations dont il disposait, le groupe de travail a adopté le rapport final ci-après.
II. Constatations et observations
18. Le groupe de travail a jugé l'évaluation utile en ce sens qu'elle permet d'exposer les aspects pratiques de l'action de l'OIT. Bien qu'elle ait été menée avec application, cette tâche s'est avérée difficile en raison des délais impartis et des difficultés de trésorerie et du fait qu'il s'agissait là du premier exercice de ce type. Le présent rapport n'est pas un document scientifique. En fait, le groupe de travail y expose, conformément à la mission d'évaluation que lui a confiée le Conseil d'administration, quelques impressions et vues concrètes sur la mise en œuvre de la PPA. Il brosse un tableau assez fidèle de la situation actuelle, apporte des éclaircissements sur quelques questions importantes, formule des conclusions provisoires et recense les domaines qui devront être examinés plus en détail. Il ne doit pas être considéré comme un produit final. L'évaluation de la politique de partenariat actif devrait dans tous les cas être un processus global continu faisant intervenir à la fois les structures du siège et celles du terrain. Il faudrait donc considérer l'exercice en cours comme une première étape de ce processus continu.
19. L'un des principaux objectifs assignés à la politique de partenariat actif était d'accroître la cohérence et la qualité des services techniques offerts aux mandants en répondant mieux à leurs besoins et priorités et en les associant davantage à des actions communes avec l'OIT. La valeur de la PPA doit se mesurer non seulement à la qualité de ce qu'elle produit, mais aussi à la qualité de la méthode utilisée. Elle devrait non seulement servir de trame cohérente et rigoureuse à l'élaboration de programmes fondés sur les besoins prioritaires exprimés par les mandants et sur les politiques et les valeurs globales de l'OIT, mais aussi constituer un outil important pour la promotion du tripartisme au niveau national.
20. L'équipe d'évaluation a constaté que le bilan de la PPA était jugé positif par tous les mandants et que le sentiment général était que cette politique était appropriée à la situation. Les informations recueillies dans un nombre limité de pays montrent que des progrès ont été faits:
- Les services et l'assistance technique de l'OIT sont mieux adaptés à la demande et plus utiles pour les mandants.
- Les partenaires sociaux ont pu ainsi mieux participer à la mise au point et à l'exécution des programmes d'assistance technique.
- La création des EMD a rapproché les experts du BIT des mandants.
- L'OIT a accru sa visibilité, et les experts du BIT ont appris à mieux connaître les besoins des mandants et à mieux y répondre.
- L'approche multidisciplinaire a favorisé la synergie, a amélioré le rapport coût-efficacité et a permis de répondre plus rapidement et plus globalement aux demandes des mandants.
Par ailleurs, alors même que peu de pays ont été visités, plusieurs mandants ne s'étaient pas encore rendu compte des changements apportés par la PPA.
21. Nombre d'améliorations pourraient encore être apportées au fonctionnement de la PPA. Elle a été mise en œuvre inégalement à travers pays et régions, et il n'est pas toujours possible de la mener à bien dans tous les domaines à cause du saupoudrage des ressources. Elle doit faire l'objet d'une évaluation indépendante et objective constante et rester capable de s'adapter à l'évolution de la situation.
22. La philosophie selon laquelle la PPA doit être définie en fonction de la demande, c'est-à-dire répondre aux besoins exprimés par les mandants nationaux, est fondée et est largement respectée dans la pratique. De nouveaux efforts sont toutefois nécessaires pour faire en sorte que les mandants à tous les niveaux comprennent pleinement quel est leur rôle dans la PPA et soient en mesure de participer efficacement à sa mise en œuvre.
23. Le groupe de travail a estimé qu'il était important que les programmes reflètent de manière équilibrée les valeurs, les principes et les priorités générales de l'OIT, une attention suffisante devant être accordée aux normes internationales du travail.
24. La formulation des objectifs par pays a un rôle important à jouer dans la PPA. Elle aide l'OIT à se concentrer sur les priorités, favorise le tripartisme de manière concrète et garantit que les programmes de l'OIT correspondent aux besoins et aux priorités des mandants. Il faut privilégier le dialogue social et le tripartisme lors de la mise en œuvre de la PPA dans tous les pays, et s'efforcer de systématiser les consultations tripartites conformément à la convention no 144.
