Organización Internacional de Trabajo
Consejo de Administración
GB.267/LILS/WP/PRS/1
267.a reunión
Ginebra, noviembre de 1996
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Organización Internacional de Trabajo Consejo de Administración |
GB.267/LILS/WP/PRS/1 |
Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas |
LILS |
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PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Indice
2. Entre las diferentes opciones básicas que se le ofrecían para resolver estas dificultades, sin por ello forzar la larga práctica constitucional de la Organización, el Grupo de Trabajo expresó en términos generales su preferencia de principio por la solución consistente en una enmienda constitucional encaminada a facultar a la Conferencia para proceder a esta derogación, que se le antoja más correcta desde el punto de vista jurídico y también como la más eficaz(2). Sin embargo, al encargarse a la Oficina de la formulación de propuestas más específicas con miras a esta enmienda, se expresó desde diversas fuentes la necesidad de que esta enmienda fuese surtida de varias garantías (cuya necesidad ya se mencionó, por cierto, en el documento de la Oficina) que impidieran proceder a la derogación de los convenios sino al término de un proceso madurado y con el mayor apoyo posible.
3. Las propuestas formuladas a continuación tienen por objeto dar curso a este acuerdo de principio teniendo presente la mencionada necesidad y se articulan en tres puntos, a saber: el alcance y el ámbito de aplicación de la enmienda constitucional; el procedimiento de su aplicación (y de la propia derogación), y los textos propuestos a raíz del análisis de los dos puntos anteriores.
6. Sin embargo, este potencial para entrar en vigor sólo existe por voluntad de la Conferencia, expresada mediante las cláusulas finales del convenio. Por ello, incluso en el marco de la doctrina contractual ortodoxa de antes de la guerra, se observó que la Conferencia, mediante una decisión en contrario, podría retirar esta potencialidad a los convenios que, de no alcanzar el número de ratificaciones necesario, no originarían o dejarían de originar obligaciones entre los Estados (4) .
7. Resulta evidente que de adoptarse una enmienda constitucional por la cual se otorgue a la Conferencia la facultad de derogar convenios vigentes, este punto perdería toda su importancia en virtud del refrán «quien puede más, puede menos». Sin embargo, sería de lamentar que por inadvertencia se diera la impresión de que esta enmienda también resulta necesaria a fin de facultar a la Conferencia para retirar convenios que no hayan entrado en vigor, especialmente cuando la enmienda constitucional de que se trate tarde en entrar en vigor. Por ello, parece oportuno indicar con acierto que esta enmienda no prejuzga en modo alguno el poder de la Conferencia para impedir toda nueva ratificación de los convenios que no hayan entrado en vigor y anular así su potencial para surtir efectos jurídicos. En vista de que el concepto de entrada en vigor no figura en la Constitución, parece preferible resaltar de forma apropiada la distinción entre la derogación y el retiro de manera apropiada en el Reglamento (véase el texto propuesto para los artículos 12bis (nuevo) del Reglamento del Consejo y 11 y 45 bis del Reglamento de la Conferencia).
11. Aunque una mayoría amplia parecía inclinarse en todo caso por el poder de derogación íntegro sin cláusula de «contracting out», resulta útil establecer una distinción entre los efectos de la derogación entre las partes vinculadas por el convenio y respecto de la Organización. Ciertamente, esta distinción debería poder aliviar las preocupaciones expresadas y permitir que se alcance un consenso lo más amplio posible.
12. En efecto, en el concepto de derogación íntegra cabría abarcar dos elementos, a saber: la derogación del convenio en tanto que instrumento internacional del trabajo en que se incluye, en virtud de la Constitución, cierto dispositivo de aplicación, y la derogación de las obligaciones de fondo dimanantes de este convenio, incluso para las partes que deseen permanecer vinculadas entre sí por el mismo.
