| GB.267/WP/SDL/3 267.a reunión noviembre de 1996 |
| Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional | WP/SDL |
TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informes recientes sobre las inversiones extranjeras directas y
sus repercusiones
para el empleo y la política social
1. En la 265.a reunión (marzo de 1996) del Consejo de Administración, el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional decidió examinar los efectos que tienen las inversiones extranjeras directas, incluidas las de las empresas multinacionales, en las normas laborales de los países de acogida, y pidió a la Oficina que preparara un documento sobre el tema basándose en estudios existentes, tales como los de la UNCTAD(1). El presente documento se ha elaborado en respuesta a esa petición. Está basado en los dos documentos que abordan el tema de manera más directa: el World Investment Report 1996 de la UNCTAD, y la sección sobre inversiones extranjeras directas del informe de la OCDE titulado Trade, Employment and Labour Standards (1996)(2). También se basa en un documento del Banco Mundial, el Informe sobre el desarrollo mundial 1995: El mundo del trabajo en una economía integrada, en un documento del FMI titulado Foreign Direct Investment in the World Economy (junio de 1995) y en una monografía de la OCDE titulada Foreign Direct Investment, Trade and Employment. En él se abordan cuatro temas principales: la creciente importancia de las inversiones extranjeras directas en la economía mundial; los efectos de las inversiones extranjeras directas en el crecimiento económico y en el empleo; los vínculos entre las inversiones extranjeras directas y las normas del trabajo; y las repercusiones para la política.
Las inversiones extranjeras directas en la economía mundial
2. Los informes anuales de la UNCTAD sobre las inversiones mundiales (World Investment Reports) han constituido una vasta fuente de datos sobre la evolución de las inversiones extranjeras directas en la economía mundial, y han servido para documentar el rapidísimo crecimiento que han registrado dichas inversiones desde mediados de los años ochenta. Entre 1983 y 1987, los flujos de inversiones extranjeras directas en todo el mundo acusaron una tasa de crecimiento anual del 35 por ciento. Entre 1988 y 1992 dicha tasa se redujo a un 4 por ciento anual y permaneció en niveles bajos entre 1993 y 1994, pero en 1995 reanudó su crecimiento con una tasa del 38 por ciento. Dentro de este panorama general, cabe señalar que el crecimiento de las inversiones extranjeras directas que se hacen en los países en desarrollo ha sido siempre superior al 15 por ciento anual desde 1988, y que alcanzó su nivel más alto en 1993 con una tasa de crecimiento del 45 por ciento. Así, como se indica en el World Investment Report 1996, las inversiones extranjeras directas han crecido rápidamente en los últimos años, de hecho, con mayor rapidez que el comercio internacional, que durante mucho tiempo ha sido el principal mecanismo de vínculo entre las economías nacionales.
3. La importancia cuantitativa de esa evolución se aprecia en algunos coeficientes clave citados en el informe de 1996, por ejemplo, el producto bruto mundial de las filiales extranjeras de las empresas multinacionales representó un 6 por ciento del PIB mundial en 1991, frente a un 2 por ciento en 1992. Al mismo tiempo, el coeficiente o proporción del volumen de las inversiones extranjeras directas en relación con el PIB mundial se duplicó entre 1980 y 1994 (en 1994 fue de un 9,4 por ciento), mientras que el coeficiente o la relación entre las corrientes anuales de inversiones extranjeras directas y las inversiones internas brutas aumentó de un 1,7 a un 3,9 por ciento durante el mismo período. Huelga decir que en estos promedios mundiales se pasan por alto importantes diferencias entre países y regiones. Por ejemplo, en 1994, la relación entre las inversiones extranjeras directas y las inversiones nacionales brutas era de hasta un 23,5 por ciento en Singapur y hasta un 24,5 por ciento en China.
