| GB.268/ESP/2 268.a reunión Ginebra, marzo de 1997 |
| Comisión de Empleo y Política Social | ESP |
SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe preliminar acerca de los resúmenes
de las evaluaciones de la política de empleo
en el plano nacional realizadas por
el Grupo de Trabajo del CAC
Indice
II. Situación de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional
III. Características y cuestiones fundamentales
IV. Políticas de promoción del empleo y los modos de vida sostenibles
1. En su 267.a reunión (noviembre de 1996), el Consejo de Administración examinó el documento de la Oficina sobre la marcha de las actividades de seguimiento en el plano nacional relativas a la Cumbre Social, en lo que respecta al empleo, en el que se proporcionaban detalles sobre los progresos realizados hasta la fecha con respecto a la labor de evaluación de las políticas en los siete países elegidos con este propósito(1). En el documento se señalaba que se le había pedido a la OIT, bajo cuyos auspicios se estaban realizando las evaluaciones, que presidiera el Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles. Cabría recordar que la exitosa labor tripartita llevada a cabo con relación a la Cumbre Social ya había asegurado el reconocimiento del papel rector de la OIT no solamente por lo que se refiere al objetivo del pleno empleo, sino también con respecto a la observancia de las normas internacionales del trabajo fundamentales. Para cumplir el compromiso asumido, la Declaración y el Programa de Acción de Copenhague exigían que la OIT, como parte del sistema de las Naciones Unidas, desempeñase un papel rector en el ámbito del pleno empleo y los modos de vida sostenibles.
2. Por consiguiente, la OIT aceptó actuar como instancia coordinadora del Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles y, bajo su presidencia, este Grupo de Trabajo convino en realizar, como labor experimental, una serie de evaluaciones en el plano nacional, repartiendo la responsabilidad entre varias organizaciones. Para realizar estas evaluaciones era necesario, ante todo, obtener el pleno consentimiento del gobierno del país interesado; celebrar consultas estrechas tripartitas con la participación de los mandantes de la OIT; realizar análisis detallados de las políticas en materia de empleo y modos de vida sostenibles; celebrar un seminario nacional tripartito para discutir las reformas normativas en curso y las reformas posibles en el futuro, y la consideración de las recomendaciones sobre cómo el sistema de las Naciones Unidas y la OIT podrían colaborar para apoyar las actividades nacionales destinadas a promover el empleo y los modos de vida sostenibles. Para alentar la colaboración entre los organismos, el Grupo de Trabajo convino en que la OIT asumiera la responsabilidad principal con respecto a las evaluaciones en Chile, Nepal y Hungría, el Banco Mundial con respecto a Indonesia, el PNUD a Zambia y Marruecos y la UNESCO a Mozambique. La OIT asumió también la responsabilidad general por la coordinación y la preparación de un informe de síntesis para presentar a la reunión del CAC de la ONU en abril del presente año.
3. En noviembre de 1996, la Comisión, al analizar la situación de las evaluaciones en el plano nacional, solicitó a la Oficina que preparase un informe provisional sustancial sobre los resultados obtenidos, sobre todo para reexaminar el papel desempeñado por la OIT y las modalidades que ha adoptado con respecto a las evaluaciones en el plano nacional y determinar hasta qué punto los valores sociales de la OIT han sido respetados en las distintas evaluaciones. Por consiguiente, este documento presenta una reseña preliminar de los resultados de estas evaluaciones en el plano nacional; los progresos realizados; los problemas y las cuestiones principales y un vasto conjunto de políticas, determinadas gracias a la evaluación, que pueden ayudar a los países a lograr pleno empleo y modos de vida sostenibles. Hay que hacer también algunas observaciones con respecto al papel futuro de la OIT en las actividades de seguimiento de las evaluaciones en el plano nacional, así como con respecto a la actuación de la OIT con sus mandantes y con el sistema de las Naciones Unidas en el plano nacional.
II.
Situación de las evaluaciones de la política de empleo
en el plano nacional
4. Es importante recordar que el mandato del Grupo de Trabajo del CAC proviene esencialmente de la Declaración y del Programa de Acción de Copenhague y consiste en ayudar a los gobiernos a cumplir con los compromisos contraídos por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre Social con respecto a la promoción del objetivo del pleno empleo. Se recordará además que la Cumbre Social reconoció la necesidad de fomentar el diálogo tripartito y el consenso social en la formulación de políticas y, además, instó a los gobiernos a salvaguardar los derechos e intereses básicos de los trabajadores y, con tal fin, promover la observancia de los convenios pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo incluidos los que tratan de la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo infantil, la libertad de asociación, el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el principio de la no discriminación. Estas consideraciones fueron debidamente incorporadas en el documento marco del CAC.
5. Antes de iniciar las evaluaciones en el plano nacional, el organismo rector interesado obtuvo el pleno consentimiento de los gobiernos de los países objeto de las evaluaciones. La OIT, por su parte, realizó las evaluaciones en Chile, Nepal y Hungría con el total apoyo de los gobiernos y en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como con las distintas organizaciones de las Naciones Unidas a nivel nacional. Las evaluaciones fueron realizadas principalmente por los equipos multidisciplinarios encargados de los respectivos países, con el apoyo, conforme a lo solicitado, de los departamentos técnicos. Se consultaron también expertos e investigadores locales. Todas las evaluaciones han sido completadas y se han celebrado seminarios nacionales, de conformidad con la propuesta de evaluación en Santiago (16 de diciembre de 1996), Katmandú (27 de enero de 1997) y Budapest (31 de enero de 1997). Los seminarios nacionales, que reunieron a altos funcionarios gubernamentales y a representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, de los organismos internacionales y de los círculos académicos, representaron una oportunidad única en que se discutieron las recomendaciones en materia de política propuestas en la evaluación y los participantes renovaron su promesa de colaborar para cumplir el compromiso nacional del pleno empleo y los modos de vida sostenibles. Por otra parte, la OIT recibió también promesas de colaboración con sus mandantes y con el sistema de las Naciones Unidas con respecto al seguimiento de las recomendaciones de la evaluación en el plano nacional.
6. El PNUD fue designado como organismo rector para las evaluaciones en el plano nacional de Zambia y Marruecos. El PNUD, tras recibir el consentimiento de los gobiernos, envió misiones de exploración a ambos países para discutir los objetivos y las modalidades de la evaluación, y trató de conseguir la colaboración del gobierno, los interlocutores sociales y varios representantes de la población civil. La OIT, a través de sus EMD en Harare y Dakar, así como de la Oficina en Lusaka, y Ha pedido del PNUD, proporcionó apoyo técnico y logístico para la realización de las evaluaciones. La ONUDI contribuyó a la realización del informe sobre Zambia. La evaluación en el plano nacional de Zambia ha sido completada y, el 17 de diciembre de 1996, se celebró un seminario nacional en Lusaka con la participación de representantes del Gobierno, de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, de la OIT y otros organismos de las Naciones Unidas y de ONG así como de investigadores. El informe sobre la evaluación en el plano nacional ha sido revisado ahora para incluir distintos comentarios y propuestas. La OIT ha recibido del PNUD un anteproyecto del informe sobre Marruecos y ha comunicado sus comentarios al respecto. El proyecto estaba siendo examinado y, en el momento de escribir este documento, el seminario nacional estaba programado para el 24 de febrero de 1997.