13. Ahora bien, debe quedar claro a este respecto que el derecho de los tratados no permite en modo alguno a la OIT, aun mediante una enmienda constitucional, impedir a los Estados firmantes de un convenio decidir permanecer vinculados entre sí por las obligaciones atinentes al mismo. También debe quedar claro que la derogación de un convenio no debería incidir en la legislación nacional que le dé efecto si el Miembro interesado no desea modificarla. Pero a la inversa, nada permite a estos Estados reivindicar con respecto a la Organización una suerte de derecho subjetivo a mantener la aplicación del dispositivo constitucional relativo al control de la aplicación de las obligaciones, pues tan sólo pueden reivindicar para sí los derechos que ellos mismos derivan de los preceptos contenidos en aquel momento en la Constitución, y participar con todos los demás en la adopción de una enmienda constitucional destinada a modificar estos procedimientos(5).
14. A la luz de esta distinción entre ambas categorías de operaciones, se pueden delimitar de una manera quizá más aceptable para el conjunto de los Miembros el objeto y el contenido de la cláusula de «contracting out». No se trataría de mantener lisa y llanamente los convenios derogados respecto de los Miembros deseosos de permanecer vinculados por el mismo, sino más bien de especificar que la derogación de un convenio determinado no impediría a los Estados que expresen de forma inequívoca el deseo de hacerlo, permanecer vinculados entre sí por las obligaciones atinentes a dicho convenio sin su dispositivo de aplicación. Valga recalcar que esta solución se asemejaría mucho a la que ya se prevé en el artículo 21 de la Constitución, en virtud del cual el proyecto de convenio que en la votación final no obtuviere una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los Miembros presentes podrá ser objeto de un «convenio particular» entre los Miembros de la Organización que así lo deseen. En este caso, el Director General se limitará a transmitir el convenio concluido de esta manera para que sea registrado en la Secretaría General. Cabe decir en efecto que la derogación de un convenio, en la medida en que significa que el mismo ha perdido el apoyo de dos tercios de la Conferencia, guarda cierta semejanza con la situación en que un convenio no ha obtenido la mayoría de dos tercios de los votos emitidos en la Conferencia para su adopción.
16. Evidentemente, las condiciones de adopción del instrumento de enmienda por la Conferencia y de su entrada en vigor serán aquéllas que contemple el artículo 36 de la Constitución, respectivamente en el momento de dicha adopción y cuando, después de ésta, este instrumento reúna los requisitos previstos en este artículo para su entrada en vigor, respectivamente(6).
17. Según se indicó en el documento presentado anteriormente al Grupo de Trabajo, estas condiciones no deberían plantear dificultades insuperables habida cuenta del objeto de la enmienda y siempre que ésta se apoye mediante una campaña apropiada. Sin embargo, cabe preguntarse si por cautela no convendría adjuntar a todos los convenios que se adopten (desde la adopción del instrumento de enmienda y hasta su entrada en vigor) una cláusula que faculte a la Conferencia para derogarlos. Esta cláusula constituiría una suerte de garantía contra el riesgo de que nuevos convenios vengan a alargar la lista de convenios obsoletos, pero vigentes en el caso (incluso improbable) en que la enmienda no prospere. Esta cláusula normal podría retomar en sustancia los elementos del procedimiento aplicable a la enmienda constitucional. En anexo al presente documento se facilitará una ilustración de esta cláusula para los fines que se consideren útiles.
20. En primer lugar, el acto de derogación debe singularizarse (aun si es evidentemente concebible reagrupar varios convenios en una misma operación de derogación). Ello significa que para cada convenio cuya derogación se contempla el Consejo de Administración debe decidir, como sucede en el caso de los nuevos convenios, si procede inscribir la cuestión correspondiente en el orden del día de la Conferencia sobre la base de un informe de la Oficina, que sería el equivalente del informe sobre «legislación y práctica» para un nuevo convenio.
