La OIT es una agencia especializada de lasNaciones Unidas
ILO-es-strap
Consejo de Administración
GB.267/2
267.a reunión
Ginebra,
noviembre de 1996

SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Propuestas para el orden del día
de la 87.a reunión (1999)
de la Conferencia Internacional del Trabajo

Indice

    Introducción

  1. Solución de los conflictos laborales
  2. Registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (incluida la revisión de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980])
  3. Protección de los datos personales de los trabajadores
  4. Promoción de las cooperativas
  5. Revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95)
  6. Revisión de otro convenio (o grupo de convenios) indicado por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo
  7. Función de la OIT en la cooperación técnica

Introducción

1. De conformidad con su Reglamento, se invita al Consejo de Administración a proceder en la presente reunión a un primer examen del orden del día propuesto para la 87.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo que tendrá lugar en 1999.

2. Se presentarán a la Conferencia los siguientes puntos inscritos de oficio en su orden del día:

3. El orden del día de la Conferencia, en 1999, año presupuestario, debería comprender tres cuestiones normativas, una de ellas relativa a la revisión de normas existentes, sobre la base del ciclo de labores de la Conferencia adoptado por el Consejo de Administración en 1992. En la presente reunión, el Consejo de Administración debe determinar las cuestiones entre las cuales podrían seleccionarse las que han de inscribirse en el orden del día. En la segunda etapa de la discusión, que tendrá lugar en la reunión de primavera, el Consejo de Administración debería tomar una decisión definitiva. En la primera etapa, la Oficina deberá presentar un documento que contenga todas las informaciones necesarias sobre las cuestiones propuestas por el Director General y, en la reunión de primavera, otro documento en el que se aborden las cuestiones complementarias propuestas por el Consejo de Administración durante la primera etapa de la discusión.

4. El orden del día de la 86.a reunión (1998) de la Conferencia, establecido por el Consejo de Administración en su 265.a reunión (marzo de 1996), incluye tres cuestiones normativas: 1) condiciones generales para fomentar la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas (segunda discusión); 2) trabajo en régimen de subcontratación (segunda discusión); y 3) trabajo infantil (primera discusión). La adopción de nuevas normas sobre el trabajo infantil debería ser objeto de una segunda discusión en 1999. Por consiguiente, en la reunión del próximo mes de marzo, el Consejo de Administración sólo tendría que elegir dos cuestiones normativas a fin de completar el orden del día de la 87.a reunión (1999) de la Conferencia. No obstante, cabe recordar que el Consejo no ha seleccionado una cuestión para discusión general para el orden del día de la Conferencia en 1998, y que la Conferencia había recomendado que la cuestión de la cooperación técnica fuera sometida a una discusión general con cierta periodicidad. Por este motivo se ha decidido someter al Consejo, además de las proposiciones con miras a la adopción de nuevas normas y de las proposiciones para la revisión de las normas existentes, esta cuestión para discusión general. En la medida en que el Consejo deseara compensar las decisiones tomadas para 1998, podría eventualmente trasladar una discusión general a 1999. Si el Consejo optara por una discusión general sobre la cooperación técnica, ésta reemplazaría una de las cuestiones normativas.

5. En lo referente a la adopción de nuevas normas, se proponen cuatro cuestiones. En primer término, la solución de conflictos laborales, cuestión inicialmente propuesta por el Grupo de los Empleadores y sometida al examen del Consejo para el orden del día de la Conferencia de 1996 y de 1997, que fue apoyada por numerosos gobiernos en las reuniones de marzo y de noviembre de 1994 y de marzo-abril de 1995. La contribución presentada trae pocos cambios en relación con el texto examinado anteriormente por el Consejo. No obstante, si éste estimara necesario aportar modificaciones a esta propuesta, la Oficina podría volver a formularla para la reunión de marzo de 1997 teniendo en cuenta los pedidos que fueran hechos en la presente reunión.

6. La segunda propuesta se refiere al registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. El examen de esta cuestión, que había recibido un cierto apoyo en el Consejo de Administración cuando se consideró la posibilidad de incluirlo en el orden del día de la Conferencia de 1996 y de 1997, podría permitir que también se llevara a cabo la revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I, del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121).

7. En tercer término, la cuestión de la protección de los datos personales de los trabajadores se somete nuevamente al examen del Consejo, después de haber sido examinada para el orden del día de la Conferencia de 1995, 1996 y 1997. Como resultado de la Reunión de expertos que se celebrará en octubre de 1996 sobre este tema, se podrían presentar informaciones adicionales oralmente al Consejo en la presente reunión. Además, si así lo deseara el Consejo, la contribución que le sería sometida en la reunión de marzo de 1997 podría incorporar las conclusiones de esta Reunión de expertos.

8. Por último, el Consejo podría considerar la cuestión de la promoción de las cooperativas. Una Reunión de expertos celebrada en marzo-abril de 1993 concluyó que era necesario llevar a cabo una acción normativa en ese campo con motivo de los cambios que experimentan los movimientos cooperativistas en el mundo. Esta acción normativa podría consistir en la elaboración de un nuevo convenio acompañado de una nueva recomendación, o si acaso únicamente una nueva recomendación sobre la promoción de las cooperativas. Además, la Reunión de expertos llegó también a la conclusión de que era necesario revisar la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), y ampliar el alcance de esta Recomendación a la totalidad de los Estados Miembros, es decir, tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo.

9. En materia de revisión de normas existentes, la Oficina propone al Consejo de Administración reexaminar la cuestión de la revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95). Esta cuestión que ya fue sometida para su inscripción en el orden del día de la Conferencia en 1995, 1996 y 1997, había interesado a muchos miembros del Consejo. Estuvo incluso a punto de ser seleccionada en abril de 1995 en lugar de la revisión del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96). Ciertos miembros del Consejo habían incluso propuesto su inscripción en el orden del día de la Conferencia para 1998. Por otra parte, cabe recordar que el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo examinará el caso del Convenio núm. 103 en la presente reunión del Consejo, y que podría recomendar la revisión de este instrumento.

10. A este respecto, cabe señalar que el Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas ya había recomendado, en marzo de 1996, la revisión de un convenio y, dado el caso, otros instrumentos sobre el trabajo nocturno de los jóvenes(1). Sin prejuzgar las recomendaciones que el Grupo de Trabajo podría proponer en la presente reunión, el Consejo, con el propósito de dar seguimiento a las decisiones que ya ha adoptado con relación a este tema, posiblemente quiera decidir examinar sin más demora la cuestión de la revisión del Convenio núm. 79 y eventualmente otros instrumentos conexos que el Grupo de Trabajo indicaría en la presente reunión. Habida cuenta de las circunstancias, la Oficina no ha podido incluir una contribución detallada sobre esta cuestión en el presente documento. Pero si el Consejo así lo deseara, dicha contribución podría ser preparada para la reunión de marzo de 1997.

11. En último término, el Director General considera que la cuestión de la función de la OIT en la cooperación técnica podría ser objeto de una discusión general en la Conferencia en 1999. Cabe recordar que la Conferencia recomendó en 1987, y en 1993, que esta cuestión se sometiese a un examen detallado con cierta periodicidad, por lo menos una vez cada cinco años. Se recordará sin embargo que esta cuestión que fue propuesta con miras a su inscripción en el orden del día de la Conferencia en 1998, no fue seleccionada. Si el Consejo la seleccionara esta vez, debería limitarse a elegir una sola cuestión normativa relativa ya fuera a la adopción de nuevas normas o a la revisión de normas existentes.

12. Se someten a la atención del Consejo de Administración las cuestiones siguientes:

Propuestas para la adopción de nuevas normas:

  1. solución de los conflictos laborales;
  2. registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (incluida la revisión de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980];
  3. protección de los datos personales de los trabajadores;
  4. promoción de las cooperativas;

Propuestas para la revisión de normas existentes:

  1. revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103), y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95);
  2. revisión de otro convenio (o grupo de convenios) señalado por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo;

Propuesta para discusión general:

  1. la función de la OIT en la cooperación técnica.

13. La Oficina estudia actualmente varias cuestiones de carácter normativo que podrían ser presentadas con miras a su inclusión en el orden del día de la Conferencia en el año 2000 o posteriormente. Ciertos temas ya han sido mencionados, como el acoso sexual, la seguridad y salud en la agricultura, la revisión del Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13) y la revisión del Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136). Las propuestas para discusión general podrían referirse a la cuestión del desempleo y la inserción profesional de los jóvenes o a la cuestión del empleo y la formación. Por otra parte, los resultados de las labores que lleva a cabo actualmente la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración y su Grupo de Trabajo sobre políticas y revisión de normas deberían permitir al Consejo fijar las orientaciones de la actividad normativa para el futuro, en particular en cuanto al ordenamiento del tiempo de trabajo, o cuestiones relativas a los trabajadores migrantes. Otras propuestas podrían resultar de los trabajos de los órganos de control. Sería el caso, por ejemplo, del Estudio especial de 1996 sobre la igualdad en el empleo y la profesión que dio lugar a una discusión en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, acerca de un eventual protocolo adicional al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Además, la Comisión de Expertos presentará en diciembre próximo un Estudio general relativo al Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150). El Consejo de Administración podría tener que examinar la inscripción de esta cuestión en el orden del día de la Conferencia del año 2000 o posteriormente.

14. En la presente reunión, el Consejo de Administración debe determinar las cuestiones entre las cuales se podría hacer una selección en su 268.a reunión (marzo de 1997), en la que deberá aprobar el orden del día definitivo de la 87.a reunión (1999) de la Conferencia.

I. Solución de los conflictos laborales

15. Las propuestas sobre esta cuestión son esencialmente las mismas que las que fueron presentadas al Consejo de Administración en su 261.a y 262.a reuniones. Si así lo decidiera el Consejo, la Oficina volvería a formularlas teniendo en cuenta los comentarios y pedidos de sus miembros.

16. Para que las relaciones de trabajo sean armoniosas es fundamental que los conflictos laborales se solventen con rapidez y equidad, para lo cual es indispensable disponer de mecanismos adecuados que faciliten su solución.

17. Para dirimir los conflictos laborales existen procedimientos muy variados que pueden ponerse en marcha en las distintas fases de un conflicto determinado. Los distintos países han optado por modelos diferentes y han establecido diversas fórmulas de solución de los conflictos en las que se especifican los procedimientos que deben adoptarse según las distintas fases del conflicto y los diferentes tipos de conflictos.

Tipos de conflictos

18. En la mayoría de los países se distinguen varios tipos de conflictos laborales y se han establecido procedimientos específicos para abordarlos. Cada país hace esta distinción de un modo distinto, según se haya desenvuelto históricamente su sistema de relaciones laborales, por lo que las situaciones que se presentan son muy variadas. No es, pues, fácil clasificar los diversos tipos de conflictos laborales desde un punto de vista general.

19. No obstante, cabe establecer algunas distinciones que están muy generalizadas. Las más frecuentes son las distinciones entre conflictos de derechos y conflictos de intereses, por una parte, y entre conflictos individuales y conflictos colectivos, por la otra. Esa distinción entre conflictos de derechos y conflictos de intereses es lo que caracteriza a los mecanismos de solución de conflictos de muchos países. Los conflictos de derechos son los que se derivan de la aplicación o la interpretación de una disposición contenida en un contrato de trabajo, en un convenio colectivo o en la legislación, mientras que los conflictos de intereses son los que se plantean acerca de la modificación de derechos u obligaciones existentes, y se producen principalmente en el marco de la negociación colectiva.

20. En cuanto a los conflictos de derechos, suele establecerse la distinción entre conflictos individuales y colectivos, mientras que los conflictos de intereses son, por regla general, únicamente de carácter colectivo. Es característico del conflicto individual que se refiera a la interpretación de un contrato de trabajo individual o de la legislación relativa al empleo. Los conflictos colectivos de derechos son en especial los que se producen acerca de la interpretación o presunta infracción de las reglas de procedimiento fijadas en los convenios colectivos (por ejemplo, las que establecen la obligación de respetar la paz social durante el período de vigencia de los convenios) y en la legislación (por ejemplo, las disposiciones relativas a los órganos representativos de los trabajadores dentro de las empresas).

21. En muchos países, esta distinción afecta tanto a los procedimientos de solución aplicables como al derecho de huelga y de cierre patronal. Sin embargo, la distinción entre los tipos de conflictos indicados dista mucho de tener carácter universal y, si se establece, muchas veces es poco precisa. Por ejemplo, tal distinción tiene muy poco sentido en el Reino Unido, donde el proceso de elaboración de nuevas normas y el de interpretación de las normas jurídicas existentes está entrelazado de una forma tan intrincada en la negociación colectiva que un conflicto sobre los derechos existentes puede convertirse fácilmente en un conflicto de intereses. Muchos de los países en desarrollo de Asia y de Africa que han heredado del Reino Unido el amplio concepto de conflicto laboral o de trabajo (trade dispute o industrial dispute), que abarca los conflictos laborales de todo género, utilizan todavía procedimientos que se aplican básicamente tanto a los conflictos de intereses como a los conflictos de derechos, indistintamente, aunque algunos de esos países han procurado introducir esta distinción con más o menos fortuna (por ejemplo, Bangladesh y Pakistán en 1969) y otros han establecido procedimientos especiales para resolver los conflictos individuales por terminación de la relación de trabajo (por ejemplo, Sri Lanka desde 1957 y Malasia desde 1969).

22. En algunos otros países, como en Francia y en los países africanos de expresión francesa, la distinción básica a los efectos de los distintos procedimientos de solución de los conflictos se establece entre los conflictos individuales y los colectivos: en el primer caso se trata siempre de un conflicto de derechos, mientras que en el segundo se trata habitualmente de un conflicto de intereses, aunque puede ser también un conflicto de derechos.

23. En muchos países en desarrollo, las diversas restricciones que se imponen al ejercicio del derecho de huelga tienden a disminuir la importancia de la distinción entre conflictos de intereses y conflictos de derechos, porque la posibilidad de recurrir a la acción laboral directa constituye normalmente una de las características principales de los procedimientos aplicados en los conflictos de intereses, lo que no es el caso de los procedimientos que se aplican en los conflictos de derechos.

24. Aparte de los tipos de conflictos laborales mencionados hasta ahora, hay otros que en un número considerable de países se dirimen mediante procedimientos especiales. Entre ellos cabe señalar los conflictos de reconocimiento de sindicatos y los referentes a prácticas laborales desleales, tales como los que afectan al ejercicio de los derechos sindicales.

Procedimientos para la solución de los conflictos laborales

25. Los procedimientos para la solución de los conflictos laborales son muy variados. Los convenios y recomendaciones pertinentes de la OIT, a los que se alude más adelante, dejan un amplio margen para que cada país conciba su propio sistema de solución de los conflictos, recurriendo a diversos procedimientos para abordar los diferentes tipos de conflicto.

Conflictos de intereses

26. Los conflictos de intereses surgen habitualmente porque las partes en la negociación colectiva no consiguen ponerse de acuerdo en cuanto a las condiciones de empleo o la relación que mantienen entre sí. El principio esencial que subyace en los métodos para dirimir los conflictos de este género consiste en que han de ser resueltos por las propias partes a través de la negociación o, de ser necesario, recurriendo a medidas de acción laboral directa o amenazando con hacerlo, y que únicamente se puede pedir la intervención de terceras personas para ayudar a las partes a que lleguen a encontrar, de común acuerdo, una solución a sus divergencias. Ahora bien, este principio se ha modificado notoriamente en la mayoría de los países en desarrollo donde los gobiernos intervienen activamente en la solución de los conflictos para asegurarse de que los resultados de la negociación colectiva o de tales conflictos no sean incompatibles con su política económica y para reducir la incidencia de las medidas de acción laboral directa de los trabajadores que, por regla general, consideran perjudiciales para el desarrollo económico y para la estabilidad política. En tiempos de dificultades económicas, este principio ha sido ocasionalmente modificado en el mismo sentido en algunos países industrializados de economía de mercado.

i) Conciliación y mediación

27. Los procedimientos más generalizados para dirimir los conflictos de intereses son la conciliación y la mediación, mediante las cuales un tercero brinda asistencia en las negociaciones entre las partes con el fin de ayudarlas a llegar a un acuerdo. En muchos países, especialmente en Africa, América Latina y Asia, suelen desempeñar esa función órganos de conciliación de la administración pública o, con menor frecuencia, los inspectores del trabajo. En cambio, en algunos países industrializados se han establecido órganos de conciliación y mediación que son en gran medida independientes del gobierno, tales como el Servicio de Consulta, Conciliación y Arbitraje (ACAS) del Reino Unido, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos, la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC), la Junta de Conciliación de Dinamarca y las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón. En la mayor parte de los países industrializados de economía de mercado, la conciliación, único procedimiento generalmente disponible para la solución de conflictos colectivos de intereses, ha demostrado ser muy eficaz, por lo que la gran mayoría de los conflictos quedan resueltos en esta fase del procedimiento.

28. La constitución de organismos independientes habitualmente tiene por objeto inspirar entre los interlocutores sociales mayor confianza en cuanto a la imparcialidad de los mecanismos de conciliación. La necesidad de inspirar confianza entre las partes también ha influido en la estructura que han adoptado estos órganos en muchos países. Así, por ejemplo, las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón y el Consejo Rector del ACAS británico están compuestos por un número igual de representantes de los empleadores y de los sindicatos y por miembros independientes. Del mismo modo, quienes se encargan de la conciliación en Dinamarca son designados en la práctica conjuntamente por las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

29. La autonomía de los empleadores y de los sindicatos a efectos de la conciliación es muy grande en Alemania, donde se han establecido procedimientos de mediación en la mayoría de las ramas de actividad económica mediante acuerdos entre las partes en los convenios colectivos; participan en dichos procedimientos, a partes iguales, representantes de la asociación de empleadores y del sindicato interesados, bajo la presidencia de una persona imparcial. En Bélgica y Suiza se han establecido sistemas de conciliación similares para determinadas ramas de actividad.

30. Varios países en desarrollo y de reciente industrialización han creado también órganos tripartitos que se ocupan de la conciliación. Por ejemplo, en muchos países de América Central y de América Latina en general, estos órganos existen desde hace muchos años (como en el Brasil, México y Venezuela).

31. La conciliación es voluntaria cuando las partes tienen libertad para optar o no por esta vía, y es obligatoria cuando imperativamente tienen que someterse a ella. Por ejemplo, en Bélgica, Estados Unidos, Francia, Hungría y Reino Unido, ambas partes deben ponerse de acuerdo para recurrir a la conciliación. En Australia, Canadá, India, Malasia, Polonia y Singapur, la conciliación es obligatoria, ya sea porque la ley dispone que los conflictos han de someterse a conciliación, y en este caso los integrantes de la junta de conciliación pueden iniciar el procedimiento, o porque el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal depende de que primeramente se intente resolver el conflicto por medio de la conciliación. No obstante, tanto si la conciliación es obligatoria como si es voluntaria, se considera como un medio para ayudar a las partes a solventar sus diferencias de común acuerdo, sin que el conciliador tenga facultades para imponer ninguna solución a las partes.

32. Aunque en muchos países los términos conciliación y mediación son equivalentes, en algunos otros se hace una distinción entre ambos según el grado de iniciativa que tenga la tercera parte. Por ejemplo, el ACAS del Reino Unido lleva a cabo normalmente la labor de conciliación en un ambiente de serenidad y confianza, y procura impulsar las negociaciones entre las partes, absteniéndose por lo general de hacer propuestas. Ahora bien, cuando se considera que es conveniente una mediación y las partes se avienen a ello, el ACAS puede nombrar a personas independientes en calidad de mediadores, quienes a su vez presentan recomendaciones concretas para una posible solución. Otros ejemplos se dan en Chile y en la República Dominicana, donde la legislación laboral establece una distinción entre conciliación y mediación. En Chile, el término mediación se refiere también al recurso a un conciliador con poderes para proponer los términos de una solución. Sin embargo, en la República Dominicana los términos conciliación o mediación se usan según el tipo de conflicto de que se trate, más bien que según el tipo del procedimiento de solución.

ii) Arbitraje

33. El arbitraje es un procedimiento mediante el cual se faculta a un tercero para que, sin actuar como un tribunal de justicia, dicte una decisión por la cual quedará dirimido el conflicto.

34. El arbitraje es voluntario cuando solamente se puede entablar mediante acuerdo entre las partes, y obligatorio cuando una de las partes o la autoridad gubernativa pueden poner en marcha el procedimiento por iniciativa propia.

35. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses es muy poco frecuente en el sector privado del mundo industrializado, con la excepción de Canadá (en la jurisdicción federal y en algunas provincias), donde los conflictos de intereses que suponen un intento de llegar a un primer acuerdo colectivo tienen que someterse al arbitraje obligatorio en determinadas circunstancias, como en el caso de que la negociación se haya degradado por motivaciones antisindicales. El arbitraje obligatorio está más generalizado en el sector público de los países industrializados (por ejemplo, en Irlanda, Noruega y Reino Unido) y a veces en los servicios esenciales. También es muy común en el sector público y en el sector privado de muchos países en desarrollo o recientemente industrializados. Cabe mencionar como ejemplos los procedimientos que existen en varios países africanos y asiáticos, como Kenya, Nigeria y Singapur.

36. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses ha sido instituido por varios gobiernos de países en desarrollo, que se basan en la teoría de que sirve para proteger la economía nacional y la vida pública de los trastornos que traen consigo las medidas de acción laboral directa y de que facilita el mantenimiento del orden público (por ejemplo Nigeria, Uganda y Zambia). Sin embargo, en muchos países, el intento de suprimir las medidas de acción laboral directa puede generar en la práctica un descontento que puede provocar una acción ilegal causante de perturbaciones.

37. A veces, el arbitraje obligatorio constituye también un procedimiento atractivo en aquellos países en los que al no haber un equilibrio entre el poder de los empleadores y el de los sindicatos se inhibe toda negociación colectiva. Sin embargo, a medida que los sistemas de relaciones laborales maduran, el arbitraje obligatorio se empieza a considerar cada vez más una traba para la negociación colectiva libre y se sustituye paulatinamente por la conciliación como método principal de dirimir los conflictos.

38. Con el fin de estimular a las partes para que asuman una función cada vez mayor en la solución de los conflictos y mantener, al mismo tiempo, un marco de relaciones laborales en el que no se recurra a la acción laboral directa, algunos países en desarrollo han procurado impulsar un procedimiento de arbitraje voluntario de los conflictos de intereses mediante el cual las partes someten voluntariamente sus divergencias a los árbitros de su elección, en lugar de que las autoridades gubernativas las sometan al arbitraje obligatorio. Ahora bien, a pesar del decidido empeño que han puesto muchos países en fomentar el arbitraje voluntario de los conflictos de intereses, éste todavía no es muy corriente en los países en desarrollo, debido en parte a que hay muy pocos árbitros capaces de concitar la confianza de ambas partes. Otro factor que redunda en detrimento de los procedimientos voluntarios en algunos países en desarrollo es el hecho de que haya tantos medios de arbitraje obligatorio al mismo tiempo que cuentan con procedimientos de arbitraje voluntario.

39. El arbitraje voluntario de los conflictos de intereses es también muy poco frecuente en los países industrializados. Al parecer ello se debe fundamentalmente a que la conciliación (y, de ser necesario, el recurso a la acción laboral directa) está más en consonancia con la filosofía que en materia de relaciones laborales predomina en estos países.

Conflictos de derechos

40. El principio fundamental que subyace en los procedimientos para resolver los conflictos de derechos es que éstos, si no se solucionan por la negociación, sean zanjados por tribunales o por árbitros, y no recurriendo a la acción laboral directa, porque implican la determinación de derechos, deberes u obligaciones ya existentes. Ahora bien, estos procedimientos se traslapan en la práctica con los previstos en muchos sistemas de relaciones laborales para solventar los conflictos de intereses. Tal como se ha indicado anteriormente, la distinción entre estos dos tipos de procedimientos tiene poco sentido en el sistema tradicional de relaciones laborales del Reino Unido y de otros países que lo han heredado.

41. Otro factor que contribuye a hacer que esta distinción sea poco clara es la función que desempeña la conciliación, pues ésta se utiliza en un gran número de países, que probablemente sigue aumentando, no solamente para dirimir los conflictos de intereses sino para resolver los conflictos de derechos, por lo menos en una primera fase. Hay incluso países, tales como Suecia, en que los conflictos entre las partes en un convenio colectivo sólo pueden elevarse a la los tribunales del trabajo una vez celebradas negociaciones entre ellas. En Francia, un grupo especial de la magistratura del trabajo (conseil de prud'hommes) preside el desarrollo de los procedimientos de conciliación obligatoria antes de que se pronuncie una sentencia sobre el asunto de que se trate. Los servicios independientes de conciliación, tal como han sido tratados anteriormente, pueden participar también en la solución de conflictos de derechos. El recurso tan generalizado a la conciliación como medio para resolver los conflictos de derechos parece indicar que los interlocutores sociales están persuadidos de que los conflictos de derechos son muchas veces fruto de malentendidos o de una mala comunicación entre las partes, que pueden despejarse mejor con el diálogo que con el litigio.

42. Los órganos encargados de la solución de los conflictos de derechos pueden clasificarse en varias categorías, entre las que cabe destacar los tribunales ordinarios y las magistraturas o tribunales especializados en los asuntos laborales, así como las juntas y comités administrativos de arbitraje que tienen un carácter cuasijudicial.

