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Bangkok: 16-17 Decembre 2002 (Dialogue régional)
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Ce dialogue régional s'est tenu à Bangkok, les 16 et 17 décembre 2002. Il a été ouvert par M. Surin Pitsuwan, membre de la commission mondiale, et M. Yasuyuki Nodera, directeur régional du BIT pour l'Asie et le Pacifique. Les membres de la commission présents étaient la vice-présidente, Tarja Halonen, Bill Brett et Victoria Tauli-Corpuz. Le secrétaire exécutif, M. Gopinath, était également présent.
Résumé
Le dialogue, d'une durée de deux jours, a rassemblé quelque 50 participants, dont des parlementaires, des fonctionnaires de haut rang, des dirigeants d'entreprises et d'organisations syndicales, ainsi que des représentants de l'université et de la société civile. Les discussions ont porté sur un large éventail de questions touchant des intérêts divers. Elles ont permis des échanges de vues sur les expériences, les perceptions et les politiques à suivre.
La plupart des participants ont déclaré percevoir la mondialisation comme un processus sélectif, c'est-à-dire comme pouvant être bénéfique à certains pays et certaines populations mais non à d'autres. La mondialisation a été jugée comme un système présentant des défauts, mais amendable. En fait, la nature contraignante du processus crée la nécessité de le réguler et de le rendre plus inclusif. Cependant, une petite minorité a estimé que les coûts sociaux de la mondialisation sont trop élevés pour être gérables.
Beaucoup de participants ont souligné qu'il faut aider les faibles et les minorités et mettre en place des filets de sécurité sociaux. L'impact de la mondialisation sur l'emploi a été fréquemment mentionné mais la nature de cet impact a suscité des points de vue très variés. Les participants se sont accordés sur la nécessité de créer des emplois, en particulier dans le secteur informel et pour les migrants ruraux.
Les crises financières et leurs conséquences sociales, ainsi que les questions commerciales, ont suscité une attention particulière. Des opinions ont également été exprimées sur différents autres aspects de la mondialisation - technologies, migrations, environnement. Alors que certains ont clairement défini la mondialisation comme le "Consensus de Washington ", d'autres ont opéré une distinction entre les aspects pratiques du processus, qui comportent des négociations commerciales, et les a priori idéologiques des politiques des institutions financières internationales qui sont censés être d'application universelle.
Un large consensus s'est dégagé sur le rôle crucial de la participation démocratique pour faire de la mondialisation un processus sans exclusive. Dans l'ensemble, la discussion sur la mondialisation a été nuancée. On a reconnu qu'elle implique le changement et que le changement implique des risques. Le taux de risque que les participants semblaient prêts à accepter était une question de degré mais n'a pas suscité de profonde division.
Quatre questions majeures se sont dégagées du dialogue:
1. Les migrations - internes et transfrontières.
2. L'emploi - rural, informel et formel.
3. La participation aux décisions.
4. Le maintien de la diversité culturelle.
Session d'ouverture
La coprésidente de la commission, Tarja Halonen, a ouvert la session en présentant les principaux thèmes du dialogue. Elle a noté la remarquable croissance économique de la région Asie-Pacifique et l'impressionnante réduction de la pauvreté qui a accompagné le processus de libéralisation et de mondialisation. Cependant, elle a également relevé les énormes écarts économiques et sociaux observables dans la région, ce qui témoigne de la répartition inégale des bénéfices de la mondialisation. Cela doit être pris en compte au niveau des principes et des institutions. La mondialisation doit être équitable et soucieuse des populations pauvres. Elle devrait être plus humaine et promouvoir le travail décent. A cette fin, il conviendrait de mettre en place des règles internationales équitables, de reconnaître le rôle positif des migrations, pour les pays d'accueil comme pour les pays d'origine, et d'intensifier considérablement les efforts de développement. La responsabilité institutionnelle repose sur la pratique d'un commerce équitable par les pays développés. Elle repose également sur l'action internationale des Etats en faveur de la promotion de la démocratie, des droits et de la loi, ainsi que sur l'adoption de pratiques progressistes par les entreprises multinationales.
