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Conseil d'Administration

GB.274/TC/4
274e session
Genève, mars 1999

Commission de la coopération technique

TC

QUATRIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Evaluation thématique des projets et programmes
de l'OIT concernant la sécurité et la santé au travail

Table des matières

I.  Introduction

II.  Amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs: stratégies et incidence

III.  Normes internationales du travail et tripartisme

IV.  Conclusions

V.  Enseignements tirés

Annexe I.

Annexe II.

I. Introduction

1. Le présent document, dont le thème a été choisi par le bureau de la commission, offre une synthèse des travaux de l'OIT dans le domaine de la coopération technique et une évaluation des stratégies mises en œuvre et de leur incidence sur l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs.

2. Quatre critères ont été retenus pour le choix des projets:

a)  le dernier rapport d'évaluation du projet ne devait pas dater d'avant l'année 1990;

b)  les rapports d'évaluation devaient contenir suffisamment d'informations pertinentes;

c)  chaque grande région géographique devait être représentée par au moins un projet;

d)  les principaux donateurs devaient être représentés parmi les bailleurs de fonds.

3. Sur une liste préliminaire de 18 projets, huit ont été retenus pour l'analyse: un projet national et trois projets régionaux pour l'Asie, trois projets régionaux pour l'Afrique et un projet régional pour l'Amérique centrale(1) . Sur les douze rapports d'évaluation examinés aux fins de la présente analyse thématique, huit étaient des rapports finals et quatre des rapports intérimaires. Sur les huit projets retenus, sept étaient achevés et un était encore en cours(2)  au moment où le présent document a été établi. Les domaines techniques couverts étaient les conditions de travail, l'éducation ouvrière et l'administration du travail. Les annexes I et II contiennent respectivement la liste des projets analysés et la liste des rapports utilisés pour la présente évaluation.

4. Les projets s'adressaient aux groupes cibles suivants: fonctionnaires de l'Etat, inspecteurs du travail, inspecteurs de la sécurité, fonctionnaires des centres nationaux du Centre international d'informations de sécurité et de santé au travail (CIS), établissements de formation, organisations de travailleurs et leurs membres chargés des questions de sécurité et de santé et, dans une moindre mesure, organisations d'employeurs et de travailleurs et employeurs de certaines entreprises.

5. Pour la commodité du lecteur, nous avons défini trois niveaux d'action:

a)  le niveau national: politiques et législations nationales;

b) le niveau intermédiaire: organismes et institutions d'appui, organisations d'employeurs et de travailleurs, établissements de formation et d'enseignement;

c) le niveau local: comités d'hygiène et de sécurité des entreprises.

6. Parmi les projets examinés, ceux qui concernent les conditions de travail couvrent en général les trois niveaux, alors que les projets relatifs à l'éducation ouvrière et à l'administration du travail s'intéressent surtout au niveau intermédiaire.

II. Amélioration de la sécurité et de la santé
des travailleurs: stratégies et incidence

7. On peut schématiser les travaux de l'OIT en matière d'amélioration de la sécurité et de la santé au travail en quatre grandes stratégies:

a)  l'assistance en matière de planification, d'élaboration des politiques et de rédaction et de révision des législations (niveau national);

b)  le renforcement des institutions et des infrastructures nationales, telles que les centres du CIS, les services d'inspection du travail, les organisations de travailleurs et d'employeurs (niveau intermédiaire);

c)  le renforcement des programmes nationaux d'enseignement et de formation en matière de sécurité et de santé des travailleurs (niveau intermédiaire);

d)  le renforcement des structures qui s'occupent des questions de santé et de sécurité, par exemple les comités d'hygiène et de sécurité des entreprises (niveau local).

8. Les responsables des projets ont retenu les moyens ci-après pour mettre en œuvre ces stratégies:

a)  formation en vue du renforcement des capacités;

b)  diffusion de l'information et création de réseaux d'échange d'informations;

c)  fourniture de conseils techniques en matière d'élaboration des politiques et législations nationales.

1. Formation en vue du renforcement des capacités

9. Tous les projets analysés ont retenu ce moyen pour renforcer les infrastructures nationales compétentes en matière de sécurité et de santé au travail.

10. Deux approches ont été adoptées, et le plus souvent combinées: la formation de formateurs et la formation directe des groupes cibles.

Formation de formateurs

11. Le projet régional sur la sécurité et la santé exécuté en Afrique(3)  a adopté ce système pour former des inspecteurs du travail aux questions de santé et de sécurité (information et généralités). Cette formation a été dispensée dans le cadre d'ateliers régionaux et visait à créer, au sein des services ministériels d'inspection du travail, un réseau de formateurs compétents capables de dispenser une formation au niveau national.

12. Le projet exécuté en Indonésie(4)  comportait des séminaires de formation de formateurs en matière de sécurité chimique et de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. Le but était de former des formateurs capables de mettre en œuvre des programmes de formation, une fois le projet achevé afin d'en pérenniser les résultats.

13. Le projet exécuté en Amérique centrale(5)  a permis de former un corps de formateurs constitué de représentants d'institutions nationales (ministères du Travail, de l'Agriculture, de la Santé et de l'Environnement, organismes de sécurité sociale, organisations d'employeurs et de travailleurs et ONG) et d'associations locales de travailleurs ruraux. Comme une forte proportion des accidents dont sont victimes les travailleurs agricoles d'Amérique centrale sont liés à l'utilisation de produits chimiques agricoles, l'accent a été mis sur la nécessité de traiter les questions de santé et de sécurité dans l'agriculture en tenant compte des problèmes d'environnement. Les programmes de formation ont donc fait une large place à la sécurité dans l'utilisation et la gestion des produits chimiques agricoles, aux autres méthodes de lutte contre les ravageurs et aux mesures de protection de l'environnement. Le rapport d'évaluation du projet relève que des producteurs agricoles qui avaient participé activement aux activités de formation organisées au Panama dans le cadre du projet ont cessé d'utiliser les produits en question.