7. El Banco Mundial se encargó de la evaluación en el plano nacional de Indonesia, y completó un anteproyecto de informe en noviembre del año pasado. Mientras, en noviembre de 1996, el Consejo de Administración, al adoptar el informe de su Comité de Libertad Sindical, observó que en éste se había hecho referencia a la violación grave y cada vez más acentuada de los derechos humanos fundamentales y de los derechos sindicales así como de los principios de la libertad sindical tanto de hecho como de derecho en Indonesia(2). Por otra parte, algunos miembros del Consejo de Administración observaron también que la evaluación en el plano nacional sobre Indonesia del CAC estaba siendo coordinada por el Banco Mundial, y se le pidió a la Secretaría de la OIT que llamase la atención de los altos funcionarios del Banco Mundial sobre estos asuntos para asegurarse de que fuesen tomados en cuenta en el informe sobre la evaluación en el plano nacional. El Banco Mundial, tras haber sido notificado al respecto, decidió no seguir realizando la evaluación.
8. La evaluación en el plano nacional de Mozambique, realizada por la UNESCO, se inició tarde, y la OIT recibió un anteproyecto para incluir en su informe de síntesis. El 19 de febrero de 1997, se celebró en Maputo un seminario nacional para discutir el informe sobre la evaluación de las políticas. En el momento de escribir este documento, se estaba a la espera de los detalles sobre los resultados del seminario y de un proyecto revisado del informe sobre el país.
9. La OIT prepara actualmente el informe de síntesis para presentarlo al CAC de la ONU, basado en los proyectos de informes sobre los países de que dispone. El informe también se ocupará brevemente de los problemas actuales en materia de empleo y mercado de trabajo que se plantean en los países miembros de la OCDE. En las siguientes secciones se presenta un juicio provisional sobre los resultados de las evaluaciones por países, especialmente por lo que se refiere a las cuestiones, los problemas y las consideraciones en materia de políticas que surgieron de la evaluación en el plano nacional con relación a la promoción del empleo, con el pleno respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores.
10. Las evaluaciones llevadas a cabo por el Grupo de Trabajo del CAC examinaron los detalles de las características y cuestiones fundamentales relacionadas con la situación del empleo y la pobreza en cada país. Si bien algunas de estas características podrían considerarse como propias de un determinado país solamente, la mayor parte de las cuestiones y de los problemas se plantean, en líneas generales, en todos los países de la muestra, aunque el grado de importancia y de gravedad varíe. En esta sección se ha tratado de reunir algunos de los problemas y las cuestiones más graves que se plantean con respecto al empleo y el mercado laboral en los países examinados. Cabe aclarar, aun a riesgo de simplificar demasiado, que muchas de estas cuestiones podrían resultar importantes para numerosos países que están tratando de lograr tasas de crecimiento más altas, generar empleos y mitigar la pobreza.
11. Como se indicó anteriormente, los siete países evaluados se encuentran en distintas etapas de desarrollo económico y social. Esto es evidente al considerar los respectivos niveles de ingreso per cápita (apéndice, cuadro 1), la estructura de sus economías (el porcentaje de las partes sectoriales en el PIB, por ejemplo), la gravedad de la pobreza y el subempleo, el crecimiento del empleo asalariado, la calidad del trabajo y las condiciones de trabajo, y el grado de participación de la economía en el comercio y las inversiones mundiales. Algunas de estas características, y las cuestiones que plantean, se indican en los párrafos siguientes. Con respecto a algunos detalles de los países, cabe recordar que Hungría representa una economía en transición, Nepal es uno de los países menos adelantados, sin litoral y con altos costos relacionados con el transporte, y Mozambique es un país que ha sido afectado recientemente por conflictos y disturbios civiles.
12. En el marco de la labor del Grupo de Trabajo del CAC, la primera cuestión fundamental está relacionada con la gravedad del desempleo, el subempleo y la pobreza en las economías en cuestión. Se sabe que en muchos países en desarrollo la tasa de desempleo declarada suele ser muy baja (como sucede, por ejemplo, en Nepal e Indonesia), debido en gran parte a problemas con respecto a la definición del desempleo y a la forma de evaluarlo. La preocupación principal es el grado de subutilización (subempleo) de la mano de obra, que es muy alto y suele reflejarse en la difusión de la pobreza (apéndice, cuadro 1). Por consiguiente, en Nepal, por ejemplo, la tasa de desempleo declarada es inferior al 5 por ciento pero se calcula un subempleo de casi 46 por ciento, lo que por cierto se acerca mucho a la tasa de pobreza de ese país. Zambia y Mozambique también tienen altos porcentajes de pobreza (más del 50 por ciento) así como un elevado nivel de subutilización de la mano de obra. Cabe observar que en algunos países la tasa de desempleo declarada ha ido aumentando en el decenio de los años noventa: 10-12 por ciento en Hungría, y cerca de 20 por ciento en Zambia y Marruecos. De los países evaluados, Chile registró una importante disminución del nivel de desempleo, estable en cambio en Indonesia. De hecho, la tasa actual de desempleo de Chile es del 6 por ciento aproximadamente, aunque existe subutilización de la mano de obra, y el grado varía muchísimo de una región a otra y según los grupos sociales. En todo caso, el subempleo, por lo general, ha decrecido, como lo muestra la disminución de la pobreza tanto en Chile como en Indonesia. En los demás países, los altos niveles de subempleo y de pobreza actuales indican lo mucho que queda por hacer para acercarse al objetivo del pleno empleo.
13. Según parece, el cumplimiento relativamente insuficiente de los criterios relativos al pleno empleo guarda relación estrecha con la tasa de crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo, y con la estructura de la mano de obra. En general, desde el punto de vista de la oferta, el crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo son fuerzas inmediatas que tienden a ejercer presión en la capacidad de generar empleo de una economía. Cuando existe una tasa de crecimiento de la población y/o de la fuerza de trabajo relativamente elevada y unos ingresos per cápita más bajos, el espectro del círculo vicioso de pobreza amenaza a países tales como Nepal, Zambia y Mozambique, donde la tasa de crecimiento de la población es superior al 2,7 por ciento. En Chile e Indonesia, la tasa de crecimiento de la población ha disminuido de forma importante durante los dos últimos decenios, y se puede casi observar, en estos dos países, la interacción dinámica entre desarrollo y variables demográficas. Sin embargo, en estos mismos países (Chile e Indonesia), la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo ha aumentado como consecuencia del incremento de la tasa de participación de la mujer, aunque haya sido sobre todo en los sectores menos productivos y remunerados de la economía. La índole y extensión del subempleo en las economías menos adelantadas también suelen caracterizar, en gran medida, a la estructura de la fuerza de trabajo del país. Estadísticamente, la disminución de la tasa de desempleo y de subempleo suele ir acompañada de la disminución de la proporción de trabajadores del sector agrícola (Chile), mientras parecen mantenerse altas tasas de subempleo en el sector agrícola de bajos ingresos y poca productividad. Este sector y el sector no estructurado de las regiones rurales y urbanas, son ámbitos que favorecen la repartición del trabajo y otros medios de vida sostenibles para la mayor parte de la fuerza de trabajo. Los trabajadores suelen tener dos o tres trabajos secundarios para poder arreglárselas y sobrevivir (Nepal, Zambia, Mozambique). Más del 90 por ciento de la fuerza de trabajo de Nepal se encuentra en zonas rurales. En Marruecos, a pesar de la rápida urbanización y de la migración desde las zonas rurales a las urbanas, casi la mitad de la población sigue perteneciendo al sector rural.
