GB.274/8/3 |
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HUITIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
315e rapport du Comité de la liberté syndicale
Table des matières
II. Cas examinés par le comité
1. Le Comité de la liberté syndicale, institué par le Conseil d'administration à sa 117e session (novembre 1951), s'est réuni au Bureau international du Travail à Genève les 4, 5 et 17 mars 1999, sous la présidence de M. le professeur Max Rood.
2. Le comité avait été saisi de deux plaintes en violation de la liberté syndicale contre le Nigéria, présentées par plusieurs organisations syndicales (cas nos 1793 et 1935), ainsi qu'un rapport du bureau du Conseil d'administration intitulé «Application par le Nigéria de la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (no 87), et la convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98): Rapport de la mission de contacts directs au Nigéria (17-21 août 1998)» (voir GB.273/15/1) faisant suite à sa décision d'instituer, d'office, la procédure prévue au titre de l'article 26(4) de la Constitution de l'OIT et de procéder à l'établissement d'une commission d'enquête (271e session, mars 1998) et de suspendre le travail de la commission afin de permettre à une mission de contacts directs de se rendre dans le pays (272e session, juin 1998).
3. En conformité avec la décision adoptée par le Conseil d'administration à sa 273e session (novembre 1998), le comité soumet, pour approbation du Conseil d'administration, un rapport sur les cas en instance.
II. Cas examinés par le comité
Rapport où le comité demande à être tenu informé
de l'évolution de la situation
Plaintes contre le gouvernement du Nigéria présentées par
- la Confédération internationale des syndicats libres (CISL),
- l'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA),
- la Confédération mondiale du travail (CMT) et
- la Fédération internationale des syndicats des travailleurs
de la chimie, de l'énergie, des mines et des industries connexes (ICEM)
Allégations: arrestation et détention de dirigeants syndicaux,
dissolution des comités exécutifs de plusieurs organisations
de travailleurs, ingérence du gouvernement dans l'organisation
et le fonctionnement de syndicats et restrictions
concernant l'affiliation internationale
4. En août 1994, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), l'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA) et la Confédération mondiale du travail (CMT) ont présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Nigéria. Cette plainte (cas no 1793) a été examinée par le Comité de la liberté syndicale dans les rapports suivants. [Voir 295e rapport, paragr. 567-614; 300e rapport, paragr. 245-271; 304e rapport, paragr. 13; 306e rapport, paragr. 45-47; 307e rapport, paragr. 33-35; 308e rapport, paragr. 53-55; 309e rapport, paragr. 27-29.]
5. Dans une communication datée du 1er août 1997, la CISL et la Fédération internationale des syndicats des travailleurs de la chimie, de l'énergie, des mines et des industries connexes ont présenté une nouvelle plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Nigéria (cas no 1935). L'Union internationale des travailleurs de l'alimentation, de l'agriculture, de l'hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA), la Fédération internationale des travailleurs du textile, de l'habillement et du cuir (FITTHC) et la Fédération internationale des employés, techniciens et cadres (FIET) se sont associées à cette plainte dans des communications en date des 29 août, 24 septembre et 10 octobre 1997 respectivement. En l'absence de réponse, le comité a lancé en mars 1998 un appel pressant au gouvernement pour qu'il transmette d'urgence ses observations sur le cas no 1935. [Voir 309e rapport, paragr. 8.]
6. Dans l'intervalle, à sa 271e session (mars 1998), le Conseil d'administration, après avoir dûment pris note du 309e rapport du Comité de la liberté syndicale ainsi que d'un rapport du bureau du Conseil d'administration sur la situation des droits syndicaux au Nigéria faisant suite à une lettre du Vice-président travailleur du Conseil d'administration, a décidé d'appliquer la procédure prévue à l'article 26(4) de la Constitution et de nommer une commission d'enquête chargée d'examiner les allégations présentées contre le gouvernement du Nigéria dans les cas nos 1793 et 1935. A sa 272e session (juin 1998), tout en désignant les membres de la commission d'enquête, le Conseil d'administration, à la lumière des développements importants intervenus dans le pays, a toutefois décidé de retarder de 60 jours le début des travaux de la commission d'enquête afin de permettre au gouvernement du Nigéria d'accueillir sur son territoire une mission de contacts directs. La mission s'est déroulée du 17 au 21 août 1998 sous la direction du juge Rajsoomer Lallah, nommé président de la commission d'enquête.