14. Dans le cadre du projet d'éducation ouvrière qui couvrait la Thaïlande, l'Indonésie et les Philippines(6) , une formation a été dispensée à un groupe d'éducateurs nationaux afin qu'ils puissent à leur tour former des formateurs d'entreprise capables de diriger des ateliers sur la sécurité et la santé au travail. Le système de formation de formateurs a permis au projet de toucher un public beaucoup plus large. D'après des informations recueillies dans plusieurs entreprises, le projet a fait réagir de nombreux comités d'hygiène et de sécurité qui végétaient et a provoqué la création de comités bipartites. On a pu constater également que les formateurs d'entreprise ont joué un rôle important en tant que membres des comités d'hygiène et de sécurité bipartites, et qu'ils ont participé activement à la formation des travailleurs dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail.

15. Les projets d'éducation ouvrière exécutés dans certains pays d'Afrique orientale et australe ainsi qu'en Inde et au Bangladesh(7)  ont retenu également le système de la formation de formateurs pour dispenser un enseignement, dans le cadre d'ateliers régionaux, à des dirigeants syndicaux et à des responsables de l'éducation ouvrière. Les participants devaient y apprendre à fournir un appui éducatif et des services consultatifs aux membres travailleurs des comités d'hygiène et de sécurité des entreprises, ainsi qu'à diriger et évaluer, aux niveaux national et local, des programmes de formation en matière de sécurité et de santé des travailleurs. A l'issue du projet, on a pu constater que les éducateurs conduisaient de tels programmes dans leurs syndicats respectifs. Par ailleurs, tous les pays participant aux projets ont intégré les questions de sécurité et de santé aux programmes d'éducation ouvrière, et on a relevé une augmentation du nombre des comités d'hygiène et de sécurité bipartites dans les entreprises des pays africains bénéficiaires du projet correspondant.

Formation directe des groupes cibles

16. Toutes les activités de formation du projet régional exécuté en Asie(8)  ont fait appel à ce système. Le projet a permis de former des inspecteurs de la sécurité, d'organiser des ateliers de formation tripartite sur la santé et la sécurité au travail, en général destinés à renforcer les infrastructures nationales chargées de ces questions, et de fournir aux administrations nationales une formation visant à renforcer leurs capacités de planification et d'élaboration des législations et des politiques.

17. Le projet régional sur la sécurité et la santé exécuté en Afrique(9)  a permis de familiariser des inspecteurs du travail à certains aspects de la sécurité et de la santé des travailleurs, et de former des représentants d'organisations d'employeurs dans le domaine de l'amélioration de la sécurité dans l'entreprise en liant sécurité et productivité. Le fait de lier ces deux thèmes a attiré davantage d'employeurs que les projets portant uniquement sur la sécurité. En outre, les organisations de travailleurs ont reçu du matériel de formation et ont bénéficié de conseils pour la mise en œuvre des programmes d'éducation ouvrière. Les programmes de formation ont été mis en œuvre par les syndicats eux-mêmes sous l'égide d'un mémorandum d'accord passé entre les responsables du projet et l'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA). Le rapport d'évaluation relève que les principaux syndicats nationaux visés par le projet ont intégré les questions de santé et de sécurité au travail à leur programmes d'éducation ouvrière et que certains ont même créé des groupes de travail sur ce thème.

18. Toutefois, une évaluation de l'incidence de la formation technique dispensée dans le cadre des projets régionaux exécutés en Asie(10)  et en Afrique(11)  fait douter de leur viabilité, car les activités de formation n'ont pas débouché sur l'élaboration d'un programme d'étude. En outre, les contacts avec les universités et les autres établissements d'enseignement ont été minimes, ce qui rend d'autant plus improbable la poursuite des efforts engagés.

19. Par contre, le projet exécuté en Amérique centrale(12)  a bénéficié d'une participation des ministères de l'Education et des établissements nationaux de formation à l'élaboration des matériels de formation et programmes d'étude sur la santé et la sécurité dans l'agriculture destinés aux écoles techniques, garantissant ainsi des résultats plus durables.

20. En Indonésie(13) , des inspecteurs de la sécurité, des responsables de la sécurité dans des entreprises, des médecins du travail, des ingénieurs de la sécurité et des représentants des travailleurs et des employeurs ont reçu une formation dans le domaine de la sûreté chimique dans dix régions. Au terme du projet, on a pu noter dans l'industrie chimique de ces régions que davantage de comités d'hygiène et de sécurité avaient adopté des mesures pour réglementer l'utilisation des produits chimiques dangereux dans leurs activités courantes, et que les inspecteurs du travail, qui n'avaient contrôlé aucune usine chimique avant de participer au programme de formation, effectuaient désormais au moins 1 000 visites par an. En outre, les organisations d'employeurs et de travailleurs ont commencé à organiser des activités de sensibilisation à la sécurité chimique et à la prévention des risques d'accidents majeurs, et à diffuser des bulletins d'information et des affiches. D'après les conclusions du rapport d'évaluation, ces progrès doivent être mis pour beaucoup au crédit du projet et attestent de l'efficacité de la formation directe. Il a été recommandé d'étendre cette expérience à d'autres secteurs afin d'augmenter le nombre d'entreprises indonésiennes susceptibles d'en retirer les mêmes avantages.

21. Toujours d'après le rapport d'évaluation du projet exécuté en Indonésie(14) , le Conseil national de la sécurité organise des cours de formation dans le domaine de la sécurité chimique et de la prévention des risques majeurs destinés à des cadres et à des ingénieurs de la sécurité en se servant du matériel de formation élaboré dans le cadre du projet. Au moment où le rapport d'évaluation a été établi, 214 personnes avaient déjà bénéficié de ces cours, ce qui devrait accroître la probabilité de pérennisation des résultats du projet.