Le discours de M. Surin a porté sur la nécessité d'établir des priorités régionales. La crise asiatique a transformé la vision de la mondialisation dans la région: ce n'est plus une vague dont tout le monde profite mais un tsunami générateur de pauvreté et de misère. Le modèle asiatique, autrefois vanté pour son ouverture, sa productivité, sa compétitivité, est devenu vulnérable précisément du fait de son ouverture. La confiance placée dans les capitaux étrangers, la technologie, le management et les marchés s'est transformée en dépendance. La dépendance de l'économie a eu des répercussions sur le plan politique. Lorsque la crise a éclaté, elle n'a pu être gérée au niveau national - le tsunami a balayé économie et politique. La mondialisation et la crise financière asiatique ont accru la vulnérabilité et engendré une insécurité sur les plans humain, économique et culturel. La question est de savoir comment réduire cette insécurité.
Lord Brett, membre de la commission, a fait référence aux dialogues organisés en Afrique du Sud, en Inde et au Pérou. L'expérience latino-américaine a été marquée par la disparition de la classe moyenne en Argentine, par l'urgence d'un allègement de la dette, par des pratiques commerciales inéquitables, les Etats-Unis et l'Union européenne subventionnant leur agriculture au détriment des pays en développement. La question clé est de savoir si la mondialisation produit suffisamment d'emplois.
Victoria Tauli-Corpuz, membre de la commission, s'est dite frappée par la rapidité des changements induits par la mondialisation aux niveaux social, économique et politique. La mondialisation a entravé l'anticipation et la planification des programmes nationaux. Elle a marginalisé les faibles et les pauvres, notamment les populations indigènes. Mme Tauli-Corpuz a également évoqué le rôle très ambivalent des institutions de Bretton Woods dans leur soutien à la libéralisation et à la mondialisation.
M. Nodera a fait référence au document établi pour le dialogue. La région Asie-Pacifique a été la plus rapide à entrer dans la mondialisation. Quelque 2,5 milliards de personnes en ont profité grâce aux entrées de capitaux, à la croissance, à l'amélioration de l'emploi et des revenus, notamment en Asie de l'Est et du Sud-Est. Les résultats les plus frappants de la mondialisation ont été la réduction de la pauvreté, en particulier grâce à l'ouverture des deux plus grands pays - la Chine et l'Inde. Cela dit, environ un milliard de personnes n'ont nullement tiré profit de la mondialisation, particulièrement en Asie du Sud, dans les pays en transition et dans les îles du Pacifique. Et les gagnants de la mondialisation, en Asie de l'Est et du Sud-Est, sont devenus vulnérables aux crises. Cela soulève trois questions sur l'exclusion et sur les politiques menées pour la combattre. Premièrement, pourquoi certains pays se trouvent-ils exclus de la mondialisation? Deuxièmement, pourquoi les pays qui tirent profit de la mondialisation deviennent-ils plus vulnérables aux crises? L'expérience de la région nécessite la mise en œuvre de politiques établissant un juste équilibre entre ouverture et indépendance, des systèmes réglementaires plus solides ainsi qu'une meilleure protection sociale des populations vulnérables. Troisièmement, pourquoi certaines personnes se trouvent-elles exclues à l'intérieur des pays mondialisés? Comment expliquer l'expansion de l'économie informelle et l'augmentation de la pauvreté en milieu rural? Dans ce domaine, les réponses sont sans doute à chercher dans l'inéquité du commerce international.
Le dialogue régional s'est ensuite articulé autour de trois sessions qui ont abordé i) les expériences et les perspectives de la mondialisation; ii) la vulnérabilité aux crises; iii) les politiques à suivre pour favoriser l'intégration aux niveaux national et régional.
I. Expériences et perspectives de la mondialisation
Différentes opinions ont été exprimées en ce qui concerne les questions à privilégier, les gagnants et les perdants et la méthodologie à utiliser pour définir gagnants et perdants.
Globalement, les participants ont considéré que la mondialisation présente autant d'opportunités que de risques. Cela étant, les risques ne doivent pas être négligés. La mondialisation a principalement bénéficié aux régions et aux populations les plus développées. Elle a favorisé la croissance économique et amélioré les moyens technologiques, mais au détriment de l'emploi et des moyens traditionnels de subsistance. Elle a également entraîné un affaiblissement des systèmes de protection sociale et aggravé les inégalités de revenus.
De nombreux pays n'ont pas pu faire face à la rapidité de la libéralisation du commerce. Pour les pays les moins avancés, la mondialisation est synonyme de marchés, mais de marchés auxquels ils ne peuvent pas accéder; d'emplois, mais d'emplois qui se créent ailleurs; d'amélioration des conditions de vie, mais dans les autres pays. Certains participants ont comparé la mondialisation au néocolonialisme.