7. A sa 273e session (novembre 1998), le Conseil d'administration était saisi d'un rapport du bureau du Conseil intitulé: «Exécution par le Nigéria de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949: rapport de la mission de contacts directs effectuée au Nigéria (17-21 août 1998)». [Voir GB.273/15/1.] Sur la base de ce rapport, le Conseil d'administration a décidé:
a) de prendre note du rapport de la mission de contacts directs;
b) d'approuver les remarques finales et la demande au gouvernement du Nigéria de prendre toutes les mesures appropriées compte tenu desdites remarques;
c) de demander notamment au gouvernement du Nigéria de communiquer des informations complètes sur les questions soulevées dans les cas nos 1793 et 1935 en temps opportun pour que le Comité de la liberté syndicale puisse les examiner à sa prochaine session (mars 1999);
d) de prier le Directeur général de transmettre le rapport de la mission de contacts directs à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations afin qu'elle l'examine à sa session de novembre-décembre 1998 dans le contexte de l'application par le Nigéria des conventions pertinentes ratifiées;
e) de suspendre les travaux de la commission d'enquête jusqu'à ce que ces examens aient eu lieu ou jusqu'au moment que le Conseil d'administration jugera opportun.
8. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 27 janvier 1999.
9. Le Nigéria a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
A. Examen antérieur du cas no 1793
10. Le dernier examen complet du cas no 1793 par le comité a eu lieu lors de sa session de novembre 1995. [Voir 300e rapport, paragr. 245-271.] A cette époque, le comité avait formulé les recommandations suivantes:
a) en ce qui concerne les arrestations de MM. Kokori, Addo, Aidelomon et Elregha, opérées en raison d'activités syndicales légitimes, le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire libérer immédiatement les dirigeants syndicaux qui seraient encore détenus et de le tenir informé à cet égard;
b) le comité demande en outre instamment au gouvernement de s'abstenir à l'avenir d'avoir recours à des mesures d'arrestation à l'encontre des syndicalistes s'étant livrés à des activités syndicales légitimes;
c) le comité prie instamment le gouvernement d'abroger immédiatement les décrets nos 9 et 10 et de permettre aux dirigeants syndicaux librement élus d'exercer à nouveau leurs fonctions syndicales, de rétablir l'accès des conseils exécutifs du NLC, du NUPENG et de la PENGASSAN à leurs locaux syndicaux et à leurs comptes bancaires respectifs, et de lever la suspension de la possibilité du prélèvement à la source des cotisations syndicales au niveau national. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard;
d) compte tenu des informations fournies par le gouvernement, et quand bien même des élections ont été organisées au niveau des sections, le comité ne peut que conclure que l'ingérence des autorités gouvernementales dans les affaires internes du NLC se poursuit, ce qui constitue une grave violation des principes les plus fondamentaux de la liberté syndicale. Par conséquent, le comité lance un appel au gouvernement pour qu'il retire immédiatement de ces organisations l'administrateur unique nommé par lui et pour qu'il permette aux syndicalistes et à leurs dirigeants élus d'exercer leurs fonctions syndicales en toute liberté.
11. Durant l'examen des suites données à ses recommandations sur ce cas à sa session de juin 1996 [voir 304e rapport, paragr. 13], le comité avait pris note de la libération de M. Addo, troisième vice-président de la PENGASSAN, de M. Elregha, président de section, PENGASSAN, et de M. Aidelomon, président de section, PENGASSAN. Toutefois, il avait condamné avec la plus grande énergie le fait que M. Kokori, secrétaire général du NUPENG, fut toujours détenu par les autorités et le manque d'avancées relatives aux recommandations précédentes.
12. En mars 1997, lors de l'examen des suites de ce cas, le comité avait noté que plusieurs décrets avaient été publiés qui semblaient prouver la mise en œuvre d'une politique systématique et généralisée en vue de restreindre les droits syndicaux au Nigéria. A cet égard, le comité s'était particulièrement référé au décret (no 24) sur les différends syndicaux (déréglementation des services essentiels, proscription et interdiction de participer à des activités syndicales) et à l'ordonnance sur les différends syndicaux (services essentiels) (proscription) du 21 août 1996 qui proscrivent et interdisent la participation dans des activités syndicales des membres du syndicat du personnel non enseignant des institutions de l'éducation et institutions associées, des membres du syndicat des enseignants des universités et membres de l'association du personnel supérieur des universités, des hôpitaux universitaires, des institutions de recherche et instituts associés, et dissolvent le conseil national exécutif et les conseils exécutifs au sein de toutes les universités du Nigéria. Le comité avait également noté que le décret (no 4) sur les syndicats (amendement) du 5 janvier 1996 réorganisait les 41 syndicats enregistrés en 29 syndicats affiliés à l'organisation centrale du travail (nommément désignée dans la loi), et que le décret no 2 sur les syndicats (amendement) daté du 16 octobre 1996 (également dénommé décret no 26) accordait au ministre le pouvoir de révoquer l'enregistrement des syndicats pour des raisons d'ordre public et substituait le pouvoir exclusif du ministre au droit de recourir en appel devant la Haute Cour antérieurement prévu. [Voir 306e rapport, paragr. 45-47.]