22. Le projet exécuté en Amérique centrale(15)  a dispensé une formation directe à des institutions nationales et municipales et aux services d'inspection des ministères de l'Agriculture, de la Santé, du Travail et de la Sécurité sociale, ce qui a eu pour effet de faire passer au premier plan le rôle préventif des inspecteurs et, partant, de faire connaître le projet à un plus grand nombre d'entreprises et d'amener davantage d'entre elles à y participer. Ces activités de formation ont eu à l'évidence des effets multiplicateurs au Guatemala et au Costa Rica, où les bénéficiaires ont organisé des séances de formation à l'intention du personnel de leurs établissements respectifs(16) .

23. En outre, le projet(17)  a contribué à la formation du personnel des organismes nationaux de coordination des questions de sécurité et de santé au travail du Costa Rica et du Panama. D'après le rapport d'évaluation, l'un de ces organismes, à savoir la Comisión Técnica Asesora del Consejo de Salud Ocupacional (COTASSO - Commission consultative technique du Conseil de l'hygiène du travail), a établi pour ces questions un plan national auquel participent des représentants des partenaires sociaux.

24. Le projet concernant l'inspection du travail exécuté en Afrique(18)  a formé des inspecteurs du travail aux nouvelles méthodes faisant appel davantage à l'incitation qu'aux menaces de sanctions, dans le secteur non structuré et dans l'agriculture. L'efficacité de ce projet a cependant été compromise par le fait que les autorités s'opposent à l'extension du système de l'inspection du travail au secteur non structuré et à l'agriculture. Les mêmes résistances se sont manifestées dans le cadre du projet régional africain sur la sécurité et la santé(19) : le manque de motivation des Etats a entraîné l'abandon de la stratégie initiale, qui prévoyait la réorganisation des inspections du travail, pour une autre visant uniquement le renforcement des structures existantes.

25. Les deux programmes d'éducation ouvrière, destinés l'un à des pays d'Afrique(20)  l'autre à des pays d'Asie(21) , ont dispensé une formation technique à des représentants syndicaux sur des aspects particuliers de la sécurité et de la santé au travail. Le premier(22)  visait principalement à permettre à des responsables syndicaux nationaux de participer plus efficacement aux comités nationaux d'hygiène et de sécurité. Les résultats les plus encourageants ont été obtenus au Botswana, en Namibie et au Zimbabwe, où la connaissance des questions de sécurité et de santé a nettement progressé chez les travailleurs et où les comités d'entreprise sont de plus en plus souvent incités à s'occuper de ces questions. Le rapport d'évaluation montre en outre que dans ces trois pays les syndicats participent désormais davantage aux comités nationaux d'hygiène et de sécurité.

26. Ces constatations donnent à penser que le projet a plus apporté aux pays à syndicalisme fort et où la législation en matière de sécurité et de santé au travail est favorable. On peut en conclure que l'un des facteurs externes déterminants pour l'efficacité des projets menés dans ce domaine est l'existence d'une législation autorisant la création de comités d'hygiène et de sécurité tripartites au niveau national, et tripartites ou bipartites au niveau des entreprises.

27. Le projet exécuté en Asie(23)  a aussi dispensé une formation au niveau de l'entreprise à l'intention de membres des comités d'hygiène et de sécurité bipartites et de formateurs. A l'issue de ce projet, on a pu constater un fort mouvement d'institutionnalisation des comités d'hygiène et de sécurité, et certaines entreprises ont procédé à des améliorations matérielles touchant directement à la santé et à la sécurité(24) . La mise en œuvre du projet s'est également traduite par l'insertion beaucoup plus fréquente dans les conventions collectives de clauses se rapportant à la santé et à la sécurité au travail. En Inde, une formation a été dispensée à un établissement de formation, l'Institute for Miners and Metalworkers' Education (IMME), et aux éducateurs qui, dans son centre national, organisent des cours destinés spécialement aux membres des comités d'hygiène et de sécurité. Sur les 21 cours organisés par l'IMME qui font appel au matériel du projet OIT, quatre seulement ont été financés directement par ce dernier. Le fait que l'IMME ait organisé des cours de formation financés par des sources extérieures a clairement contribué à prolonger les effets du projet et a prouvé l'utilité de ce dernier.

28. Le projet régional sur la sécurité et la santé exécuté en Afrique(25) , les projets d'éducation ouvrière exécutés au Bangladesh, en Inde(26) , en Indonésie, en Thaïlande et aux Philippines(27)  et le projet exécuté en Indonésie(28)  ont élaboré leur propre matériel de formation, l'ont adapté aux conditions locales et traduit si nécessaire dans les langues locales. Dans le cadre des deux projets d'éducation ouvrière(29) , des responsables syndicaux ont participé à l'élaboration ou à la révision des matériels. Cette méthode a suscité chez les bénéficiaires un fort sentiment de maîtrise du processus qui les a incités à utiliser le matériel didactique à l'issue du projet et a ainsi contribué à en pérenniser les résultats.

29. D'après les conclusions du projet régional exécuté en Asie(30) , la possibilité, pour les syndicats et les organisations d'employeurs, de tirer parti de l'ensemble des matériels et programmes de formation a été limitée par le fait qu'ils étaient rédigés en anglais. Plusieurs projets ont opté pour la traduction des matériels de formation dans les langues locales, ce qui a permis de toucher un plus large public.