25. Les mandants doivent être associés d'emblée à la formulation des objectifs par pays. Ces objectifs doivent être souples de façon à pouvoir s'adapter à l'évolution de la situation. Les programmes qui reposent sur les objectifs par pays ne doivent pas être trop ambitieux et doivent correspondre aux ressources humaines et financières dont on dispose pour les mettre en œuvre. Il faut donc établir des priorités.
26. Lorsque les objectifs par pays sont clairement définis, il est facile de déterminer quelles ressources, financières et humaines, sont nécessaires pour les atteindre. Cela peut inclure la formation d'EMD et le personnel des services extérieurs. Par contre, si les objectifs par pays sont flous et incomplets, les décisions concernant les ressources sont prises sur la base de chiffres et d'affectations artificiels et risquent de ne pas se traduire par le meilleur usage des ressources disponibles.
27. L'équipe d'évaluation a noté que la fixation des objectifs par pays n'a pas été achevée dans tous les pays examinés et que l'expérience dans ce domaine ainsi que ses effets ont été variables. Dans certains pays, le processus a hâté la tenue de nombreuses réunions tripartites et de discussions sur d'importantes questions sociales et du travail et a permis de renforcer les capacités des mandants et d'obtenir le financement de certains programmes. Il y a eu des cas où ce processus est allé plus loin et a débouché sur la constitution de commissions tripartites non seulement pour formuler et mettre en œuvre les objectifs par pays, mais aussi pour favoriser une consultation permanente entre l'OIT et ses mandants. Par contre, certains mandants ont eu l'impression que, bien que des réunions tripartites officielles aient eu lieu et aient abouti à un consensus, leur point de vue et leurs intérêts n'avaient pas été véritablement pris en compte dans le document final. Dans d'autres cas, le processus a traîné en longueur au point que certains mandants ont estimé que le document finalement adopté était dépassé. Dans quelques autres cas, les partenaires sociaux n'ont pas été associés à la formulation des objectifs. Il est donc essentiel de procéder, en consultation avec les mandants tripartites, à un examen périodique des objectifs par pays.
28. Il faut par priorité achever de fixer les objectifs par pays qui ne l'ont pas encore été et mettre en place un mécanisme qui permette, en cas de besoin, d'examiner, de mettre à jour et d'adapter les objectifs qui ont déjà été fixés.
Structure de l'OIT: capacité, rôles et responsabilités
29. La PPA a fait augmenter le niveau et la quantité des demandes des mandants et transformé la nature des services qu'ils attendent. Les gouvernements souhaitent obtenir des services de qualité fournis rapidement et complétés par des actions de suivi. Les organisations d'employeurs et de travailleurs demandent de plus en plus qu'on les aide à améliorer leurs connaissances et leurs capacités de faire face aux principaux problèmes du marché du travail qui découlent de la globalisation et des restructurations économiques.
30. Le groupe de travail est conscient que les structures extérieures de l'OIT ont fait l'objet d'un examen récent par le Conseil d'administration. Néanmoins, dans le cadre de la politique de partenariat actif, il s'est interrogé sur le rôle, la capacité et l'interaction de différentes unités du BIT.
31. La mise en œuvre de la PPA a entraîné un développement des fonctions des bureaux de zone, qui jouent désormais un rôle consultatif et représentatif plus important. Ils facilitent le dialogue avec les gouvernements et les partenaires sociaux pour la formulation des objectifs par pays, préparent ces derniers en consultation avec les EMD et maintiennent le dialogue sur la question. Ils veillent à ce que les travaux accomplis par les EMD, les bureaux régionaux et le siège au niveau du pays soient coordonnés et ciblés. Ils assurent une coordination avec les donateurs et les autres institutions internationales au niveau du pays et jouent un rôle important dans la mobilisation des fonds.