14. Mientras en los países con un elevado crecimiento demográfico el aumento de los ingresos y del empleo es bajo o está en disminución, los verdaderos determinantes del crecimiento y el empleo se encuentran del lado de la demanda. La relación positiva entre la producción y la expansión del empleo queda claramente demostrada aun en la pequeña muestra de evaluaciones en el plano nacional. De modo similar, es evidente también que existe una relación inversa entre el crecimiento y la difusión de la pobreza. Por consiguiente, las rápidas tasas de crecimiento de Chile y de Indonesia, mantenidas durante más de un decenio, tuvieron como consecuencia un importante aumento del empleo. El empleo asalariado aumentó un 5,5 por ciento en Indonesia (7,5 por ciento en el caso de las mujeres), mientras el crecimiento en Chile creó más de un millón de empleos en la economía (casi 25 por ciento de la fuerza de trabajo). En Marruecos, las tasas de crecimiento sostenido durante la última parte del decenio de 1980 hicieron que la pobreza disminuyera. En Nepal, el crecimiento del empleo alcanzó para absorber apenas el aumento anual de la fuerza de trabajo, pero no para responder a la magnitud del desempleo y subempleo existentes anteriormente. En Hungría, con el importante deterioro económico que tuvo lugar al principio del período de reforma, y la lenta recuperación de estos últimos tiempos, los niveles de empleo disminuyeron casi un 25 por ciento entre 1990 y 1995. En Mozambique, donde el ingreso per cápita y el nivel de crecimiento son bajos, la pobreza sigue siendo grave. En Zambia, el PIB disminuyó durante la primera parte del decenio de 1990, por lo que aumentaron el desempleo y la pobreza tanto en las regiones rurales como en las urbanas. Por consiguiente, una cuestión fundamental evidente en las evaluaciones en el plano nacional y que ciertamente existe en otros lados, es que un crecimiento de base amplia especialmente cuando exige mucha mano de obra y es sostenido durante un largo período, está vinculado con una disminución del desempleo y, posteriormente, de la pobreza.
15. Muchos países en desarrollo, así como aquéllos en transición, luchan por generar y mantener la tasa de crecimiento necesaria para disminuir los inaceptables niveles de desempleo y pobreza que se registran en la actualidad. Aunque esta situación se debe a distintos factores, una de las dificultades principales está vinculada con la capacidad del país para movilizar recursos. Los países relativamente ricos en recursos naturales y humanos, como es el caso por ejemplo de Indonesia y Chile, que han adoptado políticas de promoción del crecimiento han podido crecer de un modo relativamente más rápido. Es significativo asimismo que éstos también hayan podido movilizar tanto fuentes internas como externas de financiación del desarrollo. Por consiguiente, en estos países, las tasas de ahorro y de inversión han aumentado muchísimo durante el pasado decenio, y han guardado estrecha relación con la rápida tasa de crecimiento económico. Por el contrario, en Nepal, Mozambique y Zambia, no solamente el ahorro interno y las tasas de inversión son muy bajos, sino que la diferencia entre los dos es muy pronunciada, y se está financiando gracias a una generosa corriente de préstamos muy favorables y donaciones. Por añadidura, la inversión extranjera directa ha complementado de modo importante los recursos de inversión interna y ha impulsado el crecimiento y la industrialización de muchos países (Chile, Indonesia); también en Hungría la inversión extranjera directa constituye una parte proporcional importante. Por el contrario, la inversión extranjera directa es muy poca en los demás países.
16. El empleo asalariado en el sector estructurado apenas ha aumentado, excepto en Chile e Indonesia, donde los modernos sectores manufacturero y de servicios emplean a una proporción de trabajadores más alta. El sector manufacturero de Nepal representa menos del 3 por ciento de la fuerza de trabajo empleada, y casi no se han creado empleos en el sector de exportación. El empleo en el sector público, que antes representaba gran parte del empleo asalariado del sector estructurado de los países evaluados, había disminuido considerablemente recientemente. Las grandes inversiones públicas de Marruecos antes de la mitad del decenio de 1980 disminuyeron considerablemente en el período después del ajuste, provocando un estancamiento de la creación de empleo del sector. En Zambia se registró un rápido crecimiento del empleo en el sector público durante el auge de las exportaciones de cobre, pero las posteriores disminuciones del PIB real, debidas en gran parte a la disminución de las exportaciones de cobre llevaron a la reducción del empleo en el sector público. La tendencia a la privatización, como parte de las políticas de ajuste, produjo también una reducción del empleo en las empresas que antes eran del Estado. En Hungría el empleo en el sector estatal ha disminuido muchísimo como consecuencia de la reestructuración política y económica radical que ha tenido lugar recientemente.
17. Como consecuencia del lento crecimiento del empleo en el sector moderno, la mayor parte de los países evaluados ha experimentado una expansión de las actividades del sector urbano no estructurado. El sector no estructurado ha asimilado a los trabajadores migrantes del sector rural, los trabajadores despedidos del sector estructurado y los trabajadores de la fuerza de trabajo urbana claramente desempleada que no han podido acceder a empleos asalariados del sector estructurado. El empleo en el sector urbano no estructurado, como porcentaje de la fuerza de trabajo urbana empleada, era alto, muchas veces más del 50 por ciento, aún en economías en rápido crecimiento como la de Indonesia. Aunque la mayor parte de los empleos del sector no estructurado son poco remunerados y de poca productividad, también existían casos de microempresas que, ya sea a través de la subcontratación o de otro modo, contribuían de forma real a la producción y el empleo (por ejemplo, en Indonesia y Chile). El empleo en las pequeñas empresas y en las microempresas había aumentado rápidamente también en Hungría como resultado de la reducción del sector estatal. Por el contrario, en Zambia, debido a una abrupta disminución de los empleos en el sector urbano moderno, se ha observado un movimiento de trabajadores inverso.
18. Prácticamente en todas partes se observan diferencias entre hombres y mujeres con respecto tanto al empleo como a la remuneración. El empleo femenino, aunque está en aumento en muchos países (Chile, Indonesia, Marruecos), sigue constituyendo una pequeñísima parte de la fuerza de trabajo empleada. En Nepal, el 94 por ciento de las trabajadoras se encuentra en las zonas rurales, desempeñando sobre todo actividades de subsistencia y domésticas, y representan menos de un cuarto de la fuerza de trabajo organizada. A pesar de que el bienestar económico ha aumentado muchísimo en Chile e Indonesia, hay mucha desigualdad entre hombres y mujeres con respecto a los salarios y las oportunidades de empleo. En Marruecos, la participación total de las mujeres en la fuerza de trabajo es poca, aunque representan un porcentaje importante de los profesionales de las zonas urbanas. En Mozambique las mujeres representan menos del 10 por ciento de la totalidad de los empleados asalariados.