4. En el informe se subrayan dos importantes factores que han impulsado el rápido crecimiento de las inversiones extranjeras directas. Se señala que, particularmente desde mediados de los años ochenta, el contexto en el que se llevan a cabo las inversiones extranjeras directas y el comercio ha cambiado de manera considerable. Los cambios más importantes están relacionados con la reducción de los obstáculos técnicos y de política a los movimientos de bienes, servicios, capitales, trabajadores profesionales y capacitados, y empresas. En concreto, la evolución tecnológica ha facilitado mucho más el transporte de bienes, servicios, activos intangibles y personas, así como la realización a distancia de las tareas de organización y de gestión de las empresas... El resultado de ello es una división internacional del trabajo dentro de la propia empresa con arreglo a la cual cualquiera de los factores que generan valor añadido puede estar ubicado en el lugar que más contribuya al rendimiento global de la empresa. Esto significa cada vez más que las inversiones extranjeras directas y las corrientes comerciales se determinan al mismo tiempo. Ambas constituyen una consecuencia inmediata de la decisión de ubicarlas en un mismo lugar. También significa que las corrientes comerciales internas de la empresa entre la empresa matriz de las empresas multinacionales y las filiales, y entre las filiales, cobran una importancia considerable y creciente y que la estructura del comercio vinculado con esas inversiones extranjeras directas supone una proporción relativamente más grande de productos y servicios intermedios y de intercambios comerciales intraindustriales.
5. Esta evolución crea a la vez nuevas oportunidades y nuevos problemas para los países. La división del trabajo resultante de esta situación ofrece oportunidades para que los países participen en la producción y el comercio en asociación con las empresas multinacionales, especializándose en segmentos de la producción de bienes y servicios en los que disponen de una ventaja comparativa. Esta asociación podría consistir en dar acogida a las empresas multinacionales o en vincularse a ellas mediante acuerdos de subcontratación o de otro tipo, para exportar partes, componentes y/o productos seleccionados a las filiales y las empresas matrices. Sin embargo, corren el riesgo de quedar en una posición de vulnerabilidad a medida que aumenta su grado de especialización, sobre todo en los sectores propensos a los cambios tecnológicos y a la reubicación.
Los efectos de las inversiones extranjeras directas
en el crecimiento de la economía y en el empleo
6. Desde principios de los años ochenta, en muchos países de todo el mundo se ha producido un cambio importante en las políticas relativas a las inversiones extranjeras directas. Como se señaló en el informe World Investment Report de 1996, los primeros enfoques utilizados en la posguerra en materia de inversiones, que a menudo se basaban en la imposición de restricciones, controles y condiciones para la entrada y el establecimiento de inversiones extranjeras directas, se dieron un giro radical al cambiar la percepción del papel que pueden desempeñar las inversiones extranjeras directas en el crecimiento y el desarrollo; de resultas de ello, muchos países en desarrollo empezaron a introducir importantes modificaciones en sus legislaciones y políticas para orientarlas hacia la liberalización, la protección y la promoción de esas inversiones. La liberalización también se amplió e intensificó en los países desarrollados.
7. Esta visión positiva del papel de las inversiones extranjeras directas ha sido confirmada en cierta medida por algunos hechos recientes. Sin embargo, es importante señalar que la investigación económica aplicada sobre el tema tropieza con un sinnúmero de problemas relacionados con la metodología y con los datos. No se ha logrado llegar a un acuerdo en cuanto a la modelización de los efectos globales de las inversiones extranjeras directas, y con frecuencia no se dispone de los datos necesarios para establecer relaciones causales(3). Estos dos factores son importantes porque, en principio, las inversiones extranjeras directas y las empresas multinacionales pueden tener tanto efectos positivos como negativos en los países de acogida. Los efectos positivos consisten en gran medida en la transferencia de tecnología y de otros activos intangibles, que resultan en aumentos de la productividad que a su vez mejoran la eficiencia con que se utilizan los recursos y a la larga aumentan el ingreso por habitante(4). Entre estos efectos positivos se incluyen, tanto los beneficios directos de los vínculos entre las empresas multinacionales y las empresas locales (por ejemplo, proveedores y distribuidores) como los