32. L'équipe d'évaluation a constaté que les bureaux de zone n'étaient pas suffisamment armés pour s'acquitter des nouvelles tâches et du surcroît de travail que leur imposent les objectifs par pays, la programmation et les activités de suivi. La diminution des effectifs dans certains bureaux de zone a limité les possibilités d'élargir et de rendre plus efficace la diffusion de la politique de partenariat actif et des principes politiques et normes de l'OIT aux niveaux intermédiaire et inférieur des structures gouvernementales et des organisations d'employeurs et de travailleurs. Il faut tenir compte de tous ces éléments et donner aux directeurs des bureaux de zone le soutien et la formation dont ils ont besoin pour s'acquitter de leurs nouvelles tâches.
33. L'équipe d'évaluation a estimé que la décentralisation de fonctions financières et administratives vers les structures extérieures entraînait une charge de travail excessive, en particulier pour les bureaux de zone. Il faut garder la situation à l'étude et, si nécessaire, prendre des mesures correctives.
34. Les pays où l'OIT n'est pas présente sur le terrain éprouvent de grandes difficultés. En effet, ils ne bénéficient pas du soutien normalement apporté par le bureau de zone ni du rôle clé joué par les bureaux de zone dans la mise en œuvre de la PPA. De ce fait, les partenaires sociaux ont également du mal à prendre contact avec l'OIT. Il faut revoir la répartition et la localisation des bureaux de zone dans les régions et combler les principales lacunes. On peut envisager de mettre en place des structures plus légères, par exemple des représentants uniques ou des bureaux de correspondants.
35. Dans de nombreux cas, les équipes multidisciplinaires (EMD) ont semblé submergées. La mission d'évaluation a reconnu que la diversité et le volume des services demandés vont au-delà de ce que peuvent fournir les spécialistes des EMD. Etant donné qu'un seul spécialiste doit s'occuper d'un grand nombre de pays, l'assistance fournie dans certains cas ne peut que rester à un niveau très superficiel. Dans une EMD, un spécialiste doit s'occuper de 53 pays -- une tâche absolument impossible. Par ailleurs, il semble que la masse de travail a empêché les EMD de nouer d'étroites relations de travail. Le manque de ressources financières a également provoqué des goulots d'étranglement dans l'exécution des programmes et des projets.
36. La mission d'évaluation a constaté l'existence, dans ces équipes, de postes non pourvus depuis de longues périodes. Les experts associés, notamment dans certaines EMD, sont livrés à eux-mêmes parce que le poste de l'expert auquel ils devraient être rattachés n'est pas pourvu ou ne le sera qu'à une date indéterminée. Le recours à des experts associés pour occuper des postes qui devraient normalement l'être par du personnel de l'OIT n'est pas une pratique satisfaisante. Elle est déloyale à l'égard des experts concernés et risque de nuire à la qualité des services fournis par la PPA.
37. Les équipes multidisciplinaires, telles qu'elles sont constituées actuellement, ne semblent pas toujours répondre aux besoins des mandants. La composition des EMD est cruciale, et il importe de disposer, au minimum, de compétences techniques dans les domaines jugés prioritaires. Les experts en matière de normes et les spécialistes des problèmes des employeurs et des travailleurs jouent un rôle clé et doivent être présents dans toutes les EMD. Il importe de revoir périodiquement la composition des EMD afin de préserver leur pertinence et leur efficacité et de pourvoir dans les meilleurs délais les postes laissés vacants.
38. Il est indispensable que tout le personnel des services extérieurs acquière, grâce aux activités de formation, les compétences et les connaissances nécessaires pour fournir des services satisfaisants. Pour que l'OIT conserve sa réputation et sa compétitivité dans le domaine de la fourniture des services de coopération technique, ses déclarations relatives à toutes les questions qui relèvent de son mandat doivent être homogènes et faire autorité.
39. Etant donné l'insuffisance des ressources humaines dans les unités du BIT sur le terrain, il faut envisager la possibilité de recourir à des experts extérieurs pour fournir certains services (critères concernant leur recrutement, temps pris au personnel des EMD pour assurer leur encadrement, etc.).
40. Le rôle des bureaux régionaux a été examiné. La présence de trois niveaux d'unités sur le terrain (bureau régional, bureau de zone et EMD) dans un même lieu est parfois une source de confusion pour les mandants. Ce problème doit donc être étudié. Il importe aussi de continuer à examiner les structures, notamment leur rôle, qui doit être mieux défini, et leur rapport coût-efficacité en vue de les rationaliser s'il y a lieu.