19. Los mercados de trabajo, especialmente en las economías de poco crecimiento, no sólo reflejan un bajo crecimiento del empleo asalariado y poca movilidad de la mano de obra sino que además tienden a la precariedad. Los salarios reales han disminuido en todos los países evaluados, excepto en Chile e Indonesia. En Hungría, los salarios reales, en términos estadísticos, son casi un 20 por ciento inferiores a los de hace seis años. También en el sector estructurado se ha registrado un aumento importante del porcentaje de trabajadores ocasionales provocado por el recurso al trabajo en régimen de subcontratación y al empleo temporero en empresas del sector estructurado. Esta situación se da también en Indonesia y Chile, donde el crecimiento del empleo ha sido rápido pero donde existen dudas con respecto a la calidad del empleo. El nivel de desempleo de los jóvenes es alto (Zambia, Marruecos), y el desempleo de las personas con educación, aún en una economía de empleos poco calificados como Nepal, hace notar el problema del desequilibrio entre la oferta y la demanda de calificaciones. El trabajo infantil es común en los países de bajos ingresos (Nepal), y sigue siendo frecuente en algunas de las economías en crecimiento (Indonesia). El trabajo en condiciones de servidumbre por deudas, aunque representa una pequeña parte de la fuerza de trabajo, existe en las regiones rurales de Nepal. Los grupos étnicos minoritarios y los trabajadores migrantes suelen trabajar en los segmentos del mercado de trabajo de peores salidas.
20. Cabe observar que la inmensa mayoría de la fuerza de trabajo de los países evaluados (excepto Hungría) opera en el mercado de trabajo agrícola o en el del sector no estructurado y, por consiguiente, no queda incluida en ningún régimen de reglamentación. En los países más pobres, debido al pequeño porcentaje de trabajadores organizados, el mismo régimen de reglamentación está apenas naciendo y el grado de sindicación es bajo. La falta de seguridad del empleo, la mala calidad del mismo y de las condiciones de trabajo, y la falta de protección social suelen estar vinculadas con la falta de diálogo social y de un buen marco de relaciones laborales. De los países examinados, cuatro aún no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), norma básica relativa a los derechos fundamentales de los trabajadores (apéndice, cuadro 2), aunque otros están estudiando la posibilidad de ratificarlo.
21. Algunos de los países evaluados han experimentado recientemente una clara evolución hacia la democratización política (Hungría, Nepal, Zambia, Mozambique) y una mayor tendencia, en general, hacia la economía de mercado libre. En principio, estas tendencias, podrían favorecer la transparencia del gobierno y conducir a un diálogo social constructivo en materia de promoción del empleo, productividad y protección social.
IV.
Políticas
de promoción del empleo
y los modos de vida sostenibles
22. El compromiso de lograr el pleno empleo productivo y elegido libremente, reafirmado en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, también constituyó el reconocimiento de que se trata de un objetivo válido y realizable. En la Cumbre Social, el Programa de Acción, destinado a dar efecto al compromiso antes mencionado, señalaba una serie de políticas y programas clave para la promoción del empleo y los modos de vida sostenibles. Para estos programas y políticas era enormemente importante el asegurarse de que las consideraciones laborales ocupen un lugar central en la toma de discusiones de tipo económico y social. Cabe mencionar que, a pesar de que el subempleo y la pobreza estén presentes de forma generalizada en muchos países en desarrollo, la meta del pleno empleo continúa siendo un objetivo normativo válido, y un principio director de la formulación de políticas. La resolución (y conclusiones) sobre políticas de empleo en una economía mundializada, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 83.a reunión de junio de 1996, también suscribía plenamente el objetivo del pleno empleo productivo y libremente elegido tal y como se expone en el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y señalaba un marco normativo para los países en desarrollo, los países en fase de transición hacia una economía de mercado y los países industrializados(3).
23. Dentro del contexto de un marco normativo que permita lograr el pleno empleo, la tarea del CAC consistió en examinar en detalle las medidas en materia de políticas adoptadas por los países en los que se efectuaron las evaluaciones y las recientes reformas normativas introducidas para fomentar el empleo y los modos de vida sostenibles. Como ya se indicaba en la sección anterior, la mayoría de los países en desarrollo, con algunas excepciones, se enfrentan al enorme reto de adoptar unos criterios comunes relativos al pleno empleo. Las economías de bajos ingresos y crecimiento tienen que hacer frente a importantes limitaciones de recursos, sus estructuras a menudo son limitadas, y se caracterizan por disponer de unos instrumentos institucionales y de ejecución inadecuados. Aunque una mayor integración en la economía mundial, y la mejora de los sistemas económicos mundiales que apoyan a las economías menos desarrolladas, contribuiría a ayudar a esas economías a generar crecimiento y crear empleo, no cabe duda de que la responsabilidad principal de lograr mayores niveles de empleo recae en el plano nacional. En las evaluaciones por países se suscribía la opinión de que hay que adoptar políticas nacionales acertadas basadas en las condiciones particulares de cada país para garantizar niveles más altos y sostenidos de empleo en cualquier economía. Toda estrategia de empleo y de modos de vida sostenibles debe diseñarse cuidadosamente con el mayor consenso nacional posible, incluyendo a las organizaciones de empleadores y trabajadores y demás representantes de la sociedad civil. Resulta esencial que la adopción de políticas, la contabilidad pública y el diálogo tripartito se realicen de forma democrática si se desea no sólo promover el crecimiento y el empleo sino además mantenerlos.
24. Es importante que todo marco normativo se adapte a las necesidades de cada país. Los objetivos para aumentar el nivel de crecimiento y de empleo no pueden alcanzarse mediante la promulgación de disposiciones simples y uniformes ya que requieren una interacción compleja de las políticas económicas y sociales. El hecho de que un cuerpo de disposiciones dé buenos resultados en unos países no quiere decir que tenga que ser así en otros. Habida cuenta de que no hay que aplicar forzosamente las mismas normas en materia de política, los párrafos a continuación proporcionan una breve síntesis de los resultados de los exámenes de las políticas realizados por países. La labor del CAC en el plano nacional tiende a sostener que, a pesar de que las políticas específicas tienen que adaptarse a las circunstancias particulares de cada país, hay que disponer de un corpus básico que recoja las políticas más importantes. A continuación se resumen dichas políticas, junto con los ejemplos de algunos éxitos y fracasos extraídos al azar de la muestra de países evaluados.