43. La jurisdicción de los tribunales competentes para conocer de los conflictos de derechos es muy variada. En algunos países, como Italia y los Países Bajos, todos los conflictos de derechos, ya sean individuales o colectivos, son competencia de los tribunales ordinarios. En los Países Bajos, el importante volumen de trabajo atrasado de los tribunales ha tenido como consecuencia unas demoras muy largas para zanjar las cuestiones laborales. Sin embargo, en Italia los conflictos laborales son objeto de un procedimiento más rápido que los asuntos normales, y los jueces nombrados para conocer de los conflictos tienen una competencia especial en materia laboral.

44. Los tribunales del trabajo se distinguen a menudo de los tribunales ordinarios por su conocimiento de los asuntos laborales, su composición tripartita, sus procedimientos informales y su relativa autonomía; sin embargo, no todos los tribunales del trabajo encajan exactamente en este modelo. El problema del excesivo legalismo y de las demoras demasiado largas se ha hecho notar en varios sistemas de magistraturas del trabajo. Los tribunales del trabajo parecen ser el mecanismo más común entre los que se usan para la solución de conflictos de derechos, y tienen una función importante en Austria, Finlandia, Francia y muchos países africanos influidos por el derecho francés, España, Turquía, Hungría, Brasil y Uruguay, por no citar sino unos pocos ejemplos. Donde existen tribunales del trabajo, la jurisdicción sobre los asuntos laborales se divide entre el tribunal del trabajo y los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Alemania tienen una jurisdicción prácticamente exclusiva sobre los conflictos, tanto individuales como colectivos, y los tribunales del trabajo de varios países asiáticos y africanos tienen una jurisdicción aún más amplia que abarca tanto los conflictos de derechos como los conflictos de intereses, pero estos casos parecen ser la excepción más bien que la regla.

45. La jurisdicción de los tribunales del trabajo de Dinamarca y de Suecia se centra en los conflictos de derechos colectivos entre las partes de los convenios colectivos. En Suecia, por ejemplo, un conflicto entre un empleador y un trabajador que no esté afiliado a un sindicato se somete en primera instancia al tribunal ordinario con la posibilidad de interponer recurso ante el tribunal del trabajo. En el Reino Unido, los conflictos de derechos que están sujetos a una legislación especial, por ejemplo los relativos a la igualdad de remuneración, la discriminación por motivos de sexo y el despido injusto, son de la competencia exclusiva de los tribunales del trabajo, mientras que los conflictos de derechos que surgen en virtud de los contratos individuales de empleo se someten a los tribunales ordinarios.

46. En Francia, las magistraturas del trabajo (conseils de prud'hommes) sólo tienen competencia para conocer de los conflictos individuales, que abarcan, sin embargo, la interpretación y aplicación de las cláusulas de los convenios colectivos, dado que éstas quedan frecuentemente incorporadas en los contratos individuales de trabajo. Sin embargo, las presuntas infracciones de la legislación laboral se tratan ante los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Sri Lanka solamente tienen competencia para conocer de los conflictos relativos a la terminación de la relación de trabajo.

47. Los tribunales o magistraturas del trabajo de muchos países (entre otros, Alemania, Suecia, Costa Rica, México y Singapur) son tripartitos; los conseil de prud'hommes que hay en Francia son básicamente órganos bipartitos. Estos tribunales bipartitos o tripartitos tienen la ventaja de que cuentan con los conocimientos que en materia de relaciones laborales poseen sus miembros empleadores y trabajadores. Los procedimientos que siguen estos tribunales suelen ser menos legalistas que los de los tribunales ordinarios, lo cual permite que la solución de los conflictos sea expedita y no conlleve grandes gastos, aunque a veces pueden servir para propiciar una avenencia de carácter más político que judicial. En otros países, como la Argentina, Filipinas y Venezuela, hay un sistema de jueces administrativos, que no tiene una representación específica de trabajadores o empleadores.

48. En los organismos tripartitos, la función de los representantes de los trabajadores y de los empleadores puede ser distinta. En algunos países tiene un cariz de oposición, pero en la mayoría de los sistemas se espera que actúen de modo independiente (por ejemplo, en Alemania, Reino Unido y Suecia). Los miembros no especializados tienen a veces derecho de voto y otras actúan solamente a título consultivo, según los países.

49. Los procedimientos de arbitraje de los conflictos de derechos (llamados comúnmente procedimientos de reclamación) previstos en los convenios colectivos están generalizados en el Canadá y en los Estados Unidos. En la mayor parte de los convenios colectivos de los Estados Unidos, las partes incluyen voluntariamente un requisito de arbitraje, mientras que en el Canadá, la inclusión de una disposición sobre el arbitraje en el convenio colectivo se requiere en la mayor parte de la legislación laboral de las provincias, y cuando no se incluye expresamente, tal inclusión se da por supuesta. Los árbitros se nombran a veces especialmente para cada conflicto particular, pero también pueden ser nombrados de modo específico en el convenio colectivo para intervenir en todos los conflictos que surjan durante la vigencia del convenio. En los Estados Unidos, el arbitraje normalmente está en manos de un solo árbitro, en contraste con la práctica prevaleciente en el Canadá de someter los asuntos a juntas tripartitas. La principal fuerza del sistema de arbitraje de conflictos radica en su naturaleza voluntaria y flexible. Por otra parte, una de sus debilidades es que los procedimientos sólo pueden ponerse en práctica en las unidades de negociación cuando hay un agente negociador reconocido oficialmente.

Conflictos de reconocimiento sindical

50. En la mayoría de los países de Europa occidental y en algunos países en desarrollo, el reconocimiento de los sindicatos no da pie a problemas graves, sobre todo porque los empleadores reconocen voluntariamente la autoridad de los sindicatos para negociar o porque su reconocimiento es obligatorio en virtud de la ley. En los Estados Unidos y en algunos otros países, las demandas de reconocimiento de los sindicatos han tropezado con una resistencia particularmente enconada de los empleadores, que ha desembocado frecuentemente en grandes conflictos. Por esta razón, en los Estados Unidos y en algunos otros países se ha promulgado una legislación que tiende a someter toda la cuestión del reconocimiento de los sindicatos a una reglamentación mucho más detallada que la que está vigente en otros países. Los principios fundamentales que subyacen en los sistemas de reconocimiento de los Estados Unidos y del Canadá son que el sindicato elegido por la mayoría de los trabajadores de una unidad de negociación determinada es el representante exclusivo de todos los trabajadores de esa unidad y tiene que ser reconocido como tal por el empleador. Uno de los objetivos principales de este sistema es resolver los problemas de reconocimiento sin que se produzcan enfrentamientos laborales.

51. Este sistema de reconocimiento de los sindicatos vigente en América del Norte ha influido sobre los sistemas existentes en algunos países en desarrollo que tropiezan con dificultades derivadas de la pluralidad sindical, sobre todo en Asia y en la región del Caribe.

Prácticas laborales desleales

52. Algunos países han establecido procedimientos especiales para dirimir los problemas de las prácticas laborales desleales. Aunque se les dan definiciones de muy distinta índole, consisten principalmente en trabas al ejercicio de los derechos sindicales, y la mayoría de las veces los conflictos emanan de los alegatos de actos de discriminación antisindical respecto al empleo. En algunos países abarcan también los casos de negativa del empleador a negociar con un sindicato, así como determinadas acciones de fuerza llevadas a cabo por los sindicatos contra los empleadores. También se define en ciertos países como práctica laboral desleal el que un sindicato no represente lealmente a los trabajadores.

53. En los Estados Unidos existe un organismo administrativo específico, llamado Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo, que tiene encomendada la tarea de dirimir los referidos conflictos. En otros países, como el Japón y Canadá, estos conflictos son tratados por unos organismos especializados de carácter cuasijudicial.

Acción laboral directa

54. El derecho de huelga es uno de los medios fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. Está explícitamente reconocido como tal en el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el plano regional, la Carta Social Europea fue el primer texto que reconoció expresamente este derecho en el caso de los conflictos de intereses, a reserva de los eventuales compromisos existentes en virtud de los convenios colectivos en vigor. En la OIT, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración han reconocido que el derecho de huelga, aunque no se menciona explícitamente en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se deriva del principio de libertad sindical y constituye un medio fundamental de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses económicos y sociales.

55. Las huelgas frecuentemente proporcionan a los trabajadores un medio de contrapesar el poder del empleador por medio de una presión económica. Por otra parte, según la extensión del conflicto laboral, las huelgas o los cierres patronales pueden desorganizar la vida económica. En la mayor parte de los países industrializados, esta última consideración no se considera suficiente en la mayoría de los casos para predominar sobre la primera y conducir a limitaciones importantes. Sin embargo, en varios países en desarrollo, diversas consideraciones, entre otras relacionadas con las repercusiones del desarrollo económico, han conducido a los gobiernos a restringir el derecho de huelga con mucha mayor severidad.

56. Las leyes sobre la huelga y el cierre patronal deben ser examinadas tanto desde el punto de vista del alcance del reconocimiento de esos derechos como desde el de la reglamentación de su ejercicio. La amplitud con la que se reconoce el derecho de huelga varía mucho de unos casos a otros. En un extremo, hay países en los que la Constitución, la legislación, las sentencias judiciales o los acuerdos entre las organizaciones centrales de empleadores y de trabajadores reconocen el principio del derecho de huelga, supeditado a las restricciones que pueden hacerse con respecto a ciertas categorías de trabajadores. Algunos de estos países (por ejemplo, Francia, Italia y Portugal) no ofrecen unas garantías comparables al derecho de cierre patronal, basándose en que los trabajadores tienen menos fuerza que los empleadores y en que el derecho de huelga tiene por objeto restablecer el equilibrio. Por su parte, otros países (entre ellos, Canadá, Estados Unidos, México y Suecia), reconocen explícitamente el derecho de huelga y el derecho al cierre patronal. En el Reino Unido, aunque no se ha estatuido categóricamente el derecho de huelga, se conceden inmunidades jurídicas limitadas en relación con las huelgas, que de otro modo podrían dar lugar a una responsabilidad civil o penal.

57. En algunos países (por ejemplo, Francia (sector privado) e Italia), el derecho de huelga se concibe como un derecho individual de los trabajadores, mientras que en otros (por ejemplo, Alemania y Suecia), constituye un derecho del sindicato. Esta diferencia tiene una consecuencia práctica, y es que en el primer grupo de países las huelgas no autorizadas o salvajes son en principio legales, mientras que en el otro son ilegales.

58. La mayoría de los países que reconocen en principio el derecho de los trabajadores a la huelga, excluyen del disfrute de este derecho a determinadas categorías de trabajadores (por ejemplo, al personal militar o a los funcionarios públicos de alto nivel).

59. En el otro extremo, hay países en que los trabajadores en general no disfrutan del derecho de huelga o donde este derecho está estrictamente limitado. Son relativamente pocos los países en que la legislación prohíbe expresamente y de forma permanente la huelga, aunque en muchos, especialmente en Africa, América Latina y Asia, la huelga está prohibida a efectos prácticos por el efecto de acumulación producido por las disposiciones referentes a los mecanismos establecidos para la solución de conflictos, en los cuales se establece que todos los conflictos que no se hayan resuelto han de someterse obligatoriamente a un arbitraje vinculante. En muchos otros países, aunque no es obligatorio someter al arbitraje todos los conflictos pendientes, la autoridad gubernativa conserva la facultad de someter los conflictos a un arbitraje obligatorio siempre que lo estime oportuno, con lo que tiene poder para prohibir y poner fin rápidamente a prácticamente cualquier huelga. Los órganos de supervisión de la OIT consideran que tales atribuciones limitan mucho los medios de que disponen los sindicatos para promover y defender los intereses de sus miembros y el derecho a organizar sus actividades y que, por consiguiente, no son compatibles con el principio de libertad sindical.

60. Incluso en aquellos países en que se reconoce en principio el derecho de huelga o de cierre patronal, las vías por las cuales pueden ejercerse estos derechos están, a menudo, reglamentadas. Los reglamentos de esta índole suelen tratar principalmente de los plazos, finalidades y métodos de las huelgas o cierres patronales.

61. La reglamentación de los plazos a efectos de las huelgas o los cierres patronales se plasma, en muchos países, en la obligación de las partes en un convenio colectivo de no recurrir a la huelga ni al cierre patronal durante el período de vigencia del convenio colectivo de que se trate. Esta obligación, que se denomina corrientemente obligación de paz social, se establece por medio de una norma jurídica explícita, como ocurre en Suecia, a través de un acuerdo general entre las organizaciones centrales de sindicatos y de empleadores, como en Dinamarca, por un cláusula explícita del convenio colectivo celebrado entre las partes, tal como sucede en Estados Unidos, o como una función del convenio colectivo tal como haya sido determinado por los tribunales, estableciendo la paz entre las partes (Alemania, Austria, y Suiza).

62. Los objetivos de las huelgas legales también están regulados en muchos países. Es frecuente que la huelga sea legal sólo en el caso de que sus objetivos tengan que ver con las relaciones de trabajo o con la previsión o la continuación de un conflicto laboral, tal como se formula en el derecho británico, aunque no resulta nada fácil definir qué es un conflicto laboral o unos objetivos que tengan que ver con las relaciones de trabajo. Muy a menudo se pone en tela de juicio la legalidad de estos objetivos en el caso de las huelgas políticas y de las huelgas de solidaridad. Aunque en algunos países estas huelgas políticas o de solidaridad están por lo general autorizadas, en otros muchos están prohibidas o sujetas a restricciones.

63. El propósito de un cierre patronal determina también su legalidad en determinados países. Por ejemplo, en Francia e Italia, un empleador puede iniciar un cierre patronal solamente a modo de medida defensiva, cuando una huelga ilegal está en curso, mientras que en Chile un cierre patronal puede utilizarse como respuesta a cualquier huelga que afecte a más del 50 por ciento de la fuerza de trabajo. En España, los cierres patronales están permitidos en determinadas circunstancias, sobre todo cuando es necesario proteger a personas o bienes de acciones de violencia.

64. Uno de los principios comúnmente aceptados en cuanto a los métodos de huelga o de cierre patronal es que tienen que ser pacíficos. Otro principio fundamental es que la huelga o el cierre patronal han de ser el último recurso en los conflictos laborales, por lo que debe hacerse todo lo posible por solventarlos pacíficamente. Este principio ha sido declarado obligatorio por los tribunales de algunos países, como Alemania y los Países Bajos, donde se considera que una huelga sólo es legal si se han agotado todas las posibilidades de negociación. También son muchos los países en los que la propia legislación exige la notificación de un preaviso de huelga o la celebración de una votación entre los afiliados al sindicato, o incluso ambos requisitos, pero muchos otros no exigen esta condición previa. Las reglas de los ordenamientos jurídicos son muy variadas en lo relativo a cuestiones como las huelgas de trabajo lento, de celo y rotativas, los piquetes, las huelgas de solidaridad y la ocupación de empresas.

65. La regulación de las huelgas y de los cierres patronales en los servicios esenciales recientemente ha vuelto a cobrar actualidad en algunos países. Aunque las restricciones a que están sujetas las huelgas y los cierres patronales en los servicios esenciales existen desde hace mucho tiempo en muchos países, actualmente se observa en algunos países donde se reconocía tradicionalmente un amplio derecho de huelga y de cierre patronal una tendencia a imponer ciertas restricciones al ejercicio de estos derechos en los servicios esenciales; por ejemplo, ello se concreta en la obligación de proporcionar ciertos servicios mínimos mientras dure la huelga o en la prohibición de los cierres patronales.

66. Los órganos de control de la OIT consideran que la prohibición de las huelgas en los servicios esenciales, donde ésta existe, debiera circunscribirse a los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población o de una parte de ella, y que deben proporcionarse las garantías adecuadas para proteger a los trabajadores, a los que se priva de este modo de un medio fundamental para defender sus intereses, mediante la provisión de una conciliación adecuada imparcial y rápida y, finalmente, sólo cuando la conciliación no tiene éxito, mediante procedimientos de arbitraje, en los cuales las partes implicadas puedan participar en todas las fases, y en los que los laudos arbitrales sean siempre obligatorios para ambas partes y se cumplan rápidamente y al pie de la letra. Los órganos de control de la OIT se han pronunciado también en cuanto a varios de los demás problemas mencionados antes, en particular las huelgas políticas, las votaciones y los plazos de preaviso.

Normas internacionales del trabajo

67. Las normas internacionales del trabajo que están en vigor para la solución de conflictos son de índole general, reflejando así la gran diversidad que existe entre los sistemas de solución de conflictos. La Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), preconiza que se establezcan procedimientos de conciliación voluntaria gratuitos y expeditivos con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo. Recomienda también que se adopten disposiciones para que el procedimiento pueda entablarse a iniciativa de una de las partes en conflicto, o de oficio, por organismos de conciliación voluntaria. Cuando se haya sometido un conflicto a conciliación o arbitraje con el consentimiento de todas las partes interesadas, se ha de estimular a las mismas para que se abstengan de declarar huelgas o cierres patronales mientras dure la conciliación o el arbitraje. La Recomendación afirma también que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga.

68. Otra indicación sobre cómo concebir unos métodos adecuados de solución de conflictos la proporciona el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), que establece medidas destinadas a velar por que los órganos y los procedimientos para solventar los conflictos laborales coadyuven al fomento de la negociación colectiva. En el mismo sentido, la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), preconiza que se establezcan métodos para solucionar los conflictos laborales que ayuden a las partes a encontrar por sí mismas una solución a sus desavenencias.

69. La Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130), trata de un tipo concreto de conflictos laborales, a saber, las reclamaciones de uno o de varios trabajadores contra ciertas medidas o situaciones en el ámbito de las relaciones laborales o de las condiciones de empleo, cuando uno o varios trabajadores, de buena fe, consideran que estas medidas o situaciones son contrarias a las disposiciones de un convenio colectivo aplicable o de un contrato individual de trabajo, al reglamento de la empresa, a la legislación nacional o a los usos y costumbres de la profesión, de la rama de actividad económica o del país. Recomienda que el trabajador o los trabajadores debieran tener el derecho a presentar reclamaciones sin sufrir ningún perjuicio por el hecho de haberlas presentado y a que se examinen sus reclamaciones de conformidad con un procedimiento adecuado para la solución dentro de la propia empresa. Cuando la reclamación no se resuelve dentro de la empresa, la Recomendación da un paso más y prevé que debiera existir entonces la posibilidad de una solución definitiva por medio de procedimientos acordados, conciliación, arbitraje o decisión judicial, etc. La Recomendación distingue entre las reclamaciones de esta clase y las reivindicaciones colectivas tendientes a modificar las condiciones de empleo, que quedan excluidas de su ámbito de aplicación.

70. En cuanto a los conflictos laborales que se producen en la administración pública, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), dispone que la solución de conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje. El Convenio destaca seguidamente que dichos procedimientos deben establecerse de modo que inspiren la confianza de los interesados. Durante el debate que condujo a la adopción de este instrumento, se llegó al entendimiento de que este Convenio no trataba en modo alguno de la cuestión del derecho de huelga.

71. Aparte de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo anteriormente citados, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han formulado una serie de principios relativos al derecho de huelga y a las limitaciones que pueden imponerse a este derecho. La OIT se ha fundamentado en la definición dada por estos órganos a los citados principios para asesorar a los Estados Miembros acerca de la redacción de sus leyes laborales. Dichos órganos han elaborado esos principios sobre la base de los principios generales de libertad sindical establecidos en la Declaración de Filadelfia y en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión de Expertos ha realizado un Estudio general (el sexto) sobre la aplicación de este Convenio y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que la Conferencia examinó en su 81.a reunión de 1994.

Perspectivas para un nuevo instrumento
sobre la solución de los conflictos laborales

72. Si el tema de la solución de los conflictos laborales se considerase adecuado para elaborar normas en este momento, se necesitaría llevar a cabo una más amplia investigación sobre la legislación y la práctica nacionales con el fin de obtener una información más detallada y actualizada de las normas y procedimientos relativos a la solución de los conflictos y al derecho de huelga y de cierre patronal. El Estudio general será de alguna ayuda, pero de todos modos será preciso disponer de mayor información con el fin de fundamentar de modo conveniente la elaboración de normas en este terreno tan delicado.

73. Las posibles nuevas normas sobre la solución de los conflictos laborales podrían contener disposiciones acerca de los conflictos de derechos individuales, que revisarían las contenidas en la Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130), y disposiciones sobre los conflictos de intereses, que revisarían las contenidas en la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92). En vista de la gran diversidad de sistemas y de métodos en materia de solución de los conflictos laborales que se aprecian en los Estados Miembros de la OIT, tal vez no sea posible que las nuevas disposiciones fuesen más allá de los términos más bien generales que figuran en estas recomendaciones ya existentes. Sin embargo, se podría considerar la transformación de estas recomendaciones en uno o diversos convenios, posiblemente complementados por una o diversas recomendaciones.

II. Registro y notificación de los accidentes del trabajo
y las enfermedades profesionales (incluida la revisión
de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio
sobre las prestaciones en caso de accidentes
del trabajo y enfermedades profesionales,
1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980])

74. Las actividades normativas de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo han girado en torno de la prevención de los accidentes y las enfermedades en el lugar de trabajo. Algunos convenios y recomendaciones vigentes contienen disposiciones de carácter general sobre la declaración de las lesiones profesionales. Pero no se refieren sino tangencialmente al registro y la notificación eficaz de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales como medida de carácter preventivo. Muy a menudo, las definiciones sobre las lesiones profesionales de que disponen los diferentes países difieren de la definición que con vistas a una norma internacional se recomienda en la resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales, adoptada por la decimotercera Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (Ginebra, 1982). Por otra parte, los diferentes países tienen procedimientos distintos para la compilación y la notificación, y sus estadísticas no tienen el mismo alcance ni las mismas fuentes. Así, por ejemplo, el alcance puede limitarse a ciertas categorías de trabajadores, a ciertos tipos de actividad económica, a empresas que empleen más de un cierto número de trabajadores o a lesiones que den lugar a una incapacidad de una determinada duración mínima. Por lo general, las dos fuentes principales de las estadísticas son los sistemas de declaración de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y los regímenes de indemnización de carácter obligatorio. La aplicación de diferentes definiciones y diferentes procedimientos de recopilación de datos y notificación da lugar a situaciones de diversa índole en los Estados Miembros por lo que resulta imposible determinar con certeza si las informaciones de que se dispone reflejan fielmente la situación real. Si no se consigue armonizar las definiciones y los procedimientos no será posible establecer comparaciones internacionales sobre el grado de eficacia de las medidas de cumplimiento, aplicación y prevención.

75. En noviembre de 1989 se había propuesto un punto sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, sin que fuera seleccionado como punto del orden del día de la Conferencia, para su reunión de 1991(2). Desde entonces, varios Estados Miembros han adoptado nuevos sistemas estadísticos relativos a las lesiones profesionales, o han modificado los existentes. Los participantes del Seminario tripartito regional latinoamericano sobre la organización de los servicios de salud en el trabajo y el registro y análisis de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (México, 23-27 de octubre de 1989) recalcaron la importancia de disponer de una información fidedigna sobre las lesiones profesionales y la necesidad de armonizar los sistemas de registro y notificación. En la Comunidad Europea ya se han presentado propuestas relativas a la armonización de las estadísticas que en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales llevan los Estados Miembros. Se establecieron grupos de trabajo sobre la armonización de las estadísticas europeas sobre accidentes del trabajo (ESAW) y de las estadísticas sobre enfermedades profesionales. Tras llevarse a cabo una investigación a fondo sobre las prácticas seguidas en los Estados Miembros de la Unión Europea se estableció una metodología para recopilar estadísticas armonizadas sobre los accidentes del trabajo y estadísticas comparables sobre enfermedades profesionales. La XXIV Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), celebrada en 1992, adoptó un informe en el que se requiere también que se adopte un sistema internacional armonizado para la notificación de los accidentes y la compilación de las estadísticas sobre los mismos.

76. El tema sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales volvió a proponerse al Consejo de Administración en marzo de 1994 para el orden del día de la Conferencia de 1996(3). Antes de inscribir este punto en el orden del día de una futura reunión de la Conferencia, el Consejo de Administración decidió esperar los resultados de la Reunión de expertos que se celebró en octubre de 1994 a la que se sometió para su examen y adopción un proyecto de Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (véase párrafo 84, infra). Si bien ese Repertorio de recomendaciones prácticas no tiene fuerza obligatoria, establece directrices sobre criterios uniformes para asistir a los Estados Miembros a establecer, basándose en la experiencia internacional, sistemas que permitan recopilar informaciones comparables. Su objeto es recomendar, orientar y promover los esfuerzos de los diferentes países encaminados a armonizar los procedimientos y métodos de registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y podría servir para definir el contenido de futuras normas internacionales. El Repertorio, que se publicará probablemente durante el último trimestre de 1996, esto es, dos años después de su adopción, ya ha sido empleado por varios Estados Miembros.

77. El tema sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales volvió a proponerse al Consejo de Administración en marzo-abril de 1995, pero no fue elegido como punto del orden del día de la reunión de 1997 de la Conferencia(4). Reconociendo las necesidades y las tendencias recientes a escala internacional, y teniendo en cuenta que en 1996 estará publicado el Repertorio de recomendaciones prácticas, una vez más se propone el tema del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales para su consideración como punto del orden del día de la reunión de 1999 de la Conferencia Internacional del Trabajo. Resulta evidente que unas normas de carácter internacional podrían contribuir a mejorar y armonizar tanto la terminología como los procedimientos utilizados con el fin de compilar informaciones nacionales coherentes y comparables sobre la frecuencia de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Esta información debería servir de base para la elaboración de unas políticas nacionales, sectoriales y empresariales coherentes, así como para la adopción de medidas preventivas.