41. Le rôle du siège dans la mise en œuvre de la politique de partenariat actif a également été examiné. La mission d'évaluation a constaté qu'il y a quelques problèmes de communication et de coopération non seulement entre les unités du terrain, mais également entre celles-ci et le siège. Il faut préciser quelles sont les attributions et les responsabilités respectives du siège et des structures extérieures en s'inspirant de l'action et de l'examen menés dans le cadre des ateliers de Turin et des observations du groupe de travail.
42. L'équipe d'évaluation a pris note des difficultés résultant des activités concernant les projets régionaux et interrégionaux qui sont élaborés et mis en œuvre par le siège sans consultation ou information adéquate des unités sur le terrain; il convient de prendre des mesures correctives pour assurer le bon fonctionnement de la PPA.
Multidisciplinarité et coopération à l'intérieur des EMD
43. L'équipe d'évaluation a observé des résultats inégaux. Certains spécialistes qui se cantonnaient autrefois dans leur spécialité coopèrent désormais avec d'autres spécialistes à l'intérieur des EMD et ont une vue plus globale des choses. Les missions chargées de fixer les objectifs par pays et la participation aux réunions et ateliers intéressant différentes disciplines ont aussi contribué à cette amélioration. On a pu noter des effets positifs dans les pays bénéficiaires. Alors qu'avant les divers experts et conseillers exécutaient des tâches différentes dans un même pays avec une faible interaction, on est maintenant en présence d'une approche plus globale. L'équipe d'évaluation a également suggéré que, tout en concentrant leur attention sur leur propre domaine, les spécialistes devraient participer à la multidisciplinarité ou à des travaux communs lorsque ce n'est pas encore le cas.
44. Pour ce qui est des EMD dans leur ensemble, on a eu du mal à mettre au point une approche multidisciplinaire. Le volume et la diversité des demandes ont empêché d'affecter certains experts à telle ou telle question.
45. Le groupe de travail insiste sur l'importance de la multidisciplinarité si l'on veut fournir des services techniques de qualité et sur l'importance du travail en équipe au sein des EMD si l'on veut arriver à une approche concertée, cohérente et globale du développement socio-économique.
46. Le groupe de travail a constaté que les ressources à la disposition de l'OIT étaient insuffisantes pour répondre aux besoins croissants des mandants. L'écart entre ces besoins et la capacité de réponse du Bureau pose un problème sérieux de cohérence et de crédibilité de la politique de partenariat actif et doit être comblé de toute urgence. Il faudra encore s'efforcer d'évaluer et d'assurer la meilleure utilisation possible des ressources, des nouvelles affectations et réaffectations éventuelles et la mobilisation de nouvelles ressources extrabudgétaires. C'est le seul moyen de s'assurer que la politique de partenariat actif reste axée sur la demande sous la forme de réponses appropriées aux objectifs par pays. Il peut arriver que certaines activités de cette politique bénéficient d'un financement extrabudgétaire, et pas d'autres. Dans ce cas, les ressources de la CTBO devraient servir à compenser tout déséquilibre pouvant survenir.
47. La mobilisation de fonds extrabudgétaires est importante pour la coopération technique de l'OIT, et le Conseil d'administration s'y est intéressé de très près. Il est évident que sans financement extérieur les objectifs par pays ne seront pas pleinement réalisés. Les structures extérieures estiment que la mobilisation de fonds est une lourde tâche qu'elles ne sont pas en mesure de mener à bien. Les exposés des objectifs par pays devraient être utilisés et diffusés largement de manière à mobiliser des fonds. La réglementation et la pratique financières existant au sein de l'OIT qui sont citées comme des obstacles à la mobilisation des fonds devraient également être modifiées. Il y a un risque de crise car le danger de décevoir les attentes existe, et donc celui de saper la crédibilité de la politique de partenariat actif aux yeux des mandants. Par conséquent, il faudrait se mettre d'accord avec les mandants sur les questions prioritaires à traiter avec les ressources limitées dont dispose l'Organisation.