La mondialisation n'a pas eu de retombées bénéfiques dans l'économie informelle, en pleine expansion. L'emploi est devenu plus flexible et la croissance n'a pas fait diminuer le chômage. En outre, les travailleurs immigrés ont souvent été considérés comme responsables de la montée du chômage, ce qui a été exploité par des partis d'extrême droite. La concurrence accrue, pour attirer les capitaux, a eu des effets pernicieux sur les conditions de travail, sur l'environnement et sur la qualité des investissements.
Dans des pays comme le Cambodge et le Bangladesh, entrés récemment dans la mondialisation par le biais du secteur de l'habillement, la situation des femmes est préoccupante. Les exportations de produits à fort coefficient de main-d'œuvre dépendent principalement du travail des femmes, en particulier des femmes rurales. Dans ce secteur, la discrimination est la règle. Les femmes sont les dernières à pouvoir tirer profit de la mondialisation mais les premières à en subir les conséquences. Cette vulnérabilité expose les femmes et leurs enfants à l'appauvrissement, au trafic de main-d'œuvre, à l'exploitation des enfants.
La mondialisation touche de nombreux aspects de la condition humaine: identité individuelle, santé, valeurs sociales, souveraineté nationale, démocratie. Certains participants ont estimé que la mondialisation a réduit l'identité individuelle et vidé la démocratie de son sens en transférant le pouvoir des institutions locales et nationales élues à des organismes mondiaux ou transnationaux. La mondialisation a également permis aux grandes entreprises d'accumuler, de concentrer et de contrôler les ressources, ce qui a entraîné la marginalisation des petits producteurs.
La mondialisation est facteur d'instabilité politique et sociale. Elle a provoqué l'émergence de nouveaux pauvres. Les pauvres "traditionnels" ne sont pas facteurs d'instabilité tout occupés qu'ils sont par leur survie. Par contre, les nouveaux pauvres ont connu une vie meilleure; ils sont victimes de l'insécurité et de la flexibilité du marché du travail. Beaucoup de participants ont jugé qu'il est difficile de déterminer si les problèmes liés à la mondialisation sont le fait de facteurs extérieurs ou de structures internes préexistantes qu'il faudrait réformer.
II. Vulnérabilité aux crises
La vulnérabilité aux crises des pays en voie de mondialisation a suscité un vif débat. Certains participants ont affirmé que le système mondial est systématiquement générateur de crises et donc intrinsèquement instable. Le point de vue opposé, défendu par les représentants du FMI et de la Banque mondiale, est que le système mondial est stable et que les problèmes sont dus à la mauvaise orientation des politiques nationales. Un consensus s'est dégagé sur une position intermédiaire: le système mondial est déficient en tant que générateur d'emplois; les politiques nationales présentent des lacunes en ce qui concerne les structures de régulation, la réforme et la protection sociale.
M. Walden Bello, qui représentait l'organisation Focus on the Global South, a contesté la stabilité du système mondial. Pour lui, la crise asiatique n'est pas une anomalie dans la forte croissance qu'a connue l'Asie de l'Est et du Sud-Est au cours des deux dernières décennies, mais le signe d'un malaise économique plus global. Cette crise a d'ailleurs été suivie de la crise russe, de la crise brésilienne, elle-même suivie du crash de Wall Street en mars 2000, puis de la crise argentine, pour finalement déboucher sur une récession généralisée. En outre, les institutions de Bretton Woods ont mal interprété ces crises. Pendant la crise asiatique, le FMI a préconisé une politique cyclique alors qu'il aurait fallu adopter une politique anticyclique. Le FMI s'est également opposé avec force au contrôle sur les mouvements de capitaux en Malaisie malgré l'efficacité de ce contrôle. Le FMI s'est opposé à la taxe Tobin sur les mouvements internationaux de capitaux alors que celle-ci aurait pu contribuer à réduire leur volatilité. En fait, les théories économiques néoclassiques ont conduit à mal interpréter la crise: celle-ci était en réalité une crise généralisée due à une suraccumulation, à une baisse de la rentabilité et à la déflation en résultant. La création d'une nouvelle structure financière en remplacement des institutions existantes de Bretton Woods et de l'OMC est nécessaire.