21. Tras reconocer el carácter obsoleto del convenio, el Consejo deberá proceder a la inscripción de la cuestión en el orden del día de la Conferencia y la Oficina preparará pues un informe motivado, como para la adopción de nuevos convenios, acerca de la consulta del conjunto de los Miembros, así como una propuesta de decisión para su discusión y adopción. Como no se trataría de sopesar cuidadosamente el contenido de las disposiciones propuestas una por una, sino más bien de confirmar el carácter obsoleto de un texto considerado en su totalidad, el procedimiento de discusión de este informe y de esta propuesta podría constituir una versión simplificada del procedimiento de simple discusión, en la inteligencia de que la Conferencia podría ejercer (muchos más que en materia de adopción) la facultad de proceder directamente en sesión plenaria al examen de la cuestión, sin necesidad de remitirla a una comisión técnica.
22. Para cumplir este procedimiento, sería necesario completar las disposiciones pertinentes del Reglamento del Consejo de Administración y del Reglamento de la Conferencia. Respecto a este último estas disposiciones adicionales podrían introducirse en buena lógica después de las disposiciones específicas (artículos 44 y 45) referentes a la revisión de los convenios y recomendaciones en un nuevo artículo que cabría titular «derogación y retiro de los convenios y recomendaciones».
23. Conviene subrayar a este respecto que el retiro de un convenio que no haya entrado en vigor se ajustaría a este mismo procedimiento, con la única diferencia de que, según ya pudo comprobarse, jurídicamente la Conferencia no necesitaría estar facultada constitucionalmente para actuar en este marco. Para resolver de manera sencilla el problema mencionado en la primera parte, bastaría que la Conferencia, mediante la adopción de las enmiendas correspondientes en la tercera parte, observase que la derogación de la enmienda no surtirá efecto hasta la entrada en vigor de la enmienda constitucional que faculte a la Conferencia para actuar en este marco.
25. En efecto, si bien la derogación constituye un acto tan grave como el de la adopción, no lo es más, y a reserva de lo propuesto en el párrafo siguiente, no se acaba de entender en definitiva por qué habría de exigir una mayoría consolidada. Además, al tratarse de un acto grave debe comprometer individualmente a cada uno de los delegados gubernamentales y no gubernamentales. Por ello, parece importante mantener la votación nominal antes que el anonimato implícito en el sistema de consenso en la fase de votación final en la Conferencia.
26. Dicho esto, puede y debe tenerse en cuenta el deseo legítimo de impedir la posibilidad de que dos grupos se coliguen para proceder a una derogación contra la voluntad del tercero. El método más sencillo, simple y adecuado al equilibrio constitucional recién mencionado, consistiría en introducir esta garantía de consenso en una etapa previa, es decir, cuando el Consejo de Administración deba decidir inscribir la cuestión en el orden del día de la Conferencia.
27. En el Reglamento del Consejo de Administración se prevé efectivamente que cuando el Consejo examina por primera vez la inscripción de una cuestión en el orden del día de la Conferencia, «no podrá hacerlo, salvo asentimiento unánime de los Miembros presentes, adoptar decisión hasta la reunión siguiente». Cabría especificar en una nueva disposición, que seguiría al artículo 12 actual, que cuando la cuestión inscrita en el orden del día apunte a la derogación de un convenio, la decisión deberá adoptarse en la medida de lo posible por consenso o, en su defecto (durante el segundo examen de la propuesta), por una mayoría de tres cuartos de los Miembros con derecho de voto. Esta fórmula parece preferible a la de un consenso total, pues invita al consenso sin incurrir en el riesgo de transformarlo en veto.