25. Los responsables de la planificación de políticas nacionales, al asumir el compromiso de lograr el pleno empleo y los modos de vida sostenibles, deben asegurarse de que las cuestiones de tipo laboral ocupen un lugar central en la adopción de decisiones económicas y sociales. En el pasado, la práctica totalidad de los países evaluados consideraban la erradicación de la pobreza mediante el fomento de la creación de empleo como un objetivo de alta prioridad en sus planes de desarrollo. En muchos casos -- como en Nepal, donde se dio alta prioridad al empleo en los planes de desarrollo de los últimos cinco años -- todo quedó en declaraciones y no se materializó en ningún resultado concreto. Indonesia, por lo contrario, había progresado mucho en sus esfuerzos por alcanzar sus objetivos en materia de empleo a nivel nacional y sectorial, según se específica en su plan de desarrollo. Chile registró un alto crecimiento del empleo en gran medida debido a que se centró en lograr un crecimiento estable. El compromiso de conseguir el pleno empleo contraído por Hungría en su etapa previa a la transición se realizó a costa del acaparamiento extremado del mercado laboral y del bajo nivel de productividad. De esta forma, el compromiso de generar empleo productivo se persiguió de forma diferente y con resultados diversos. Más recientemente, la mayoría de los países han emprendido reformas en materia de políticas, prestando atención especial a las medidas de estabilización y de reajuste. Aunque estas reformas en materia de políticas estén destinadas ciertamente a generar crecimiento y crear puestos de trabajo, la meta del empleo no figura necesariamente en ellas como un compromiso nacional.
Los países deben seguir tratando de diseñar una estrategia de empleo y de modos de vida sostenibles que se base en el consenso social y cuyas metas y prioridades sean realistas y puedan alcanzarse en el marco de los recursos disponibles en cada país.
26. Las economías que necesitan generar y mantener altos índices de absorción de mano de obra, especialmente aquéllas en los países en desarrollo, deben alcanzar una tasa sostenida de crecimiento del PIB. Para ello es necesario crear un marco acertado de políticas macroeconómicas que garantice el crecimiento con una alta densidad de empleo. Uno de los objetivos fundamentales del marco macroeconómico es lograr la estabilidad económica, primordial para el fomento de la inversión nacional y extranjera y para el desarrollo de las empresas. Todos los países evaluados han adoptado medidas de estabilización, y en general han logrado reducir las tasas de inflación y los desequilibrios fiscales y por cuenta corriente. Dichas medidas se han traducido a menudo en la reducción global de la demanda y del nivel de empleo (Hungría, Zambia), y no todos los países han sido capaces de volver a obtener un nivel sostenido de crecimiento y empleo. Chile e Indonesia son las únicas excepciones. La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria, aunque no suficiente, para alcanzar un crecimiento. De igual modo, el crecimiento es necesario para contener los desequilibrios. Las dificultades pueden residir ya sea en la adopción de políticas inadecuadas o inapropiadas, o en la grave escasez de recursos y en otras carencias de tipo estructural. Para las economías relativamente más pobres, como por ejemplo Zambia, Mozambique y Nepal, hará falta movilizar los principales recursos, ya sean nacionales o extranjeros, para financiar su desarrollo.
27. Los países que han logrado crecer de forma estable también han adoptado diversas políticas de liberalización y de reajuste estructural para favorecer aún más la participación del sector privado y la creación de empresas, así como su integración en la economía mundial. Marruecos, Chile e Indonesia son algunos de los países que han adoptado medidas de liberalización con miras a una mayor integración en el comercio y las inversiones mundiales, y a un mayor acceso a las nuevas tecnologías. Cabe destacar que, a pesar de que las políticas de liberalización sean necesarias para incrementar la eficacia nacional, éstas pueden perjudicar a las industrias nacientes que disponen de un potencial para fomentar el crecimiento y crear empleo. En Nepal, las importaciones liberalizadas de los bienes de consumo están resultando ser una amenaza para las industrias nacientes. Lo mismo ocurre en algunas pequeñas y medianas industrias en Hungría que necesitan incentivos y una promoción cuidadosa. En muchos países, como por ejemplo Zambia y Nepal, las políticas que no se limitan únicamente a liberalizar las importaciones -- por ejemplo, aquellas cuya meta es desarrollar las capacidades profesionales y la infraestructura apropiadas -- deberán fomentar las industrias y las exportaciones que a menudo estén limitadas por la oferta. Cada país debe conceder la importancia debida a las políticas que hacen posible una mayor redistribución de los recursos a los bienes comerciables, y que animan a las empresas a introducirse en el sector de las exportaciones.
28. Independientemente de que se diseñen con esmero políticas de liberalización, se necesitan políticas especiales para atraer la inversión extranjera directa (IED), que permitan fomentar la inversión nacional y las exportaciones. Chile e Indonesia han obtenido resultados bastante buenos en la promoción de IED. Hungría, junto con las economías en transición, cuenta con un alto porcentaje relativo de IED. Las lecciones que se pueden sacar de estas políticas parecen subrayar que la IED no atrae forzosamente la mano de obra barata, sino que más bien se asocia estrechamente a la disponibilidad de las capacidades profesionales, a los altos niveles de productividad de la mano de obra, a la existencia de medios de transportes y de infraestructuras eficaces, además de a la estabilidad económica y política. Asimismo, es importante que, en el caso de que se concedan incentivos a la IED, éstos se asignen a los sectores, industrias y regiones apropiados, generen vínculos apropiados a las pautas de industrialización nacionales, y garanticen el desarrollo apropiado de las calificaciones profesionales. La Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT puede ser una guía de las políticas nacionales apropiadas para esta esfera.
29. Las políticas de reforma sectoriales son igualmente importantes, y deben estar diseñadas para reflejar el potencial comparativo del crecimiento y el empleo. En algunos países como Nepal, Zambia y Mozambique, se ha concedido clara prioridad al fomento de la productividad agrícola y la recuperación rural, a los que les harán falta políticas de sostenimiento, incluida una importante inversión en infraestructura, como por ejemplo en obras de riego o en transporte. Mientras que las actuales reformas de liberalización ofrecen buenas perspectivas a las exportaciones agrícolas, los pequeños agricultores y los campesinos sin tierra son incapaces de obtener beneficios inmediatos, especialmente cuando se les retiran los subsidios a la agricultura. El empleo no agropecuario contribuiría a fomentar el empleo general y los modos de vida sostenibles en las zonas rurales, sin embargo su crecimiento y productividad están estrechamente vinculados a la existencia de un sector agrícola dinámico (Indonesia, Chile). La agricultura, especialmente el sector minifundista, de las economías más pobres, se merece una importante inversión pública y demás políticas de sostenimiento. Cabe señalar que en Zambia y Nepal, los vínculos entre el crecimiento agrícola, los modos de vida sostenibles y la preservación del medio ambiente son muy fuertes, y exigen la preservación de los recursos naturales. La explotación del medio ambiente se controla de cerca en los productos agropecuarios de Indonesia y Chile destinados a la exportación. La sostenibilidad ambiental debería tener más peso en las agendas de las autoridades públicas, así como en las actividades de las ONG.