beneficios indirectos, resultantes ya sea de una mayor competencia o de la generación de beneficios externos. Al mismo tiempo, puede haber efectos negativos derivados del peso en el mercado de la empresa multinacional y de la capacidad de una empresa multinacional para utilizar este peso a fin de generar beneficios extraordinarios que se transfieren a sus accionistas, que probablemente no son residentes en el país de acogida. Del mismo modo, puede haber efectos tanto positivos como negativos para el país de origen o inversor. El hecho de invertir en el extranjero puede reducir el empleo al desplazar las exportaciones de las empresas matrices o al desplazar empleos que de otro modo estarían en el país. Sin embargo, puede aumentar el empleo si produce un aumento neto de las exportaciones del país de origen (por ejemplo, con un aumento de la demanda de productos y de bienes de capital intermedios de las filiales extranjeras) o si el traslado de actividades que requieren pocas calificaciones contribuye a mantener los empleos altamente calificados en el país. En principio, no hay ningún motivo para que los efectos negativos sean mayores que los positivos, o viceversa. Esta indeterminación es, quizás, la razón por la que durante mucho tiempo, los debates acerca de las empresas multinacionales han sido acalorados y han registrado cambios radicales(5). Así, como se señaló anteriormente, se ha producido un giro radical hacia una visión positiva de los efectos de las inversiones extranjeras directas, pero también han suscitado preocupación en algunos países industrializados los efectos negativos para el empleo que pueden tener las inversiones hechas en el exterior o la deslocalización. Del mismo modo, cuando las inversiones extranjeras directas empezaron a aumentar rápidamente a finales de los años ochenta, muchos políticos empezaron a poner en duda los beneficios de esta afluencia de inversiones y se adoptaron algunas medidas restrictivas (FMI 1995).
8. Al examinar los datos reales disponibles, en la mayoría de los informes se llega a la conclusión de que las inversiones extranjeras directas tienen más efectos positivos que negativos. En el informe de la UNCTAD se señala que algunos estudios de casos prácticos indican, de hecho, que los efectos generadores de intercambios comerciales que tienen las inversiones extranjeras directas sobre el sector manufacturero tienden a ser más importantes que los efectos que entrañan la reubicación de los intercambios comerciales para el país de origen; también se señala que, en conjunto, las inversiones extranjeras directas dan lugar a un aumento de los intercambios comerciales. Por lo tanto, dan como resultado una intensificación de las interacciones económicas internacionales. Del mismo modo, en el estudio del FMI se llega a la conclusión de que las inversiones directas en el extranjero parecen tener un efecto positivo en la expansión del comercio y de que la afluencia de inversiones extranjeras directas tiene como efecto global un aumento, tanto de la tasa de crecimiento como de la formación de capital, que obedece en un primer momento a un uso más eficiente del capital y que luego se mantiene gracias a un círculo virtuoso. El estudio de la OCDE relativo a los efectos de las inversiones extranjeras directas sobre el empleo en los países industrializados es, en cambio, más reservado a este respecto. Su postura es que no se ha llegado a ninguna conclusión general acerca del carácter positivo o negativo de los efectos sobre el empleo ni acerca de las proporciones de esos efectos. La gran disparidad de los resultados obtenidos refleja a la vez la complejidad de los análisis que se requieren y las deficiencias metodológicas, así como el hecho de que en la mayoría de los países generalmente no se dispone de datos suficientes.
Las inversiones extranjeras directas
y las normas básicas del trabajo
9. El estudio de la OCDE sobre el comercio, el empleo y las normas del trabajo (Trade, Employment and Labour Standards) contiene una breve sección en la que se abordan los vínculos económicos entre las inversiones extranjeras directas y las normas básicas del trabajo (definidas como las normas relacionadas con la eliminación de la explotación del trabajo infantil, la prohibición del trabajo forzoso, la libertad sindical, el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la no discriminación en el empleo)(6). En él se formulan dos preguntas fundamentales:
- Influyen las normas básicas del trabajo en las decisiones de las empresas multinacionales de invertir en un lugar determinado?
- Influyen las empresas multinacionales en las normas básicas del trabajo del país en que operan y/o del país de origen del inversionista? Pueden mejorar el respeto de las normas básicas del trabajo?(7).