(NUEVO)
9. LA CONFERENCIA PODRÁ DEROGAR POR MAYORÍA DE DOS TERCIOS DE LOS VOTOS EMITIDOS POR LOS DELEGADOS PRESENTES, TODO CONVENIO ADOPTADO CON ARREGLO A LAS DISPOSICIONES DEL PRESENTE ARTÍCULO, SI SE CONSIDERA QUE HA PERDIDO SU OBJETO O QUE YA NO REPRESENTA UNA CONTRIBUCIÓN ÚTIL A LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN. LAS DISPOSICIONES DEL ARTÍCULO 21 SE APLICARÁN MUTATIS MUTANDIS ENTRE DOS O MÁS MIEMBROS PARTES EN UN CONVENIO DEROGADO DE ESTA FORMA QUE, EN UN PLAZO DE DOCE MESES CONTADOS A PARTIR DE SU DEROGACIÓN, HAYAN MANIFESTADO AL DIRECTOR GENERAL SU DESEO DE PERMANECER VINCULADOS ENTRE SÍ POR LAS OBLIGACIONES DIMANANTES DE DICHO CONVENIO.
ARTÍCULO 12BIS
PROCEDIMIENTO RELATIVO A LA INSCRIPCIÓN EN EL ORDEN DEL
DÍA
DE LA CONFERENCIA DE LA DEROGACIÓN DE UN CONVENIO EN
VIGOR
O DEL RETIRO DE UN CONVENIO QUE NO HAYA ENTRADO EN
VIGOR
O DE UNA RECOMENDACIÓN
(NUEVO)
1. CUANDO SE PROPONGA INSCRIBIR EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA UN PUNTO DESTINADO A LA DEROGACIÓN DE UN CONVENIO EN VIGOR O AL RETIRO DE UN CONVENIO QUE NO ESTÉ EN VIGOR O DE UNA RECOMENDACIÓN, LA OFICINA PRESENTARÁ AL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN UN INFORME QUE CONTENGA DATOS PERTINENTES, CONCRETAMENTE Y SEGÚN PROCEDA, SOBRE LAS RATIFICACIONES DE QUE HAYA SIDO OBJETO ESTE INSTRUMENTO Y SOBRE LOS RESULTADOS DE ESTUDIOS QUE HAYAN PODIDO EFECTUARSE SOBRE EL MISMO, A TENOR DE LAS DISPOSICIONES PERTINENTES DE LA CONSTITUCIÓN.
2. LAS DISPOSICIONES DEL ARTÍCULO 18 PARA FIJAR EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA NO SE APLICAN A LA DECISIÓN DE INSCRIBIR EN EL ORDEN DEL DÍA DE UNA REUNIÓN DETERMINADA DE LA CONFERENCIA UN PUNTO REFERENTE A ESTA DEROGACIÓN O A ESTE RETIRO. ESTA DECISIÓN DEBERÁ SER, EN LA MEDIDA DE LO POSIBLE, OBJETO DE UN CONSENSO (O, DE NO PODER ALCANZARSE ÉSTE DURANTE DOS REUNIONES CONSECUTIVAS DEL CONSEJO, OBTENER LA MAYORÍA DE TRES CUARTOS DE LOS MIEMBROS CON DERECHO DE VOTO DURANTE LA SEGUNDA REUNIÓN).
ARTÍCULO 11
(LA ADICIÓN FIGURA EN NEGRITAS)
1. EL PROCEDIMIENTO PARA EL EXAMEN DE PROYECTOS DE CONVENIO Y DE RECOMENDACIÓN, ASÍ COMO EL PROCEDIMIENTO RELATIVO A LA DEROGACIÓN O AL RETIRO DE UN INSTRUMENTO ADOPTADO POR LA CONFERENCIA, SE REGIRÁN POR LAS REGLAS DE PROCEDIMIENTO SOBRE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES PREVISTAS EN LA SECCIÓN E DE LA PARTE II.