30. Como se observa en la sección anterior, el sector no estructurado, especialmente en las zonas urbanas, ha crecido en la mayoría de los países evaluados. Mientras que este sector se caracteriza principalmente por el bajo nivel de la producción de materias primas y los intercambios comerciales de baja productividad e ingresos (Nepal, Zambia, Mozambique), se compone asimismo de una serie de microempresas que a menudo son relativamente dinámicas, y no siempre se caracterizan por tener bajos rendimientos (Indonesia, y otros países de la ASEAN). Las políticas y el apoyo públicos generales deberán diferenciar claramente las dos ramas de actividades no estructuradas. Lo que hace falta en cada caso es eliminar los obstáculos en materia de reglamentación innecesarios (la no intervención positiva), proporcionar mayor acceso al crédito, y adoptar medidas para fomentar las capacidades profesionales, la tecnología y la productividad en el sector. En ese sentido, debería señalarse que los trabajadores de las empresas del sector no estructurado, en especial las mujeres, están muy desprotegidos, y a menudo trabajan en condiciones insalubres. Estas situaciones deben vigilarse, y se debe ofrecer una protección social mínima. Sin embargo, el objetivo a largo plazo debería consistir en seguir prestando asistencia a las empresas y a los trabajadores para que aumenten su productividad y sus ingresos, y así reducir en general el desempleo en la economía, y garantizar que los salarios y las condiciones de trabajo en el sector no estructurado se parezcan más a los del sector estructurado.
31. Los programas específicos deberían mantenerse y, en muchos países, ampliarse para apoyar el empleo y los ingresos de los grupos más vulnerables de la sociedad. Estos grupos específicos deberían, como ocurre en Nepal, Zambia y Mozambique, incluir a los campesinos sin tierras, a las mujeres, y a ciertos grupos como los soldados desmovilizados (Mozambique). Estos programas se dividen, por una parte, en aquellos que se basan en la realización de obras públicas, y, por otra, en aquellos que promueven la creación del empleo independiente y de las microempresas. Los programas de obras públicas han tenido cierto éxito en Nepal e Indonesia, pero no han conseguido alcanzar necesariamente un empleo sostenido. Los programas de empleo independiente no siempre han alcanzado los objetivos deseados debido al exceso de demanda de créditos subvencionados, lo cual ha planteado problemas de racionamiento y de selección desafortunada. La aplicación a gran escala de estos programas, y la eficacia de los mismos a la hora de favorecer a los que verdaderamente lo necesitan, debe examinarse. El apoyo a las capas más pobres de la sociedad debe acompañarse de gastos sociales en salud, educación y en el desarrollo de las capacidades profesionales. Habida cuenta de que la mayoría de los países tienen que hacer frente a una política fiscal estricta, haría falta distribuir los gastos y realizar una planificación fiscal cuidadosos que favoreciesen dicha asistencia social.
32. En lo que se refiere a la oferta, se debería planear y aumentar la inversión en el desarrollo de los recursos humanos, especialmente si se tiene en cuenta que el aumento de las capacidades profesionales y de la productividad laboral es un medio clave para fomentar el crecimiento y la competitividad internacional. Esta política destaca con fuerza en el actual parecer político en Chile, Hungría e Indonesia, países que están tratando de diversificar sus exportaciones de base elaborando artículos de exportación con mayor valor añadido. Sin embargo, el desarrollo de los recursos humanos es igualmente una preocupación política importante en los países menos desarrollados. Las limitaciones de la oferta actual del Nepal están intrincadamente relacionadas con los bajos niveles de capacitación profesional de la fuerza de trabajo. La productividad de la mujer trabajadora es por lo general baja, aunque indudablemente puede mejorar con programas educativos y de capacidad profesional específicos. Sin embargo, la alta tasa de desempleo juvenil entre los graduados escolares y universitarios ha suscitado temores respecto de las desigualdades de formación, en el sentido de que los programas de educación y de capacidad profesional no deberían estar concebidos únicamente en función de la cantidad sino también de la calidad y la pertinencia. La eliminación de esta desigualdad mediante programas de formación y readaptación profesional flexibles sería una forma de aumentar los niveles de empleo. La formación de empresarios y directivos requiere atención particular. Al fomentar la capacidad empresarial y de administración de hombres y mujeres, especialmente en las pequeñas y medianas empresas en desarrollo, las políticas y organismos encargados de la formación podrían contribuir enormemente a aumentar el nivel de empleo. Asimismo, en lo que respecta a la oferta, el control del crecimiento demográfico continúa siendo una cuestión política importante, especialmente para las economías de bajo ritmo de crecimiento. Las altas tasas de crecimiento demográfico en estas economías producen no sólo una disminución de los ingresos per cápita, sino además una fuerza laboral insostenible, una parte importante de la cual ya está subempleada.
33. La discriminación por cuestiones de sexo debe estudiarse seriamente, y deben concebirse políticas integradas para fomentar el empleo de la mujer. A pesar de que la participación de las mujeres en el trabajo ha aumentado en muchos países (Chile, Indonesia), éstas generalmente se ven confrontadas a una remuneración discriminatoria y ocupan, desproporcionadamente, empleos de bajos ingresos y que requieren escasa capacitación. La falta de formación apropiada a sus capacidades profesionales limita su movilidad, aunque en algunos países el desarrollo de la formación y las aptitudes ha dado lugar a una mayor participación de la mujer en los empleos del sector de servicios de alta productividad (Chile, Marruecos). Además de los factores económicos, existen también obstáculos sociales y culturales a la participación de la mujer en el empleo remunerado. Aunque los países han introducido una serie de políticas, para apoyar la participación de la mujer, especialmente en la esfera de la formación y la educación, éstas a menudo no están coordinadas y carecen de una política global que se centre en la capacitación y la promoción del empleo de las mujeres. Lo que hace falta es un marco normativo coordinado que tenga en cuenta las diferencias entre el hombre y la mujer, apoyado por las normativas necesarias, para promover la igualdad de sexos en la economía.
34. El recurso al trabajo infantil debe eliminarse progresivamente. En las evaluaciones por países se evidenciaba la utilización de mano de obra infantil en varios países, especialmente en Nepal y Zambia, así como en las zonas urbanas de Indonesia. Sin embargo, los gobiernos están adquiriendo cada vez más importancia de los muchos efectos negativos que tiene el recurrir a la mano de obra infantil. Los agentes sociales, las ONG y la comunidad internacional (incluido el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil de la OIT) se han comprometido a proporcionar la asistencia necesaria para impedir el trabajo infantil y evitar que los niños realicen trabajos peligrosos. A pesar de que se han adoptado varias medidas para evitar la explotación, y apoyar la rehabilitación, de la mano de obra infantil, continúa siendo necesario poner en práctica una estrategia coherente.