B. Allégations des plaignants concernant le cas no 1935
13. Dans leur communication du 1er août 1997, les plaignants se référaient à nouveau à la détention de M. Kokori et à l'arrestation en janvier 1996 puis à la détention de Milton Dabibi, secrétaire général de la PENGASSAN et secrétaire général de l'Association consultative des cadres du Nigéria (SESCAN). Ils se basaient sur le fait que ni M. Kokori ni M. Dabibi n'avaient été inculpés ou jugés, qu'on leur refusait tout entretien avec leurs avocats ou leur syndicat, que le droit de visite accordé à leur famille avait été fortement restreint et que, malgré leur mauvais état de santé, on leur déniait toute aide médicale.
14. Les plaignants avaient de plus allégué que le gouvernement avait enfreint les principes de la liberté syndicale et les dispositions des conventions nos 87 et 98 avec la promulgation du décret (no 4) (modificateur) sur les syndicats de janvier 1996, du décret (no 26) (modificateur) d'octobre 1996 sur les syndicats (voir ci-dessus pour plus de détails sur la teneur de ces décrets) et du décret (no 29) (modificateur) sur les syndicats (affiliation internationale) d'octobre 1996, qui précisaient les organisations syndicales internationales auprès desquelles pouvaient s'affilier le Congrès du travail du Nigéria (NLC) et tout autre syndicat. Selon les allégations, le décret no 29 annulait les affiliations existantes auprès des organisations syndicales internationales non reconnues, à moins que l'approbation n'eût été accordée par le conseil décisionnel provisoire, et il interdisait les futures affiliations qui n'auraient pas reçu l'approbation explicite de l'administrateur chargé par le gouvernement de diriger les affaires du NLC. Le décret prévoyait en outre une amende de 100 000 naira ou un emprisonnement de cinq ans en cas de violation ainsi que la révocation du certificat d'enregistrement du syndicat.
15. Enfin, les plaignants déclaraient que, depuis la promulgation des décrets nos 9 et 10 en 1994, le NLC, le NUPENG et la PENGASSAN étaient dirigés par des administrateurs nommés par le gouvernement et que toute activité syndicale indépendante était de ce fait impossible au Nigéria.
C. Réponse du gouvernement
16. Dans sa communication datée du 27 janvier 1999, le gouvernement se réfère tout d'abord aux progrès intervenus sur les points importants soulevés dans ces cas qui ont été déjà mentionnés dans le rapport de la mission de contacts directs de l'OIT soumis au Conseil d'administration du BIT en novembre 1998. Suite à ce rapport, le gouvernement indique alors que deux nouveaux décrets ont été promulgués afin d'abroger et/ou d'amender les décrets nos 4, 26 et 29 de 1996 dans la mesure où il avait été considéré qu'ils portaient atteinte aux principes de la liberté syndicale. Le gouvernement a joint à sa réponse une copie de ces deux décrets: le décret no 1 (amendement) sur les syndicats, 1999, et le décret no 2 (amendement) sur les syndicats (affiliation internationale), 1999.
17. Le gouvernement précise également que le processus de démocratisation du Congrès du travail du Nigéria (NLC) a été entamé par les travailleurs eux-mêmes le 27 janvier 1999 en présence d'observateurs internationaux, y compris de représentants de l'OIT et du secrétaire général de l'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA). Enfin, le gouvernement précise que les détails concernant les membres nouvellement élus du nouveau Conseil exécutif national du NLC seront communiqués en temps opportun.
18. Tout d'abord, le comité se félicite d'apprendre qu'une mission de contacts directs a pu être menée au Nigéria en août 1998 et exprime sa profonde reconnaissance à la mission pour l'excellent travail réalisé à cet égard. Il prend bonne note du rapport de la mission qui a été soumis au Conseil d'administration en novembre 1998. Le comité se réjouit des progrès importants intervenus dans le pays depuis le dernier examen des plaintes, en particulier la libération de M. F. Kokori et de tous les syndicalistes emprisonnés.