48. Le groupe de travail a constaté avec satisfaction que dans certains cas des ressources ont été fournies par les gouvernements nationaux et les partenaires sociaux pour aider la réalisation des objectifs par pays, ce qui permet de croire à l'existence d'un potentiel important dans ce domaine.
49. La politique de partenariat actif ne sera efficace que si les partenaires sociaux sont renforcés. Le groupe de travail a constaté que dans certains cas les ressources régionales de la CTBO avaient tendance à être utilisées uniquement pour aider les gouvernements ou les exercices tripartites. Ces ressources devraient pouvoir être utilisées également pour renforcer les partenaires sociaux de manière à leur permettre de participer à la réalisation des objectifs des plans par pays.
Visibilité et relations avec les autres organismes internationaux
50. L'équipe d'évaluation a observé des signes d'une plus grande prise de conscience de la présence de l'OIT dans certains pays Membres et parmi les institutions internationales au niveau national. Il y a des cas où les compétences de l'OIT sur le terrain sont utilisées dans des projets et des activités communs avec ces institutions. Toutefois, il arrive aussi que les mandants ne sachent pas qui contacter au sein de l'OIT et ne connaissent pas toute la gamme des services qu'elle peut leur offrir. Le dialogue avec l'OIT a tendance parfois à se situer uniquement au niveau supérieur avec un nombre limité d'interlocuteurs. La visibilité de l'OIT doit être améliorée.
51. La politique de partenariat actif s'applique dans un domaine où d'autres organismes internationaux interviennent à la fois comme donateurs et comme concurrents, et parfois fournissent eux-mêmes coopération technique et services consultatifs. Le groupe de travail estime que cette politique pourrait fournir un mécanisme qui facilite la coopération avec d'autres organisations.
Mécanisme d'évaluation et d'appréciation de l'impact
52. L'équipe d'évaluation n'a trouvé aucune procédure interne clairement définie d'évaluation systématique des activités liées à la politique de partenariat actif. Il faudra y remédier en créant un mécanisme et une méthodologie d'évaluation qui feraient partie intégrante de la politique de partenariat actif, et auxquels participeraient à la fois les unités du BIT et les mandants tripartites. Cette politique doit aussi continuer de faire l'objet d'une évaluation de la part du Conseil d'administration.
III. Conclusions et recommandations
53. Des efforts restent à faire pour s'assurer que les mandants à tous les niveaux comprennent bien le rôle qu'ils doivent jouer dans le cadre de la PPA et qu'ils sont en mesure d'y participer efficacement. Ils devraient y être associés dès le début de l'exercice de définition des objectifs par pays. Il faudrait améliorer, par ailleurs, les contacts entre les spécialistes des EMD et les mandants.
54. Les contacts de l'OIT au niveau des pays devraient s'étendre aux ministères, selon le cas: cela comprend les ministères chargés de la planification, de la sécurité sociale, des finances, etc., dont le portefeuille correspond à certains éléments du mandat de l'Organisation.
55. Des liens de partenariat devront être établis entre l'OIT et d'autres organisations dans le cadre de la politique de partenariat actif, et plus précisément avec le système des Nations Unies. Cela s'impose encore plus avec la tournure prise récemment par la réforme des Nations Unies. La fonction de marketing dans la politique de partenariat actif demande à être développée de manière à accroître la visibilité de l'OIT. Les exposés des objectifs par pays devraient bénéficier d'une diffusion aussi large que possible afin de mobiliser des fonds.
56. Il faudrait s'attacher en priorité à terminer les exposés des objectifs par pays et à créer un mécanisme pour revoir, mettre à jour et ajuster les objectifs déjà définis si nécessaire.
57. Les relations entre les services extérieurs et le siège et le rôle de chacune des composantes de l'OIT devraient être précisés davantage sur la base des travaux et des analyses des ateliers de Turin ainsi que des observations faites par le groupe de travail. La réputation de l'OIT et sa capacité de soutenir la concurrence dans le domaine de la coopération technique sont fonction de la cohérence de son discours et de sa compétence pour toutes les questions qui relèvent de son mandat. Les activités de l'OIT devraient être menées de manière beaucoup plus coordonnée.