30. Les organisateurs du projet régional exécuté en Asie(31)  ont choisi d'utiliser les matériels disponibles sur place.

2. Diffusion de l'information et création de réseaux

31. Un des autres moyens d'action retenus par les projets pour renforcer les capacités nationales en matière de santé et de sécurité a consisté à organiser l'accès à l'information et l'échange d'informations entre les centres du CIS, les organismes et institutions publics, les organisations d'employeurs et de travailleurs et le grand public.

32. Le principal groupe cible pour la création de réseaux a été le personnel des centres nationaux du CIS. Dans certains projets, toutefois, le réseau regroupait aussi des établissements de formation, des organismes publics, des responsables syndicaux chargés de la coordination, au niveau national, des questions de sécurité et de santé, et des inspecteurs du travail.

33. La plupart des projets prévoyaient la création de centres du CIS, d'autres le renforcement des organismes existants pour en faire des centres du CIS pleinement opérationnels. Ces entités ont servi à centraliser les échanges d'informations en matière de sécurité et de santé au travail et les demandes de renseignements, et ont diffusé des informations sur ces questions par le biais de cours et d'activités de formation. Dans le cadre des projets régionaux exécutés en Afrique et en Asie(32) , par exemple, il a été créé des réseaux régionaux englobant les centres nationaux du CIS. Ces deux projets ont renforcé leurs activités au niveau régional par la publication d'un bulletin d'information sur la sécurité et la santé au travail.

34. Les échanges d'informations ont eu lieu aux niveaux national et international: au niveau international, par le biais des bases de données internationales sur la sécurité et la santé au travail et, au niveau national, par la production et l'utilisation de statistiques nationales en la matière. Le projet régional exécuté en Asie(33)  a contribué à la mise en place de plusieurs bases de données informatisées contenant des statistiques nationales sur les établissements, la sécurité chimique, les substances dangereuses, etc. Le rapport d'évaluation du projet relève que les statistiques nationales sur les établissements, les maladies professionnelles et les accidents du travail se sont améliorées dans plusieurs pays. Toutefois, dans d'autres, les autorités nationales ont convenu de la nécessité d'améliorer leurs systèmes de statistiques.

35. Un deuxième aspect de l'échange d'informations et de la mise en réseaux a été le renforcement des services d'enseignement et de formation fournis par les centres du CIS. Les projets visaient à cet égard à créer au sein de ces centres des unités capables d'assurer une formation, d'élaborer des programmes et d'utiliser des méthodes de formation simples et peu onéreuses. Certains projets ont fait appel au concept de la formation modulaire pour créer des programmes d'étude sur l'information en matière de sécurité et de santé au travail(34) . Un profil de formation a été établi pour chaque institution, et des réseaux nationaux et régionaux ont été créés.

36. Un réseau national réunissant des groupes de travail nationaux chargés des questions de santé et de sécurité, ayant pour mandat de renforcer les programmes d'éducation et de formation des travailleurs, a été créé dans le cadre du projet dans certains pays d'Afrique australe et orientale(35) . Ce réseau a permis aux syndicats d'échanger leurs connaissances en matière de formation et d'éducation de leurs membres. Ces groupes de travail comprenaient des représentants des syndicats nationaux occupant des fonctions bien précises dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. Un réseau similaire a été créé au niveau régional. D'après le rapport d'évaluation du projet, les groupes de travail en question, en réunissant les représentants des syndicats nationaux de façon assez régulière, contribuent largement à diffuser l'information sur la sécurité et la santé au travail. Comme ces groupes étaient pleinement opérationnels dès le début du projet, on a pensé que celui-ci produirait des résultats à long terme. Au niveau régional, le rapport d'évaluation relève que la durée de vie du réseau ainsi créé dépendra des moyens financiers que les syndicats nationaux voudront bien lui apporter.

37. Le projet régional sur la sécurité et la santé exécuté en Afrique(36)  a créé un réseau d'inspecteurs du travail capables de dispenser une formation au niveau national et d'échanger des informations au niveau régional. Le rapport d'évaluation du projet relève que l'avenir des systèmes d'échange régional d'informations dépendra des crédits budgétaires qui leur seront alloués par les autorités nationales.

38. Grâce au projet exécuté en Amérique centrale(37) , des mécanismes de coordination ont été mis en place entre les divers pôles du secteur public (santé, sécurité sociale, travail, agriculture, enseignement technique et formation professionnelle) dans tous les pays participant au projet. On inclut dans ces mécanismes les contacts pris avec les ONG compétentes; leur survie après l'achèvement du projet dépendra de la volonté des gouvernements de poursuivre cette politique de coopération. Toutefois, le rapport d'évaluation relève que les autorités compétentes des pays participants n'ont pris aucune décision ni aucun engagement susceptible d'assurer la poursuite des activités entreprises en matière de santé et de sécurité des travailleurs.

39. A l'issue des projets qui ont retenu la création de réseaux et la diffusion d'informations comme moyen d'action, la plupart des centres du CIS créés ou renforcés à cette occasion étaient pleinement opérationnels. Les centres ont pu accéder plus facilement à l'information en matière de santé et de sécurité au travail grâce à des liens avec des bases de données internationales, et aussi l'utiliser et la diffuser. Par ailleurs, ils traitent beaucoup plus de demandes et communiquent davantage de renseignements aux demandeurs nationaux. Le rapport d'évaluation relève toutefois que l'avenir de ces centres dépend des budgets nationaux et de l'importance que les gouvernements attachent aux questions de santé et de sécurité au travail; par ailleurs, le fait que les centres du CIS informent les entreprises sur les possibilités de faire homologuer leurs produits par l'ISO semble un moyen efficace pour inciter les employeurs à adopter des mesures d'amélioration de la santé et de la sécurité des travailleurs.