El problema

78. A pesar de los grandes adelantos logrados en las esferas de la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores, cada año se siguen registrando unas 200.000 muertes relacionadas con el trabajo. A ello cabe añadir que, anualmente, unos 120 millones de trabajadores del mundo entero sufren lesiones, padecen enfermedades o son víctimas de accidentes relacionados con el trabajo. Uno de los principales obstáculos que impide prevenir las enfermedades y la pérdida de vidas humanas en estas proporciones es la falta de información fidedigna sobre las causas de estos accidentes y enfermedades. Sin una información adecuada no es posible establecer medidas de control eficaces. Además, para recopilar la información es preciso que las empresas lleven registros adecuados y los notifiquen a las autoridades competentes.

79. Los empleadores deben realizar investigaciones sobre las enfermedades y los accidentes que se producen en sus empresas, y registrar la información al respecto. Como parte del registro, se deben anotar algunos datos fundamentales sobre la persona afectada, como, por ejemplo, la forma en que se produjo el accidente o se contrajo la enfermedad. Si se consignan estos datos en un registro de formato normalizado, será posible analizarlos para estudiar la forma en que se producen los accidentes y las enfermedades, determinar sus causas y elaborar medidas preventivas y de control. Por añadidura, cuando esta información llega a manos de los representantes de los trabajadores, éstos pueden encontrarse en mejores condiciones para contribuir a mejorar las condiciones de trabajo.

80. No basta con que la información acerca de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales sea registrada y mantenida en registros en las empresas. Es preciso también notificarla a las autoridades competentes, es decir, fundamentalmente, a las instituciones de seguridad social o a las autoridades que tienen la responsabilidad de velar por la aplicación de la legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las instituciones de seguridad social pueden ser entidades públicas o instituciones de seguros independientes, o una combinación de las unas y las otras, que necesitan este tipo de información para indemnizar a las personas accidentadas o enfermas y a los familiares que tengan a su cargo. Las autoridades competentes necesitan disponer de informaciones sobre los accidentes que se les notifican, o detalles relativos a los mismos, a fin de investigar cada caso por separado y, basándose en las estadísticas acumuladas, elaborar estrategias y directivas que permitan velar por el cumplimiento de los requisitos establecidos para poder elaborar unos programas de prevención eficaces. Algunas instituciones de seguridad social tienen la doble función de administrar los regímenes de indemnización y contribuir a la prevención de los accidentes y enfermedades. Es importante que la notificación se realice en registros de formato normalizado, a fin de que la información recibida por los órganos nacionales pueda ser utilizada para los fines previstos al recopilarla, sobre todo para la identificación de los accidentes y enfermedades recurrentes y la elaboración y ejecución de medidas para combatirlos.

81. La calidad de la información disponible tanto en las empresas como en el plano nacional con miras a la prevención varía mucho de unos países a otros. Esto se debe a las diferencias que hay en materia de legislación sobre las prestaciones de seguridad social y sobre la protección de la seguridad y la salud en el trabajo o, simplemente, a que algunos países no han adoptado todavía disposiciones para la recopilación de datos. Las normas nacionales existentes no suelen contener información adecuada sobre los métodos de registro y notificación.

Normas internacionales

82. Las normas actuales de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo apenas abordan la cuestión del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales como medida preventiva, y no proporcionan una orientación suficiente sobre el particular. En el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160), y en la Recomendación (núm. 170) que lo acompaña, así como en la resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales, adoptada en 1982 por la decimotercera Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo, se fomenta la compilación de estadísticas de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales.

83. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), establece en su artículo 11 que la autoridad o autoridades competentes deberán garantizar la realización progresiva de las siguientes funciones: el establecimiento y la aplicación de procedimientos para la declaración de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales por parte de los empleadores y, cuando sea pertinente, de las instituciones aseguradoras u otros organismos o personas directamente interesados, y la elaboración de estadísticas anuales. A tenor del párrafo 15 de la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), debería exigirse a los empleadores que registren los datos sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo que la autoridad o autoridades competentes consideren indispensables, entre los que podrían incluirse datos sobre todos los accidentes del trabajo y todos los casos de daños para la salud. De conformidad con el Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), la legislación en materia de prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales deberá amparar a todos los empleados. Cada Miembro ha de establecer una definición del término accidente del trabajo y una lista de enfermedades que deberían ser reconocidas como enfermedades profesionales bajo las condiciones prescritas. La legislación nacional debería incluir una definición general de las enfermedades profesionales lo suficientemente amplia para que abarque, por lo menos, las enfermedades enumeradas en el cuadro I del Convenio. A tenor de la Recomendación sobre la protección de la salud de los trabajadores en los lugares de trabajo, 1953 (núm. 97), la legislación nacional debería exigir la notificación de los casos reconocidos o presuntos de enfermedad profesional. Muchos convenios y recomendaciones de la OIT contienen disposiciones análogas de carácter general. En la práctica, empero, estas normas internacionales del trabajo no establecen ningún método de registro y notificación y no especifican cuáles son los procedimientos o sistemas nacionales apropiados.

84. En octubre de 1994, una Reunión de expertos examinó y aprobó un proyecto de Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. El informe de la Reunión, que refleja fielmente el resultado de las deliberaciones, se sometió a la 261.a reunión del Consejo de Administración(5), que autorizó al Director General a publicar el Repertorio(6) cuya publicación se espera para el último trimestre de 1996. Los expertos destacaron que la recopilación, registro y notificación de los datos relativos a los accidentes del trabajo y a las enfermedades profesionales contribuían materialmente a la prevención de las lesiones profesionales y que era importante identificar y analizar las causas de los accidentes y de las enfermedades con el fin de desarrollar medidas preventivas. El proyecto de Repertorio se modificó en este sentido, con el fin de que constituyera un instrumento útil para las autoridades competentes a la hora de crear sistemas para el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y de facilitar una orientación valiosa para una acción conjunta por parte de los empleadores y de los trabajadores encaminada a prevenir las lesiones profesionales en general. Los expertos convinieron en que correspondía a la autoridad competente la tarea de crear y poner en funcionamiento un sistema nacional para el registro, la notificación y la investigación de los accidentes del trabajo, los sucesos peligrosos y los incidentes; que los empleadores deberían hacerse cargo del funcionamiento práctico de este sistema nacional, en consulta con los trabajadores y sus representantes; y que debería ser la autoridad competente la que determine, de acuerdo con dicho Repertorio y con los acuerdos y recomendaciones internacionales, los conceptos principales y la terminología que habrán de emplearse en relación con los sistemas de información, registro y notificación.

85. Los objetivos del Repertorio de recomendaciones prácticas son:

  1. establecer principios generales, reforzar las distintas actividades nacionales y encauzarlas hacia sistemas coherentes de recolección de informaciones viables sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales;
  2. proporcionar orientaciones para el establecimiento de bases jurídicas, administrativas y prácticas destinadas al registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales;
  3. establecer, comprobar de manera continua y convalidar procedimientos y métodos uniformes de registro de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales que se han de notificar a la autoridad nacional competente;
  4. incrementar el alcance y la eficacia de las investigaciones sobre las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales y fomentar la elaboración y la aplicación de medidas preventivas;
  5. conferir mayor amplitud a las estadísticas sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y mejorar la comparabilidad y los análisis de esas informaciones;
  6. promover la elaboración progresiva de procedimientos y métodos de registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, desde los más simples hasta los más complicados;
  7. contribuir a establecer una terminología armonizada internacional, señaladamente sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales que han de ser objeto de registro y de notificación.

Además, el Repertorio contiene recomendaciones equivalentes en materia de requisitos para el registro y la notificación de los sucesos e incidentes peligrosos y de los accidentes de trayecto.

86. La Reunión de expertos reconoció el valor y la necesidad de una orientación para la elaboración de listas de enfermedades profesionales, en particular en aquellos países que se encontraban en distintas fases de desarrollo y en los que no existían tales listas. En consecuencia, el Repertorio de recomendaciones prácticas establece que la autoridad competente ha de establecer una lista de enfermedades en la que figuren, por lo menos, las que se enumeran en la versión más reciente del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), de la OIT, que deberían ser reconocidas como enfermedades profesionales bajo las condiciones prescritas, o incluir en su legislación una definición general de las enfermedades profesionales que sea lo suficientemente amplia para que abarque, por lo menos, las enfermedades enumeradas en el cuadro I del Convenio núm. 121, y revisar periódicamente la lista establecida, ampliándola de manera progresiva. La versión actual del cuadro I, con las modificaciones introducidas en 1980, aparece en el anexo A del Repertorio. La Reunión de expertos reconoció las dificultades inherentes al reconocimiento de las enfermedades profesionales y a la remisión a una lista establecida quince años atrás, y recomendó que se actualizara el cuadro I del Convenio antes citado. En 1991, una reunión informal convocada por la OIT para la celebración de consultas con miras a la modificación del cuadro I, elaboró una lista revisada. Ya que dicha lista no ha sido aprobada de manera oficial, figura como anexo B del Repertorio, como ejemplo de las enfermedades profesionales que convendría examinar para su inclusión en las listas nacionales que habrían de ser objeto de revisión y ampliación. En noviembre de 1992 se propuso al Consejo de Administración un punto sobre la revisión de la lista de enfermedades profesionales anexa al Convenio núm. 121 aunque éste no fue elegido para el orden del día de la Conferencia de 1994(7). Dicha lista podría servir como instrumento fundamental para la aplicación de las nuevas normas internacionales que se proponen.

87. Así pues, convendría que la Conferencia, a la vez que procede a analizar los instrumentos internacionales que pudieran adoptarse en materia de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, examine la posibilidad de actualizar la lista de enfermedades profesionales de la OIT. La lista de enfermedades profesionales propuesta que se presentará a la Conferencia de 1999 tiene dos fines: i) convertirse en el cuadro I revisado del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), es decir, fines de indemnización; ii) constituir también una lista de enfermedades profesionales para los nuevos instrumentos, es decir fines de registro y notificación. En la 16.a Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo, propuesta en el Programa y Presupuesto de la OIT para 1998-1999, se estudiarán las cuestiones sobre estadísticas en materia de lesiones profesionales.

Registro y notificación de los accidentes del trabajo

88. Las medidas que se adoptan en la empresa para registrar los accidentes difieren considerablemente de unos casos a otros. Mientras las grandes empresas suelen llevar registros detallados de los accidentes y sus causas, no siempre ocurre así en las más pequeñas. Algunas empresas han adoptado sus propios sistemas de registro, a veces con objeto de comparar las cifras en sus diferentes fábricas, sobre todo cuando se trata de empresas multinacionales. Estas prácticas son útiles para fines inmediatos, pero de nada sirven a las autoridades nacionales que tratan de decidir la dirección en que han de encaminarse sus medidas preventivas. En muchos países no existen disposiciones legislativas que requieran el registro de los accidentes y enfermedades en la empresa.

89. La notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales está generalmente ligada a un régimen nacional de indemnización u obedece a una exigencia legal de informar a la autoridad competente. En ciertos países, los informes sobre los accidentes del trabajo son recibidos y recopilados en primer lugar tanto por la institución de seguridad social como por la autoridad competente que se encarga de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia o su equivalente.

90. Por lo general, sólo los accidentes por los que se indemniza a las víctimas, o los que reúnen ciertos criterios, están previstos en los sistemas nacionales de notificación, mientras que no se registran muchos accidentes menores, cuyo conocimiento es aún más importante para la definición de una política de prevención. Como consecuencia de ello, la frecuencia relativa de los accidentes notificados puede diferir mucho de unos países a otros y, a menudo, entre los diferentes sectores de actividad económica de un mismo país. Además, los cambios en la estructura orgánica de los sistemas de seguro, o los criterios de indemnización o de registro pueden tener repercusiones directas en el número de accidentes comunicados.

91. Un problema importante que plantea la comparación de las cifras sobre los accidentes del trabajo entre los distintos países es la diferencia que hay en cuanto a las principales categorías de accidentes no mortales que han de notificarse en cada país, que pueden incluir tanto los accidentes que provocan una incapacidad para trabajar durante un número de días determinado como los accidentes de todo tipo, ya sea que produzcan una interrupción del trabajo o no. Por otra parte, también difiere la información que ha de notificarse. En la mayoría de los países se requiere que se notifique la hora, el lugar y el día del accidente; el tipo, la causa fundamental y el carácter del mismo y la parte del cuerpo lesionada. En algunos se exige que se comunique lo que la persona lesionada estaba haciendo en el momento de producirse el accidente. Sólo algunos países requieren informaciones sobre la ocupación o las calificaciones del trabajador, el tiempo durante el cual hacía ejercido esa ocupación o los mecanismos de seguridad y el equipo de protección personal obligatorios. Los criterios que se aplican para notificar los accidentes difieren según que éstos tengan lugar en el camino al trabajo o desde el mismo (accidentes de trayecto), o en accidentes de tránsito que ocurren durante el trabajo.

92. Hay también grandes divergencias en cuanto a la notificación de los accidentes según los sectores específicos de la actividad económica. En particular, los accidentes que afectan a los trabajadores de la agricultura, la construcción, la marina y la minería están sujetos a criterios de notificación de distinta índole, que en varios países pueden tener por resultado informaciones incoherentes. La notificación es con frecuencia escasa en el sector terciario. Asimismo, pueden quedar fuera de los criterios de notificación los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores sujetos a un régimen de dedicación parcial y los trabajadores ocasionales o los cursillistas y aprendices, por estar excluidos de los regímenes públicos de seguros.

93. En gran medida, la información sobre los accidentes que tienen como consecuencia lesiones mortales es más fidedigna que la información sobre los accidentes no mortales, debido a que los primeros casi siempre se notifican. Pero, aun así, puede haber diferencias en la interpretación del término mortal a efectos de la notificación.

Registro y notificación de enfermedades profesionales

94. El registro y la notificación de las enfermedades profesionales son aún más complicados. La mayoría de los países tienen una definición legal de enfermedad profesional que se presenta en forma de una lista prescrita de enfermedades. Muy a menudo dicha lista está ligada a criterios de indemnización. Sin embargo, se aplican diversos métodos a efectos de la definición. Algunos países poseen una lista de enfermedades especificadas, que puede ser similar, pero no necesariamente idéntica, a la que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), enmendado en 1980. Otros Estados Miembros aplican un sistema denominado mixto (enfermedades prescritas y otras más). Como resultado de ello, las estadísticas nacionales sobre las enfermedades profesionales difieren respecto a las enfermedades que son objeto de protección, su definición, los criterios aplicados para el reconocimiento de estas enfermedades y los trabajadores amparados. Se plantean dificultades especiales respecto de las enfermedades provocadas por causas múltiples o las que presentan un largo período de latencia.

95. Los procedimientos que se aplican para notificar las enfermedades profesionales difieren considerablemente de los utilizados para los accidentes del trabajo en lo tocante a las personas responsables de establecer los informes y a las que reciben estos informes. La responsabilidad de notificar las enfermedades al servicio de inspección del trabajo o a servicios o entidades equivalentes recae en el empleador o el médico o el informe correspondiente debe enviarse en primer lugar a la institución de seguros. En algunos países existen varias vías optativas para enviar la información pertinente. Los informes se envían en todas las circunstancias al organismo de seguros responsable de pagar la indemnización, pero los casos de enfermedades profesionales no siempre se notifican a las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas. Por lo general, es imposible determinar el número de casos de enfermedades profesionales que quedan sin notificar, pero de los estudios realizados en numerosos países se desprende que es prácticamente seguro que el número de enfermedades profesionales no notificadas es muy elevado. Conviene recordar que muchos países en desarrollo no cuentan con los medios necesarios para compilar y publicar información de carácter nacional sobre las enfermedades profesionales. En estos países, las enfermedades resultantes del ejercicio de una ocupación laboral muy a menudo pueden diagnosticarse como enfermedades no profesionales debido a la falta de conocimientos o de servicios para hacer un diagnóstico diferencial, o por ambas razones.

Contenido de uno o varios instrumentos internacionales

96. Un sistema nacional de declaración, evaluación y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales es indispensable para la recopilación de datos coherentes y comparables; la realización de comparaciones internacionales, y la utilización económica y racional de los escasos recursos de que se dispone en el mundo entero para proteger a los trabajadores. Las normas internacionales sobre la materia proporcionarían una política y unos principios coherentes a escala nacional y a nivel de las empresas y disposiciones para la recopilación de datos uniformes sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Gracias a ello se facilitarían los análisis comparativos y la aplicación de las políticas y programas nacionales para llevar a cabo una acción preventiva y adoptar medidas de promoción. El Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que se adoptó en octubre de 1994, aunque más detallado que los instrumentos propuestos, podría ser empleado como base para prepararlos. Se prevé la elaboración de un convenio, acompañado de una recomendación, en que figuren los principios básicos.

97. Los instrumentos previstos deberían tener la finalidad de reforzar y canalizar las distintas actividades, a fin de constituir sistemas coherentes para compilar información sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales en los Estados Miembros. Estos sistemas deberían abarcar los métodos de registro en las empresas y la notificación a la autoridad nacional. Un buen sistema de registro en la empresa facilitaría la investigación y el análisis de los resultados registrados, lo cual promovería la revisión de la política en materia de seguridad y salud en la empresa, en particular, con el fin de elaborar programas de prevención coherentes y eficaces.

98. Los instrumentos previstos podrían abarcar los siguientes aspectos del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales:

a) Disposiciones generales

99. Las disposiciones podrían especificar que la autoridad competente debería formular, aplicar y revisar periódicamente una política nacional y unos principios coherentes en materia de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, y crear y aplicar de manera progresiva unos procedimientos nacionales y las disposiciones legales, institucionales y administrativas que sean necesarias. Las disposiciones relativas a la notificación en el plano nacional podrían abarcar los accidentes del trabajo mortales, todos los accidentes del trabajo causantes de algún tipo de incapacidad laboral durante un período que fijaría la autoridad competente, y todas las enfermedades profesionales enumeradas en una lista nacional, o incluidas en una definición de dichas enfermedades establecida por la autoridad competente, y diagnosticadas durante un período determinado. Las disposiciones sobre el registro en el plano de la empresa podrían ampliarse a los accidentes y enfermedades que no han de notificarse de manera obligatoria.

b) Acción en el plano de la empresa

100. Estas serían medidas relacionadas con el establecimiento de procedimientos adecuados y la asignación de responsabilidades en el marco de la empresa para que los trabajadores informen de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales y para que los empleadores procedan al registro de las mismas. Las disposiciones podrían especificar el contenido y el formato que habrán de tener los registros, el lapso dentro del cual se han de establecer los registros, el período de tiempo durante el cual los empleadores han de tener los registros a disposición, la colaboración de los trabajadores y la capacitación de los mismos en materia de información y registro. La información que habría de registrarse podría incluir al menos la información que hay que presentar necesariamente al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determinen. Podrían incluirse especificaciones para el registro de información adicional o progresivamente más detallada.

101. Una información fidedigna acerca de las causas más frecuentes de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como en lo que atañe al alcance de las lesiones, ayudará a fijar prioridades para el establecimiento de las medidas preventivas necesarias. Contribuirá asimismo a valorar el grado de eficacia de las medidas legislativas y de otra índole. Las disposiciones podrían especificar así algunas medidas destinadas a promover, mediante la utilización de la información registrada, la identificación uniforme y la evaluación de las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales en cada empresa y, por consiguiente, en todas las ramas de la actividad económica y en el plano nacional.

c) Notificación a escala nacional

102. En estas disposiciones se determinaría la manera en que los Estados Miembros deberían establecer y aplicar procedimientos uniformes para la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como los órganos a los que debería dirigirse dicha notificación, y se especificarían las responsabilidades de los empleadores y de los trabajadores en el cumplimiento de los procedimientos prescritos. El instrumento o los instrumentos también podrían tratar de las medidas destinadas a garantizar su cumplimiento.

103. Las disposiciones especificarían la naturaleza y el alcance de la información que habrá de notificarse al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determinen. Especificarían asimismo el plazo para proceder a la notificación, dependiendo del tipo de lesión, y los procedimientos de notificación que habrán de establecerse en la empresa. La notificación de los accidentes del trabajo podría incluir información sobre la empresa en la que se produjo el accidente, el empleador, la persona lesionada, el alcance y la naturaleza de las lesiones resultantes y la parte del cuerpo que se ha visto afectada, el accidente y sus secuelas, la investigación realizada y las medidas adoptadas para evitar que el accidente se reproduzca. La notificación de las enfermedades profesionales podría incluir información acerca de la empresa y el empleador, la persona afectada, la enfermedad profesional, los agentes y procesos de carácter nocivo a que ésta puede atribuirse y el tiempo de exposición. También podrían incluirse especificaciones para que la información que se notifique sea progresivamente más detallada.

104. Los instrumentos podrían proponer también los medios para promover la utilización de los resultados de la notificación en el plano nacional, incluida la creación de bases de datos nacionales y la elaboración de estadísticas fiables en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que sirvan de base para la fijación de prioridades y para la formulación de la política nacional y de programas de prevención. Los instrumentos podrían tomar en consideración el papel que desempeñan, con arreglo a la legislación o la práctica nacionales, las instituciones de la seguridad social y las instituciones sectoriales.

Revisión de la lista de enfermedades profesionales

105. Teniendo en cuenta un examen de las enfermedades que sería oportuno incluir en una lista revisada del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) así como de la práctica actual y de las tendencias prevalentes en los diagnósticos y en la evaluación de las enfermedades profesionales a efectos de indemnización, la nueva lista de enfermedades profesionales que se propone podría incluir además los siguientes puntos:

  1. las enfermedades causadas por sustancias químicas orgánicas e inorgánicas o sus compuestos que no figuran en la lista actual;
  2. las enfermedades causadas por agentes físicos como las radiaciones térmicas los rayos ultravioleta y las temperaturas extremas;
  3. las enfermedades respiratorias contraídas en el trabajo que no figuran en la lista actual;
  4. los trastornos musculares y óseos y las enfermedades causadas por movimientos repetitivos, posturas y ejercicios forzados;
  5. el cáncer profesional producido por sustancias cancerígenas que no figuran en la lista actual;
  6. los demás trastornos y enfermedades, incluidos los de carácter cutáneo causados por agentes físicos, químicos o biológicos, que no se citan en otros puntos de la lista y cualquier otra enfermedad respecto a la cual se haya determinado una relación directa entre la exposición del trabajador al agente de que se trate y la enfermedad padecida.

106. La inclusión de las enfermedades mencionadas anteriormente en la lista de la OIT tendría un efecto importante sobre la prevención, puesto que estas enfermedades podrían evitarse cuando todas las condiciones estuviesen bien controladas. La lista revisada, al servir tanto para la indemnización como para el registro y la notificación de enfermedades profesionales (párrafo 87), de información sobre la coincidencia de enfermedades relacionadas con el trabajo, con miras a su prevención. La lista también proporcionará una útil orientación con respecto al control de la salud de los trabajadores expuestos a riesgos profesionales especiales. Una lista armonizada promoverá además la estrecha colaboración entre los organismos de seguros y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas (párrafo 95). Habida cuenta del doble fin de la nueva lista de enfermedades profesionales, que puede dividirse en dos partes, habría que consagrarse simultáneamente a la elaboración de la lista y la preparación de los nuevos instrumentos sobre registro y notificación. A los efectos de registro y notificación, la lista debería incluir no solamente las enfermedades en que la relación con el trabajo haya sido probada sino también aquéllas en que se presuma una relación.

III. Protección de los datos personales de los trabajadores

107. Se recordará que se solicitó a la Reunión de expertos sobre la protección de la vida privada de los trabajadores, fijada para octubre de 1966, que examinara el Repertorio de recomendaciones prácticas sobre la vida privada de los trabajadores y propusiera actividades apropiadas para que la OIT desempeñase en el futuro(8). Si el Consejo de Administración lo solicitase, se podría incluir informaciones sobre las conclusiones adoptadas por la reuión de expertos en el documento que se presentará al Consejo de Administración en su reunión de marzo de 1997.

Indole del problema

108. La cuestión de la protección de los datos personales debe considerarse como parte de un tema más amplio: el de la vida privada y la dignidad humana. El concepto y la definición del derecho a la vida privada varían en función de los sistemas jurídicos y las condiciones del país de que se trate. En general, se puede decir que la vida privada es la que tiene relación con la naturaleza y el alcance del derecho de todo individuo a actuar solo y al abrigo de entrometimientos injustificables. Se la entiende también como la capacidad de controlar la información referente a uno mismo. A cada individuo se le garantiza la libertad de decidir si se han de difundir datos sobre su persona, dentro de las limitaciones impuestas por la salvaguardia de los intereses legítimos del Estado o de terceros. Los trabajadores tienen personal interés en que no se divulguen entre sus empleadores las informaciones que puedan tener un carácter privado o confidencial. Este interés puede entrar en conflicto con el de los empleadores, en su afán por saber lo más posible sobre los solicitantes de un puesto de trabajo antes de contratarlos, y por organizar y supervisar tanto el trabajo como las prestaciones laborales de cada empleado.

109. Los adelantos que se han conseguido en las técnicas de tratamiento de datos permiten aumentar de manera considerable la capacidad del empleador para recabar, almacenar y tratar los datos relativos a cada uno de sus empleados, así como su habilidad para incorporar con rapidez los que recibe de otras fuentes. Ahora bien, las fichas constituidas de este modo pueden resultar objetivamente incorrectas, cuando no engañosas. Además, es posible reunir información de esta naturaleza o de carácter confidencial sin que el interesado lo sepa. Cabe también la posibilidad de que estos datos se utilicen con fines distintos de aquellos para los cuales fueron recabados, y de que se transmitan a terceras partes no autorizadas, como empresas o instituciones exteriores. La compilación de información de carácter personal sin restricción alguna, especialmente cuando se efectúa a espaldas del trabajador, puede crearle a éste dificultades y convertirle en víctima de discriminación en el empleo o la ocupación. Las prácticas llevadas a cabo por algunos empleadores han puesto de manifiesto la vulnerabilidad de los trabajadores y han demostrado hasta qué punto pueden cometerse injerencias en la vida privada de las personas.