Le représentant du FMI a concédé deux points importants. Des erreurs ont été commises et des leçons en ont été tirées. La prévention des crises est certes importante mais les économies de marché connaîtront toujours des crises. Il est donc primordial de gérer les crises de manière à les rendre moins coûteuses. Cela requiert une mondialisation plus prudente, comme en Chine par exemple, ainsi que des réformes nationales adaptées, comme les structures de régulation du marché en place en Thaïlande. Le FMI et la Banque mondiale admettent que la mondialisation doit devenir beaucoup plus inclusive. Il faut notamment faire en sorte que le commerce international soit assujetti à des règles équitables en démantelant les barrières douanières en place dans les pays développés comme dans les pays en développement.
Un large consensus s'est dégagé sur l'idée que le système mondial est certes instable mais que l'élimination de la structure financière existante est peut-être une "réforme de trop". D'ailleurs, il n'y aurait pas eu autrement autant de pays candidats à l'OMC. Il est clairement ressorti de la discussion que la mondialisation a délaissé les pauvres et que la seule option durable pour combattre la pauvreté réside dans la création d'emplois. Il convient de noter que le système actuel n'a pas seulement été critiqué par les travailleurs et les représentants de la société civile, mais également par des gouvernements et employeurs. La réforme de l'économie mondiale, des institutions de Bretton Woods et des politiques nationales de développement sont autant d'étapes importantes pour promouvoir des politiques centrées sur la création d'emplois.
III. Insertion par l'emploi, commerce équitable, finance, développement et protection sociale
Au cours du dialogue, il y a eu des divergences en ce qui concerne la perception de l'exclusion des pays et des catégories de population ainsi que des origines du processus d'exclusion mais un consensus inattendu s'est dégagé sur les politiques à suivre pour une mondialisation plus inclusive.
La principale prescription est que la mondialisation doit créer des emplois et non en détruire. "Une mondialisation qui réduit le prix des chaussures qu'un père achète à son enfant mais qui coûte au père son emploi n'a pas de sens." Les emplois ne peuvent pas être sacrifiés pour avoir des produits moins chers. Ce principe vise autant la mondialisation et ses institutions que la théorie économique néolibérale qui la sous-tend. Une théorie économique qui se base sur le concept obsolète consistant à réduire le coût des produits au détriment de l'emploi n'est pas acceptable dans un monde où l'emploi est rare.
Deuxième prescription: combattre la pauvreté. L'expérience de la Thaïlande, où la pauvreté a ressurgi à la suite de la crise asiatique, et l'expérience de l'Inde, où les populations connaissent une alternance d'exclusion et d'insertion, rappellent qu'il ne s'agit pas seulement de réduire la pauvreté qui existe mais également d'éviter tout ce qui pourrait l'alimenter. L'instabilité politique et sociale relègue les programmes nationaux d'insertion politique et de démocratie à l'arrière-plan, alors que ceux-ci sont indispensables pour l'insertion économique. L'insertion économique et l'insertion politique sont deux objectifs complémentaires qui ne peuvent être réalisés séparément. La réduction de la pauvreté doit incontestablement se baser sur la création d'emplois.
Pour que la mondialisation, par la création d'emplois et la réduction de la pauvreté, devienne plus inclusive, plusieurs mesures doivent être prises:
L'une des principales raisons de l'exclusion de certains pays de la région (de grandes portions de l'Asie du Sud, les pays en transition économique, les économies des îles du Pacifique) et de certaines populations des pays en voie de mondialisation (ruraux, travailleurs du secteur informel) est l'absence de règles du jeu équitables dans le commerce international. "Aujourd'hui, elles sont aussi équitables que l'Himalaya est plat." Le message pressant qui ressort du dialogue, message soutenu avec force par les institutions de Bretton Woods, est que: "l'équité du commerce passe avant la liberté du commerce".
L'effet dévastateur de la mondialisation, dû aux brusques revirements des flux de capitaux dans l'Est et le Sud-Est de l'Asie, a été jugé comme "une punition sans mesure avec les pêchés commis". Le gouverneur de la Banque de Thaïlande, M. Pridyathorn Devakula, et M. Ammar Siamwalla, conseiller, ont admis les faiblesses des politiques, la nécessité de réformer la réglementation des marchés de capitaux, d'ajuster le rythme et l'échelonnement de la libéralisation, de gérer les risques et de promouvoir la coopération régionale. A travers l'exemple des Philippines, l'accent a été mis sur les avantages d'attirer des IDE, plus stables que les investissements de portefeuille. Des divergences sont apparues quant à l'efficacité des contrôles des capitaux en vue de réduire la volatilité des flux. La CISL s'est montrée sceptique quant à appliquer cette pratique dans les pays ayant peu de réserves comme le Chili, où ces contrôles ont été abandonnés.