58. La localisation et la répartition géographique des bureaux de l'OIT et des EMD, y compris les structures extérieures plus légères utilisées aujourd'hui (comme les correspondants nationaux, etc.), devront être revues.
59. La composition des EMD devrait être dynamique, et leur dotation en personnel devrait être revue de manière à ce que les spécialisations continuent à refléter les besoins actuels des mandants tripartites.
60. Les postes vacants au sein des EMD devraient être pourvus de toute urgence. Le recours à des experts associés pour combler les vacances de poste au BIT est à éviter. Les compétences locales devraient être utilisées davantage, le cas échéant.
61. Il faudrait s'assurer que tout le personnel des structures extérieures a les compétences et les connaissances nécessaires pour assurer de manière satisfaisante les services que l'on attend d'eux. Un appui et une formation devraient être fournis pour répondre au rôle nouveau et plus important attribué aux directeurs des bureaux de zone. Les compétences techniques des spécialistes des EMD devraient être constamment renforcées par la formation de manière à leur permettre de dispenser des avis de qualité aux mandants de l'OIT.
62. Les EMD devraient renforcer l'approche multidisciplinaire dans leur travail et accroître ainsi la cohérence et la qualité de ce dernier. Un équilibre devrait être trouvé entre le travail au niveau mondial, le travail consultatif en amont et les activités de coopération technique.
63. Les flux d'informations devraient être améliorés, aussi bien au sein de l'OIT qu'entre l'OIT et ses mandants. La publication de bulletins des EMD et le recours à Internet pour améliorer les flux d'informations entre l'OIT et ses mandants nationaux devraient être envisagés si possible.
64. Le Bureau devrait élaborer un programme de travail détaillé pour que l'application de la politique de partenariat actif continue de faire l'objet d'une évaluation. Dans ce cadre, il faudrait mettre au point une méthodologie et un mécanisme qui feraient partie intégrante de cette politique. Les membres du Conseil d'administration doivent continuer à participer au processus d'évaluation, aux évaluations externes professionnelles dans certains domaines et aux exercices d'auto-évaluation.
65. Après avoir examiné la structure extérieure, bien que de manière limitée, et avoir répondu aux questions posées dans les conclusions du rapport (paragr. 53 à 64 ci-dessus), le groupe de travail a pu discuter de la politique de partenariat actif avec certains membres du Comité de direction du BIT et de départements techniques et services du siège (énumérés dans l'annexe 1). Le groupe de travail estime que les vues suivantes sur la PPA devraient être communiquées au Conseil d'administration.
66. La PPA est largement approuvée au siège et sur le terrain dans la mesure où elle apparaît, aussi bien sur le plan conceptuel que sur le plan pratique, comme la politique qui convient pour essayer de résoudre les problèmes auxquels les mandants de l'OIT sont actuellement confrontés. Par conséquent, le groupe de travail recommande que ce point de vue soit approuvé.
67. Toutefois, il est également évident, aussi bien après l'examen entrepris sur le terrain qu'après les discussions avec les départements du siège, qu'il faudra dégager des ressources plus importantes si l'on veut faire en sorte que cette politique réponde aux besoins des mandants. Pour cela, il faudrait:
- renforcer les EMD existantes tout en envisageant la création d'autres EMD;
- préciser le rôle et les responsabilités de chacun;
- examiner les structures extérieures associées à la PPA.
Tout en préconisant une augmentation des ressources, le groupe de travail reconnaît que c'est au Conseil d'administration qu'il appartient de préciser les modalités à suivre pour trouver ces ressources supplémentaires, qu'il s'agisse de réaffectations ou de nouvelles affectations.
68. Le succès de la PPA dépend de toute évidence de l'échange de personnel entre les structures extérieures et le siège. Le groupe de travail estime, par conséquent, que l'obligation de mobilité et l'engagement du personnel sont des éléments clés de toute application réussie de cette politique.
69. La politique de mobilité devrait faire partie intégrante d'une politique du personnel qui préciserait les compétences, la formation, l'évolution de la carrière et la planification de la succession pour que soient pourvus tous les postes des EMD et des départements du siège qui les appuient. Cela suppose un effort de planification plus important et une collaboration plus étroite entre les EMD, les départements du siège et le Département du personnel.