110. Los intereses específicos de los empleadores no han sido el único móvil que impulsó la mayor recopilación detallada de datos acerca de los trabajadores, pues a este aumento han contribuido también los cambios estructurales que se han producido en la relación entre el empleador y el empleado, con motivo de aumentarse las prestaciones adicionales al sueldo. De hecho, éstas no pueden concederse sin un conocimiento más profundo de determinados trabajadores. A ello cabe añadir que, a raíz de la adopción de una serie de medidas reguladoras, los organismos públicos solicitan mucho más datos de los empleadores, como lo muestra el hecho de que más de la tercera parte de la información recabada por los empleadores alemanes se reúne a fin de cumplir con los fines fijados por dichas medidas.

111. Además de las computadoras que se utilizan para tratar y almacenar información, en el lugar de trabajo se han difundido otros muchos métodos de acopio de datos sobre la persona. Así, se ha aplicado la electrónica a la vigilancia y la supervisión del trabajador, lo cual puede hacerse -- y muy a menudo se ha hecho -- sin que éste sea consciente de ello. La escucha telefónica, la vigilancia por medio de pantallas de vídeo y la utilización de dispositivos de escucha y detección figuran entre los medios que más se utilizan. La vigilancia por medios electrónicos puede engendrar temor y angustia si se utiliza para ejercer un control excesivo por parte de la dirección y para obligar a los trabajadores a cumplir unas normas de trabajo demasiado elevadas. Según los investigadores del estrés, la vigilancia y el control indiscreto de la vida privada constituyen factores de estrés en el lugar de trabajo y, como tales, causantes de enfermedades físicas y tensiones psicológicas.

112. Se están difundiendo además rápidamente las pruebas para medir el consumo de alcohol y drogas, detectar la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), definir el patrimonio genético, valorar la honradez (mediante detectores de mentiras y otros medios), y se está utilizando toda una nutrida gama de pruebas psicológicas y de personalidad. Estas pueden aplicarse indistintamente a los trabajadores y a los aspirantes a obtener un empleo. La realización de estas pruebas puede constituir una intromisión injustificable en la vida privada de una persona, ser inoportuna en determinados puestos, y tener consecuencias graves y duraderas para los trabajadores, cuando dichas pruebas no sean muy exactas o cuando sus resultados se interpreten mal. Por último, el control, la vigilancia y la realización de pruebas pueden ejercer también un efecto discriminatorio en diferentes grupos y crear en el lugar de trabajo un clima de desconfianza e inseguridad.

113. Estos problemas no son exclusivos de los países industrializados, sino que existen prácticamente en todas partes. Las telecomunicaciones modernas, la brusca disminución del precio de las técnicas de informática, la mundialización de la economía y la transferencia de tecnología, señaladamente la introducción de sistemas avanzados de tratamiento de datos en los países en desarrollo, representan nuevas amenazas para la vida privada de los trabajadores en más y más países. La atención y el debate público de carácter nacional predominan ampliamente en los países industrializados, sin duda porque están enfrentados a una rápida evolución tecnológica, pero también como reacción ante la existencia de ciertos instrumentos: Guidelines governing the protection of privacy and transborder flows of personal data (Directrices sobre la protección de la vida privada y los flujos transfronterizos de datos personales), adoptadas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), una convención para la protección de las personas respecto de la informatización de datos personales y una recomendación sobre la protección de los datos personales utilizados a efectos de empleo, del Consejo de Europa, así como una futura directiva de la Comunidad Europea sobre la protección de los datos. Aun así, cunde la preocupación en los países en desarrollo: los representantes de Argentina, Costa Rica, Chile, Filipinas, Haití, India, Kenya, Panamá, Tailandia, Zambia y Zimbabwe participan en Privacy International, una organización no gubernamental que se dedica a la defensa de las cuestiones relacionadas con la vida privada. Además, representantes gubernamentales de países que se hallan en proceso de transición hacia la economía de mercado, tales como Bulgaria, han declarado que esta cuestión es importante, habida cuenta de la extensión y desarrollo que, según está previsto, va a registrarse en la vigilancia y el control, y de la necesidad de que se adopten normas antes de que se generalicen esas prácticas. Por otro lado, es necesario mejorar la protección de la vida privada sin olvidar las necesidades de la gestión del personal.

Medidas de carácter nacional

114. En las legislaciones nacionales no suele abordarse directamente la cuestión de la vida privada de los trabajadores. Ahora bien, en la Constitución de algunos países, incluidas las nuevas cartas constitucionales, se reconoce un derecho general a la vida privada. Así ocurre en España, Níger, Portugal y Santo Tomé y Príncipe. En cambio, en otros, como, por ejemplo, en Bélgica, Costa Rica, Italia, Japón, Seychelles y Túnez, se garantiza una protección general en materia de inviolabilidad de la correspondencia y otros medios de comunicación. Algunos países han abordado la cuestión de la vida privada y la dignidad humana con más detenimiento en sus leyes laborales. A título ilustrativo, en Francia se enmendó el Código de Trabajo en diciembre de 1992 a fin de extender los principios de las libertades individuales y la protección de la vida privada a los asalariados y a los solicitantes de empleo. En España, el Estatuto de los Trabajadores establece entre los derechos laborales básicos el respeto de la intimidad de los trabajadores y la consideración debida a su dignidad. En Suiza el Código de Obligaciones ampara la personalidad y la individualidad de los trabajadores. La medida legislativa más amplia que se ha adoptado hasta el momento consiste en leyes sobre la protección de los datos, aunque sin especificidad para el lugar de trabajo.

Protección de los datos personales de los trabajadores
en los reglamentos y leyes nacionales(9)

115. Ambito de la legislación. Hasta ahora, ningún país ha promulgado leyes que traten exclusivamente de la protección de los datos personales de los trabajadores, sino que se ha preferido adoptar textos que establecen una protección de carácter general, aplicable a todos los ciudadanos, ya sean trabajadores o no. Pero son aún pocos los países que disponen de este tipo de ordenamiento jurídico. No obstante, en 1993 entraron en vigor nuevas leyes sobre la protección de los datos en Bélgica, España, Nueva Zelandia y Suiza. Por su parte, los países de Europa oriental también han mostrado interés por esta cuestión. Efectivamente, la transformación de sus sistemas económicos y políticos va acompañada de una preocupación cada vez mayor por la adopción de políticas y mecanismos de protección de los datos comparables con los del resto de Europa. En la República Checa, Hungría y Eslovaquia(10) se han promulgado ya leyes al respecto, y en Polonia se ha elaborado un proyecto de ley sobre la protección de los datos personales en general, que será elevado al Parlamento en 1994 para su estudio. En septiembre de 1993, otros países o regiones estaban estudiando la posibilidad de promulgar leyes sobre la protección de los datos personales; entre ellos estaban Bulgaria, Croacia, Estonia, Grecia, Liechtenstein, Lituania y Hong Kong.

116. Aproximadamente la mitad de los países donde existe una legislación sobre la protección de los datos personales en general regulan el acopio y el tratamiento de esta información, ya sea manualmente o por medio de sistemas electrónicos. En este caso están, entre otros, Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, la República Checa, Dinamarca, Eslovaquia, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Hungría, Noruega, Nueva Zelandia y Suiza. En otros países las leyes se aplican exclusivamente a los datos personales registrados por medios electrónicos. Así ocurre en Austria, España, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. En el Canadá, los Estados Unidos, Italia y el Japón, las leyes federales amparan tan sólo al sector público. Existen también variaciones en cuanto a la clase de datos protegidos, los cuales se definen por ley, junto a los temas de información abarcados.

117. Algunos países, especialmente los Estados Unidos, disponen de leyes específicas (common law) sobre la protección de los datos personales que conservan los empleadores. Por ejemplo, a los empleadores se les puede demandar por intrusión en la vida privada si recopilan, conservan o utilizan indebidamente la información, o si divulgan el contenido de las fichas personales. Los casos de intrusión en la vida privada que con más frecuencia se plantean consisten en la divulgación por parte del empleador sobre cuestiones de información de orden médico o psicológico y sobre la evaluación del trabajo a terceros. De todos modos, en la mayoría de los países la protección de la vida privada de los trabajadores es esencialmente reglamentaria, lo cual encuadra la protección jurídica en un marco bien definido.

118. Instituciones encargadas de la protección de los datos. Casi todos los países que disponen de leyes sobre la protección de los datos han creado instituciones especiales encargadas de vigilar su cumplimiento. Por lo general, estas instituciones reciben los registros, notificaciones y demás comunicaciones que les envían los empleadores, y deciden respecto de los mismos antes de que se confeccionen las fichas de datos; ante ellas deben presentarse también las quejas por supuestas infracciones a la legislación. En algunos países, estos órganos están también facultados para tomar disposiciones a fin de fomentar la protección de la vida privada, por ejemplo proponiendo enmiendas a la legislación, sugiriendo directrices para el tratamiento de las fichas de datos personales, y realizando estudios especiales (muchas veces respecto de áreas que no están específicamente comprendidas en la legislación sobre la protección de los datos y que, sin embargo, pueden afectar al lugar de trabajo, como, por ejemplo, las pruebas para medir el consumo de alcohol y drogas, detectar la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), definir el patrimonio genético y verificar el estado psicológico, y otras cuestiones relacionadas con el control y la vigilancia). En Nueva Zelandia, el nuevo Comisionado para la protección de la vida privada dispone de amplios poderes, que le permiten investigar todos los asuntos relacionados con la vida privada en general y vigilar la evolución tecnológica y sus repercusiones en la vida privada de cada persona.

119. En algunos países, las instituciones encargadas de la protección de los datos se han entregado muy activamente a la tarea de elaborar políticas o reglas sobre los datos personales de los trabajadores. En Francia, por ejemplo, la Commission nationale de l'Informatique et des Libertés (Comisión nacional de informática y libertades) insistió en la necesidad de restringir la utilización de sistemas automatizados para la contratación y despido del personal, dictó reglas sobre la recuperación de datos acopiados para su uso en la administración del personal y el pago de salarios, criticó la diversificada utilización de los datos relativos a los trabajadores mediante conexiones de libre acceso con las bases de datos, analizó los registros de llamadas telefónicas (es decir, los números y demás información consignada en dichas llamadas), y emprendió una acción jurídica para evitar el acopio de información pormenorizada sobre las convicciones políticas y la vida privada de los trabajadores. En el Canadá, el Comisionado federal para la protección de la vida privada criticó -- con buen éxito -- la práctica de los empleadores consistente en pedir información directa a los trabajadores sobre sus enfermedades o lesiones, tomó disposiciones a fin de limitar la vigilancia por medio de pantallas, las pruebas y los controles indiscretos, por lo menos mientras fuera posible utilizar otros recursos, y contribuyó en el examen de los problemas relacionados con las pruebas para medir el consumo de drogas, detectar la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) y definir el patrimonio genético. En el Reino Unido, el Secretario para la protección de los datos anunció que se revisarían las autorizaciones concedidas a los empleadores a fin de reunir datos personales, incluidos los de carácter confidencial, y determinar si dicha información es pertinente para el fin que se persigue o excesiva. Esto incluye, por ejemplo, las autorizaciones concedidas con objeto de recabar información sobre la vida sexual de los trabajadores, a efectos de utilizarla en la administración del personal.

120. Requisitos previos. En varios países, los empleadores deben cumplir ciertos requisitos antes de reunir ficheros de datos personales sobre los trabajadores. En Austria, por ejemplo, se requiere el envío de una notificación previa a la autoridad competente, en la cual han de consignarse los datos siguientes: el fundamento jurídico de la ficha, el nombre y la dirección del empleador, la finalidad de la ficha, los nombres de las personas a quienes se refiere la información, y las clasificaciones y transmisiones de la información. En algunos países, como Suecia, el acopio y el tratamiento de ciertos datos requiere la obtención de licencias y autorizaciones. En Hungría, en cambio, no se exige el registro de la información relativa a los trabajadores.

121. Acopio de datos. En la mayoría de los países, los datos que se compilan deben ser pertinentes y actualizados, utilizarse con fines lícitos y ser necesarios para la finalidad de la ficha, o sea, estar relacionados con el trabajo, en el contexto del empleo. Muchos países, entre los cuales cabe mencionar a Dinamarca, Francia, Noruega y Suecia, regulan el procedimiento utilizado para el acopio de datos en sí mismo, mientras que otros, como, por ejemplo, Australia, Canadá, España, Estados Unidos y Portugal, establecen para los empleadores la obligatoriedad de asegurarse de que los trabajadores están enterados de los fines con los que se recaba la información. En algunos países se reglamentan también las fuentes de procedencia de los datos. A título ilustrativo, en Luxemburgo la información ha de ser recabada entre los propios trabajadores, y en Finlandia, si se utilizan fuentes distintas, los empleadores deben comunicar las fuentes consultadas. En Bélgica, España, Estados Unidos, Nueva Zelandia y Portugal, los empleadores que utilizan formularios para recabar información deben indicar la finalidad de la misma, los nombres de las personas a quienes está destinada y las condiciones de acceso a las fichas.

122. Medidas de seguridad. Los empleadores deben adoptar medidas de seguridad adecuadas para evitar que se consulten sin autorización las fichas de datos personales, o que se divulgue o utilice indebidamente la información en ellas contenida. En el Canadá, la legislación establece medidas de seguridad mínimas, y en Francia a la autoridad nacional competente le incumbe la responsabilidad de asegurarse de que en las empresas se adoptan las normas de seguridad adecuadas. Las personas que manejan la información de esta naturaleza están muchas veces obligadas al secreto.

123. Interconexión de fichas de datos. Las posibilidades de que disponen los empleadores para interconectar o fusionar distintas fichas de datos están sujetas a una reglamentación estricta en Australia, Canadá (Quebec), Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Hungría, Noruega, Países Bajos, Portugal y Suecia. Muchos países que permiten la interconexión de las fichas (entre ellos, Dinamarca, Estados Unidos, Francia y Portugal) han establecido procedimientos en virtud de los cuales el empleador está obligado a indicar con exactitud los tipos de interconexión requeridos y la finalidad de los mismos. Por lo general, los empleadores deben cumplir requisitos de esta índole, o bien obtener la autorización previa de la autoridad nacional competente en el momento de prepararse las fichas de datos personales.

124. Reglas aplicables a los datos confidenciales. La mayoría de los países limitan o prohíben el acopio y tratamiento de datos de carácter confidencial, denominación bajo la cual se incluyen, según las distintas legislaciones nacionales, las informaciones sobre la raza, el credo, las convicciones políticas, las opiniones filosóficas, el origen social o nacional, los hábitos o preferencias sexuales, la afiliación a sindicatos u otras organizaciones, el estado de salud, el consumo de bebidas alcohólicas u otros productos que causan intoxicación, la fortuna personal, las evaluaciones de trabajo y los números de identificación de la seguridad social. En Suecia, la información relativa al rendimiento y la productividad también se considera confidencial, de modo que se han de tomar precauciones especiales cuando las fichas de datos contienen indicaciones de esta naturaleza.

125. La severidad de las reglas especiales sobre los datos confidenciales es variable. En Alemania (Hesse), Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Luxemburgo, Noruega y Portugal está por lo general prohibido recabar datos confidenciales (con algunas excepciones). En varios países, el almacenamiento de datos confidenciales está sujeto a medidas adicionales de seguridad; también está limitada su transmisión al exterior: en algunos casos se requiere la aprobación del trabajador, mientras que en otros está totalmente prohibido hacerlo, como en Finlandia y Noruega respecto de la información sobre la seguridad social, en Luxemburgo respecto de la información sobre la afiliación sindical, y en el Japón respecto de la nacionalidad, las creencias religiosas y las opiniones filosóficas, la situación social y las actividades sindicales del trabajador.

126. Derecho de consultar las fichas de datos. Un elemento esencial de la legislación sobre la protección de los datos es el derecho de todo individuo a consultar las fichas de datos personales que le conciernen. Se reconoce este derecho en casi todos los países que disponen de una legislación sobre el particular. No obstante, en el Japón los trabajadores no tienen derecho a consultar las fichas de datos personales que lleva el empleador. En Nueva Zelandia, los empleadores pueden negarse a divulgar información sobre una evaluación de trabajo compilada con el único propósito de determinar las calificaciones y aptitudes de un trabajador para ocupar un puesto, si al hacerlo se rompe una promesa de confidencialidad hecha a la persona que suministró la información. En Alemania, Finlandia y Luxemburgo, los trabajadores pueden solicitar la ayuda de sus representantes o de los consejos de empresa para poder consultar sus fichas. En todos los países, los empleadores tienen derecho a negar el acceso a las fichas de datos en determinadas circunstancias.

127. Rectificación de datos. Casi todos los países permiten también que se rectifiquen los datos personales. En muchos de ellos, como Australia, Austria, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia y Suiza, cuando los trabajadores ponen en duda la veracidad de la información, pueden solicitar que se añada en la ficha una nota en la que se deje constancia de la controversia, o bien, como ocurre en Irlanda, se puede completar la información con una declaración escrita de común acuerdo entre el empleador y el trabajador. Muchos países que deniegan la posibilidad de corregir los datos prevén la presentación de una queja ante las autoridades encargadas de la protección de los datos. En Suecia, cuando existe la sospecha de que en las fichas de datos electrónicas figura información personal incorrecta o engañosa, el empleador debe efectuar una investigación. En Alemania, cuando hay dudas razonables acerca de la veracidad de la información, el empleador deberá dar a conocer la fuente de procedencia de los datos y los nombres de los individuos o entidades a quienes fueron comunicados. Se reconoce también el derecho a suprimir la información acopiada por medios ilícitos y hay distintos procedimientos para añadir comentarios en las fichas y solicitar que se eliminen determinados documentos. En Suiza, los trabajadores pueden solicitar que se publiquen o se comuniquen a terceros las medidas adoptadas en relación con la información respecto de la cual había desacuerdo.

128. Comunicación de datos al exterior. En la mayoría de las legislaciones nacionales se reglamenta la comunicación de datos personales al exterior, estableciéndose el requisito de que el trabajador ha de dar su consentimiento a tales efectos, como ocurre en Australia, Austria, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Hungría, Irlanda, Japón, Noruega, Países Bajos y Suecia, o de que ha de procederse conforme a una ley, o en otras circunstancias especiales. En Dinamarca, Francia y Suecia se puede exigir el permiso de la autoridad competente. En el Canadá es posible transmitir datos de carácter personal en determinadas circunstancias, aun con la negativa del trabajador. Otro aspecto de la transmisión de datos al exterior concierne a las comunicaciones transfronterizas de datos, que están sujetas a una reglamentación especial no sólo en la mayoría de los países mencionados, sino en otros también.

Reglamentación de los métodos específicos de acopio de datos

129. La legislación sobre el acopio y el tratamiento de los datos personales es una cuestión que despierta cada vez más interés, a la par que la reglamentación por vía legal de los métodos específicos para reunir información directamente entre los trabajadores, como, por ejemplo, por medio de pruebas y sistemas de control y vigilancia.

130. Pruebas a que se somete a los trabajadores. Algunos empleadores someten a los trabajadores a pruebas durante el proceso de contratación o cuando ya están ocupando un puesto de trabajo, con lo cual se aborda un aspecto importante de la vida privada de los trabajadores y la protección de sus datos personales. Lo que se debate son las condiciones en las cuales los empleadores tienen derecho a pedir a los trabajadores y a los solicitantes de un empleo que se sometan a dichas pruebas, y la utilización y divulgación de la información así obtenida. El interés por reglamentar dichas pruebas está directamente ligado a la frecuencia con que se las utiliza en distintos países. En muchos países, los empleadores apenas recurren a este método, y cuando lo hacen es exclusivamente respecto de determinadas categorías de puestos de trabajo. En realidad, son muy raros los casos en que se han dictado normas específicas sobre el sometimiento de los trabajadores a pruebas. Las medidas adoptadas al respecto tienden más bien a aprovechar las disposiciones de distintas leyes vigentes, como, por ejemplo, las que estatuyen sobre la vida privada y la protección de los datos personales, la salud y seguridad en el trabajo, el medio ambiente de trabajo, la cogestión y la discriminación.

131. Muchos países disponen de leyes por las que se prohíbe el consumo de alcohol (y, aunque con menor frecuencia, de drogas) en el trabajo, por lo menos en los sectores en que la seguridad tiene una importancia particular, pero casi nunca establecen pruebas obligatorias que permitan verificar si se acatan las normas o no. Las leyes de los Estados Unidos y del Reino Unido autorizan la realización de pruebas para medir el consumo de alcohol y drogas entre los trabajadores que ocupan puestos de cierto riesgo, por ejemplo, en el sector del transporte. El Gobierno de los Estados Unidos exige además a los empleadores privados que han firmado contratos de defensa y energía con el Estado que adopten programas para medir el consumo de drogas. En otros países, las leyes sobre seguridad y salud en el trabajo pueden servir de fundamento para que un empleador requiera a los trabajadores que se sometan a los exámenes médicos apropiados, ya sea en la etapa previa al empleo o posteriormente, en determinadas circunstancias, por ejemplo, cuando existen sospechas razonables de embriaguez u otra forma de intoxicación.

132. Del mismo modo, muy rara vez la legislación enuncia los deberes o derechos de los empleadores de someter a los trabajadores y a los solicitantes de empleo a pruebas, a fin de detectar la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), o de interrogatorios sobre el estado del interesado al respecto. No obstante, en Italia se promulgó una ley en virtud de la cual se prohíbe, prácticamente sin excepciones, que los empleadores exijan la realización de pruebas para detectar la infección por el VIH. Lo grave es que estos interrogatorios y pruebas pueden infringir las leyes que amparan la vida privada de los trabajadores y la legislación antidiscriminatoria, en los casos en que no resulta evidente que la información recabada sea pertinente para el empleo del interesado. Aun así, se ha autorizado expresamente la realización de pruebas para detectar la infección por el VIH en determinados grupos expuestos a riesgos de contaminación especiales. A título ilustrativo, según la política que en materia de sida adoptó la Comisión Canadiense de Derechos Humanos, no ser portador del virus del sida podría ser considerado como un requisito profesional genuino en tres casos: cuando un trabajador realiza tareas que podrían entrañar una agresión y a raíz de las cuales está en contacto con sangre o con productos sanguíneos, derivándose de ello un riesgo real de transmisión, aunque se hayan tomado todas las precauciones posibles; cuando un trabajador viaja a países que prohíben la entrada a las personas infectadas por el VIH, y cuando un trabajador ejecuta tareas que afectan a la seguridad del público, y las realiza solo. En los Estados Unidos, la ley del servicio de sanidad pública exige que los Estados adopten las directrices emitidas por el Centro de Prevención de Enfermedades, en virtud de las cuales a) se insta a los trabajadores de la salud encargados de tareas que podrían redundar en el contagio de la enfermedad a averiguar si son seropositivos, y b) se exige a los trabajadores de la salud que observen estrictamente los métodos establecidos a fin de evitar la infección. Entre los exámenes médicos a que se somete a la gente de mar pueden figurar las pruebas para detectar la infección por el VIH, como ocurre en Polonia y Trinidad y Tabago.

133. Por lo que se refiere a las pruebas para definir el patrimonio genético, por lo menos diez estados de los Estados Unidos disponen de leyes en virtud de las cuales se prohíbe toda discriminación en el empleo por motivos de detección de uno o más rasgos genéticos determinados. El recurso a la exploración genética levanta controversias en varios países, sobre todo por su fiabilidad variable para pronosticar posibles enfermedades. Menos polémica resulta la vigilancia genética de los trabajadores, que permite detectar el daño genético causado a lo largo del tiempo por la exposición continua a sustancias peligrosas. En Finlandia, la ley de salud y seguridad en el trabajo obliga a los empleadores a estudiar el riesgo de daño genético que se podría derivar para los encargados de la manipulación de ciertas sustancias peligrosas. Finlandia participó también en un proyecto de investigación realizado con otros países nórdicos, a fin de averiguar si la exposición de los trabajadores a las genotoxinas los predisponía a padecer ciertas enfermedades, en especial el cáncer. El Gobierno de Dinamarca elevó ante el Parlamento danés un proyecto de ley sobre la realización en el lugar de trabajo de pruebas que permiten definir el patrimonio genético. Análogamente, en Alemania se ha estudiado en esferas parlamentarias la utilización de la exploración y el control genéticos en relación con el empleo, aunque aún no se ha promulgado ninguna ley a este respecto.

134. Los intentos de reglamentar la utilización de pruebas psicológicas o de personalidad, sobre todo tratándose de solicitantes de empleo, han sido motivados en parte por el requisito exigido en muchas leyes sobre la protección de los datos de que la información recabada debe ser pertinente, y en parte por las normas especiales relativas a la información confidencial, como las que se refieren, entre otras, a las opiniones filosóficas y la vida sexual de los trabajadores. En algunos países, entre ellos, el Canadá y Francia, la fiabilidad de algunas técnicas de conocimiento de la personalidad, como la grafología, han sido objeto de críticas. Hoy se tiende cada vez más a exigir a aquellos empleadores que recurren a las pruebas psicológicas y de personalidad, que demuestren que éstas no tienen un carácter discriminatorio, sobre todo por motivos de raza o sexo.