Les participants ont également souhaité une plus grande stabilité à travers la coopération régionale. Le commerce intra-ANASE est important et se développe, à l'inverse du commerce intra-ASACR. La région dispose d'une épargne importante, mais elle part en totalité aux Etats-Unis. Un marché financier asiatique plus solide pourrait retenir cette épargne à l'intérieur de la région. Cela nécessite d'instaurer un marché asiatique des obligations, de stabiliser les monnaies régionales et de s'orienter vers une unité monétaire asiatique.
L'impact social des crises et des récessions remet en question le rôle de la macroéconomie, du secteur public et de la protection sociale. Qu'il s'agisse d'une crise en Thaïlande ou d'une récession au Pakistan, la réduction de l'activité économique appelle une politique macroéconomique anticyclique. Les recommandations du FMI ne vont cependant pas dans ce sens, et des pays pauvres comme le Népal ont du mal à s'y opposer.
Il est urgent d'appliquer une politique macroéconomique anticyclique dans les pays en développement connaissant un ralentissement de l'économie car la population de ces pays souffre d'une absence de couverture sociale, à la différence des populations des pays industrialisés. Le PNUD a souligné qu'au cours des crises telles que celle observée en Asie ce sont les biens publics et les liens communautaires qui sauvent les populations vulnérables. Cela signifie qu'avoir un emploi n'est pas suffisant dans un monde de plus en plus volatile, et qu'il existe un besoin de protection sociale, en particulier parmi les populations vulnérables à haut risque. En outre, si la mondialisation exige une plus grande flexibilité de l'emploi, elle doit également s'accompagner de protection sociale. Un nouveau système doit être mis en place pour renforcer le dialogue social et éviter les conflits sociaux et communautaires.
Le secteur public a un rôle crucial à jouer dans la protection sociale. La réforme du secteur public devrait être fonction des besoins plutôt que des déficits budgétaires. Il a été demandé aux institutions de Bretton Woods de revoir leur position équivoque qui consiste, d'un côté, à soutenir la protection sociale et, de l'autre, à demander la suppression des subventions destinées à assurer la sécurité alimentaire.
Pour tirer profit de la mondialisation, il faut renforcer les capacités nationales. Dans le même temps, il convient d'assurer une plus grande autonomie nationale dans la définition des priorités et des politiques de développement. L'esprit d'entreprise et la création d'entreprises doivent être favorisés aux niveaux national et local. Il convient de porter une attention particulière à la capacité économique des femmes en favorisant le développement des petites entreprises et des micro-entreprises, en renforçant les compétences et en favorisant l'accès à l'éducation. Les pays doivent adapter un nouveau paradigme dans les domaines de l'éducation et de la formation, et passer de la formation à la chaîne de production à une formation continue permettant de changer de métier tout au long de la vie.
La question des normes du travail a été soulevée à différentes occasions. Tous les participants, y compris le représentant du FMI, ont déclaré craindre que les normes du travail ne soient tirées vers le bas. Les marchés tendent à cela. Il est donc préférable que certaines solutions ne soient pas laissées à la discrétion des marchés et qu'elles soient soumises à une bonne gouvernance démocratique. En outre, pour une mondialisation plus inclusive, il faut promouvoir le travail décent. Les entreprises pourraient y contribuer à travers, par exemple, le Pacte mondial des Nations Unies. Enfin, il y a eu peu de débats sur la question d'un lien entre normes du travail et commerce au sein de l'OMC.
La traite des femmes et des enfants est incontestablement l'un des pires abus des droits de l'homme et nécessite une action concertée. La question des travailleurs migrants est complexe, mais ceux-ci apportent une contribution positive aux pays d'accueil comme aux pays d'origine. Les flux migratoires doivent être mieux gérés et leur libéralisation raisonnée, au même titre que celle des capitaux.
Beaucoup de participants ont jugé souhaitable un meilleur contrôle des politiques adoptées au sein des organisations internationales - plus grande transparence, renforcement du rôle des groupes représentant la société civile, développement de l'interface entre les parlements et la société civile. Il est urgent d'introduire des règles équitables pour le commerce international, ainsi que des politiques cohérentes de la part des organisations internationales. Les structures de gouvernance des institutions financières internationales doivent être réformées, en particulier afin de remédier à la sous-représentation de l'Asie.
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