Recommandation concernant le cas no 1793
19. Le comité note également avec intérêt, en ce qui concerne ses recommandations précédentes dans le cas no 1793, que les décrets nos 9 et 10 d'août 1994, qui prévoyaient la révocation des membres des conseils exécutifs du Congrès du travail du Nigéria (NLC), du Syndicat national des travailleurs du pétrole et du gaz naturel (NUPENG) et de l'Association des cadres nigérians du pétrole et du gaz naturel, ont été abrogés le 11 août 1998 (avec effet au 20 juillet 1998) par les décrets nos 13 et 14 respectivement. S'agissant des précédentes recommandations du comité relatives à l'ingérence des autorités gouvernementales dans les affaires internes du NLC due à la nomination, par le gouvernement, d'un administrateur unique, le comité se félicite d'apprendre d'après le gouvernement que les travailleurs du NLC ont élu leurs représentants au Congrès le 27 janvier 1999. Le comité note également que des élections démocratiques se sont déroulées pour élire les membres des conseils exécutifs du NUPENG et de la PENGASSAN.
20. Le comité note également avec intérêt que le décret no 24 sur les différends du travail (déréglementation des services essentiels, proscription et interdiction de participer à des activités syndicales) et l'ordonnance du 21 août 1996 sur les différends du travail (services essentiels) (proscription), qui proscrivaient et interdisaient la participation dans des activités syndicales des membres de syndicats et d'associations d'enseignants et de non-enseignants, ont été abrogés le 11 août 1998 (avec effet à partir du 20 juillet 1998) par le décret no 12 (portant abrogation).
Allégations concernant le cas no 1935
21. Concernant les allégations des plaignants selon lesquelles le décret no 4 (amendement) sur les syndicats du 5 janvier 1996 violait les principes sur la liberté syndicale en réorganisant unilatéralement les syndicats enregistrés par une réduction de leur nombre de 41 à 29, le comité note avec intérêt l'adoption du décret no 1 (amendement) sur les syndicats, 1999, qui supprime toute référence restrictive concernant «vingt-neuf» syndicats et ajoute à la liste annexée à la loi «tout autre syndicat de travailleurs enregistré conformément à cette loi». Le comité note avec préoccupation, comme l'avait fait précédemment la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que la loi sur les syndicats maintient toujours un système de monopole syndical attendu que l'article 33.2 dispose que tous les syndicats enregistrés sont affiliés à l'organisation syndicale centrale nommément désignée dans la loi (art. 33.1). De plus, l'article 3.2 de la loi sur les syndicats prévoit qu'aucun syndicat ne peut être enregistré pour représenter les travailleurs ou les employeurs quand il existe déjà un syndicat. Le comité souhaite tout d'abord rappeler que, même dans une situation où, historiquement, le mouvement syndical s'est organisé sur une base unitaire, la législation ne doit pas institutionnaliser cette situation en citant, par exemple, nommément la centrale unique, et ceci même s'il s'agit d'une volonté de l'organisation syndicale existante. En effet, les droits des travailleurs ne souhaitant pas s'intégrer dans la centrale ou dans les syndicats existants doivent être protégés et ils doivent, notamment, disposer du droit de constituer les organisations de leur choix, ce qui n'est pas le cas dans une situation d'unicité syndicale imposée par la loi. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 299.] De plus, l'existence d'une organisation dans une profession déterminée ne doit pas constituer un obstacle à la création d'une autre organisation, si les travailleurs le souhaitent. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 276.] Le comité demande donc instamment au gouvernement d'amender la législation afin de permettre aux travailleurs d'adhérer au syndicat de leur choix à tous les niveaux et de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
22. De plus, tout en notant avec intérêt que le décret no 1 (amendement) sur les syndicats, 1999, modifie certains amendements du décret no 26 (mobilisateur) de 1996 en restituant aux travailleurs le droit de recourir en appel auprès d'une cour appropriée en cas de refus ou d'annulation d'enregistrement d'un syndicat et en redéfinissant plus largement le terme «membre d'un syndicat», afin d'y inclure les personnes élues ou désignées par un syndicat pour représenter les intérêts des travailleurs, le comité note avec regret que l'amendement introduit en 1996 à l'article 7.9 de la loi sur les syndicats autorisant le ministre à révoquer la certification de tout syndicat enregistré pour des raisons d'ordre public semble avoir été maintenu. Le comité doit rappeler à cet égard que la dissolution des organisations syndicales est une mesure qui ne devrait intervenir que dans les cas de la plus haute gravité; une telle dissolution ne devrait pouvoir intervenir qu'à la suite d'une décision judiciaire afin de garantir pleinement les droits de la défense. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 666.] Dans ces conditions et tout en notant que l'annulation de l'enregistrement peut à nouveau faire l'objet d'un recours devant la cour appropriée, le comité note avec préoccupation que les pouvoirs conférés au ministre en application de l'article 7.9 sont trop étendus. Il prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger cet article.