135. La valoración de la honradez, efectuada por medios mecánicos (detectores de mentiras y aparatos para la medición del tono de la voz) o mediante cuestionarios con los que se pretende saber si los trabajadores han actuado con honradez, no aparece expresamente mencionada en el ordenamiento jurídico de los países de Europa. En los Estados Unidos está prohibido realizar pruebas mecánicas de la honradez en el contexto del empleo, excluidos los servicios de información y ciertos servicios judiciales y policiales, a pesar de que en circunstancias especiales se autoriza la utilización de aparatos de detectar mentiras para los trabajadores de la industria farmacéutica empleados en la producción y distribución de medicamentos, y los trabajadores de los servicios de seguridad responsables de la protección del dinero. En Massachusetts está prohibido valorar la honradez de una persona por medios no mecánicos y en Rhode Island no se puede fundamentar en esta práctica una decisión relacionada con el empleo. En el Canadá, la valoración de la honradez por medios mecánicos está prohibida reglamentariamente en Nueva Brunswick y Ontario, así como también lo está en Australia, en el estado de Nueva Gales del Sur.

136. Control y vigilancia de los trabajadores. Esta cuestión, que atañe a la vida privada y la protección de los datos personales de los trabajadores, despierta cada vez mayor interés. La vigilancia de los trabajadores por medios audiovisuales, el control cualitativo o cuantitativo realizado con ayuda de computadoras, la escucha de las conversaciones telefónicas y el registro físico de los trabajadores han sido objeto de restricciones en varios países.

137. Las prácticas de los empleadores a este respecto se han reglamentado habitualmente por las leyes y principios existentes, de carácter general, sobre lo que ha de ser una relación de empleo basada en la buena fe y el trato leal. Son también importantes las leyes sobre la protección de los datos, que se han aplicado específicamente a ciertas formas de vigilancia electrónica en países como Francia y Suecia. En Alemania, Austria, Bélgica, Países Bajos y Suecia, entre los derechos de cogestión de los consejos de empresa figura el de adoptar y utilizar los dispositivos técnicos apropiados para controlar el comportamiento y el rendimiento de los trabajadores, y los métodos según los cuales se realizan las investigaciones en las empresas. En Francia, se exige la información y consulta previas al consejo de empresa sobre la adopción de nuevas técnicas que permitan controlar el comportamiento y el rendimiento de los trabajadores, pero no existe el derecho de cogestión. En virtud de las enmiendas introducidas en el Código de Trabajo francés en 1992, relativas a las prácticas de contratación y a las libertades individuales, está prohibido que los empleadores acopien información por medio de dispositivos secretos. En la legislación sobre el medio ambiente de trabajo de Noruega, Países Bajos y Suecia se establece la obligatoriedad de crear un medio ambiente de trabajo satisfactorio, requisito que podría utilizarse también para restringir el derecho de los empleadores de controlar el comportamiento y el rendimiento de los trabajadores, incluida la vigilancia con ayuda de computadoras y pantallas de visualización, sin que los trabajadores sean conscientes de ello. En los códigos penales de algunos países, como, por ejemplo, Francia y Suecia, se tipifica el delito de los empleadores de escuchar o grabar conversaciones telefónicas sin el consentimiento del trabajador interesado. En Francia, el Código Penal protege también a los trabajadores frente a la vigilancia por medio de pantallas de vídeo en el lugar de trabajo. En Bélgica, la legislación sobre los contratos de empleo establece una protección de tipo similar.

138. En muy pocos casos se han promulgado leyes específicas sobre el control y la vigilancia de los trabajadores. En Suecia hay una ley sobre las cámaras de vigilancia que prohíbe toda vigilancia oculta de los lugares de trabajo públicos. En Italia rige una ley sobre la libertad de los trabajadores y la libertad sindical (el Estatuto de los Trabajadores) que contiene una disposición sobre la utilización de aparatos destinados a supervisar la actividad de los trabajadores a distancia. Todo el material que pueda ser utilizado a tales efectos, como, por ejemplo, los equipos audiovisuales, los dispositivos de escucha telefónica y los sistemas de control y evaluación del rendimiento con ayuda de computadoras, puede instalarse únicamente con el consentimiento de los sindicatos o los comités de empresa. En otra disposición de dicha ley se estipulan las condiciones con arreglo a las cuales ha de efectuarse el registro de los trabajadores. En los Estados Unidos está pendiente de aprobación un proyecto de ley sobre la restricción de la vigilancia por medios electrónicos en el lugar de trabajo, en especial de la vigilancia secreta.

Protección de los datos personales de los
trabajadores en los convenios colectivos

139. La protección de los datos (y la vida privada del trabajador) no está suficientemente prevista en los convenios colectivos. Muchas veces ha resultado difícil negociar disposiciones sobre la protección de los datos personales de los trabajadores por existir otras prioridades (salarios, seguridad de empleo, horas de trabajo, etc.), porque la dirección ha hecho valer sus prerrogativas o porque el tema es complejo.

140. Cuando los convenios colectivos tratan de la protección de los datos, a menudo el tema se limita a uno o dos breves párrafos, aun en los documentos más extensos. En algunos países (Alemania, Austria, Estados Unidos y Suiza, por ejemplo) hay convenios que abordan en forma pormenorizada la protección de los datos personales, e incluso en algunos casos tratan exclusivamente del tema.

141. Se han firmado convenios de esta naturaleza en muy distintas ramas de la industria. Las cláusulas de algunos de ellos, como el celebrado en una lechería de Alemania, pueden referirse a: la prohibición de utilizar enlaces programados entre la información sobre el lugar de trabajo y los datos sobre el trabajador, o una y otros, con miras a examinar automáticamente la aptitud de un trabajador para realizar una tarea determinada, comparando los datos sobre las aptitudes, el rendimiento o el comportamiento de varios trabajadores, o a decidir cuáles de ellos han de ser trasladados o despedidos; la prohibición de utilizar los datos para efectuar controles o evaluaciones de trabajo; las disposiciones sobre las modificaciones que pueden introducirse en la información almacenada a solicitud de un trabajador; la creación de una comisión del consejo de empresa encargada del tratamiento de los datos; los derechos del consejo de empresa a la información; el recurso al arbitraje para zanjar cuestiones sujetas a la cogestión, en relación con la utilización de sistemas o equipos de información electrónica. En Noruega, el Acuerdo básico firmado en 1990 entre la Confederación de Comercio e Industria de Noruega (NHO) y la Confederación de Sindicatos de Noruega (LO) trata de las fichas de datos personales, pero contiene también amplias disposiciones sobre los controles internos, la vigilancia por medio de pantallas de televisión, la evolución de la tecnología y los sistemas que funcionan con ayuda de computadoras, y las medidas de control en las empresas.

142. Se incluyen también algunas disposiciones pertinentes sobre los nuevos acuerdos tecnológicos, especialmente con respecto a los requisitos para obtener noticias por adelantado y revelar informaciones referentes a los trabajadores y/o sus representantes, a la consulta y negociación sobre la introducción de nuevas tecnologías y al establecimiento de limitaciones en el control del rendimiento del trabajador.

Posturas adoptadas por los empleadores y los trabajadores

143. Organizaciones de trabajadores. En varios países industrializados, las organizaciones de trabajadores han abogado con insistencia en favor de la protección jurídica de los datos personales compilados durante el proceso de contratación y mientras está vigente la relación de trabajo. Entre sus principales reivindicaciones piden que se acopien exclusivamente los datos relativos al trabajo, y que se defina con claridad dicha categoría de información. Estas organizaciones reclaman también que los datos sean exactos; que los trabajadores tengan libre acceso a los datos que les conciernen, que sepan para qué se utilizan y que tengan la seguridad de que la información reunida con una finalidad concreta no se utilizará para otros fines; que se impongan restricciones a la consulta de estos datos en la empresa; que se prohíba transmitirlos a terceros sin el consentimiento del trabajador interesado; que se impongan limitaciones temporales a la conservación de los datos; que los representantes de los trabajadores y los consejos de empresa desempeñen un papel más destacado en la adopción de nuevos sistemas de tratamiento de datos y en la reglamentación de su utilización.

144. Las organizaciones de trabajadores de ámbito internacional han pedido con insistencia que se adopten normas internacionales del trabajo y han aprobado directrices sobre la protección de los datos. Así, por ejemplo, la Conferencia sindical internacional sobre los sistemas de recopilación de tratamiento de datos relativos al personal, organizada por la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET), adoptó en 1985 una serie de directrices sobre los sistemas de acopio y tratamiento de los datos personales. Además de incluir extensas disposiciones sobre el acopio y la utilización de los datos, estas directrices tratan de la escucha telefónica y la vigilancia de los movimientos del trabajador.

145. Muchas organizaciones de trabajadores de ámbito nacional han adoptado políticas sobre el consumo de alcohol y, en algunas casos, de drogas. Algunas se han opuesto categóricamente a las pruebas de toda naturaleza, por considerarlas una injerencia injustificable en la vida privada del trabajador y una afrenta a la dignidad humana. Las pruebas al azar para medir el consumo de alcohol y drogas encuentran una oposición mucho mayor que las que se realizan porque existe una sospecha razonable o como parte de los análisis médicos periódicos. Otras organizaciones han recalcado que las pruebas no deben ser incorporadas en forma unilateral, sino por medio de la negociación colectiva, y deben estar exclusivamente dirigidas a los trabajadores que acusan síntomas de trastornos relacionados con el trabajo. Las organizaciones han subrayado también la importancia de garantizar la vida privada, la necesidad de aplicar los medios de prueba más fidedignos y la obligación de informar a los trabajadores y a sus representantes sobre la metodología de prueba utilizada.

146. Las organizaciones de trabajadores de Francia insisten en que el consumo excesivo de alcohol y drogas es un problema de carácter estrictamente médico y, por lo tanto, debería someterse únicamente a la discreción del facultativo de medicina del trabajo, y estar amparado por el secreto profesional. Los sindicatos de los Estados Unidos se han opuesto también a que se realicen pruebas en los sectores industriales respecto de los cuales no se dispone de suficiente información estadística o de otra índole sobre el uso indebido de alcohol y drogas. A ello cabe añadir que las pruebas para detectar el consumo de drogas han sido objeto de críticas porque lo que suelen revelar es el consumo fuera del trabajo y no el impedimento para el ejercicio del mismo.

147. Las organizaciones de trabajadores que han elaborado políticas sobre el sida han centrado sus objetivos fundamentalmente en la educación y la capacitación, así como en la protección de los trabajadores. Respecto de las pruebas para detectar la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), han encontrado oposición las de carácter general que se realizan previamente al empleo, así como las de rutina para los trabajadores ya empleados. Pero la detección del VIH no siempre se rechaza en los casos especiales, con la condición de que se garantice la confidencialidad y existan salvaguardias para el empleo. En Suecia, por ejemplo, la Comisión Nacional Sueca, de la que forman parte importantes organizaciones de trabajadores, ha publicado directrices sobre el VIH en el lugar de trabajo, en las que se establece que en aquellos puestos de trabajo que están sujetos a condiciones especiales en materia de seguridad o eficiencia se habrán de realizar controles de salud en situaciones excepcionales, uno de los cuales puede ser la detección del VIH.

148. Con menor frecuencia se aborda la cuestión de las pruebas con las que se define el patrimonio genético. En Dinamarca, las organizaciones de trabajadores se opusieron a que se prohibieran las pruebas de esta naturaleza, prefiriendo controlar la forma en que se utiliza la técnica, en vez de suprimirla. En los Estados Unidos, empero, varios estados han promulgado leyes por las que se prohíben las pruebas para definir el patrimonio genético (en relación con uno o más rasgos genéticos), como consecuencia de las protestas elevadas por los trabajadores a raíz de que se había discriminado en el trabajo, e incluso despedido, a algunas personas cuyas pruebas genéticas habían demostrado determinados rasgos.

149. Han sido relativamente pocas las organizaciones de trabajadores que han adoptado una postura frente a las pruebas psicológicas. Las que lo han hecho insisten en que las pruebas deberían ser exactas y fidedignas, que deberían sumarse a otros métodos de evaluación, y que se debería respetar el derecho a la vida privada. La Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) ha planteado reivindicaciones muy precisas en cuanto a las pruebas psicológicas, entre las cuales cabe mencionar el derecho del sindicato a vetar la utilización de estas pruebas y el derecho del solicitante a negarse a ser sometido a una prueba psicológica.

150. Las organizaciones de trabajadores de los Estados Unidos han apoyado inequívocamente el proyecto de ley sobre la vida privada de los consumidores y los trabajadores, en virtud de la cual se restringiría la vigilancia por medios electrónicos y vídeos en el lugar de trabajo. Entre sus argumentos sostienen que la vigilancia secreta de los trabajadores no los mejora como tales ni eleva la productividad o la calidad, sino que más bien crea un clima de sospechas, disminuye la satisfacción en el trabajo, interfiere en la vida privada del trabajador y le causa estrés y lesiones físicas y mentales.

151. Organizaciones de empleadores. Las organizaciones de empleadores de ámbito internacional, incluida la Unión de Confederaciones Industriales y Patronales de Europa (UNICE), se han mostrado preocupadas ante el riesgo de que la legislación sobre la protección de los datos personales pueda entrañar un costo desproporcionado frente a los objetivos perseguidos. Algunas organizaciones insisten en que resulta difícil evitar que los datos personales se utilicen en la gestión del personal. Por añadidura, el aumento de la reglamentación podría limitar considerablemente la eficacia de la gestión, pues algunas normas resultan excesivamente restrictivas, y el tema es ya de por sí muy delicado y está vinculado con valores culturales. La UNICE es partidaria de que se encuentre un justo equilibrio entre la necesidad de proteger a cada persona del tratamiento automático de sus datos personales, y la de permitir el desenvolvimiento normal de las actividades comerciales legítimas, sin limitaciones injustificadas o excesivamente costosas, que puedan producir una parálisis en determinados sectores industriales.

152. Muchas veces, las organizaciones de empleadores consideran que las pruebas forman parte integrante de una política en materia de alcohol y drogas, incluidos los programas de asistencia al trabajador. Estas organizaciones sostienen que el empleador tiene derecho a instituir la realización de pruebas para detectar el consumo de alcohol y drogas, ya sea en forma periódica o al azar, y por lo menos en determinadas circunstancias, cuando esté en juego la seguridad de los trabajadores y de terceros. Se ha citado también la protección de los secretos comerciales como justificante de estas pruebas. En las políticas no se hace hincapié en la imposición de sanciones, aunque se mantiene el derecho de imponerlas. La Confederación de Empleadores de Suecia (SAF), por ejemplo, establece una distinción entre el consumo excesivo de alcohol, que se aborda por lo general como un problema de salud, y el consumo de drogas ilícitas, y considera que, en este último caso, se justifica que se tengan menos en cuenta las circunstancias personales.

153. Por lo que se refiere a las pruebas para detectar el sida y la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), algunas organizaciones de empleadores se han preocupado por informar y educar a sus miembros, poniendo especialmente de relieve que los riesgos de infección en el lugar de trabajo son prácticamente inexistentes en casi todas las ocupaciones y que, por lo general, los empleadores no tienen motivos para pedir la detección del VIH ni para saber si los trabajadores que emplean tienen el sida o son seropositivos. Se apoya la realización de pruebas facultativas para el personal que debe trasladarse a países donde los riesgos para la salud son altos. Algunas organizaciones de empleadores han apoyado la realización de pruebas para detectar la infección por el VIH, siempre y cuando se ofrezcan las garantías de confidencialidad debidas, en el caso de aquellas ocupaciones en las cuales el riesgo de transmisión del VIH es alto, como, por ejemplo, los servicios de salud. En los Países Bajos, el Consejo de Federaciones de Empleadores (RCO) estima que las pruebas para detectar la infección por el VIH deberían ser un elemento esencial de los análisis médicos que se efectúan en el momento de la contratación, si el facultativo lo juzga pertinente, en función de los riesgos y demás consideraciones en materia de seguridad en el lugar de trabajo.

154. Las organizaciones de empleadores de los Estados Unidos están preocupadas por la nueva reglamentación propuesta en materia de vigilancia por medios electrónicos. Se han opuesto categóricamente al proyecto de ley sobre la vida privada de los consumidores y los trabajadores, aunque por lo menos una organización señaló que estaría a favor de una legislación que requiriese que se ha de avisar al interesado acerca de las políticas de vigilancia durante las entrevistas previas a la contratación y mientras dure la relación de empleo, y contemplase la posibilidad de restringir la vigilancia de las áreas privadas dentro del lugar de trabajo, como, por ejemplo, las habitaciones para cambiarse de ropa. Varias organizaciones de empleadores han señalado que este tipo de vigilancia no supone intrínsecamente una interferencia mayor que la que implican los métodos de supervisión tradicionales, y tiene la ventaja de ser mucho más objetiva. Han destacado también la importancia de la vigilancia electrónica como forma de mejorar la productividad del trabajador y elevar la calidad, definir las necesidades en materia de formación, evaluar el rendimiento del trabajador, velar por la seguridad y evitar las pérdidas. Una organización señaló también que es necesario que los empleadores puedan vigilar los piquetes de huelga por medio de cámaras de vídeo, para disuadirlos de acciones ilícitas.

Medidas de carácter internacional

155. Los derechos sobre la vida privada que figuran en los instrumentos adoptados por las Naciones Unidas y por organizaciones internacionales regionales suministran un marco jurídico a partir del cual es posible en algunos países poner en tela de juicio ciertas prácticas instituidas en el lugar de trabajo y que constituyen una violación a la vida privada de cada individuo. Las disposiciones que suelen citarse son la protección de la vida privada que figura en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, de 1966(11), y en el artículo 8 de la Convención de salvaguardia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, adoptada por el Consejo de Europa en 1950(12).

156. El único instrumento internacional que trata específicamente de la protección de los datos en el contexto de la relación de empleo es la Recomendación núm. R(89)2 del Consejo de Europa para la protección de los datos personales utilizados a efectos del empleo. Dicha Recomendación fue adoptada de conformidad con lo dispuesto en la Convención de 1981 del Consejo de Europa sobre la protección de las personas respecto de la computadorización de datos personales, único instrumento vinculante actualmente vigente sobre la protección de los datos personales en general. En la elaboración de la legislación nacional han tenido también influencia las Directrices sobre la protección de la vida privada y los flujos transfronterizos de datos personales, adoptadas por la OCDE en 1980, y que se aplican a los datos personales que pueden implicar un peligro para la vida privada y las libertades individuales, independientemente de los métodos y materiales utilizados para manipularlos.

157. En la OIT, la protección de los datos personales de los trabajadores no ha sido objeto de normas específicas, pero sí la de una serie de disposiciones sobre la protección de los datos relativos a la salud de los trabajadores, que figuran en algunos instrumentos referentes a los servicios de salud en el trabajo, al peso máximo y al trabajo nocturno(13). No obstante, la Declaración de Filadelfia proclama el principio general de que todos los seres humanos tienen derecho a perseguir su bienestar material en condiciones de libertad y dignidad. Es más, las medidas destinadas a la protección de la vida privada de los trabajadores contribuyen a la aplicación del principio de la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo, en virtud de lo dispuesto en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones deliberó sobre el tema en el marco del Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 111) y la Recomendación (núm. 111) en relación con la protección contra la discriminación en el acceso a la ocupación y al empleo, y en relación con las condiciones de empleo(14).

158. Este tema se planteó en diversos foros de la OIT. En 1985, la Comisión Consultiva de Empleados y de Trabajadores Intelectuales aprobó una resolución sobre los sistemas de información relativos al personal y a la vida privada en el comercio y los servicios(15). Unos años después, la Comisión de Hotelería, Restauración y Turismo aprobó una resolución sobre la información referente a los datos personales(16), por la que se pedía a los gobiernos que requirieran que los datos personales relativos a los empleados del sector de la hotelería, la restauración y el turismo se recopilaran y utilizaran de modo que se respetaran la dignidad y la integridad de la persona. En el informe del Grupo de Trabajo del Consejo de Administración sobre normas internacionales del trabajo(17) se consideró que el tema de la protección de los datos de los trabajadores podría ser objeto de nuevos instrumentos. El Director General centró todavía más su atención en este tema en la Memoria sobre los derechos humanos que presentó a la 75.a reunión (1988) de la Conferencia Internacional del Trabajo(18). El Director General consideró también que podrían ser objeto de nuevas normas la protección de los trabajadores contra la utilización inadecuada de los datos personales y el posible abuso de los equipos electrónicos modernos en la supervisión y vigilancia del rendimiento de los trabajadores.

159. Por lo que respecta a las pruebas para detectar el consumo de alcohol y drogas, el Comité Mixto OIT/OMS sobre Salud de los Marinos adoptó en 1993 unos Principios orientadores sobre los métodos de efectuar pruebas de drogas y alcohol para su aplicación mundial en la industria marítima(19). Además, en la Reunión interregional tripartita de expertos sobre las pruebas para medir el consumo de alcohol y drogas en el lugar de trabajo se adoptaron en mayo de 1993 unos principios rectores sobre las pruebas para medir el consumo de alcohol y drogas en el lugar de trabajo(20).

160. Respecto del sida, la Reunión consultiva sobre el sida y el lugar de trabajo, celebrada conjuntamente por la OMS y la OIT, culminó con una declaración de consenso, en cuyas disposiciones consta que no debe exigirse la detección del VIH previa a la contratación ni durante la vigencia del empleo(21). A ello cabe añadir que al término de la consulta de la OMS sobre las pruebas y el asesoramiento en los casos de infección por el VIH se elaboró una declaración en la que se adopta una postura general contra la imposición de pruebas en el lugar de trabajo y en otras circunstancias. En las actas de una conferencia internacional sobre el sida y el lugar de trabajo, copatrocinada por numerosos organismos, entre ellos la OIT, figura una recomendación contra la detección rutinaria de la seropositividad en el lugar de trabajo(22). Además, tanto la Comunidad Europea (Conclusiones del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el Consejo del 15 de diciembre de 1988 sobre el sida y el lugar de trabajo, 15 de diciembre de 1988) y el Consejo de Europa (Recomendación núm. R(89)14 adoptada por el Comité de Ministros de los Estados miembros del Consejo de Europa, 24 de octubre de 1989) adoptaron posiciones contrarias a la realización de las pruebas obligatorias para la detección de la infección por el VIH en el lugar de trabajo.

161. En los instrumentos internacionales se establecen principios de orden general sobre la vida privada, pero, salvo algunas excepciones, no se abordan las facetas del control y la vigilancia de los trabajadores. Por ejemplo, en una directiva del Consejo de las Comunidades Europeas referente a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización, de 29 de mayo de 1990 (90/270/CEE), se establece el principio de que no se utilizarán dispositivos de control cuantitativo y cualitativo si los trabajadores no están al corriente de ello.

162. El examen de la legislación y la práctica, que se presenta en párrafos anteriores, demuestra que los problemas más importantes han sido ya identificados y que los gobiernos, así como las organizaciones de empleadores y de trabajadores, están buscando orientaciones y soluciones en este tema tan complejo. La falta de reglamentación que se hace sentir en muchos países constituye una amenaza para los trabajadores, que tal vez tengan un conocimiento escaso de las repercusiones que las nuevas tecnologías pueden tener sobre sus intereses, en el terreno de la vida privada.

163. En los países en desarrollo se están introduciendo diversas tecnologías que tienen una importante incidencia en la protección de los datos personales de los trabajadores y en los nuevos modos de control de los trabajadores. Por ejemplo, en algunos países, como Filipinas, se han instalado unos sistemas de contabilidad ultramodernos que tienen también capacidad de control. El correo electrónico y las comunicaciones por telefax se están difundiendo cada vez más y están planteando problemas acerca del acceso a estas comunicaciones y de los dispositivos de seguridad que pudieran resultar necesarios para proteger los datos almacenados. El Bangkok Post dio la noticia de que el centro coordinado de base de datos sobre la población, del Gobierno de Tailandia, está informatizando los documentos de identidad y el registro civil, y proporcionando datos a los servicios empresariales de información. La descentralización internacional de las actividades de entrada de datos está teniendo también un gran impacto. Por ejemplo, la actividad consistente en la entrada de datos y el trabajo corriente de tratamiento de datos se están extendiendo mucho en los países en desarrollo y a veces se realizan específicamente con fines de exportación por medio del procedimiento de subcontratación internacional. Dichos trabajos se destinan generalmente a las mujeres. Esto tiene dos consecuencias: este tipo de trabajo es uno de los que están más sujetos a control, o de los que se prestan más al control (lo cual acumula más estrés en una actividad ya de por sí rutinaria y estresante) y, si se lleva a efecto el control, éste afecta en mayor medida a las mujeres(23).

164. Dada la internacionalización actual del tratamiento de datos, la creciente utilización de la electrónica en el lugar de trabajo y su extensión en todo el mundo, existen excelentes razones para que la OIT elabore normas sobre la protección de los datos personales de los trabajadores. Ahora bien, la complejidad de la relación de empleo obliga a adoptar normas especiales. En efecto, si bien hay quienes consideran suficiente la amplia protección de la vida privada propugnada en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en algunas constituciones nacionales, otros estiman que las alusiones a la dignidad y la vida privada que figuran en dichos instrumentos resultan demasiado vagas a la hora de aplicar estos valores a situaciones concretas, como, por ejemplo, a la protección de los datos en el lugar de trabajo. En cambio, las leyes y normas relativas a la protección de los datos disponen con mayor claridad que todo individuo, independientemente de la función que desempeñe o de la posición que ocupe, goza del derecho fundamental de determinar la utilización de los datos que le conciernen. Si bien las disposiciones de los textos constitucionales de diferentes países amparan muchas veces a las personas en cuanto individuos contra la acción del Estado, existe el riesgo de que las relaciones de empleo queden un tanto desprotegidas en el sector privado. Así pues, las amplias garantías destinadas a proteger la vida privada y la dignidad personal deben materializarse en unos derechos concretos invocables ante la ley.