40. En Asie, où la plupart des pays qui ont participé au projet(38)  ont accordé une place prioritaire à la sécurité et à la santé au travail, la probabilité d'obtenir les financements locaux nécesaires a été jugée bonne. Dans le cadre du projet régional sur la sécurité et la santé exécuté en Afrique(39) , où ces questions ont semblé moins prioritaires, l'avenir des centres du CIS paraît plus incertain.

41. Selon certaines indications, les réseaux régionaux de centres du CIS, surtout en Asie(40) , échangeraient des informations de façon beaucoup plus régulière qu'auparavant.

42. A l'évidence, la détermination des autorités nationales n'est pas seulement une condition de la réussite d'un projet en matière de santé et de sécurité au travail, elle influe également sur ses résultats à long terme. S'assurer de cette détermination dès le stade de la planification et de la formulation devrait donc être la première préoccupation des responsables de projets; rien ne devrait être entrepris sans cette garantie.

3. Elaboration de politiques et d'une législation à l'échelle nationale

43. Dans tous les cas, l'assistance fournie par les projets en vue de l'élaboration de politiques et d'une législation nationales n'était qu'une des composantes des projets. Les projets régionaux en Asie et en Afrique(41) , le projet national en Indonésie(42) , le projet relatif à l'inspection du travail en Afrique(43)  et le projet en Amérique centrale(44)  ont tous aidé les gouvernements à déterminer des priorités en matière de sécurité et de santé au travail par l'instauration de politiques et d'une nouvelle législation nationales. En outre, les projets ont servi à élaborer des procédures et des réglementations dans le cadre juridique général de la sécurité et la santé au travail. Le projet en Indonésie a permis de mettre au point des réglementations en vue de la prévention des risques majeurs et le projet régional en Asie a contribué à l'établissement de nouvelles procédures de vérification de la sécurité.

44. Il est ressorti des évaluations que les projets en Asie(45)  ont permis de réaliser l'objectif prioritaire qui était de réviser le cadre juridique existant ou d'en élaborer un nouveau, mais que les projets en Afrique(46)  ont été moins fructueux. En Asie, un nombre considérable de pays a modernisé le cadre juridique. L'expérience tirée des projets en Afrique a montré que les gouvernements nationaux doivent s'engager résolument à modifier les réglementations en vigueur pour que les projets visant le cadre juridique national sur la sécurité et la santé au travail soient couronnés de succès. Toutefois, cela est difficile car les gouvernements et les hauts fonctionnaires changent assez fréquemment.

45. En Indonésie, le projet(47)  répondait, entre autres nécessités impérieuses, à celle d'établir une unité de prévention des accidents majeurs au sein du département de la Main-d'œuvre et d'instaurer une nouvelle politique nationale et une réglementation en matière de prévention des accidents majeurs. Deux facteurs importants ont nuit à l'efficacité du projet: le degré de priorité relativement faible accordé par le gouvernement à la prévention des risques majeurs et l'absence d'un système de prévention de ce type dans le cadre d'un système bien défini de sécurité chimique.

46. La contribution au long terme d'un projet portant sur la révision de la législation en vigueur et l'élaboration de nouvelles politiques sont manifestes. Il fournit un cadre favorable à l'acceptation des normes internationales du travail, à la restructuration des services de l'inspection du travail et à la création de comités mixtes de sécurité, lesquels sont tous des éléments fondamentaux pour améliorer les conditions de travail à l'échelle de l'entreprise. Toutefois, ce processus prend du temps et il est parfois difficile, à l'achèvement du projet, de déterminer son incidence globale sur les personnes qu'il vise à l'échelle de l'entreprise.

III. Normes internationales du travail et tripartisme

47. Tous les projets à l'examen dans le domaine technique des conditions de travail prévoyaient des activités tripartites. Plusieurs évaluations de ces projets ont fait ressortir cet aspect et ont permis de conclure que l'amélioration, grâce au projet, de la sécurité et de la santé au travail passait par la participation des gouvernements, des employeurs et des travailleurs aux activités des projets.

48. Dans le cadre des ateliers tripartites nationaux organisés au titre du projet régional en Asie(48) , plusieurs conventions de l'OIT ont été examinées et un plan d'action cohérent en vue de leur application a été préparé(49) . Ces ateliers ont été pour les partenaires sociaux l'occasion d'agir ensemble et d'élaborer des politiques nationales en matière de sécurité et de santé au travail. L'évaluation a montré que 11 pays ayant participé au projet ont révisé la législation en vigueur et/ou les politiques nationales sur la sécurité et la santé au travail, ou en ont élaboré de nouvelles avant la fin du projet. Quelques pays ont également ratifié certaines des conventions examinées lors des ateliers ou envisageaient de le faire(50) . Même si ces résultats ne peuvent pas être entièrement attribués au projet, on a conclu qu'il y avait beaucoup contribué.

49. Le projet régional mené en Afrique sur la sécurité et la santé(51)  a fait intervenir des organisations de travailleurs et d'employeurs dans ses activités de formation destinées à renforcer la structure tripartite de la sécurité et de la santé au travail. Par le biais d'ateliers de formation et d'une assistance en vue de l'élaboration de nouvelles réglementations en matière de sécurité et de santé au travail, le projet a permis de mener à bien des activités visant à promouvoir plusieurs conventions de l'OIT(52) . Toutefois, il ressort de l'évaluation du projet que, dans beaucoup de pays, sans la détermination des gouvernements, les discussions tripartites sur la sécurité et la santé au travail n'ont guère de chances de se poursuivre. On soulignera néanmoins quelques exceptions notables, en particulier au Zimbabwe, en Namibie et à Maurice: des discussions y ont été engagées sur les politiques en matière de sécurité et de santé au travail, une nouvelle législation a été prévue et des structures tripartites ont été élaborées.