35. Las políticas y reformas del mercado laboral, especialmente las que tienen que ver con cuestiones de regulación y de protección social, deben diseñarse con el mayor acuerdo posible de los interlocutores tripartitos de la OIT. Las evaluaciones por países del CAC revelan que en un intento de volver a diseñar la intervención del gobierno en los mercados laborales se está produciendo, cada vez más, un cambio hacia una mayor descentralización y desreglamentación de los mercados laborales, y que se están llevando a cabo negociaciones y celebrando consultas a nivel de empresa (Chile, Indonesia, Hungría). Las informaciones empíricas disponibles demuestran que la flexibilidad y la desreglamentación del mercado laboral deben examinarse en el contexto general de una reforma económica y unos objetivos de crecimiento, y diseñarse en relación con las condiciones laborales específicas de cada país. Así, por ejemplo, aunque el aumento de los salarios en Chile e Indonesia no ha perjudicado su competitividad en el mercado internacional, en otros países la disminución de los salarios no ha producido ningún aumento apreciable en la oferta de puestos de trabajo. A pesar de que las medidas de desreglamentación han reducido los conflictos, las huelgas y las horas de trabajo perdidas (Zambia, Nepal), continúan existiendo las mismas preocupaciones ante la precariedad en el empleo, la falta de protección adecuada (Indonesia), y las medidas alternativas para lograr volver a contratar a la fuerza laboral despedida (Hungría). Otra importante esfera de preocupación es la seguridad y la higiene del trabajo. La flexibilidad del mercado laboral debe diseñarse de forma cuidadosa y supervisarse mediante la celebración de consultas tripartitas y la negociación colectiva. Las empresas del sector estructurado podrían reaccionar a las normas restrictivas subcontratando, o empleando a trabajadores temporeros, lo que provocaría una distribución más desigual de los salarios y de la seguridad en el trabajo (como ocurre en el caso de las subcontratación laboral en Chile). Mientras que es necesario que exista cierto grado de flexibilidad en el mercado del trabajo para fomentar la inversión y la creación de empleo, la falta de protección socioeconómica mínima resulta una amenaza para el crecimiento y la sostenibilidad del empleo. Se puede fomentar mejor el crecimiento y la estabilidad a largo plazo mediante la adopción de un cierto grado de flexibilidad y mediante el pleno respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores.
36. La eficacia de las políticas se juzga por el alcance de su aplicación, la cual, a su vez, depende en gran medida de unas estructuras institucionales adecuadas y del grado de acuerdo que se alcance sobre la formulación de políticas. Las medidas ineficaces se observan en particular en las estructuras institucionales y en las capacidades empresariales de los países en desarrollo más pobres (Nepal, Zambia, Mozambique). En estos países, las organizaciones de trabajadores y empleadores son débiles y deben ser reforzadas. En las economías en proceso de transición (Hungría), se han adoptado reformas de gran alcance que permitan que las estructuras organizativas, incluidas las organizaciones de empleadores y los sindicatos, puedan responder a las responsabilidades funcionales de todo régimen democrático. Paralelamente el desarrollo de estructuras institucionales adecuadas, el establecimiento de un marco normativo social que se ocupe de las cuestiones importantes del empleo y el mercado laboral deberá alcanzar el acuerdo total de los agentes sociales y demás representantes de la sociedad civil.
37. Se deben crear mecanismos apropiados y una base informativa que supervisen los efectos de las políticas económicas y sociales en el empleo y en el mercado del trabajo. Muchos de los países evaluados apenas cuentan con una base de datos mínima que les permita juzgar los resultados del empleo y de las cuestiones sociales de su país. Nepal todavía no ha llevado a cabo un verdadero examen de su fuerza de trabajo; Mozambique, sin apenas sistemas de datos nacionales, cuenta con una base informativa dispersa, a menudo basada en datos de las zonas urbanas. Estos países deben comenzar a desarrollar un mecanismo de supervisión y un sistema informativo eficaces que les permitan analizar la situación en cada momento y diseñar las políticas futuras apropiadas en consecuencia.
38. En la resolución (y en las conclusiones) sobre políticas de empleo en una economía mundializada, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 83.a reunión celebrada en junio de 1996, se estipuló que las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional llevadas a cabo en seguimiento de la Cumbre Social deberían ayudar a los gobiernos a establecer el marco de su política de empleo con plena participación de los interlocutores sociales, articulándolo en términos institucionales, así como en el desarrollo de mecanismos eficaces de evaluación y seguimiento. Asimismo, se estableció que los exámenes de cada país deberían englobar antecedentes y análisis, la identificación de los problemas clave; un examen de la eficacia de las instituciones interesadas en la creación de empleo; la recomendación de políticas en la materia y sugerencias para convocar una cumbre nacional sobre el empleo(4). Todas estas consideraciones se tuvieron en cuenta en la concepción de las evaluaciones por países.
39. Como se resume más arriba, en las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional se describen de forma analítica y detallada las condiciones del empleo y del mercado laboral en los países objeto de estudio; se examina el actual marco normativo y, de no existir tal marco, se señalan sus limitaciones; se formulan diversas recomendaciones en materia de políticas para la consecución del pleno empleo que respetan íntegramente los derechos básicos de los trabajadores; se señalan las carencias de datos y mecanismos de control del empleo y de la pobreza; se examina de forma crítica el marco de las instituciones y la formulación de políticas, y se propugnan un mayor consenso social y una mayor transparencia en el gobierno. Cuáles son las grandes conclusiones que podemos sacar de las evaluaciones por países efectuadas por el CAC? y qué importancia tienen para el futuro papel que desempeñará la OIT en materia de empleo?
40. El procedimiento ha revelado que los países están totalmente comprometidos a perseguir el objetivo del pleno empleo. Este compromiso se ha visto reforzado no sólo por los retos que presenta la crisis del empleo a nivel mundial, y por la Declaración de Copenhague, sino también y de forma más significativa, por la creciente concienciación de los países de la necesidad apremiante de hacer frente al desempleo y a la pobreza. Si bien muchos países están muy lejos de alcanzar el pleno empleo, el objetivo en sí mismo constituye un importante principio rector en la adopción de decisiones en materia de políticas. Los interlocutores sociales y otros organismos representativos de la sociedad civil son más conscientes de la necesidad de contribuir a promover el empleo y los modos de vida sostenibles y, tienen mayores deseos de hacerlo.
41. La consecución del pleno empleo se considera no solamente un objetivo económico sino también social. Un compromiso de pleno empleo y de erradicación de la pobreza constituye también un compromiso de justicia social. En la Declaración adoptada por la Cumbre Social se hizo referencia a las normas fundamentales del trabajo de la OIT cuando sus signatarios declararon:
Con ese fin, en el plano nacional, procuraremos alcanzar el objetivo de velar por la existencia de buenos puestos de trabajo y salvaguardar los derechos e intereses básicos de los trabajadores y, con tal fin, promoveremos la observancia de los convenios pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo, incluidos los que tratan de la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo infantil, la libertad de asociación, el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el principio de la no discriminación(5).
42. Este factor tiene más peso en las decisiones de política nacional. La importancia que se atribuye a la calidad, y no simplemente al volumen del empleo, se pone de manifiesto en la creciente concienciación entre los planificadores de la necesidad de erradicar el trabajo infantil y la discriminación, etc. Análogamente, en cuestiones tan polémicas como la flexibilidad del mercado laboral, existe actualmente una mayor concienciación de que para lograr una mayor competitividad a nivel internacional, el abaratamiento de los costos de la mano de obra y el empeoramiento de las condiciones de trabajo constituyen pobres alternativas frente al incremento de las capacidades humanas y de la productividad.