165. Pese a reconocer las prerrogativas de los empleadores en lo referente a la contratación y la supervisión del trabajo, las nuevas normas no pasarían de enunciar los principios generales de la protección de los datos y otros aspectos de la vida privada de los trabajadores puestos de manifiesto por medio de los distintos métodos de acopio de datos. Este principio general debería consistir en proteger la vida privada y la dignidad humana del trabajador a la hora de recabar y utilizar los datos personales a efectos del empleo y en la relación de trabajo. Si bien, de hecho, cabría reconocer las ventajas del tratamiento automático de los datos, convendría, sin embargo, regirse por unos principios que tiendan a reducir al mínimo los riesgos de vulnerar las libertades fundamentales de los trabajadores, y concretamente el derecho a la vida privada.

166. Las nuevas normas se aplicarían a los datos personales de los trabajadores, recopilados y tratados por los empleadores (manual o automáticamente) durante la relación de trabajo, e incluso en la fase de la contratación. Dichas normas contendrían definiciones de los datos personales y de los temas sobre los que éstos versarían, además de incluir disposiciones relativas a la información de los trabajadores y la consulta y las negociaciones que podrían entablarse con sus representantes acerca de la adopción y adaptación de métodos para reunir y utilizar los datos personales de los trabajadores. En dichas normas estaría previsto también el establecimiento o la designación de autoridades nacionales que supervisen su aplicación.

167. Se enunciarían disposiciones específicas sobre los métodos de acopio de datos y las restricciones a que está sujeta esta actividad (datos relacionados con el trabajo, pertinentes, actualizados y reunidos por medios justos y legítimos); los tipos de datos que cabría recabar, imponiendo restricciones o prohibiciones sobre determinada información referente a cuestiones personales delicadas; la notificación a los trabajadores del acopio de datos y de los requisitos de consentimiento para la recopilación y la transmisión de determinadas informaciones; el almacenamiento de los datos, con la indicación del plazo durante el cual deberán conservarse y velando por su seguridad; los fines, relacionados con la contratación o el empleo, con los cuales se recabaría y utilizaría la información; las personas autorizadas a consultarla; el acceso de los trabajadores a los datos que les conciernen y la posibilidad de que puedan rectificarlos; las reglas que limitan la interconexión de las fichas; la comunicación de los datos al exterior por medio de métodos destinados a limitar la comunicación de determinados datos a terceros; las pautas sobre la comunicación transfronteriza de datos.

168. Se podrían dar más indicaciones sobre las cuestiones relacionadas con las prácticas específicas de control, vigilancia y prueba utilizadas en el lugar de trabajo a fin de reunir información sobre los trabajadores.

IV. Promoción de las cooperativas

169. Las cooperativas desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, social, cultural y político de la mayoría de los países. Esto fue reafirmado en 1994 por el Secretario General de las Naciones Unidas en el informe especial que presentó a la Asamblea General sobre la condición jurídica y el papel de las cooperativas habida cuenta de las nuevas tendencias económicas y sociales(24). En 1995, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social dio apoyo a este informe al comprometerse a utilizar y desarrollar plenamente el potencial de las cooperativas para la creación de empleo pleno y productivo mediante el establecimiento de marcos legales adecuados para incentivar a las cooperativas a movilizar capitales y promover la iniciativa empresarial.

170. Se calcula que alrededor de 800 millones de personas en el mundo son socios de empresas organizadas en cooperativas. Asimismo, las cooperativas emplean 100 millones de personas. Además, el movimiento cooperativo mantiene indirectamente el empleo en otras empresas que compran o proveen bienes y servicios a las cooperativas.

171. Las cooperativas figuran entre los mayores empleadores y contribuyen de manera importante al producto nacional bruto en los países donde funcionan activamente. En cuanto se refiere a lugares de trabajo, las cooperativas ejercen una influencia sobre el empleo en tanto que empleadores y al promover el empleo independiente y el empleo indirecto. Dada su preocupación por el bienestar social de sus socios, las cooperativas también desarrollan actividades en el campo de la vivienda, la asistencia médica y la atención a las personas de edad avanzada, así como en el campo educativo, principalmente, en el ciclo primario. Estos servicios son generalmente proporcionados siguiendo iniciativas, o con la estrecha colaboración de las organizaciones de empleadores y de trabajadores que comparten estas preocupaciones sociales y económicas con el movimiento cooperativo. En este contexto, cabe recordar que los sindicatos han desempeñado un importante papel en el desarrollo de las cooperativas.

Por qué adoptar nuevas normas internacionales?

172. La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución que establece que la OIT podrá efectuar consultas con los cooperativistas además de los empleadores y de los trabajadores, a través de sus organizaciones internacionales reconocidas. De conformidad con esta disposición, la Organización ha promovido el desarrollo de las cooperativas y ha asesorado a los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre el papel que les incumbe en este campo. Además, desde sus comienzos, la OIT ha promovido las cooperativas principalmente a través de actividades de cooperación y asistencia técnica.

173. La Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127) es la única norma internacional que se refiere directamente a cuestiones relativas a las cooperativas. La finalidad de esta Recomendación era proporcionar a los gobiernos de los países en desarrollo directivas sobre el desarrollo de las cooperativas. Sin embargo, parecería que la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127) no tiene un alcance suficientemente amplio ni tampoco proporciona los medios adecuados para desarrollar plenamente el potencial de autoayuda de las cooperativas en la sociedad actual. Por lo tanto, sería importante elaborar nuevas normas para la promoción de las cooperativas, ya sea mediante la adopción de un nuevo convenio o de una nueva recomendación basados en principios y valores cooperativistas modernos.

174. Las nuevas tendencias económicas, incluidos el ajuste estructural y particularmente la privatización, han puesto de relieve el papel de las cooperativas en la promoción del empleo independiente y el empleo asalariado. Las consecuencias de estos cambios económicos mundiales, a los cuales las cooperativas pueden aportar respuestas, afectan a todos los países. Por lo tanto, ya que perdió vigencia la limitación de las normas internacionales existentes a los países en desarrollo, las nuevas normas deberían extenderse a todos los Estados Miembros de la OIT.

175. La Recomendación núm. 127 refleja las preocupaciones de los años sesenta sobre el desarrollo, particularmente al enfocar la función de los gobiernos y las cooperativas en tanto que instrumentos del proceso de desarrollo. En un auténtico esfuerzo por subsanar transitoriamente la falta de iniciativa empresarial privada, las normas se centraban en determinar los instrumentos a los que podían recurrir los gobiernos para fomentar el desarrollo económico. Esto puede demostrarse por la manera en que muchas legislaciones cooperativas, basadas en esas normas, fueron concebidas. En efecto, dichas normas proporcionan más bien la base legal para la intervención del Estado en la cuestión de las cooperativas que un marco de organización para actividades económicas privadas. De conformidad con la Recomendación actual, los gobiernos se sintieron con la facultad de intervenir en todas las etapas de la actividad de las cooperativas -- desde la creación, la formulación de sus objetivos y la administración de sus actividades diarias hasta la disolución por razones de carácter político. Si bien la mayoría de las cuestiones tratadas por la Recomendación núm. 127 siguen siendo pertinentes, su importancia relativa ha evolucionado drásticamente, lo que hace necesario considerar la adopción de nuevas normas con objetivos diferentes.

176. Las normas existentes consideran con detenimiento las relaciones entre el desarrollo de las cooperativas y la reforma agraria en los países en desarrollo, porque en la época de la adopción de la Recomendación núm. 127 los Estados de reciente independencia se veían obligados a emprender programas de desarrollo agrícola que implicaban la transferencia de la tierra de los productores expatriados a los productores nacionales, así como la reorganización de la producción y la comercialización por medio de cooperativas. Sin embargo, en el presente, esta cuestión no es más que una parte limitada de la amplia cuestión de la privatización, la que incluye la multiplicación de las empresas de propiedad de los trabajadores, tanto en los países industrializados como en los ex países socialistas. Por ejemplo, en los países industrializados hay una nueva tendencia que consiste en reorganizar las empresas que tienen graves dificultades en cooperativas, o en empresas de propiedad y gestión mutualista, que son creadas mediante planes de compra de las empresas en su totalidad por los trabajadores o de la participación de los mismos en el capital accionario. En los ex países socialistas, la privatización de la tierra agrícola, los equipamientos de acondicionamiento de la producción, y la infraestructura de servicios es una cuestión complicada y urgente. Por consiguiente, las nuevas normas internacionales deberían considerar el proceso de privatización en toda su amplitud, el que no está tratado adecuadamente en la Recomendación vigente, la cual se refiere únicamente al proceso de la reforma agraria.

177. También ha evolucionado el enfoque de la asistencia financiera gubernamental, y por lo tanto del control ejercido sobre las cooperativas. En la época de la adopción de la Recomendación núm. 127, se esperaba de los gobiernos que ejercieran un papel predominante en la canalización de la ayuda nacional e internacional a las cooperativas. Los programas de ajuste estructural implican, entre otras cosas, que el Estado se retire progresivamente del ámbito de las cooperativas, e inclusive que reduzca la asistencia financiera y los subsidios. Por ello, las cooperativas están intensificando sus esfuerzos para movilizar y administrar sus propios planes de ahorro y crédito, sus propias relaciones comerciales con otras cooperativas en el plano nacional e internacional, así como un sistema de intercambio mutuo de cooperación técnica a través de redes de cooperativas. Las nuevas normas deberían tomar en cuenta estos aspectos.

178. La viabilidad económica y la autonomía gerencial de las cooperativas y, por consiguiente, el bienestar económico y social de sus socios de las cooperativas, han peligrado en muchos casos debido a la participación de las cooperativas en programas de desarrollo generales para los cuales no disponían de recursos financieros o humanos. Por lo tanto, no debería extralimitarse la contribución de las cooperativas a tales programas y por otra parte deberían evitarse expectativas poco realistas. Las cooperativas deberían poder desarrollar su capacidad de autoayuda y cumplir con las obligaciones fijadas por sus socios. Sería pues recomendable reconsiderar la posición según la cual las cooperativas deberían tener metas en cuanto a la política económica y social mundial tan importantes como las que figuran en las normas existentes. Las normas internacionales no favorecerán el fomento de las cooperativas, a menos que el objetivo principal de las normas internacionales sobre las cooperativas deje de estar centrado en el Estado y las metas generales del país en el plano económico y social, y pase a centrarse en el fortalecimiento de cooperativas autónomas, independientes y orientadas hacia sus socios. Se estima que un tal cambio de orientación delimitaría mejor los principios cooperativos universalmente reconocidos y ayudaría a liberar el potencial de autoayuda utilizado generalmente por debajo de sus posibilidades en el campo del empleo y del desarrollo de recursos sociales y humanos.

179. En la época de la adopción de la Recomendación núm. 127, se consideraba que la responsabilidad en materia de desarrollo de recursos humanos en el ámbito cooperativista era esencialmente de los gobiernos que disponían entonces de los recursos financieros y la infraestructura de formación necesarios. Por esta razón, en lo que respecta a la educación y la formación cooperativas las normas existentes se limitan al marco tradicional y no toman en consideración la planificación del personal y las carreras, la evaluación del desempeño, los sistemas de comunicación e información, la investigación o la conexión de las cooperativas en redes informáticas. Sin embargo, hay una demanda creciente por parte de los movimientos cooperativistas para obtener una función más importante en la planificación, aplicación y seguimiento del desarrollo de los recursos humanos. Las nuevas normas deberían, por lo tanto, incorporar un concepto más amplio del desarrollo de los recursos humanos en el ámbito cooperativista y tomar en cuenta la necesidad de una mayor participación de los movimientos cooperativos en dicho desarrollo.

180. Dos reuniones de expertos en cooperativas han subrayado la necesidad de reconsiderar las normas internacionales existentes siguiendo los lineamientos antes mencionados. La Reunión de expertos sobre cooperativas (Ginebra, marzo-abril de 1993) examinó la influencia que ha tenido la Recomendación núm. 127(25), y la Reunión de expertos sobre legislación cooperativa (Ginebra, mayo de 1995) examinó la influencia de la legislación laboral, los sistemas de relaciones laborales y las normas internacionales del trabajo en la legislación cooperativa, y la función reguladora del Estado en materia de legislación cooperativa(26). Con respecto a esta última, el Consejo de Administración pidió al Director General que considerara la revisión de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), tal como fue recomendado por la Reunión de expertos sobre legislación cooperativa y por la Reunión de expertos sobre cooperativas celebrada en 1993.

181. En los últimos años, muchos países han iniciado la reforma de sus movimientos cooperativos. La legislación cooperativa está siendo objeto de revisiones, de conformidad con los principios cooperativos reconocidos en el plano internacional, las que al mismo tiempo reflejan los nuevos enfoques del desarrollo económico y político. La Recomendación núm. 127 debería ser revisada con miras a apoyar o incentivar tales reformas, teniendo específicamente en cuenta las cuestiones siguientes.

Nuevas normas internacionales propuestas

182. El nuevo instrumento debería tener en cuenta los cambios ocurridos, en los últimos tres decenios y reflejar la nueva concepción de los problemas del desarrollo, si bien debería preservar los contenidos de la Recomendación núm. 127 que todavía conservan validez.

183. Lo que podría quedar sin modificación. Los dos puntos principales que son esenciales para el desarrollo de instituciones democráticas, a saber, la definición de las cooperativas y la especificación de las cuestiones básicas que deben tratarse en la legislación cooperativa, podrían quedar sin modificación, pues representan los principios cooperativistas. Además, en un número creciente de países, la legislación parte de esa definición e incorpora a la reglamentación las cuestiones tratadas en la Recomendación núm. 127.

184. Lo que podría modificarse. El nuevo instrumento podría redefinir las prioridades. Podría contener nuevas normas que permitieran a las cooperativas desplegar su potencial de autoayuda para provecho de sus socios y por consiguiente, de la comunidad en general.

185. Las normas actuales se destinan a los gobiernos de los países en desarrollo. Podría ampliarse su alcance de manera tal que incluyera, por ejemplo, a los gobiernos de todos los Estados Miembros de la OIT, a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también a las cooperativas y las uniones y federaciones de éstas. Las razones en favor de la inclusión de los gobiernos de todos los Estados Miembros de la OIT han sido examinadas más arriba. Cabría notar que la Reunión de expertos de 1995 recomendó examinar la necesidad de distinguir diferentes categorías de países (países en desarrollo, países en transición, países industrializados). Habida cuenta de la constitución tripartita de la OIT, podrían incluirse también las organizaciones de empleadores y de trabajadores. También podrían incluirse los movimientos cooperativos, pues es importante subrayar las responsabilidades del movimiento cooperativista.

186. Como ya ha sido mencionado, la Recomendación núm. 127 da al Estado más facultades que las consideradas por el principio de subsidiaridad generalmente aceptado. El nuevo instrumento podría establecer un equilibrio entre las facultades del Estado y la autonomía de las cooperativas. De ser así, la función de los gobiernos tendría que limitarse al registro, la cancelación del registro y el control del cumplimiento de la ley. No obstante, los gobiernos comparten la responsabilidad de crear un marco favorable para el desarrollo de las cooperativas y otras organizaciones mutualistas de autoayuda. Por lo tanto las nuevas normas podrían garantizar, por ejemplo que:

  1. las actividades sociales de las cooperativas puedan ser promocionadas por el Estado, sin que éste pueda imponer su obligatoriedad;
  2. las actividades de educación, formación e información pueden ser planeadas y realizadas conjuntamente por las cooperativas y el Estado, sin que puedan considerarse como un servicio público gratuito del Estado;
  3. las actividades de interés común para las cooperativas y el Estado, tales como la creación de empleo, la protección del medio ambiente y la seguridad alimentaria, puedan ser de carácter voluntario para las cooperativas y ser de preferencia realizadas sobre una base contractual;
  4. que toda forma de acción positiva en favor de las cooperativas no tenga por efecto poner en peligro su autonomía;
  5. que la legislación se formule teniendo en cuenta la experiencia adquirida mediante la aplicación de métodos participativos de elaboración de leyes.

187. Lo que podría añadirse. Las cooperativas en el mundo entero han participado en un amplio y creciente espectro de actividades económicas y sociales, generando una amplia gama de iniciativa de autoayuda. Exigen una estructura legislativa para funcionar con eficacia. Esto podría tenerse en cuenta mediante un agregado a la definición de las cooperativas.

188. La Recomendación núm. 127 contiene una lista de cuestiones fundamentales que el legislador debería abordar. Esa lista podría mantenerse sin modificaciones. Sin embargo, dichas cuestiones son en buena medida compatibles con las aplicables en el derecho de sociedades. Esta razón y otras muchas sostienen la tendencia a conformar la legislación cooperativa dentro del marco del derecho de sociedades. No obstante, el potencial de autoayuda debe ser apoyado y protegido por una legislación que, respecto de cada cuestión tratada en la actual Recomendación, ponga de relieve las especificidades de las cooperativas contenidas en los principios cooperativistas, a saber, estar centrada en los socios, ser controlada por los socios y gozar de autonomía.

189. La causa principal del fracaso de las cooperativas es la contabilidad deficiente o inexistente. Sin embargo, en la actualidad, las cooperativas recurren a la auditoría periódica de la gestión y la situación financiera encargándola a auditores calificados e independientes que tienen en cuenta que las cooperativas están centradas en sus socios. Además, las organizaciones cooperativas de segundo grado demuestran que poseen actualmente una capacidad mejorada para proveer esta clase de servicio. Por consiguiente, las nuevas normas podrían tener en cuenta la capacidad que los movimientos cooperativistas poseen en materia de autofinanciación y auditoría por medios propios.

190. Tipo de instrumento. No hubo en la Reunión de expertos (1995) una opinión unificada acerca de la cuestión de saber si el instrumento apropiado sería una recomendación o si ésta debería transformarse en un convenio(27). Se indicó que quizá fueran posibles un convenio y una recomendación.

191. Un convenio, posiblemente complementado por una recomendación, daría universalidad a los valores básicos de las cooperativas actualizados como se ha indicado más arriba y merecería una más amplia aceptación de parte de los Estados Miembros de la OIT.

192. En caso de que los Estados Miembros de la OIT estuvieran a favor de la adopción de una recomendación, habida cuenta de la naturaleza intrínseca del asunto así como de los cambios sustantivos que habría que introducir en la norma actual, según lo propuesto en este documento, se considera que lo más apropiado sería adoptar una nueva recomendación. No obstante, podría considerarse también la revisión de la Recomendación núm. 127.

V. Revisión del Convenio sobre la protección
de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y la Recomendación sobre
la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95)

193. Consciente de la necesidad de proteger a las trabajadoras al nacer su hijo, una de las primeras acciones de la Conferencia Internacional del Trabajo fue adoptar el Convenio sobre la protección de la maternidad, 1919 (núm. 3). En el Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) se reafirmaban las normas establecidas en el Convenio anterior -- el derecho al descanso de maternidad de 12 semanas de duración, incluido un período puerperal obligatorio, las prestaciones en dinero durante dicho descanso, la prohibición del despido durante el descanso de maternidad y la autorización de interrupciones del trabajo a efectos de la lactancia -- pero con mayor detalle y, respecto de ciertos puntos, con más flexibilidad. La Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95), aportó mejoras a las disposiciones del Convenio núm. 103 y estableció otras medidas destinadas a proteger la salud de las mujeres embarazadas, de las madres lactantes y sus hijos. La Declaración de Filadelfia en el párrafo h), de su parte III, cita la protección de la maternidad como uno de los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo.

194. En 1983, después de examinar el grado de eficacia de estos dos convenios, el Consejo de Administración pidió al Director General que, en el momento oportuno, presentara nuevas propuestas de revisión del Convenio núm. 103(28). Dada la trascendencia de la protección de la maternidad, el Consejo de Administración confirmó en 1987 que los Convenios núms. 3 y 103 deberían seguir figurando entre las normas cuya aplicación ha de fomentarse con prioridad.

195. El 19 de octubre de 1992, el Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas aprobó una directiva relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, la que haya dado a luz o la que se halle en período de lactancia. Esta directiva prevé una evaluación de la exposición de las trabajadoras a agentes, procesos o condiciones de trabajo peligrosos, la protección de las trabajadoras embarazadas y las que lacten a sus hijos contra la exposición a agentes peligrosos y contra la realización de trabajo nocturno, la concesión de 14 semanas de descanso de maternidad con derecho a las prestaciones determinadas en función de las prestaciones de enfermedad, y la prohibición de ser despedidas, salvo en casos excepcionales ajenos al embarazo. El Consejo también aprobó una directiva (96/34EC -- del 3 de junio de 1996) sobre el acuerdo de base sobre el descanso parental suscrito por la UNICE, la CEEP y la CES.

La protección de la maternidad en los distintos países

196. La mayoría de los países han reglamentado la protección de la maternidad. Si bien el ámbito de aplicación de las medidas en la materia y su calidad varía considerablemente de unos países a otros, dichas medidas están notoriamente inspiradas en las normas de la OIT. Sin embargo, muchos países garantizan mejores condiciones que las previstas en los instrumentos pertinentes de la OIT, sobre todo, en lo que respecta a la duración del descanso de maternidad, las prestaciones en dinero, la protección de la salud y la protección contra la discriminación por motivos de maternidad.

197. En casi todos los países estudiados, las mujeres que trabajan en establecimientos industriales o de otra índole parecen estar amparadas por la legislación del trabajo. Sin embargo, algunas legislaciones nacionales dejan sin amparo a ciertos sectores que emplean a muchas trabajadoras, como la agricultura o los servicios domésticos, así como también a las trabajadoras a domicilio, a las trabajadoras independientes y a las que trabajan en pequeñas empresas. Si bien muchas leyes laborales no son aplicables a las funcionarias públicas, éstas suelen estar amparadas por normas especiales sobre la protección de la maternidad, que a menudo les garantiza unas condiciones más ventajosas. Lo que suscita más inquietud es el hecho de que, en un gran número de países, los sistemas de seguridad social no proporcionan ingresos sustitutivos durante las bajas debidas a la maternidad.

198. Tras la entrada en vigor en los Estados Unidos de la ley sobre la licencia por motivos familiares y médicos, en agosto de 1993, el derecho al descanso de maternidad, o sea a reingresar al trabajo al término de la ausencia motivada por el nacimiento de un hijo, se reconoce ahora prácticamente en todos los casos. De conformidad con las normas de la OIT, se pide por lo general a las mujeres que presenten, dentro de un plazo prescrito, un certificado médico firmado por un facultativo o una comadrona competentes, en el que se indique la fecha prevista para el parto. Ahora bien, la duración de este descanso, así como su distribución y su posible extensión, varían según los países. Análogamente, las prestaciones en dinero pagaderas durante el descanso equivalen, en algunos países, a los ingresos que la mujer percibía hasta ese momento, mientras que en otros su monto es inferior o se abonan tan sólo durante cierta parte de la licencia. Las normas de la OIT establecen que las prestaciones en dinero serán concedidas en virtud de un sistema de seguro social o con cargo a los fondos públicos, y que los empleadores no deberán estar obligados a costear las prestaciones debidas a las mujeres que emplean. No obstante, en muchos países el empleador está obligado a pagar parte de la remuneración de la trabajadora (Honduras y Noruega) o su totalidad (Burundi). A ello cabe añadir que en muchos países se han definido los requisitos que las mujeres deben reunir para tener derecho al descanso o las prestaciones de maternidad, o ambos, lo cual puede ser una forma de rehusar protección a algunas de ellas.

199. Varios países establecen que la mujer tiene que haber trabajado durante un determinado período mínimo para tener derecho al descanso de maternidad (por ejemplo, un año en Australia) o a las prestaciones de maternidad. En muchos países, las mujeres tienen que haber contribuido a los sistemas de seguro o de seguridad social pertinentes durante períodos que oscilan entre unas pocas semanas y un año. En los casos en que el empleador está obligado a costear las prestaciones en dinero se puede tomar como base de cálculo el tiempo durante el cual la interesada ha trabajado para un mismo empleador (por ejemplo, en Arabia Saudita, se paga el 50 por ciento de los ingresos tras un año de trabajo y el 100 por ciento al cabo de tres años). Contraviniendo las normas de la OIT, unos pocos países limitan el derecho al descanso de maternidad a un número determinado de embarazos mientras la interesada trabaja para un mismo empleador (por ejemplo, en Egipto), y, en algunos casos excepcionales (por ejemplo, las docentes en Trinidad y Tabago) la madre soltera no tiene derecho al descanso de maternidad. El derecho puede definirse también en función del número de trabajadores de la empresa. En los Estados Unidos, por ejemplo, la ley sobre la licencia por motivos familiares y médicos se aplica exclusivamente a los trabajadores de empresas que emplean a más de 50 personas dentro de un radio de 75 millas.

200. Se han realizado grandes progresos con respecto a la duración del descanso de maternidad. En los dos Convenios de la OIT sobre la protección de la maternidad se establece un período de 12 semanas. Tan sólo 34 de los 144 países sobre los que se dispone de información no cumplen este requisito, pero sí lo hacen alrededor de la mitad, mientras que más de 59 países lo superan (en algunos casos, incluso hasta en un 50 por ciento). Algunos países (por ejemplo, Trinidad y Tabago) establecen 13 semanas; más de 20 países, como por ejemplo, Benin, Japón y Panamá, han alcanzado las 14 semanas que exige la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95). En otros países se superan estas estipulaciones (por ejemplo, 15 semanas en Bélgica o en el Congo, 16 en Austria o en España y 18 en Chile y en los Países Bajos). Desde 1982, fecha del último examen de este tema efectuado por el Consejo de Administración, varios países aumentaron la duración del descanso de maternidad: Bélgica, Cuba, Chile, Chipre, Dinamarca, España, Grecia, Guatemala, Suecia y Venezuela. Por último, muchos países conceden a los padres un breve período de descanso en el momento del alumbramiento (el descanso remunerado es de seis días en Finlandia, tres días en Turquía y tres días en el Uruguay (para el sector público), y el no remunerado es de dos semanas en Nueva Zelandia).