70. La PPA doit permettre d'améliorer les activités de coopération technique et les services consultatifs de l'OIT. Son succès dépend de la qualité et de la pertinence des politiques et programmes de coopération technique. Il faudrait s'efforcer constamment d'améliorer et d'étendre les services de qualité que l'OIT offre à ses mandants.
71. Les cinq années d'expérience de la PPA ont montré que la haute direction devait l'orienter avec fermeté. A cet effet, il faudra renforcer le Bureau pour la promotion du partenariat actif et de la coopération technique (PROPAR/TEC) et le Département du personnel en leur conférant l'autorité nécessaire pour remplir leurs tâches. Dans le cas de PROPAR/TEC, celles-ci devraient aussi comprendre la collecte, l'analyse et la diffusion des données d'expérience avec la politique de partenariat actif, qui devrait faire partie de la mémoire institutionnelle de l'OIT. Les travaux de recherche devraient porter essentiellement sur le fonctionnement de cette politique, sur la planification stratégique et sur la définition des repères.
72. Il est indispensable de continuer à améliorer la communication, les échanges et le dialogue entre tous ceux qui participent à l'application de la politique de partenariat actif.
Genève, le 28 août 1998.
Mission d'enquête au siège de l'OIT -- contributions
M. M. Hansenne
Directeur général
Mme M. Chinery-Hesse
Directrice générale adjointe
M. P. Gopinath
Sous-directeur général
Institut international d'études sociales
M. H. Scharrenbroich
Sous-directeur général
Activités de l'OIT en Europe
M. F. Trémeaud
Sous-directeur général
Mobilisation des ressources et
Centre international de formation de l'OIT, Turin
Bureau des activités pour les employeurs (ACT/EMP)
M. J.F. Retournard
Bureau des activités pour les travailleurs (ACTRAV)
M. G. Ryder
M. U. Flechsenhar
Département des services financiers (FINANCE)
M. D.C. McLean
Département de l'emploi et de la formation (EMPFORM)
M. N. Petrov (Equipe de la coopération technique, COTEF)
M. G. Rodgers (Service des politiques et systèmes de formation, POLFORM)
Département de développement des entreprises et des coopératives (ENTREPRISE)
M. M. Ishida
M. M. Henriques
M. J. Hofmeijer
Département des normes internationales du travail (NORMES)
M. H. Bartolomei
Département du personnel (PERS)
Mme C. Cornwell
M. F. Eyraud
Département des politiques de développement (POLDEV)
M. Sair Radwan
Bureau de programmation et de gestion (PROGRAM)
M. R. Kirzbaum
Bureau pour la promotion du partenariat actif
et de la coopération technique (PROPAR/TEC)
M. D. Duysens
Département des relations professionnelles et
de l'administration du travail (RELPROF)
M. J. Courdouan (Service de l'administration du travail, ADMITRA)
M. M. Ozaki (Service du droit du travail et des relations professionnelles, LEG/REL)
Département de la sécurité sociale (SEC SOC)
M. C. Gillion
M. M. Cichon
Département des conditions et du milieu de travail (TRAVAIL)
M. A. Bequele
Secrétaire du Groupe de travail sur l'évaluation
de la politique de partenariat actif
M. Iqbal Ahmed
secondé par Mme K. Hill (PROPAR/TEC)
Composition du groupe de travail et date des missions
Itinéraire |
Dates des missions |
Participants |
Amériques |
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Brasilia, Brésil |
22-25 septembre 1997 |
Mme M. Perlin (G, Canada) Accompagnés de: |
Asie |
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Bangkok, Thaïlande Islamabad/Karachi, Pakistan |
13-14 octobre 1997 16-17 octobre 1997 |
M. K. Fannizadeh (G, République islamique d'Iran) Accompagnés de: |
Europe |
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Budapest, Hongrie |
20-22 octobre 1997 |
M. R. Henczel (G, Pologne) Accompagnés de: |
Afrique |
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Addis-Abeba, Ethiopie |
16-17 octobre 1997 |
Mme A.C. Diallo (G, Sénégal) Accompagnés de: |
G Membre gouvernemental E Membre employeur T Membre travailleur |
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