23. Le comité note également avec préoccupation que le décret no 1 de 1999 a également maintenu la subordination du prélèvement à la source des cotisations syndicales à l'inclusion de clauses de «non-grève» dans les conventions collectives pertinentes tout en insérant une clause additionnelle de «non-lock-out». Rappelant en particulier que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux [voir Recueil, op. cit., paragr. 475], le comité considère qu'une disposition législative qui conditionne le prélèvement à la source de cotisations syndicales à l'inclusion de clauses de non-grève et de non-lock-out constitue une ingérence indue des autorités dans les droits des organisations de travailleurs et des organisations d'employeurs de négocier librement, comme le prévoit l'article 4 de la convention no 98. Le comité souhaite, en outre, remarquer que la suppression de la possibilité de retenir à la source les cotisations syndicales, qui peuvent déboucher sur des difficultés financières pour les organisations syndicales, n'est pas propice à l'instauration de relations professionnelles harmonieuses et devrait donc être évitée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 435.] Le comité demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour amender la législation afin de s'assurer que la possibilité de retenir à la source les cotisations syndicales ne soit pas conditionnée à l'inclusion de telles clauses dans des conventions collectives librement conclues. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
24. Enfin, le comité prend bonne note du décret no 2 sur les syndicats (affiliation internationale) (amendement), 1999, amendant le décret no 29 de 1996 qui avait annulé toute affiliation internationale autre qu'auprès de l'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA) et de l'Organisation des travailleurs de l'Afrique de l'Ouest (OTAO), et soumet toutes les affiliations futures à une approbation préalable. Tout en notant que l'article 1.1 a été amendé afin de permettre à tout syndicat de s'affilier à n'importe quelle organisation internationale du travail, ou secrétariat professionnel, conformément au décret, le comité regrette que l'article 1.2, tel qu'amendé, prévoit encore qu'une demande d'affiliation doit, selon ce décret, être soumise avec les informations pertinentes au ministre pour approbation. Tout en notant avec intérêt que la sanction prévoyant une peine d'emprisonnement de cinq ans est désormais annulée, le comité doit néanmoins rappeler qu'une législation qui subordonne l'affiliation internationale d'un syndicat à l'obtention d'une autorisation du gouvernement n'est pas compatible avec le principe de l'affiliation libre et volontaire des syndicats à des organisations internationales. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 627.] Le comité demande donc instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour amender le décret sur l'affiliation internationale afin de garantir que les organisations de travailleurs puissent s'affilier aux organisations internationales de travailleurs de leur choix sans aucune ingérence des autorités gouvernementales. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
25. En conclusion, le comité note que des développements positifs ont été accomplis par le gouvernement pour assurer une plus grande conformité entre la législation et les pratiques nationales et les principes de la liberté syndicale. Cependant, comme il l'a mentionné plus haut, le comité note que des divergences subsistent avec les principes et les dispositions contenus dans les conventions nos 87 et 98 dans la législation nationale. Le comité attire donc l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ces cas.
26. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
a) Notant que les articles 3.2 et 33.1 de la loi sur les syndicats maintiennent un système de monopole syndical, le comité demande au gouvernement de modifier la loi afin de garantir aux travailleurs le droit de constituer le syndicat de leur choix à tous les niveaux et de s'y affilier, et demande instamment au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
b) Notant avec préoccupation que le ministre a des pouvoirs trop étendus pour annuler l'enregistrement des syndicats en application de l'article 7.9 de la loi sur les syndicats, telle que modifiée en 1996, le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger cet article.
c) Considérant que les dispositions législatives concernant l'inclusion des clauses de «non-grève» et «non-lock-out» dans les conventions collectives pour pouvoir bénéficier du prélèvement à la source des cotisations syndicales constituent une violation du principe de libre négociation collective, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à éliminer toute ingérence gouvernementale à cet égard et de le tenir informé sur ce point.
d) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le décret relatif à l'affiliation internationale afin de permettre aux organisations de travailleurs de s'affilier à l'organisation internationale de travailleurs de leur choix sans ingérence des autorités gouvernementales, et de le tenir informé sur l'évolution de la situation.
e) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ces cas.
Genève, le 17 mars 1999.
Max Rood,
Président.
Point appelant une décision: paragraphe 26.