50. Des organisations de travailleurs et d'employeurs ont participé aux séminaires de formation organisés dans le cadre du projet réalisé en Afrique qui portait sur l'inspection du travail(53) , mais les informations disponibles pour l'évaluation de ce projet n'ont pas permis d'indiquer la mesure dans laquelle les partenaires sociaux avaient utilisé la formation qu'ils avaient reçue.

51. Le projet en Indonésie(54)  visait essentiellement à promouvoir la convention (no 170) sur les produits chimiques, 1990, par le biais de ses activités à tous les niveaux d'action. A l'échelle de l'entreprise, les représentants d'organisations de travailleurs et d'employeurs ont participé à la formation en matière de sécurité chimique. Par ailleurs, toujours au niveau de l'entreprise, le projet comprenait une formation en cours d'emploi à l'intention des comités bipartites de sécurité. L'évaluation a montré que, dans leurs activités, les comités de sécurité prévoient maintenant des mesures de sécurité et de santé en ce qui concerne les produits chimiques dangereux. Il a été constaté que, grâce aux activités de sensibilisation menées par les comités, les organisations de travailleurs et d'employeurs ont pris davantage conscience des risques chimiques.

52. Le projet réalisé en Amérique centrale(55)  a montré que les employeurs ruraux n'étaient pas toujours représentés comme il convient dans les organisations nationales d'employeurs. En ce qui concerne les activités tripartites de formation du projet, on a préféré se mettre directement en rapport avec les employeurs ruraux et dispenser une formation à certaines entreprises agricoles(56)  et organisations d'employeurs ruraux dans chaque secteur productif. Ainsi, les employeurs ont participé beaucoup plus activement aux activités du projet qu'ils n'auraient pu le faire autrement. Il ressort de l'évaluation du projet que la collaboration entre travailleurs et employeurs dans les activités du projet est essentielle pour obtenir des résultats effectifs et durables mais qu'il n'est pas toujours aisé de garantir cette collaboration.

53. La convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, ne couvre pas de manière exhaustive les questions de sécurité et de santé qui touchent les travailleurs agricoles. Toutefois, l'examen d'un projet de convention, et de sa recommandation correspondante, sur la sécurité et la santé dans l'agriculture a été inscrit à l'ordre du jour de la 88e session de la Conférence internationale du Travail en 2000. Les leçons tirées de la mise en œuvre du projet en amérique centrale - le seul des projets examinés à porter exclusivement sur la sécurité et la santé au travail dans l'agriculture - ont contribué grandement aux travaux préparatoires menés actuellement en vue des projets de normes internationales susmentionnés.

54. Il est apparu que les projets d'éducation ouvrière comprenaient rarement des activités tripartites ou bipartites, même dans les cas où la création de comités bipartites de sécurité était un objectif prioritaire. Les groupes visés par ces projets sont habituellement des formateurs de travailleurs, des responsables syndicaux et des délégués des travailleurs aux comités de sécurité. Néanmoins, le projet pour la Thaïlande, l'Indonésie et les Philippines(57)  prévoyait une formation tripartite à l'intention des membres de comités de sécurité. Il a permis de renforcer la coopération avec les employeurs, afin d'obtenir leur concours dans la mise en œuvre des activités de formation.

55. Les projets d'éducation ouvrière qui ont été examinés ont promu les normes internationales du travail en se fondant sur le manuel du BIT «Conditions et milieu de travail: manuel d'éducation ouvrière» (1983). Ce manuel fait référence aux dispositions générales en matière de sécurité et de santé au travail et à un grand nombre de conventions et de recommandations portant sur des risques(58)  et des secteurs(59)  déterminés.

56. L'évaluation du projet réalisé en Thaïlande, en Indonésie et aux Philippines(60)  a montré que les chefs d'entreprise doivent être pleinement associés au projet d'éducation ouvrière pour que celui-ci permette efficacement d'établir des comités mixtes de sécurité. Dans les cas où la culture d'entreprise n'est pas favorable à la participation de ces comités, il n'y a guère de chances que le projet aboutisse. Il a donc été recommandé dans l'évaluation de miser davantage sur la coopération avec les employeurs pour tous les projets ultérieurs de nature analogue.

IV. Conclusions

57. L'amélioration des conditions de sécurité et de santé au travail passe par une action à tous les niveaux - législation nationale, institutions, entreprise. On notera avec satisfaction que la plupart des projets à l'examen prévoyaient plusieurs niveaux d'action afin d'avoir le plus grand impact possible sur les groupes visés. Toutefois, la majeure partie des activités ont été menées à l'échelle macroéconomique et méso-économique, et peu d'activités ont été déployées au niveau de l'entreprise ou sur le plan microéconomique.

58. En ce qui concerne l'efficacité des projets à l'examen, la formation de formateurs a été efficace pour renforcer les capacités nationales et atteindre un groupe cible bien plus étendu que ce qu'il aurait été possible dans le cadre d'un projet unique. La formation directe de groupes cibles a été utile pour mettre à l'essai des méthodes de formation. Les projets qui ont appliqué avec succès cette démarche devraient être repris dans d'autres secteurs et industries, de façon à atteindre davantage de personnes. La diffusion d'informations et la création de réseaux se sont également avérées propices aux objectifs de sensibilisation et de renforcement des capacités. Les résultats concrets de la mise en place d'une nouvelle législation et de politiques et réglementations à l'échelle nationale dépendent, dans une grande mesure, de la détermination des gouvernements à procéder à des changements. La détermination des autorités nationales étant cruciale pour que les projets en matière de sécurité et de santé au travail soient efficaces, ces projets ne devraient être entrepris que si cette condition existe.

59. On peut également conclure que l'impact des projets a été le plus grand lorsque le tripartisme a été mis en avant et que les partenaires sociaux ont participé aux activités du projet. Il est donc essentiel, pour l'efficacité de projets ultérieurs, qu'ils prévoient autant d'activités tripartites que possible.