201. Desde finales del decenio de 1970 algunos países han adoptado una licencia para cuidar de la familia, que no concierne exclusivamente a las madres, sino más bien a ambos progenitores. Hoy en día, los descansos de maternidad y paternidad forman parte de la licencia parental en Austria, Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia. Los planes de licencia parental prevén habitualmente una parte de la licencia para la madre, basada en su necesidad de descansar al final del embarazo para proteger tanto su salud como la del niño que va a nacer (por ejemplo, 14 semanas para la madre, que deberán tomarse antes y después del parto, según se establece en los planes de descanso de maternidad), y hasta dos semanas para el padre, que deberán tomarse en el momento del parto o inmediatamente después. Los días que quedan de la licencia (cuyo propósito es ayudar a los padres a criar al niño) deben dividirse entre los padres según su conveniencia. Cabe destacar asimismo que los padres adoptivos tienen cada vez más posibilidades de gozar de una licencia de adopción, ya sea como parte de los planes de licencia parental (Portugal) o por asimilación al descanso de maternidad puerperal (Chile y Polonia). En Colombia, la duración de la licencia de adopción es la misma que la del descanso de maternidad máximo.

202. En algunos casos, se concede la totalidad del descanso en bloque (por ejemplo, en Filipinas, Granada y Zambia) y se permite a la interesada distribuir a discreción el tiempo concedido. Por otro lado, en la mayoría de los países se prescribe la distribución del descanso de maternidad mediante una especificación de la duración de la licencia prenatal y puerperal. En otros países, las mujeres tienen derecho a reservar una parte de la licencia prenatal para gozarla después del parto (por ejemplo, dos semanas en Francia).

203. En muchos países, entre los cuales cabe mencionar a Austria, Barbados, India, Irlanda y Marruecos, el período de descanso puerperal es obligatorio, como se exige en las normas de la OIT, pero puede ser inferior a las seis semanas prescritas (cinco semanas en Malta). A veces, se ha previsto también el caso de que la trabajadora se reincorpore al trabajo antes de finalizar el período de descanso obligatorio, si presenta un certificado médico en el que se acredite que está en condiciones de hacerlo (por ejemplo, Suiza). En unos pocos países (por ejemplo, Alemania), tanto el descanso prenatal como el puerperal son obligatorios. En otros, el empleador puede exigir a la trabajadora que interrumpa su actividad antes de la fecha prevista para el parto. En algunos países (por ejemplo, en el Canadá) no existe un período de descanso obligatorio por considerarse que se trata de un derecho que ha de ejercerse libremente, y que el tiempo de descanso debe ordenarse en la forma que más convenga a cada mujer.

204. En consonancia con los requisitos establecidos en las normas de la OIT, muchas veces se prolonga el descanso de maternidad como consecuencia de una enfermedad relacionada con el embarazo o el parto (Camerún, Chile, Grecia e Indonesia). Varios países autorizan una prolongación del descanso de maternidad en caso de partos múltiples (Afganistán, Ghana y Luxemburgo). En otros son válidas ambas razones a efectos de la prolongación del descanso (China, Guinea y Francia). En muchos países, el descanso de maternidad se prolonga también si el alumbramiento tiene lugar en una fecha posterior a la prevista (entre ellos, Bahamas, Bélgica y Burundi). En varios países, cuando el parto ocurre antes de lo esperado, no sólo no se acorta la duración del descanso, sino que el descanso correspondiente al período puerperal será aumentado en tantos días como no se hayan tomado antes del parto (Etiopía, Malta y Nicaragua).

205. En muchos países, las mujeres que se reincorporan al trabajo al término de un descanso de maternidad tienen derecho a volver a ocupar el puesto que tenían anteriormente. En otros, se les ha de ofrecer un puesto comparable.

206. Un tema de fundamental importancia es el de la disponibilidad y cuantía de las prestaciones en dinero que se perciben durante el descanso de maternidad. En muy pocos países (por ejemplo, Australia, Estados Unidos y Nueva Zelandia), no se remunera el descanso de maternidad. En otros, se pagan prestaciones en dinero con arreglo a una tasa uniforme. En virtud de lo dispuesto en el Convenio núm. 103, cuando se conceden en virtud de un sistema de seguro social obligatorio y están determinadas sobre la base de las ganancias anteriores, no deberían representar menos de los dos tercios de las ganancias anteriormente tomadas en cuenta para computar las prestaciones. En sólo unos 20 de los 144 países de los que se dispone de informaciones, las prestaciones calculadas sobre la base de las ganancias percibidas anteriormente, ya sea que se concedan en virtud de un sistema de seguros, del régimen de seguridad social o con cargo al empleador, no alcanza este porcentaje, mientras en más de 90 países lo alcanza o lo supera. En cambio, en varios países, entre ellos, Francia y los Países Bajos, para calcular las prestaciones se toma como base un tope salarial que, en el caso de las mujeres empleadas en puestos de nivel superior, puede ser inferior a la remuneración que perciben habitualmente. En los diez últimos años aumentaron las prestaciones en dinero concedidas en algunos países, entre ellos Belice (del 60 al 80 por ciento), Costa Rica (de dos tercios al 100 por ciento), Chipre (del 60 al 75 por ciento), Honduras (de dos tercios al 100 por ciento) y Senegal (del 50 al 100 por ciento). En algunos países se mantienen también las prestaciones en especie.

207. La mayoría de los países otorga también prestaciones médicas para la atención prenatal, puerperal y durante el alumbramiento. Algunos países, como, por ejemplo, Francia, incitan a las mujeres a efectuar controles prenatales, proporcionando con tal fin un subsidio pagadero previa presentación de un certificado médico, medida que se aplica indistintamente a las mujeres que trabajan como a las que no lo hacen, pero que, en el caso de las primeras, puede acompañarse de la posibilidad de disfrutar de tiempo libre remunerado para asistir al control, como ocurre en China. En los convenios colectivos suele haber cláusulas sobre el tiempo libre remunerado que se concede a efectos de la realización de exámenes médicos prenatales.

208. En consonancia con las normas de la OIT, que requieren que se autoricen interrupciones del trabajo a efectos de la lactancia, en casi todos los países la legislación permite este tipo de pausas, por lo común dos veces al día y durante media hora cada vez. Las interrupciones son más largas en Mongolia (dos pausas de una hora cada una hasta que el hijo cumple los seis meses de edad, y una durante los seis meses siguientes) y Somalia (dos pausas de una hora). En algunos casos, la ley establece también para el empleador la obligatoriedad de poner instalaciones apropiadas a disposición de las trabajadoras que amamantan a sus hijos. Al parecer, en los países donde se defiende la importancia del amamantamiento para la salud de los hijos, como, por ejemplo, los Estados Unidos, se ponen voluntariamente instalaciones adecuadas a disposición de las trabajadoras. Lo más frecuente es que las interrupciones para la lactancia sean consideradas y remuneradas como tiempo de trabajo, aunque a veces la remuneración se concede en virtud de los convenios colectivos más que de la ley. En cambio, en algunos países se fija por ley la duración del período durante el cual se han de conceder pausas para la lactancia: seis meses en el Brasil, nueve en España, doce en el Japón, quince en Benin y dieciocho en Egipto.

209. En las normas sobre la protección de la maternidad se aborda la cuestión de la protección del empleo al prohibirse el despido durante el descanso de maternidad (y las prolongaciones que se hubieren autorizado), o en cualquier otro momento respecto del cual el plazo señalado a efectos del preaviso expire durante dicha ausencia. No está permitido despedir a una trabajadora durante este período, por motivos que podrían considerarse legítimos. En el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), se establece que el embarazo y la ausencia del trabajo durante la licencia de maternidad no constituirán causa justificada para la terminación de la relación de trabajo. En varios países (entre ellos, Botswana, Camboya e Irlanda), la legislación recoge la prohibición establecida en los convenios de la OIT sobre la protección de la maternidad. En varios otros países, en cambio, existe la prohibición, aunque no es absoluta. En Guinea, por ejemplo, país donde un empleador no puede despedir a una mujer durante el descanso de maternidad o las prolongaciones del mismo que se hubieren concedido, es lícito poner término a una relación de empleo por mala conducta de carácter grave de la trabajadora, independientemente del embarazo, o si, por razones ajenas al embarazo, al empleador le resulta imposible mantener vigente el contrato; en muchos países, un empleador puede despedir a una trabajadora que goce de un descanso de maternidad si durante el mismo desempeña otra actividad remunerada. Otros países protegen a la trabajadora del despido durante períodos más largos que los establecidos en las normas de la OIT, como, por ejemplo, durante los últimos meses del embarazo o a partir del momento en que se descubre el embarazo, como en Chipre, aunque la prohibición no tiene carácter absoluto y las trabajadoras pueden ser despedidas por motivos ajenos al embarazo, como el cierre de la empresa. La gran mayoría de los países han sentido la necesidad de proteger el empleo en relación con la maternidad. Su legislación sobre la materia abarca el embarazo, el descanso de maternidad y también el período siguiente a dicho descanso (tres meses en Colombia). Con no poca frecuencia se tiene en cuenta el descanso de maternidad en el cómputo de la antigüedad.

210. Casi todos los países reconocen la necesidad de proteger la salud de las mujeres embarazadas y las madres lactantes, y han dictado a tales efectos una serie de medidas conformes en general con la orientación señalada en la Recomendación núm. 95 de la OIT. Si bien varía el nivel de la protección que se concede, entre las medidas más frecuentes cabe mencionar la prohibición del trabajo nocturno, las horas extraordinarias y la realización de ciertos tipos de tareas que la autoridad competente reconozca como perjudiciales para la salud de la madre o del hijo. Cuando el trabajo se efectúe durante la noche o su ejecución entrañe habitualmente un peligro, la interesada deberá ser trasladada, sin reducción de salario, a un puesto más adecuado a su estado.

211. En varios países se prohíbe el trabajo nocturno de las mujeres, ya sea en la industria o con carácter general, de modo que en tales casos es menos importante disponer de una protección especial para las mujeres encinta. En Italia, las excepciones a la prohibición general del trabajo nocturno de las mujeres en la industria, negociadas en virtud de los convenios colectivos, no se aplican a las trabajadoras mientras están embarazadas o durante los siete meses posteriores al alumbramiento. En Chile, Etiopía e Indonesia está prohibido el trabajo nocturno de las mujeres embarazadas; en algunos países la prohibición concierne tan sólo a un período del embarazo (por ejemplo, los tres meses anteriores a la fecha presunta del parto en Lesotho); en tales casos, empero, puede prolongarse por prescripción médica el plazo durante el cual la mujer está eximida del trabajo nocturno (Namibia). En otros países (por ejemplo, el Japón), si una mujer encinta o una madre lactante así lo piden, no estarán obligadas a trabajar durante la noche.

212. En muchos países están prohibidas las horas extraordinarias: por ejemplo, en Ghana (para las mujeres embarazadas y las madres de hijos de ocho meses de edad como máximo), la República Democrática Popular Lao (la prohibición se aplica también al trabajo en los días de descanso habituales), Panamá y Suiza. Los convenios colectivos suelen contener disposiciones complementarias sobre la ordenación del tiempo de trabajo de las mujeres encinta o las madres lactantes, quienes pueden quedar autorizadas para llegar más tarde o irse antes a fin de evitar las horas punta, como ocurre en Francia.

213. La mayoría de los países prohíben el empleo de mujeres embarazadas y madres lactantes en trabajos que la autoridad competente considera peligrosos para su salud o la de su hijo. Algunos países establecen esta prohibición con carácter general, mientras que otros enumeran los tipos de trabajos prohibidos (por ejemplo, la exposición a productos químicos, radiaciones e infecciones en Finlandia, la exposición a radiaciones ionizantes en Guinea, la manipulación de cargas en Italia, comprendidos los siete meses posteriores al parto, y la exposición al benceno en España). En Turquía, la protección contra los trabajos pesados se extiende a los seis meses posteriores al parto. Otros países indican que, durante un plazo delimitado, se han de asignar tareas livianas a las mujeres encinta (Camboya). En varios países, las mujeres que ejecutan tareas incompatibles con el embarazo deben ser trasladadas a otros puestos en que realizan tareas adecuadas (Chile, Francia y Tailandia, por ejemplo); en algunos, cuando el traslado no resulta posible, el descanso de maternidad comienza a partir del día en que se establece la incompatibilidad (Dinamarca). Se prevé también el traslado cuando la interesada realiza un trabajo que no es considerado peligroso en sí mismo, pero que el médico certifica como inadecuado para el estado de salud de una determinada trabajadora (por ejemplo en el Chad y Francia). En Ghana, una vez completado el cuarto mes de embarazo, queda prohibido asignar a la trabajadora el ejercicio de un trabajo fuera de su lugar de residencia permanente.

214. Sólo la mujer está biológicamente capacitada para tener hijos, darles a luz y amamantarlos. Si bien a la mujer le incumbe una función social única en la misión de traer hijos al mundo, en la práctica la maternidad puede ser una causa de discriminación, como en los casos en que se tienen en cuenta los embarazos ya verificados o potenciales al estudiarse una solicitud de formación o de empleo, o en los que se invoca dicho estado como motivo para poner término a la relación de trabajo. La discriminación también puede ser indirecta y afectar a las condiciones de trabajo. Como cada vez son más las mujeres que desean o necesitan combinar el trabajo y las obligaciones que conlleva la maternidad, y como el desarrollo de las economías nacionales requiere cada vez más que las mujeres trabajen, en los cuarenta últimos años muchos países han adoptado nuevos enfoques con respecto a la maternidad y el trabajo. En particular, se tiene hoy más conciencia de que no se debe desfavorecer a la mujer en el mercado de trabajo en razón de la maternidad. Por consiguiente, en varios países hay medidas adecuadas que permiten evitar la discriminación de la mujer en razón de la maternidad. Así, por ejemplo, se ha dictado una prohibición general de discriminación por motivos de embarazo (Venezuela y los Estados Unidos), o bien se han establecido requisitos más concretos (en Francia, por ejemplo, país donde es ilícito que un empleador investigue si una mujer que solicita empleo está embarazada). En una sentencia pronunciada en 1989 por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se indica que todo empleador que despida o se niegue a contratar a una mujer aduciendo que está embarazada contraviene lo dispuesto en la Directiva sobre la igualdad de trato de las Comunidades Europeas, de 1976. Según el razonamiento del Tribunal, dado que el embarazo es privativo de la mujer, cuando se depara a ésta un trato desfavorable porque está embarazada, se incurre por definición en un acto de discriminación por motivos de sexo: no es necesario comparar el trato de una mujer encinta con el de un hombre hipotético, como suele exigirse habitualmente en los casos de igualdad de trato entre hombres y mujeres.

215. Muchos convenios colectivos contienen cláusulas sobre la protección de la maternidad. En algunos se reflejan tan sólo las disposiciones reglamentarias, pero lo más corriente es que concedan una protección más favorable a varios respectos. El empleador suele estar dispuesto a proporcionar prestaciones económicas, además de las pagaderas por la seguridad social, a autorizar un descanso de maternidad más largo que el prescrito por ley, a conceder interrupciones de trabajo más largas para la lactancia, o a otorgar una licencia de paternidad, aunque ello no sea reglamentario. Los empleadores pueden también estar de acuerdo en extender el plazo durante el cual la ley les impide notificar a las trabajadoras encinta un aviso de terminación de la relación de trabajo, o en extender el descanso de maternidad a aquellas trabajadoras que no están amparadas por la legislación pertinente (como ocurre, por ejemplo, en las profesiones donde predominan las mujeres en algunos países y donde algunas trabajadoras empleadas en régimen de tiempo parcial cumplen menos horas que las estipuladas por la legislación de protección de la maternidad). Los convenios colectivos pueden utilizarse también para aclarar aspectos no especificados en la legislación: a título ilustrativo, en un convenio firmado en Malasia entre la Asociación de Bancos Comerciales de Malasia y el Sindicato Nacional de Empleados Bancarios se establece que cuando un día feriado público cae dentro del período durante el cual una trabajadora disfruta del descanso de maternidad, dicho descanso deberá prolongarse tantos días como feriados públicos haya habido. Existen también varios convenios que confieren a las trabajadoras el derecho de usufructuar sus vacaciones anuales inmediatamente después del descanso de maternidad.

Perspectivas de la acción internacional

216. Los convenios sobre la protección de la maternidad han obtenido pocas ratificaciones. En agosto de 1996 tan sólo treinta y cuatro países habían ratificado el Convenio núm. 3, y treinta y cuatro el Convenio núm. 103. El leve incremento registrado con respecto a las cifras de 1982 se debe fundamentalmente a que los nuevos Estados confirmaron las ratificaciones vigentes en sus territorios antes de que se convirtieran en Miembros de la OIT.

217. La falta de flexibilidad de los instrumentos ha desalentado las ratificaciones. Los cuatro requisitos principales que impiden la ratificación del Convenio núm. 103 son los siguientes: a) su ámbito de aplicación, que es demasiado amplio; b) el carácter obligatorio del descanso puerperal; c) la prohibición absoluta de despedir a la trabajadora durante el período relativamente breve del descanso de maternidad, y d) que en ningún caso el empleador deberá estar personalmente obligado a costear las prestaciones.

218. Por otra parte, el sucinto análisis realizado en párrafos anteriores revela que se han logrado grandes adelantos en muchos países, cuya legislación contiene hoy normas iguales o superiores a las del Convenio núm. 103, o establece medidas distintas.

219. A lo largo de los dos últimos decenios, el derecho a la protección de la maternidad, que se pone de relieve en una resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1975, recibió una acogida favorable en muchos Estados Miembros. Hoy en día, el esquema de la participación femenina en el mercado de trabajo se ha modificado rotundamente y la mayoría de las mujeres sigue trabajando después de haber tenido hijos. En muchos países, los acontecimientos recientes denotan una voluntad política de robustecer la protección de la maternidad. La OIT debería estar en condiciones de encauzar estos intentos en el marco común de las normas actuales suficientemente flexibles para posibilitar que países con situaciones muy distintas puedan consolidar sus logros y realizar progresos firmes, haciéndose al mismo tiempo eco de los deseos y necesidades de los trabajadores y de los intereses legítimos de los empleadores. Varios miembros gubernamentales del Consejo de Administración, entre ellos los países africanos, Alemania, Australia, Brasil, Canadá, China, España, Estados Unidos, Francia, India, República Islámica del Irán, Italia, Nicaragua, Noruega, Países Bajos, Pakistán, Panamá, Polonia, Reino Unido y Federación de Rusia, han pedido que se lleve a cabo una revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95).

220. La revisión de las normas sobre la protección de la maternidad debería tener una doble finalidad: la de elaborar normas que puedan ser ratificadas por un gran número de países, y la de tener en cuenta los progresos realizados en muchos países. Debería hacerse lo posible por alcanzar un grado de flexibilidad suficiente en las áreas, enumeradas en el párrafo 217, que han planteado problemas a algunos gobiernos. Paralelamente, se debería procurar que se mantengan los requisitos básicos en materia de protección (no discriminación y seguridad del empleo, protección de la salud, descanso de maternidad y prestaciones en dinero) y, cuando proceda, que se mejoren dichos requisitos, en el marco de un único instrumento, con el fin de preparar así el terreno para nuevos adelantos.

221. Según se desprende de la experiencia realizada con ciertas normas, la extensión paulatina de la protección que éstas ofrecen se vería favorecida si se definiera su ámbito de aplicación en términos generales y se previera su aplicación gradual. Ahora bien, como la distribución profesional de las trabajadoras puede variar con el tiempo, también resultaría superfluo detallar en exceso los sectores o profesiones abarcados. Tal vez una formulación aceptable permita retener el principio de que los instrumentos deberían ser aplicables a todos los sectores de la economía y a todas las categorías de trabajadores, autorizando al mismo tiempo, previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, la exclusión parcial o total de determinadas categorías de trabajadores para los cuales la aplicación de los instrumentos antedichos plantearía importantes problemas especiales. A todo Miembro que se acogiera a esta posibilidad se le pediría que en su primera memoria defina con claridad las categorías concretas de los trabajadores excluidos, y las razones de su exclusión; en las memorias posteriores se le pediría que señale las medidas adoptadas para extender paulatinamente la aplicación de las disposiciones a estas categorías de trabajadores.

222. Se podrían lograr mejoras cualitativas, teniendo en cuenta las medidas vigentes en muchos países, por ejemplo, la prohibición de la discriminación por razones de embarazo o parto, la protección del empleo, la protección de la salud de las trabajadoras en relación con la procreación, la protección de la salud durante el embarazo y la lactancia, la duración y distribución del descanso de maternidad y la cuantía de las prestaciones en dinero. Cabría considerar también la necesidad de que un número cada vez más elevado de países refleje las nuevas tendencias registradas, como la de tener en cuenta el descanso de maternidad en programas de licencia parental, o prever una licencia para la adopción.

223. La protección de la maternidad es un requisito esencial para lograr la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el empleo y en la ocupación. De hecho, según observó la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, es más una premisa del principio de igualdad que una dispensa al mismo. Se hizo también esta observación en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de las Naciones Unidas, que en su artículo 4.2 establece que no se ha de considerar discriminatoria la adopción de medidas encaminadas a proteger la maternidad. Uno de los objetivos principales de un convenio revisado podría consistir en reglamentar el consenso alcanzado a este respecto, previendo la prohibición de la discriminación por razones de embarazo, parto o lactancia. Además de la discriminación por motivos de sexo, el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), prohíbe también implícitamente la discriminación por cualquier motivo relacionado con el sexo, según indica la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 111) y a la Recomendación (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), de 1988. Con arreglo a lo dispuesto en algunas resoluciones de la OIT, en virtud de las cuales las mujeres encinta y las madres lactantes desempeñan una función social por la cual no merecen ser sancionadas, resultaría importante calificar expresamente la maternidad como una esfera en la que está prohibida la discriminación. En una disposición de esta índole se dejaría claramente establecido que la maternidad es un estado que requiere un trato diferenciado, precisamente para alcanzar una igualdad genuina. En el convenio revisado se podrían declarar ilícitos aquellos casos en que los empleadores tienen en cuenta el estado de embarazo para negarse a emplear a una mujer o para poner término a su contrato durante el período de prueba. En la recomendación revisada se podrían establecer directrices sobre la práctica aceptable cuando se descubre o prueba el embarazo en el momento de la contratación o mientras dura la relación de empleo.

224. El convenio revisado podría contener asimismo disposiciones destinadas a proteger el empleo de la mujer durante el embarazo y el descanso de maternidad, así como durante un período determinado después de la reanudación del trabajo. Así, podría estipular que la posibilidad de despido quedara sujeta al cumplimiento de una serie de condiciones concretas, claramente independientes del embarazo, el parto, la lactancia o las responsabilidades familiares. Esto permitiría solventar una de las dificultades que actualmente se presentan, al tiempo que de hecho mejoraría la protección de conformidad con la práctica actual seguida en algunos países. En las normas revisadas se debería prever además el derecho de las trabajadoras a reintegrarse a sus antiguos puestos o a que se les asigne a otro puesto que les brinde condiciones similares, y se deberían consignar directrices respecto a la conservación de los derechos de antigüedad y cuestiones afines.

225. Un segundo objetivo importante del convenio revisado consistiría en abordar la protección de la salud de los trabajadores en relación con la procreación, así como de la salud de las mujeres embarazadas y las madres lactantes. Desde una perspectiva histórica, las medidas de protección de la maternidad siempre han apuntado a proteger la salud de las trabajadoras y los recién nacidos, otorgando licencias de maternidad, ofreciendo prestaciones y permitiendo interrupciones del trabajo para la lactancia. La Recomendación núm. 95 refleja la necesidad de adoptar medidas adicionales para proteger la salud de la mujer durante el embarazo, pues prohíbe el trabajo nocturno, las horas extraordinarias y todo trabajo que implique riesgos especiales para el embarazo o la lactancia, conjuntamente con el derecho a que se traslade a la interesada a otro puesto, sin reducción de su salario. Dicho instrumento considera asimismo la posibilidad de efectuar traslados en el caso de los trabajos que un médico certifique como perjudiciales para la salud de la mujer interesada. Pero estas medidas pueden no ser suficientes para el desenlace satisfactorio del embarazo y para prevenir defectos atribuibles a la exposición de uno de los dos progenitores a un medio ambiente de trabajo peligroso. No es suficiente prohibir a las mujeres que tienen edad y capacidad de procrear la realización de todo trabajo en actividades que entrañen riesgos teratogénicos o mutagénicos, pues, además de omitirse así el factor de la exposición paterna, ello constituye apenas una solución satisfactoria, incluso independientemente de las consideraciones relativas a la igualdad. Cabría aprovechar, pues, la revisión de las normas relativas a la protección de la maternidad para incorporar al convenio revisado unas medidas preventivas mínimas adecuadas, destinadas a proteger la salud en las etapas de la concepción, la gestación y la lactancia, mientras que en la recomendación revisada se proporcionarían orientaciones más detalladas.