43. Las evaluaciones por países han puesto de manifiesto que, si bien algunos países han conseguido aproximarse a los objetivos de pleno empleo, muchos otros están muy lejos de conseguirlo. En las evaluaciones se señalan varias limitaciones que impiden que tales países logren mejores resultados en materia de empleo y de crecimiento. A riesgo de ser repetitivos, estas limitaciones pueden definirse grosso modo como una base de recursos deficientes; graves limitaciones estructurales (por ejemplo: mano de obra poco cualificada, escasa productividad agrícola); deficiencias y distorsiones en el marco normativo, así como progresos insuficientes en lo que respecta a las reformas en materia de políticas; fuerzas exógenas (por ejemplo: participación ineficaz en las inversiones y en el comercio mundiales, elevadas cargas del servicio de la deuda); y las deficiencias de instituciones y gobierno para la aplicación y control eficaces de las políticas. En la medida en que estas limitaciones afectan negativamente a la creación de empleo, a la calidad del empleo, y a los trabajadores y grupos vulnerables, la OIT debe estar preparada para, en el seguimiento de las evaluaciones por países, ayudar a sus mandantes, individualmente y en colaboración con otros organismos, a solucionar estas limitaciones. Esta ayuda debe centrarse en la elaboración y formulación de políticas macroeconómicas y del mercado laboral; en el establecimiento de políticas sectoriales que tengan un potencial máximo de crecimiento y de empleo, y que incluyan entre otras medidas, el incremento de los recursos humanos, en particular en lo que respecta a las mujeres trabajadoras, y el desarrollo de la infraestructura basada en el trabajo; en el fomento de políticas para promover la creación de puestos de trabajo mediante el desarrollo empresarial y el incremento de la inversión; en la elaboración de programas de empleo específicos y eficaces destinados a los grupos vulnerables; en el fortalecimiento de las instituciones, en particular en lo que se refiere a las capacidades de las organizaciones de empleadores y trabajadores, con el fin de apoyar el desarrollo de un diálogo social abierto y sin trabas y de un sistema adecuado de relaciones industriales; y en la puesta en funcionamiento de un sistema eficaz para la evaluación y el control del empleo y de los mercados laborales.
44. En las evaluaciones por países se han encontrado indicios que apuntan a que, en algunos países en los que el empleo ha aumentado considerablemente, puede seguir siendo preocupante la calidad del empleo, las condiciones de trabajo y la discriminación entre sexos, etc. Se ha observado con frecuencia la existencia de trabajo infantil. Si bien la Declaración de Copenhague y los propios esfuerzos desplegados por la OIT para destacar estos problemas han hecho que se les preste una mayor atención, las evaluaciones por países ponen de relieve la necesidad de aumentar los esfuerzos destinados a promover la observancia de las normas fundamentales del trabajo a nivel internacional. La OIT, a través de su sistema de supervisión para la aplicación de normas y el aumento de asistencia técnica y de asesoría, debería prestar asistencia a los países Miembros para que observen las normas fundamentales del trabajo, que no sólo contribuirían a sostener su economía y progreso social, sino también garantizarían la distribución equitable de los beneficios derivados de la liberalización y mundialización de la economía.
45. En lo que respecta a las diversas limitaciones que se han señalado anteriormente, varios países requerirían no sólo un mayor apoyo de la OIT, sino también un esfuerzo colectivo por parte de la comunidad internacional. Así, el procedimiento de evaluaciones por países proporciona a la OIT una base para reforzar el diálogo y la cooperación con organizaciones que forman parte del sistema de las Naciones Unidas, incluidas las instituciones de Bretton Woods, con el fin de promover el pleno empleo, y para llegar a un mayor entendimiento entre ellas sobre la relación entre cuestiones sociales y económicas, por ejemplo, en lo que se refiere al establecimiento de objetivos de empleo en los programas de estabilización y de ajuste estructural. Esta cooperación es de especial importancia en el caso de los países que se enfrentan a dificultades apremiantes, tales como la ausencia de una infraestructura básica, un sector comercial insignificante, niveles bajos de inversiones extranjeras, o el elevado costo que supone carecer de litoral.
46. La evaluaciones de la OIT han demostrado la importancia y eficacia de su Política de Participación Activa, en particular, en lo que se refiere a la articulación de los puntos de vista de los interlocutores sociales y a la participación, y estrecha interacción y colaboración entre la estructura exterior a la sede y los departamentos técnicos de ésta. Además, los interlocutores sociales han reafirmado que apoyarán totalmente a la OIT en la realización de evaluaciones en el plano nacional y en las actividades de seguimiento.
47. El presente documento contiene una valoración preliminar de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional, sobre cuya base la OIT está elaborando un informe de síntesis que someterá a la reunión del CAC de las Naciones Unidas que se celebrará a finales de abril del año en curso. Se mantendrá informado al Comité de los progresos realizados respecto del informe de síntesis y de los resultados de la reunión del CAC de las Naciones Unidas. Entretanto, el Comité tal vez considere oportuno discutir los resultados preliminares de las evaluaciones por países y la experiencia de la OIT en la coordinación de las actividades del CAC de las Naciones Unidas, y señalar los temas que son relevantes para la futura labor de la OIT, especialmente con vistas a prepararse para la Reunión Consultiva Internacional para el Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que tendrá lugar en 1999.
Ginebra, 3 de marzo de 1997.
2. Documento GB.267/7, párrafos 358 y 371.
3. Conferencia Internacional del Trabajo, 83.a reunión, junio de 1996: Resolución (y conclusiones) sobre políticas de empleo en una economía mundializada, párrafos 4 al 8.
5. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social: Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social, Tercer compromiso, i).
Evaluaciones por países del Grupo de
Trabajo
del CAC de la ONU: estadísticas básicas
Cuadro 1. Pobreza y desempleo
| PNB por habitante (US$) 1995 | Incidencia de la pobreza (%) | Tasa de desempleo declarado | |
| Nepal | 210 | 492 | 4,96 |
| Chile | 3.960 | 284 | 4,75 |
| Hungría | 4.130 | 334 | 11,07 |
| Zambia | 370 | 691 | 21,64 |
| Marruecos | 1.130 | 151 | 16,04 |
| Mozambique | 80 | 708, * | 7,21 |
| Indonesia | 980 | 143 | 4,44 |
| Notas: 1 1991; 2 1992; 3 1993;
4 1994; 5 1995; 6 1995-1996; 7 1996; 8 en torno a 1990; * Pobreza rural.
La incidencia de la pobreza se basa en una definición del umbral de pobreza específica de cada país y, por lo tanto, no admite comparaciones. La tasa de desempleo declarado no refleja la verdadera amplitud de la subutilización de la mano de obra en la economía. |
|||
Cuadro 2. Ratificación de la OIT de los convenios para la protección de los derechos humanos fundamentales y del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)
| Convenios de la OIT | Nepal | Chile | Hungría | Indonesia | Zambia | Marruecos | Mozambique |
| Libertad sindical (C.87) | X | X | X | ||||
| Derecho de sindicación y negociación colectiva (C.98) | X | X | X | X | X | X | |
| Trabajo forzoso (C.29) | X | X | X | X | X | ||
| Abolición del trabajo forzoso (C.105) | X | X | X | X | |||
| Igualdad de remuneración (C.100) | X | X | X | X | X | X | X |
| Discriminación (C.111) | X | X | X | X | X | X | |
| Edad mínima (C.138) | X | X | |||||
| Política del empleo (C.122) | X | X | X | X | X |