60. Il est apparu également que, outre le tripartisme, une coopération intersectorielle est particulièrement importante, non seulement pour la sécurité et la santé dans l'agriculture, mais aussi pour le secteur rural en général, étant donné que les conditions de travail et de vie, l'environnement, les revenus et les ressources naturelles sont à ce point liés qu'une approche intégrée, englobant les questions relatives à la santé professionnelle, à la santé publique et à l'hygiène de l'environnement, est nécessaire. Ce type d'approche devrait également être intégrée dans une politique de développement rural visant à la fois les grandes exploitations, notamment les plantations et les petites exploitations.

61. Plus que la formation directe, la formation de formateurs est susceptible de déboucher sur des résultats plus durables, sauf dans des cas où les projets comprennent des activités en vue de l'élaboration de programmes d'études, en coopération avec des universités et/ou d'autres établissements de formation. En ce qui concerne la diffusion d'informations et la création de réseaux, pour que les résultats du projet soient viables, il faut obtenir du gouvernement qu'il s'engage en matière de sécurité et de santé au travail, afin de garantir que des ressources seront attribuées pour assurer le fonctionnement de centres du CIS et pour instaurer des organes tripartites et des services d'inspection du travail en matière de sécurité et de santé au travail. Il est apparu que les réseaux nationaux sont plus viables que les réseaux régionaux, étant donné que des ressources considérables sont nécessaires pour administrer ces derniers. A l'échelle nationale, il est essentiel que le mouvement syndical soit solide et que la législation permette l'instauration de comités bipartites de sécurité sur la sécurité et la santé au travail pour qu'un projet soit viable et couronné de succès.

62. Au cours de la période d'examen, l'Asie a enregistré une croissance économique et industrielle rapide, ainsi qu'un taux élevé d'accidents du travail. Les gouvernements ont donc commencé à donner un degré de priorité plus important à la sécurité et à la santé au travail. Par conséquent, tous les projets entrepris en Asie ont été extrêmement opportuns. Cette constatation soulève néanmoins la question plus importante de savoir comment prévenir les maladies et les accidents mortels lorsque la sécurité et la santé au travail ne font pas encore l'objet d'une priorité élevée à l'échelle nationale.

63. Il ressort des rapports d'évaluation concernant les projets réalisés en Afrique que les pays participants ont particulièrement besoin de mettre en place une législation et des infrastructures appropriées en matière de sécurité et de santé au travail, d'introduire de nouvelles techniques et de créer des zones franches d'exportation. La préoccupation grandissante d'organisations comme le SATUC(61)  et l'OUSA pour les questions relatives à la sécurité et à la santé au travail fait que les projets d'éducation ouvrière sont d'autant plus utiles et viables. Toutefois, les évaluations ont permis aussi de constater que le manque de détermination de nombreux gouvernements en ce qui concerne les questions de sécurité et de santé au travail a nui grandement aux projets en général.

64. Quelques rapports d'évaluation seulement comprenaient une analyse appropriée de l'efficacité des projets, c'est-à-dire une analyse coûts-avantages visant à déterminer si les coûts engagés justifiaient les résultats obtenus. Toutefois, il est apparu que les projets régionaux sont plus efficaces lorsque leur siège se trouve dans les régions correspondantes et non à Genève.

65. En ce qui concerne les projets régionaux, il ressort de cette évaluation qu'il faudrait garder à l'esprit trois points importants au moment d'élaborer de nouveaux projets en matière de santé et de sécurité au travail:

V. Enseignements tirés

66. La présente évaluation thématique permet de tirer les leçons suivantes:

Genève, le 12 février 1999.

1.  Deux des projets régionaux retenus pour l'Asie (RAS/93/M03/DAN et RAS/90/M17/FRG) ne concernaient respectivement que trois et deux pays. L'un des projets régionaux choisis pour l'Afrique (RAF/92/M24/AUT) visait initialement quatre pays mais, à cause de la guerre civile au Rwanda et au Burundi, deux pays seulement en ont bénéficié.

2.  RAS/90/M12/FIN: Asian-Pacific Programme on OSH. Ce projet a été prolongé jusqu'à la fin de 1999, sur la base d'un budget réduit.

3.  INT/89/M16/FIN: African Safety and Health Project (17 pays d'Afrique). Au stade de sa planification, ce projet faisait partie d'un projet interrégional qui a, avant le début de sa mise en œuvre, été scindé en plusieurs projets régionaux. Le projet africain a conservé le numéro du projet initial.

4.  INS/88/M01/FRG: Chemical Safety and Major Hazards Control (Indonésie).

5.  RLA/93/M03/DAN: Proyecto promoción de la seguridad y la salud del trabajo en la agricultura en America Central (Costa Rica, Guatemala, Panama, El Salvador, Honduras).

6.  RAS/93/M03/DAN: Workers' education assistance to trade unions in selected Asian countries (Indonésie, Thaïlande et Philippines).

7.  RAF/91/M22/NOR: Workers' education assistance on OSH in selected southern and eastern african countries; RAS/90/M17/FRG: Workers' education assistance on OSH to workers' organizations in selected South Asian countries (Inde et Bangladesh).

8.  RAS/90/M12/FIN: Asian-Pacific Programme on OSH (20 pays d'Asie).

9.  INT/89/M16/FIN.

10.  RAS/90M12/FIN.

11.  INT/89/M16/FIN.

12.  RLA/93/M03/DAN.

13.  INS/88/M01/FRG.

14.  INS/88/M01/FRG.

15.  RLA/93/M03/DAN.

16.  Institut de sécurité sociale du Guatemala (IGSS) et ministère de la Santé du Costa Rica.

17.  RLA/93/M03/DAN.

18.  RAF/92/M24/AUT: The implementation of labour inspection offices in Burkina Faso, Burundi, Rwanda and Senegal.

19.  INT/89/M16/FIN.

20.  RAF/91/M22/NOR.

21.  RAS/93/M03/DAN.

22.  RAF/91/M22/NOR.

23.  RAS/93/M03/DAN.

24.  Les pays d'Asie sont plus nombreux que les pays d'Afrique à prévoir dans leur législation la création de comités d'hygiène et de sécurité tripartites ou bipartites au niveau de l'entreprise.