226. Para la OIT, la duración normal del descanso de maternidad se fijó en doce semanas en 1919. Resultaría conveniente adoptar para el nuevo convenio unas normas algo más favorables. Se podría establecer la duración normal del descanso de maternidad en catorce semanas, y tal vez se podría mantener el período de doce semanas a título de excepción provisional permisible en los países donde resulte imposible adoptar en seguida un período más largo. Al procederse a la revisión se podría tratar de establecer un equilibrio entre la necesidad de prestar una protección adecuada y la conveniencia de tener en cuenta las preferencias individuales en cuanto a la distribución del descanso de maternidad. Una solución viable podría consistir en imponer obligatoriamente un período específico de descanso de maternidad, ya sea antes o después del parto, o en ambos momentos, dejando que la autoridad competente de cada país establezca la duración de dicho período y el momento en que deba iniciarse.

227. Otro terreno en el que se podrían hacer mejoras es el relativo a las prestaciones en dinero. En los casos en que éstas se computan sobre la base de las ganancias anteriores, en las nuevas normas se podría tal vez mantener la cuantía actual de los dos tercios de las ganancias anteriores, con la salvedad de que, durante un período de tiempo determinado, la cuantía se elevaría al 100 por ciento de esas ganancias, según se dispone en la Recomendación núm. 95. En los casos en que se abonen las prestaciones en dinero con arreglo a una tasa uniforme, cabría adoptar medidas para asegurarse de que esas prestaciones bastan para garantizar la manutención de la madre y del hijo, y que se revisan periódicamente para mantenerlas adaptadas al costo de la vida.

228. El Convenio núm. 103 prevé que en ningún caso el empleador deberá estar personalmente obligado a costear las prestaciones debidas a las trabajadoras que emplea. Esta disposición es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades de las mujeres que estén en edad de procrear, por lo que la Oficina considera que no puede ponerse en tela de juicio ese principio tan fundamental. Sin embargo, la Oficina es plenamente consciente de que en muchos países no hay suficientes fondos públicos y no hay regímenes públicos de seguros o éstos no están lo suficientemente desarrollados para costear las prestaciones de maternidad. De ahí que se proponga que se mantenga el requisito previsto en el Convenio como un objetivo pero que se prevean excepciones de carácter provisional. Los Estados Miembros que se acojan a una excepción provisional estarían obligados a establecer y a adoptar de manera progresiva medidas satisfactorias encaminadas a sufragar el costo de las prestaciones de maternidad.

229. La Oficina considera que toda revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103), y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95), debería tener por objeto establecer normas que sean a la vez ajustadas a la realidad y de gran alcance. Al parecer, hay ahora un amplio acuerdo con respecto a unos cuantos principios básicos, tales como la necesidad de impedir la discriminación por razones de embarazo, parto o lactancia, lo cual supone también la protección de las mujeres embarazadas frente a cualquier decisión relativa a su empleo motivada por su estado; el derecho al descanso de maternidad y a percibir prestaciones en dinero de una cuantía adecuada durante dicho descanso, y la necesidad de protección de la salud. Sobre la base de estos elementos fundamentales de la protección de la maternidad, las nuevas normas podrían abrir el camino para futuros avances en este campo mediante disposiciones cuyo alcance transcienda el de las obligaciones básicas, y proporcionar, además, una orientación acerca de algunas de las medidas que deben tomarse para garantizar en la práctica la protección de la maternidad, teniendo debidamente en cuenta las posibilidades y las limitaciones de cada país.

VI. Revisión de otro convenio (o grupo de convenios) indicado
por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión
de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas
y Normas Internacionales del Trabajo

230. Si el Consejo de Administración lo solicita, se podrían presentar propuestas a estos efectos en su reunión de marzo de 1997, de acuerdo con las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo(29).

VII. Función de la OIT en la cooperación técnica

Antecedentes

231. En 1987, cuando la Conferencia procedió a revisar la función de la OIT en la cooperación técnica, se decidió que sería conveniente que la Conferencia Internacional del Trabajo emprendiera un examen amplio del programa, en forma periódica, por lo menos cada cinco años(30). La Conferencia reiteró su postura en 1993, al emprender un nuevo examen general del programa(31). El Consejo de Administración ha reafirmado la necesidad de proceder a una nueva evaluación de las repercusiones que han tenido los recientes acontecimientos de orden político, económico y social sobre la función de la OIT en la cooperación técnica cuando, por intermedio de su Comisión de Cooperación Técnica, aprobó una nueva estrategia de la OIT en relación con la cooperación técnica(32). Los importantes cambios que afectan a la dimensión tanto cuantitativa como cualitativa del programa, resumidos en los siguientes párrafos, justificarán que se proceda, en tres años (1999), a un nuevo examen de la función futura de la OIT en la cooperación técnica.

El entorno cambiante

232. El programa de cooperación técnica de la OIT viene condicionado por el proceso de reforma permanente de las actividades operacionales de las Naciones Unidas, fijado en las revisiones trienales amplias realizadas por la Asamblea General en 1989, 1992 y 1995. El debate global trata sobre cuestiones tan fundamentales como el papel y la función del sistema de actividades de desarrollo de las Naciones Unidas, así como de la relación que hay entre éstas y las demás funciones de las Naciones Unidas, del reparto de los papeles y responsabilidades en materia de desarrollo en el plano internacional, y de la ventaja comparativa específica que ofrece el sistema de las Naciones Unidas frente a otros actores y, señaladamente, frente a las instituciones creadas en virtud de los acuerdos de Bretton Woods, a los donantes bilaterales, a las organizaciones no gubernamentales (ONG) y al sector privado. El proceso de reforma también ha abarcado cuestiones tales como los niveles y modalidades de financiación, y las estructuras de gestión y coordinación en los planos mundial, sectorial y nacional. Como consecuencia de estas reformas, se está procediendo también a redefinir las modalidades de gestión y ejecución de las actividades en materia de cooperación técnica dentro del sistema de las Naciones Unidas, con la aparición de cambios importantes en relación con las funciones y responsabilidades de los gobiernos nacionales, de los órganos financieros y de la OIT como organismo especializado. Las autoridades nacionales se ocupan cada vez más de desempeñar el papel que anteriormente incumbía a los organismos en materia de administración y ejecución de los proyectos, mientras que tales organismos han pasado a ocuparse de la prestación de apoyo técnico.

233. Otro factor importante ha sido la reciente y radical reorientación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), centrada en torno al desarrollo humano sostenible. Tal y como lo define el PNUD, el desarrollo humano sostenible abarca la erradicación de la pobreza, la creación de empleo, la regeneración medioambiental y la integración de la mujer en el desarrollo. De entre estos objetivos, se ha concedido la máxima prioridad al de la mitigación de la pobreza como preocupación primordial del PNUD. La OIT debe a asegurarse de que se reconocen y se integran plenamente en la nueva estructura de programación del PNUD su participación y su experiencia acumulada en áreas esenciales del concepto del desarrollo humano sostenible. En lo que atañe a la aplicación del programa, la decisión adoptada por la Junta Ejecutiva del PNUD en el mes de mayo de 1995 sobre los nuevos acuerdos de programación, cuyas repercusiones sobre la OIT se describen más adelante, también exigirá un examen en profundidad en cuanto a la manera en que la OIT puede adaptarse desde los puntos de vista administrativo, financiero y material a un programa sometido a un cambio tan rápido y radical.

234. Desde principios del decenio de 1990, los donantes multibilaterales se han convertido en la fuente principal de recursos extrapresupuestarios para el programa de cooperación técnica de la OIT. En el bienio 1996-1997 representaron por lo menos 60 por ciento de su financiación. La programación en virtud de acuerdos multibilaterales difiere según el donante del que se trate en cuanto a la prioridad geográfica y las áreas técnicas. Sin embargo, existe una tendencia frecuente entre los donantes con respecto a sus relaciones con las organismos de las Naciones Unidas: están demostrando mayor interés en la eficacia del programa y exigen que los programas de cooperación técnica se administren mejor. Las decisiones con respecto a la financiación se basarán cada vez más en la evaluación de la eficiencia y eficacia, y ningún organismo podrá contar con las relaciones ya establecidas para asegurar su financiación. Por consiguiente, si la OIT puede demostrar que aplica eficazmente y administra eficientemente sus programas, es muy probable que pueda conseguir más financiación de los donantes multibilaterales. Otra posible área de expansión en los años venideros se refiere a cuestiones de desarrollo más generales, entre las cuales las siguientes revisten un interés específico para la OIT: el trabajo infantil, las cuestiones medioambientales, la integración de la mujer en el desarrollo, la promoción de los derechos humanos y la asistencia en el marco del proceso de democratización. Por supuesto, las modalidades de programación antes citadas tendrán que respetar unas características basadas en la demanda, y adaptar al mismo tiempo dichas características a las exigencias específicas de cada donante.

Las repercusiones del cambio de las
modalidades de ejecución del PNUD

235. Tanto las modalidades como el nivel de participación y los recursos de que disponen la OIT y otros organismos seguirán sometidos a la política del PNUD consistente en privilegiar la ejecución nacional y un enfoque programático. Desde el punto de vista de la OIT, los nuevos procedimientos para determinar los acuerdos de ejecución y aplicación, así como las nuevas disposiciones en materia de gastos de apoyo no han resultado adecuados para garantizar la realización de unos programas de gran calidad y en el que se asuman las correspondientes responsabilidades. Otra serie de reformas incluye la sustitución del ciclo de programación quinquenal por un período de programación de tres años renovable y la renuncia al sistema de las cifras indicativas de planificación en favor de un mecanismo de planificación de recursos más flexible. La importancia creciente de los fondos destinados a cuestiones específicas afectará a la anticipación de la planificación y redundará en una mayor competencia para la obtención de recursos limitados.

236. La OIT pudo influir sobre las prioridades y la selección final de las actividades SAT-1 del PNUD (actividades técnicas) durante las primeras etapas de programación (1992-1996), tanto en lo que atañe al número como al volumen económico de las actividades asignadas a la OIT; sin embargo, se han planteado problemas a la hora de asegurar la plena integración de los SAT-1 en el proceso de programación de la OIT y lograr la complementariedad y sinergia previstas entre los SAT-1 y la labor habitual que desarrolla la OIT. Para la OIT, el reto que se plantea en las futuras actividades desarrolladas dentro del marco de los SAT-1 será el de integrar los principales intereses de la Organización en el cometido y la puesta en práctica de las actividades SAT-1 y resolver las limitaciones temporales y en materia de recursos humanos dentro de los equipos consultivos multidisciplinarios y los departamentos técnicos. Estos cambios que afectan a las modalidades de ejecución del PNUD se conocieron y debatieron con ocasión de la última revisión de la función de la OIT en la cooperación técnica, realizada durante la reunión de 1993 de la Conferencia. No obstante, las verdaderas consecuencias de estas nuevas modalidades de ejecución de los programas de cooperación técnica de la OIT sólo comenzaron a sentirse a partir de 1993. En consecuencia, sería útil conocer las opiniones de la Conferencia respecto de la eficacia con que la OIT ha sido capaz de influir sobre estos procesos a la vez que se enfrentaba con las restricciones financieras.

Conferencias mundiales

237. Están comenzando a surgir algunas indicaciones preliminares en lo tocante a la postura y la respuesta probables de la comunidad internacional respecto de las cuestiones antes citadas a raíz de la serie de conferencias mundiales organizadas bajo los auspicios de las Naciones Unidas, y en particular de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995) que, al igual que la anterior Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, septiembre de 1994) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), han dedicado una atención considerable a algunos de los problemas fundamentales que habrán de abordarse en las futuras políticas en materia de desarrollo social. Estos foros reconocen con frecuencia creciente el papel singular que desempeñan la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el proceso global de desarrollo. La Cumbre Social de Copenhague dedicó foros separados a tres asambleas distintas de las ONG, la comunidad empresarial y los sindicatos. La celebración de la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) hizo concebir la esperanza de que se otorgará mayor importancia en los futuros programas nacionales a las normas y preocupaciones fundamentales de la OIT. En 1999, ya debería poderse medir hasta qué punto estas cumbres mundiales, y los compromisos que suscitaron en sus respectivos planes de acción, han tenido una repercusión directa sobre el papel de la OIT y sobre los recursos de que ésta dispone en el marco de su programa de cooperación técnica y, por lo tanto, sobre el papel asignado a la OIT en las labores de seguimiento de los programas de acción adoptados por estas conferencias.

Cómo gestionar un programa de cooperación técnica
dinámico cuando disminuyen los recursos

238. Si bien hasta fecha reciente las Naciones Unidas, y señaladamente el PNUD y, en menor medida, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), han sido la principal fuente de financiación extrapresupuestaria de la OIT y, por consiguiente, han inducido las pautas seguidas para la puesta en práctica del programa en las diversas regiones en desarrollo, en la actualidad se registra una disminución notable de la parte de financiación del programa que es aportada por las Naciones Unidas. Ello no obstante, el PNUD sigue siendo un interlocutor importante para todos los organismos especializados y un líder del diálogo sobre cuestiones del desarrollo; y la OIT ha entablado discusiones con el PNUD sobre temas de interés común en el marco del concepto de desarrollo humano sostenible, y en particular por lo que se refiere a las estrategias y los programas de mitigación de la pobreza y creación de empleo.

239. Se hace necesario estudiar las posibilidades de establecer formas de financiación conjunta y otros mecanismos análogos de repartición de costos. Cabe prever que en el futuro el presupuesto ordinario de la Organización, y en especial las asignaciones para la cooperación técnica con cargo al presupuesto ordinario (CTPO), cumplirán funciones de carácter más catalizador y estratégico. Es concebible que tanto el volumen de los recursos para la CTPO como los criterios que rigen su utilización sean revisados por la Conferencia.

240. Dada la mayor importancia relativa de los donantes multibilaterales se han emprendido iniciativas destinadas a preparar directrices pormenorizadas para uso de las oficinas en el exterior y los departamentos técnicos, orientaciones que se presentan bajo la forma de carpetas de donantes. También se están reuniendo datos para fundamentar las políticas concretas, las prioridades y los procedimientos que se han de seguir en relación con los donantes, al objeto de garantizar que la OIT tome parte en la formulación y la ejecución de los programas de desarrollo que quedan comprendidos en el ámbito de sus competencias específicas. Además, cabe suponer que el volumen de financiación procedente de los bancos para el desarrollo, en constante aumento desde hace algún tiempo, debería influir también en la envergadura del programa y en su orientación. Desde hace algunos años, la OIT ha estado manteniendo un activo diálogo con la Unión Europea (UE) con miras a estrechar la cooperación entre las dos organizaciones en materia de asistencia al desarrollo. Las misiones conjuntas realizadas para evaluar las necesidades de los países y las varias consultas técnicas efectuadas para determinar las áreas de interés comunes han dado como resultado un considerable aumento del número de actividades financiadas por la UE en 1995. Se cree que, en el futuro, la UE adquirirá más importancia como socia de la OIT para el desarrollo, por lo que la OIT debe elaborar una política clara con respecto a su cooperación con la Unión Europea.

La política de asociación activa

241. El acontecimiento más importante en lo que atañe al programa de cooperación técnica de la OIT fue la introducción, en 1992, de la política de asociación activa (APP). Dentro de este marco, se crearon 14 equipos consultivos subregionales para que los mandantes pudieran beneficiarse mayormente de los conocimientos técnicos de la OIT. La fijación de objetivos por país está llevándose a cabo para que los diferentes países puedan establecer sus prioridades en materia de desarrollo que encajan en la esfera de competencia de la OIT y, cuando resulta posible, el examen de esos objetivos se está vinculando al examen de la Nota sobre la estrategia del país (CSN) que prevé la resolución 47/199 (1992) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Ese examen ha despertado expectativas a nivel de los países, y la OIT debe actuar ahora con rapidez y eficacia para que los objetivos por país se plasmen en actividades concretas. La APP goza de reconocimiento en los foros internacionales, donde se la considera como un esfuerzo importante por adaptarse a los cambios que se están produciendo en el entorno exterior, y la consolidación de su éxito dependerá de la capacidad de la Organización para mantenerse al tanto de los acontecimientos que se produzcan y para reajustar rápidamente, siempre que resulte necesario, las políticas, los procedimientos y los acuerdos en materia de organización. El enfoque multidisciplinario respecto de la planificación y ejecución de los programas ha constituido en gran parte un éxito. Ahora bien, la composición de los equipos en lo que se refiere a la competencia técnica se examinará nuevamente en 1997 con el fin de que se ajuste más estrechamente a las necesidades de los países en que operan los diferentes equipos. El examen en 1999 constituirá una excelente oportunidad para estudiar los efectos de la política de asociación activa, especialmente por lo que se refiere a los programas de cooperación técnica y su importancia para los mandantes.

Las normas internacionales del trabajo
y la cooperación técnica

242. Las acciones para promover la sinergia entre esos dos medios de acción tienen como finalidad evitar cualquier conflicto entre las actividades de cooperación técnica de la OIT y los principios consagrados en las normas de esta Organización, especialmente con respecto a los derechos humanos fundamentales. Por medio de una amplia utilización de los recursos para la CTPO, deberán hacerse todos los esfuerzos posibles para ayudar a los Estados Miembros a aplicar las normas y a establecer los fundamentos sociales y económicos apropiados a nivel local y nacional. Sin embargo, la promoción de las normas internacionales del trabajo también debe formar parte integrante del programa de cooperación técnica, a fin de que se incluyan en las políticas y la legislación de los Estados Miembros y se cree un entorno propicio a su aplicación. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) constituye un buen ejemplo en este sentido, ya que no sólo ha contribuido considerablemente a que se tomara conciencia del trabajo infantil y, demostrado distintos métodos para eliminarlo, sino que, aún más importante, en muchos países el IPEC ha logrado también persuadir a los gobiernos a elaborar un programa nacional en materia de trabajo infantil. Si bien resultó ser fructuosa la discusión que celebró el Consejo de Administración del documento sobre Normas Internacionales del Trabajo y Cooperación Técnica que le fue sometido en 1992(33), es preciso sin duda alguna proceder a un nuevo examen para tomar en consideración los acontecimientos que se han producido recientemente y que influyen en ambos medios de acción.

La estrategia de la OIT en materia de cooperación técnica

243. Este asunto se examina de manera pormenorizada en la sección II del documento presentado a la Comisión de Cooperación Técnica en la presente reunión(34), conforme al primer punto del orden del día. Es importante señalar aquí los tres principales elementos de esa estrategia. En el marco de los esfuerzos concertados para fortalecer la capacidad nacional, se han emprendido exámenes de los objetivos por país para establecer las prioridades nacionales. La mejora de la ejecución debe reflejarse tanto a nivel de calidad como de cantidad, y la realización de esfuerzos con este fin no hará sino mejorar la capacidad de la OIT para solicitar fondos de las diversas fuentes donantes. La aplicación de una estrategia dinámica en materia de movilización de recursos, mencionada brevemente más arriba, exige el restablecimiento de un flujo ininterrumpido de propuestas procedentes de los mandantes de la OIT.

244. La aplicación de la estrategia de la OIT en materia de cooperación técnica constituirá el principal tema de debate en las próximas reuniones de la Comisión de Cooperación Técnica del Consejo de Administración, pero sería conveniente proceder a un examen más minucioso y extenso de sus repercusiones en la reunión de la Conferencia de 1999.

Conclusión

245. En vista de los acontecimientos señalados líneas arriba, todos los cuales tienen repercusiones en la cooperación técnica de la OIT, es conveniente que la Conferencia examine el programa de cooperación técnica del decenio de 1990, para evaluar en particular, cómo respondió al entorno cambiante y estudiar qué hay que hacer para mejorar la capacidad de la OIT de satisfacer las necesidades de sus mandantes y prestar una cooperación técnica eficaz de la mejor manera en el próximo siglo.

* * *

246. Con miras al establecimiento del orden del día de la 87.a reunión de la Conferencia de 1999, se invita al Consejo de Administración a que elija los temas sobre los cuales desearía recibir propuestas más detalladas en su 268.a reunión (marzo de 1997), habida cuenta de las siguientes propuestas sometidas a su examen:

propuestas para la adopción de nuevas normas:

  1. solución de los conflictos laborales;
  2. registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (incluida la revisión de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980];
  3. protección de los datos personales de los trabajadores;
  4. la promoción de las cooperativas;

propuestas para la revisión de normas existentes:

  1. revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95);
  2. revisión de otro convenio (o grupo de convenios) señalado por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo;

propuesta para discusión general:

  1. función de la OIT en la cooperación técnica.

Ginebra, 30 de septiembre de 1996.

Punto que requiere decisión: párrafo 246.

1 Documento GB.265/8/2, párrafo 24.

2 Documento GB.244/2/2.

3 Documento GB.259/2/2, párrafos 226-248.

4 Documento GB.262/2, párrafos 69-94.

5 Documento GB.261/STM/4/14.

6 Documento GB.261/8/26, párrafos 12 a 14.

7 Documento GB.254/2/1, párrafos 53 a 64.

8 Véase el informe de la Reunión de expertos presentado al Consejo de Administración en su actual reunión.

9 Las leyes sobre la protección de los datos, correspondientes a diecinueve países (que no incluyen las recientemente sancionadas en Bélgica, la República Checa, Eslovaquia, España, Hungría, Nueva Zelandia y Suiza), se exponen en detalle en: Workers' Privacy, Part I: Protection of personal data, publicado por la OIT en Conditions of Work Digest, vol. 10, núm. 2, 1991. Las disposiciones legales aplicables al control y la vigilancia en diecinueve países industrializados han sido publicadas por la OIT en Conditions of Work Digest, vol. 12, núm. 1, 1993, con el título de: Workers' Privacy, Part II: Monitoring and surveillance in the workplace. Además, las pruebas a las que se somete a los trabajadores se tratan en la publicación de la OIT Conditions of Work Digest, vol. 12, núm. 2, 1993, con el título de: Testing in the workplace, que las estudia en dieciocho países.

10 La ley de 29 de abril de 1992 sobre la protección de los datos personales y los sistemas de información fue adoptada por la Asamblea Federal de las Repúblicas Checa y Eslovaca, y se aplica hoy en cada uno de estos dos países.

11 Artículo 17. 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación.

2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

12 Artículo 8. 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, y de su hogar y correspondencia. 2. Ninguna autoridad pública podrá interferir en el ejercicio de este derecho, excepto cuando así lo imponga el cumplimiento de la ley, y cuando ello sea necesario en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, el orden público o el bienestar económico del país, y para prevenir los disturbios y delitos, proteger la salud o la moral, o amparar los derechos y libertades de los demás individuos.

13 Convenio sobre seguridad e higiene (trabajos portuarios), 1979 (núm. 152); Recomendación sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 171); Recomendación sobre el peso máximo, 1967 (núm. 128); Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171).

14 OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Igualdad en el Empleo y la Ocupación; Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 111) y a la Recomendación (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, Informe III (Parte 4B), Conferencia Internacional del Trabajo, 75.a reunión, Ginebra, 1988; véanse, en particular, el párrafo 71, págs. 74 a 76, el párrafo 105, pág. 123, y el párrafo 121, págs. 140 y 141.

15 Resolución (núm. 96) relativa a sistemas de información sobre el personal y los datos personales de carácter privado en el comercio y las oficinas, 1985, en OIT: Nota sobre las labores (Ginebra, 1985), Comisión Consultiva de Empleados y de Trabajadores Intelectuales, novena reunión, Ginebra, abril de 1985, pág. 115.

16 Resolución (núm. 9) sobre la información referente a datos personales en el sector de hotelería, restauración y turismo, 1989, en OIT: Nota sobre las labores (Ginebra, 1990), Comisión de Hotelería, Restauración y Turismo, primera reunión, Ginebra, diciembre de 1989, doc. núm. IC/HCT/1/1989/19.

17 Documento GB.235/12/8.

18 OIT: Los derechos humanos: responsabilidad de todos, Parte I, Memoria del Director General a la 75.a reunión (1988) de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 1988), págs. 52 a 53.

19 Anexo II, Principios orientadores sobre los métodos de efectuar pruebas de drogas y alcohol para su aplicación mundial en la industria marítima, en OIT: Informe del Comité Mixto OIT/OMS sobre Salud de los Marinos, séptima reunión, Ginebra, 10-14 de mayo de 1993, doc. núm. JCHS/7/D.4(Rev.).

20 OIT: Report of the Interregional Tripartite Expert Meeting on Drug and Alcohol Testing in the Workplace, Oslo, Noruega, 10-14 de mayo de 1993.

21 OMS en asociación con la OIT: Reunión consultiva sobre el sida y el lugar de trabajo: declaración, Ginebra, 27-29 de junio de 1988, WHO/GPA/INF/88.7.

22 AIDS and the Workplace, UNESCO, París, 25-26 de abril de 1990.

23 Véase, por ejemplo, S. Mitter y R. Pearson: Global information processing: The emergence of software services and data entry jobs in selected developing countries, publicado por los documentos de trabajo del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT (Ginebra, 1992); SAP, 4, 14/WP.51.

24 Naciones Unidas: Asamblea General, 49.a reunión, Informe del Secretario General, A/49/213.

25 Documento GB.256/6/7.

26 Documento GB.264/10.

27 Documento GB.264/ESP/3.

28 Véanse: documentos GB.219/SC/2/2, GB.221/SC/5/4(Corr.) y GB.222/12/18.

29 Documento GB.265/8/2.

30 Conferencia Internacional del Trabajo, 73.a reunión, 1987, resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica.

31 Conferencia Internacional del Trabajo, 80.a reunión, 1993, resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica.

32 Documento GB.261/7/20.

33 Documento GB.252/15/1.

34 Documento GB.267/TC/1.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

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