PROCEDIMIENTO EN CASO DE DEROGACIÓN O DE RETIRADA
DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES
(NUEVO)
1. CUANDO SE PROPONGA INSCRIBIR EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA UN PUNTO DESTINADO A LA DEROGACIÓN DE UN CONVENIO EN VIGOR O A AL RETIRO DE UN CONVENIO QUE NO ESTÉ EN VIGOR O DE UNA RECOMENDACIÓN, LA OFICINA PRESENTARÁ AL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN UN INFORME QUE CONTENGA DATOS PERTINENTES CONCRETAMENTE SOBRE LAS RATIFICACIONES DE QUE HAYA SIDO OBJETO ESTE INSTRUMENTO Y SOBRE LOS RESULTADOS DE ESTUDIOS QUE HAYAN PODIDO EFECTUARSE SOBRE EL MISMO, A TENOR DE LAS DISPOSICIONES PERTINENTES DE LA CONSTITUCIÓN.
2. CUANDO EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA, FIGURE UN PUNTO DESTINADO A LA DEROGACIÓN O AL RETIRO DE UN INSTRUMENTO, LA OFICINA ENVIARÁ A LOS GOBIERNOS, CON TIEMPO SUFICIENTE PARA QUE LLEGUE A SU PODER DIECIOCHO MESES ANTES DE LA REUNIÓN DE LA CONFERENCIA, UN BREVE INFORME Y UN CUESTIONARIO EN QUE LES SOLICITARÁ INDIQUEN, EN UN PLAZO DE DOCE MESES, SU POSTURA MOTIVADA ACERCA DE DICHA DEROGACIÓN O DICHO RETIRO, Y FACILITEN TODOS LOS ELEMENTOS INFORMATIVOS PERTINENTES. EN EL CUESTIONARIO SE SOLICITARÁ A LOS GOBIERNOS QUE CONSULTEN A LAS ORGANIZACIONES DE EMPLEADORES Y DE TRABAJADORES MÁS REPRESENTATIVAS ANTES DE COMPLETAR DEFINITIVAMENTE SUS RESPUESTAS. EN FUNCIÓN DE LAS RESPUESTAS RECIBIDAS, LA OFICINA REDACTARÁ UN INFORME QUE CONTENDRÁ UNA PROPUESTA DEFINITIVA, LA CUAL SE DISTRIBUIRÁ A LOS GOBIERNOS CUATRO MESES ANTES DE LA REUNIÓN DE LA CONFERENCIA.
3. LA CONFERENCIA PODRÁ DECIDIR EXAMINAR ESTE INFORME Y LA PROPUESTA QUE CONTENGA DIRECTAMENTE EN SESIÓN PLENARIA, O BIEN REMITIRLO A UNA COMISIÓN TÉCNICA, A UN GRUPO DE TRABAJO O A LA COMISIÓN DE PROPOSICIONES. AL TÉRMINO DE ESTE EXAMEN EN PLENARIA, O EN SU CASO, CONSIDERANDO EL INFORME DE LA COMISIÓN O DEL GRUPO DE TRABAJO, LA CONFERENCIA DECIDIRÁ POR CONSENSO O, EN SU DEFECTO, MEDIANTE UNA VOTACIÓN PRELIMINAR POR MAYORÍA DE DOS TERCIOS, SOMETER A UNA VOTACIÓN FINAL LA PROPUESTA FORMAL DESTINADA A LA DEROGACIÓN O A AL RETIRO DEL INSTRUMENTO. ESTA VOTACIÓN FINAL, QUE SERÍA NOMINAL, NO PODRÁ CELEBRARSE HASTA EL DÍA SIGUIENTE A LA DECISIÓN PRELIMINAR.