10. En el estudio se exponen las cuestiones conceptuales que abarca cada una de estas preguntas y a continuación se examinan los datos prácticos. En el caso de la primera pregunta acerca del vínculo entre las normas básicas del trabajo y las decisiones de invertir, en el informe se señala que las normas laborales podrían ser un factor determinante al decidir el lugar en que se va a invertir, esto es, en qué país y en qué lugar de ese país. Las normas laborales tienen repercusiones en los costos de mano de obra, ya sea directas, en el caso en que, por ejemplo, la prohibición del trabajo forzoso o del trabajo infantil supone costos más altos de mano de obra, o bien indirectas, en los casos en que los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva brindan a los trabajadores la posibilidad de negociar los salarios y las condiciones de trabajo. Por esta razón, las normas laborales podrían ser un factor variable en la decisión de los inversionistas que tratan de reducir al mínimo los costos laborales. Sin embargo, en el informe también se señala que, si bien desde una perspectiva estática un bajo nivel de normas laborales puede, de hecho, significar costos laborales más bajos, esta relación puede invertirse si se mira desde una perspectiva dinámica, ya que el hecho de contar con normas laborales más exigentes puede constituir un incentivo para aumentar la productividad mediante inversiones tanto en el capital humano como en el físico, y contribuir a más largo plazo a aumentar la competitividad de las empresas en materia de costos(8).
11. Al analizar los datos concretos de los casos prácticos, el informe señala que el grueso de las inversiones extranjeras directas -- el 73 por ciento en 1993 -- está encauzado hacia los países de la OCDE, en los que la observancia de las normas básicas del trabajo está garantizada en general en la legislación y en la práctica(9). La cuestión se reduce, pues, a determinar en qué medida las normas del trabajo han influido en las corrientes de inversiones extranjeras directas hacia países que no pertenecen a la OCDE. A este respecto, se señala que, debido a la multitud de factores que determinan las corrientes de inversiones y a la falta de datos, resulta difícil determinar de manera concreta la importancia que tienen las normas laborales básicas. La heterogeneidad de los países, sus condiciones en materia de inversiones y la situación jurídica y práctica de las normas laborales básicas de esos países también impiden dar una respuesta clara a esta pregunta(10). La conclusión general es que, si bien los inversionistas de la OCDE no tienen presentes sistemáticamente las normas laborales básicas al adoptar una decisión de invertir en países que no forman parte de esa organización, los datos del total agregado de las inversiones extranjeras directas indican que las normas laborales básicas no constituyen un factor primordial en la mayoría de las decisiones que adoptan las empresas de la OCDE a la hora de invertir. Sin embargo, algunos gobiernos de países que no pertenecen a la OCDE han limitado los derechos laborales pensando que de esta manera pueden atraer inversiones extranjeras directas tanto de los países de la OCDE como de los países que no son miembros de esa organización. Las inversiones extranjeras directas procedentes de estos últimos países, algunos de los cuales tienen antecedentes dudosos por lo que se refiere al respeto de las normas laborales básicas, también han aumentado. Según informes presentados por empresas multinacionales de los países de la OCDE, estas normas laborales no se consideran como un factor que ha de tenerse en cuenta al evaluar las oportunidades de invertir en un posible país de acogida. En esas circunstancias, los países de acogida pueden promulgar normas laborales básicas sin correr el riesgo de que ello repercuta de manera negativa en la afluencia de inversiones extranjeras directas(11). El Banco Mundial comparte esta opinión en su Informe sobre el desarrollo mundial 1995: El mundo del trabajo en una economía integrada, en el cual indica que si bien muchos países efectivamente han ofrecido incentivos fiscales y de otra índole y algunos gobiernos autoritarios han adoptado medidas represivas contra los trabajadores, éstos no son los factores que más atraen al capital y a la larga probablemente contribuyan a reducir las entradas netas(12).