25.  INT/89/M16/FIN.

26.  RAS/90/M17/FRG.

27.  RAS/93/M03/DAN.

28.  INS/88/M01/FRG.

29.  RAS/90/M17/FRG et RAS/93/M03/DAN.

30.  RAS/90/M12/FIN.

31.  RAS/90/M12/FIN.

32.  INT/89/M16/FIN et RAS/90/M12/FIN.

33.  RAS/90/M12/FIN.

34.  C'est le cas des projets régionaux exécutés en Afrique et en Asie.

35.  RAF/91/M22/NOR.

36.  INT/89/M16/FIN.

37.  RLA/93/M03/DAN.

38.  RAS/90/M12/FIN.

39.  INT/89/M16/FIN.

40.  RAS/90/M12/FIN.

41.  RAS/90/M12/FIN et INT/89/M16/FIN.

42.  INS/88/M01/FRG.

43.  RAF/92/M24/AUT

44.  RLA/93/M03/DAN.

45.  RAS/90/M12/FIN et INS/88/M01/FRG.

46.  INT/89/M16/FIN et RAF/92/M24/AUT.

47.  INS/88/M01/FRG.

48.  RAS/90/M12/FIN.

49.  Notamment les conventions (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, (no 161) sur les services de santé au travail, 1985, (no 167) sur la sécurité et la santé dans la construction, 1988, convention (no 170) sur les produits chimiques, 1990, et (no 174) sur la prévention des accidents industriels majeurs, 1993.

50.  Au début du projet, aucun des pays visés par le projet n'avait ratifié les conventions nos 155, 161, 167 et 170. Au moment de l'élaboration du rapport d'évaluation, la Mongolie et le Viet Nam avaient ratifié la convention no 155, et la Chine la convention no 170.

51.  INT/89/M16/FIN.

52.  Toutes les conventions de l'OIT énumérées dans la note no 49, à l'exception de la convention (no 174) sur la prévention des accidents industriels majeurs, 1993.

53.  RAF/92/M24/AUT.

54.  INS/88/M01/FRG.

55.  RLA/93/M03/DAN.

56.  Chiquita Banana Company, United Fruit Company, Del Monte.

57.  RAS/93/M03/DAN.

58.  Substances toxiques, machines, poids maximum, pollution de l'air, bruit et vibrations.

59.  Industrie de la construction, boulangeries, commerce et bureaux, travail dans les ports et services sociaux, logement et loisirs.

60.  RAS/93/M03/DAN.

61.  Conseil de coordination syndicale d'Afrique australe.

Annexe I

Liste des projets analysés

  1. INS/88/MO1/FRG: Republic of Indonesia: chemical safety and major hazards control (République d'Indonésie: sécurité chimique et prévention des risques majeurs).
  2. INT/89/M16/FIN: African safety and health project (projet africain en matière de sécurité et de santé) - Botswana, Egypte, Ethiopie, Gambie, Ghana, Kenya, Lesotho, Libéria, Malawi, Maurice, Namibie, Nigéria, Seychelles, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Swaziland, Tanzanie, Ouganda, Zambie et Zimbabwe.
  3. RAF/92/M24/AUT: Formation des inspecteurs du travail dans le cadre d'une politique nationale du travail au Burkina Faso, au Burundi, au Rwanda et au Sénégal.
  4. RAF/91/M22/NOR: Workers' education assistance in OS & H to workers' organizations in selected Eastern and Southern African countries (assistance en matière d'éducation ouvrière sur la sécurité et la santé au travail fournie aux organisations de travailleurs dans certains pays de l'Afrique orientale et de l'Afrique australe) - Afrique du Sud, Botswana, Lesotho, Namibie, Swaziland, Tanzanie, Ouganda, Zambie et Zimbabwe.
  5. RAS/93/M03/DAN: Workers' education assistance to trade unions in selected Asian countries (assistance en matière d'éducation ouvrière fournie à des syndicats dans certains pays asiatiques) - Indonésie, Philippines et Thaïlande.
  6. RAS/90/M17/FRG: Workers' education assistance on OS & H and E issues to workers' organizations in selected South Asian countries (assistance en matière d'éducation ouvrière sur des questions de sécurité et de santé au travail et d'environnement fournie à des organisations d'ouvriers dans certains pays de l'Asie du Sud) - Inde et Bangladesh.
  7. RAS/90/M12/FIN: Asian-pacific programme on OS & H (programme Asie/Pacifique sur la sécurité et la santé au travail) - Bangladesh, Bhoutan, Cambodge, Chine, République de Corée, Fidji, Région administrative spéciale de Hong-kong, Iles Salomon, Inde, Indonésie, Laos, Malaisie, Mongolie, Népal, Pakistan, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Philippines, Singapour, Sri Lanka, Thaïlande et Viet Nam.
  8. RLA/93/MO3/DAN: Proyecto promoción de la seguridad y la salud del trabajo en la agricultura en América Central (projet de promotion de la sécurité et de la santé au travail dans l'agriculture en Amérique centrale) - Costa Rica, Guatemala, Panama, El Salvador et Honduras.

Annexe II

Documents de référence


Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 21 février 2000.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41.22.799.7732, fax: +41.22.799.8944 ou par e-mail: RELOFF@ilo.org

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