29. RESULTARÍA ÚTIL RECORDAR A ESTE RESPECTO QUE LA POSIBLE INTRODUCCIÓN DE UNA ENMIENDA A LA CONSTITUCIÓN DEBE INSCRIBIRSE EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA EN LAS CONDICIONES MUY ESPECÍFICAS ENUNCIADAS EN LA SECCIÓN F DEL REGLAMENTO DE LA CONFERENCIA. SE DESTACARÁ EN PARTICULAR QUE EL PUNTO DEBE DEFINIRSE CON EXACTITUD Y QUE SI EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN TOMARE LA INICIATIVA CORRESPONDIENTE, DEBERÁ INSCRIBIRLO CUATRO MESES ANTES DE LA APERTURA DE LA REUNIÓN EN QUE VAYA A EXAMINARSE. COMO AHORA LA REUNIÓN DE PRIMAVERA SE CELEBRA EN MARZO, SI EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEBIESE EXAMINAR UNA RECOMENDACIÓN DE ESTE TIPO ESE MISMO MES, EL PUNTO NO PODRÍA INSCRIBIRSE DE TODAS FORMAS EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA HASTA 1998.
30. A LA LUZ DE CUANTO ANTECEDE, SE INVITA AL GRUPO DE TRABAJO A DAR SU OPINIÓN ACERCA DE UNA POSIBLE PROPUESTA CON MIRAS A LA INSCRIPCIÓN EN EL ORDEN DEL DÍA DE LA CONFERENCIA DEL PUNTO RELATIVO A UNA ENMIENDA CONSTITUCIONAL DESTINADA A FACULTAR A LA CONFERENCIA PARA DEROGAR LOS CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO RECONOCIDOS COMO OBSOLETOS, SOBRE LA BASE DE LOS TEXTOS QUE FIGURAN EN LA PARTE III PRESENTADA MÁS ARRIBA.
31. INDEPENDIENTEMENTE DE QUE PROSIGA O NO EN LA VÍA DE UNA ENMIENDA CONSTITUCIONAL, EL GRUPO DE TRABAJO QUIZÁ DESEE AVERIGUAR SI PROCEDERÍA INTRODUCIR EN LOS FUTUROS CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO UNA NUEVA CLÁUSULA FINAL, QUE PERMITA A LA CONFERENCIA DEROGAR DICHOS INSTRUMENTOS A FALTA O A LA ESPERA DE UNA ENMIENDA CONSTITUCIONAL.
Ginebra, 8 DE OCTUBRE DE 1996.
PUNTOS QUE REQUIEREN DECISIÓN:
PÁRRAFO 30;
PÁRRAFO 31.
(1) Documento GB.265/LILS/WP/PRS/2.
(2) Documentos GB.265/LILS/5 y GB.265/8/2.
(3) O, al menos, no originan más obligaciones jurídicas que una recomendación.
(4) Véase: Conferencia Internacional del Trabajo, duodécima reunión, Ginebra, 1929, Actas; el término «derogación» se refiere a los convenios vigentes. Respecto de los convenios que no hayan entrado en vigor, esta operación no debería calificarse de «derogación» sino de «retiro». En consecuencia, éste es el término que se utilizará de ahora en adelante para referirse a dicha operación.
(5) Con la misma perspectiva, no es posible considerar que una enmienda constitucional destinada a suprimir las obligaciones constitucionales atinentes a ciertos convenios menoscaba las prerrogativas de los parlamentos nacionales (u otras autoridades competentes) que aprobaron su ratificación. Según se pudo comprobar, la derogación del convenio no obliga en modo alguno a un parlamento a modificar la legislación nacional que le dio efecto si no lo desea, pero a la inversa, ningún parlamento nacional (u otra autoridad competente en la materia) puede reivindicar unilateralmente con respecto a la Organización el mantenimiento de un dispositivo constitucional, ya que al autorizar la adhesión de su país a la Organización aceptó de antemano la posibilidad de una modificación según los procedimientos y las condiciones previstas a estos efectos. Tan sólo puede reivindicar la función que le correspondería desempeñar, en su caso, en la aprobación de esta enmienda constitucional.
(6) Valga recordar a este respecto que la mayoría exigida para la adopción por la Conferencia y las condiciones requeridas para la entrada en vigor podrían modificarse si el instrumento de enmienda a la Constitución de 1986 entrase en vigor.
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