12. En relación con la segunda pregunta que se formula en el informe de la OCDE sobre el comercio, el empleo y las normas laborales, a saber, qué influencia tienen las empresas multinacionales en las normas laborales básicas, se señala que las empresas multinacionales pueden ya sea mejorar la situación asumiendo un papel de modelo por lo que se refiere a la ética comercial y a las normas laborales básicas, o bien pueden contribuir a deteriorar la situación si se dedican a constituir grupos de presión para que los gobiernos modifiquen la legislación laboral a fin de obtener un entorno más favorable a los inversionistas. También se señala que en los casos en que las empresas multinacionales tienen efectos positivos en el crecimiento económico del país de acogida, este hecho puede pasar a ser un factor importante para que los países eleven el nivel de sus normas laborales. El examen de esta cuestión a partir de datos prácticos es sumamente breve, pues la información de que se dispone es muy escasa. El informe señala que en ninguna publicación se han aportado pruebas de que las empresas multinacionales constituyan grupos de presión para que los gobiernos modifiquen las normas laborales, y que hay pocas pruebas de que los inversionistas extranjeros de países de la OCDE emplean mano de obra infantil o que explotan a la mano de obra infantil; asimismo, tampoco se han documentado casos de violación de las normas en materia de trabajo forzoso y de discriminación. En cambio, sí se han publicado informaciones sobre casos de violaciones de esas normas por parte de los subcontratistas de las empresas multinacionales, en particular casos relacionados con el trabajo infantil. Por lo que se refiere al comportamiento de las empresas multinacionales en relación con los derechos de libertad sindical en los países que no pertenecen a la OCDE, el informe señala que el grado radicalmente más bajo de sindicación de las zonas francas de exportación en relación con el conjunto de la economía nacional podría ser un indicio de que dichas empresas no contribuyen a mejorar la situación práctica de los sindicatos. En el informe también se hace referencia en términos muy mesurados al papel de las empresas multinacionales de países que no son miembros de la OCDE; se señala que, a juicio de algunos, cabe prever que, a medida que se intensifique la competencia de inversionistas de países que no son miembros de la OCDE, en los que no se respetan (plenamente) las normas laborales básicas, habrá más posibilidades de hacer presión para que se adopten normas laborales de un nivel más bajo(13).
Repercusiones para las políticas
13. Por lo que se refiere a la formulación de políticas, una de las principales conclusiones que se desprenden de los distintos informes es que la creciente importancia de las corrientes de inversiones extranjeras directas en la economía mundial constituye un hecho positivo que hay que apoyar. Las inversiones extranjeras directas crean nuevas oportunidades económicas para los países de todos los niveles de desarrollo y contribuyen a aumentar el crecimiento económico. En el informe de la UNCTAD se analiza si las políticas que se formulen como respuesta a esta situación deberían incluir o no medidas tendentes a la creación de un marco multilateral para las inversiones extranjeras directas. Se señala que ya se ha planteado la cuestión de determinar si los actuales mecanismos internacionales han quedado superados por la realidad económica mundial y si, por lo tanto, no es necesario ponerse al día con la situación del mercado. La multiplicación de los acuerdos de inversiones bilaterales y regionales, la inclusión de algunas cuestiones relacionadas con las inversiones extranjeras directas en los acuerdos de la Ronda Uruguay y el inicio de las negociaciones sobre un acuerdo multilateral de inversiones en la OCDE indican que muchos gobiernos piensan que sí es necesario(14). Se señala también que hay un acuerdo cada vez mayor sobre las cuestiones de principio relativas a las inversiones extranjeras directas que hay que abordar, entre las que se incluyen: las normas generales sobre el trato que se ha de dar a los inversionistas extranjeros; cuestiones relacionadas con las condiciones para el ingreso, el establecimiento y las operaciones en materia de inversiones; normas de protección, incluidas la solución de conflictos; cuestiones relacionadas con la conducta de las empresas; y otras cuestiones tales como la promoción de las inversiones extranjeras directas. Sin embargo, se reconoce que hay divergencia de opiniones acerca de la manera en que deberían ampliarse los actuales acuerdos que rigen las inversiones extranjeras directas. También se indica que los miembros de la OMC están examinando una propuesta sobre la que habrá de adoptarse una decisión en la primera Conferencia Ministerial de la OMC (Singapur, diciembre de 1996) para crear un órgano que ha de dirigir un programa de trabajo sobre comercio e inversiones. De adoptarse esa decisión, es probable que en la misma se prevea el inicio de una labor exploratoria y no el inicio inmediato de verdaderas negociaciones acerca de un conjunto de reglas sobre las inversiones(15).
14. En términos de políticas nacionales, es evidente que la afluencia de inversiones extranjeras directas ofrece nuevas oportunidades para aumentar el crecimiento económico, las exportaciones, el empleo productivo y mejorar la productividad. Sin embargo, como se señala en el informe de la UNCTAD, hasta el momento las corrientes de inversiones extranjeras directas se han repartido de manera muy desigual. Entre 1993 y 1995, el 76 por ciento de las corrientes anuales de inversiones extranjeras directas hechas en países en desarrollo se concentraron en los diez más grandes de estos países. A corto y mediano plazo, los países más pobres que generalmente atraen pocas inversiones extranjeras directas, pueden, de hecho, quedar aún más marginalizados si no se despliegan grandes esfuerzos nacionales e internacionales en favor del desarrollo(16). Será menester que esos esfuerzos nacionales hagan hincapié en las inversiones en infraestructura y en recursos humanos. Según el informe del Banco Mundial, los principales atractivos para los inversionistas son una buena infraestructura, una mano de obra fiable y capacitada, garantías de su derecho de repatriar tanto sus ingresos como su capital, así como estabilidad social y política(17). Como se mencionó anteriormente, ni en el informe del Banco Mundial ni en el de la OCDE se considera como una política sana el hecho de ofrecer concesiones a los inversionistas que consisten en establecer compromisos que afectan las normas laborales básicas. Además, en el informe de la OCDE se mencionan el papel que desempeñan las normas laborales básicas para aumentar la productividad y los beneficios dinámicos a más largo plazo que entrañan las inversiones extranjeras directas. Un último tema sobre política que se señala en el informe de la UNCTAD es la necesidad de establecer una coordinación más estrecha entre las políticas comerciales y las políticas en materia de inversiones extranjeras directas. Se señala que el comercio nacional y las políticas en materia de inversiones extranjeras directas han seguido evoluciones separadas, que con frecuencia tenían objetivos distintos y eran administradas por organismos diferentes, que a menudo actuaban de manera poco coordinada, y se advierte que con la adopción de políticas incoherentes se corre el riesgo de crear un entorno en el cual las políticas comerciales y en materia de inversiones extranjeras directas se pueden anular entre sí o incluso pueden resultar contraproducentes. En cambio, en los casos en que las políticas comerciales nacionales y en materia de inversiones extranjeras directas se formulan y aplican de manera coherente, pueden reforzarse entre sí y apoyar de este modo el crecimiento y el desarrollo nacionales(18).
15. Al Grupo de Trabajo tal vez le interese saber que la Oficina, al formular su futuro programa de investigaciones, tiene la intención de tomar en consideración las lagunas en sus conocimientos acerca de las repercusiones de las inversiones extranjeras directas sobre el empleo y la política social, que se señalan en el presente documento y las que puedan ponerse de manifiesto en las deliberaciones del Grupo de Trabajo.
Ginebra, 28 de octubre de 1996.
1 Documento GB.265/WP/SDL/D.1, párrafos 5 y 11.
2 Véase también el documento presentado al Grupo de Trabajo bajo el segundo punto de su orden del día: informe de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos relativo al comercio, el empleo y las normas del trabajo, GB.267/WP/SDL/2, en cuyo anexo se reproduce la introducción del informe de la OCDE.
3 Véase la monografía de la OCDE de 1995 si se desea consultar un examen pormenorizado sobre el tema.
6 Trade, Employment and Labour Standards, pág. 10, véase más arriba la nota 1 de pie de página.
12 Informe sobre el desarrollo mundial 1995: El mundo del trabajo en una economía integrada, pág. 71.
13 Informe de la OCDE, págs. 121-123.
14 UNCTAD: World Investment Report 1996, pág. 129.