| GB.268/4 268.a reunión Ginebra, marzo de 1997 |
CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Examen del funcionamiento del Consejo de Administración
I. Introducción
1. En su 256.a reunión (mayo de 1993), el Consejo de Administración adoptó varias reformas relativas a su funcionamiento. Estas se referían a la periodicidad y las fechas de sus reuniones, la estructura de las comisiones, el procedimiento para adoptar informes de comisión, el procedimiento para fijar el orden del día de la Conferencia y el cometido de la Mesa del Consejo de Administración(1). En junio de 1995, el Consejo de Administración consideró la necesidad de volver a examinar dichas reformas. Si bien decidió entonces que era prematuro evaluar las reformas, varios miembros opinaron que resultaría conveniente volver a examinarlas en su momento(2).
2. Las reformas que se introdujeron en 1993 estaban destinadas a simplificar la labor del Consejo de Administración, concretamente a través de la racionalización de la estructura de las comisiones, de la eliminación de áreas de duplicación y de la simplificación de los procedimientos y formalidades, y a la vez a permitir al Consejo de Administración centrarse en cuestiones políticas. Las reformas fueron resultado de las discusiones en el seno del Grupo de Trabajo sobre mejoras en el funcionamiento del Consejo de Administración, que señaló en su informe final lo siguiente: al presentar sus recomendaciones al Consejo de Administración, el Grupo de Trabajo tiene plena conciencia de que la validez del conjunto de propuestas... sólo podrá demostrarse con el tiempo. Es posible que más tarde se haga necesario efectuar ajustes(3).
3. La experiencia adquirida en los cuatro años transcurridos desde la introducción de las reformas de 1993 parece señalar que, en efecto, es necesario proceder a algunos ajustes, y el objeto del presente documento es el de presentar propuestas a este respecto. Estas propuestas abarcan cuatro aspectos del funcionamiento del Consejo de Administración que se ha considerado necesario aclarar y perfeccionar:
a) la frecuencia e intensidad de la carga de trabajo de las reuniones de comisión;
b) una mayor participación del Consejo de Administración en la orientación del Programa y Presupuesto;
c) una mayor atención a las discusiones plenarias del Consejo de Administración sobre cuestiones políticas fundamentales, y
d) la aceleración de las labores de los grupos de trabajo del Consejo de Administración.
4. Debería señalarse que algunas de las propuestas se limitan a reflejar ajustes que ya se han introducido de manera natural, al menos parcialmente, y que ahora han de adoptarse oficialmente y aplicarse de manera sistemática. Conviene observar además que un importante aspecto de la labor del Consejo de Administración, a saber, la manera de seleccionar los puntos para el orden del día de la Conferencia, es objeto de un documento separado que se somete a la presente reunión(4).
Frecuencia de las reuniones de comisión e intensidad de su carga de trabajo
5. Como parte de las reformas de 1993, la estructura de las comisiones se alteró, y su número se redujo de 10 a 6; se eliminó la reunión completa del Consejo de Administración del mes de mayo, y se acortaron las reuniones de la Comisión de Reuniones Sectoriales y Técnicas y Cuestiones Afines (STM) y la Comisión de Cooperación Técnica (TC), que se limitaron a dos sesiones de medio día durante una de las reuniones del año.
6. La nueva estructura de las comisiones ha superado claramente la prueba del tiempo y debería conservarse. A pesar de que la supresión de la reunión del mes de mayo del Consejo de Administración ha dado lugar a ciertos problemas de procedimiento (por ejemplo para la adopción del informe financiero y de los estados financieros comprobados), éstos se han resuelto (en este caso mediante reuniones ad hoc de la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración durante la reunión de la Conferencia). Por otra parte, la limitación del número de reuniones de la Comisión STM y de la TC ha demostrado no ajustarse a las necesidades reales. Desde el principio, la Comisión STM ha tenido que reunirse durante las reuniones de primavera y de otoño, aunque sólo fuera para asegurar la oportuna adopción de los informes de las reuniones sectoriales y de las disposiciones para futuras reuniones. Pese a que la Comisión de Cooperación Técnica se ha reunido normalmente una vez al año, el alcance y el contenido de su orden del día es mayor que el que se consideró originalmente, debido principalmente al impulso de la política de asociación activa. Se trata de una evolución positiva que hace que resulte esencial aumentar la frecuencia de las reuniones de comisión. En consecuencia, se propone que todas las comisiones se reúnan con ocasión de las dos reuniones anuales del Consejo de Administración.
7. Sin embargo, una decisión en este sentido crea inevitablemente un problema de programación, en especial si se tiene en cuenta la necesidad de disponer también de tiempo para las reuniones de los grupos de trabajo (siempre ha existido al menos uno desde que se adoptaron las reformas). Una manera de resolver este problema consistiría simplemente en ampliar el tiempo concedido a las comisiones, haciendo que las reuniones de algunas de ellas coincidan con las del Comité de Libertad Sindical (esto es, el jueves y/o el viernes de la semana anterior). No obstante, ello supondría un importante incremento de los costos y de las molestias para los participantes, ya que implicaría que la duración real de cada reunión se prolongara en cuatro días (incluido el fin de semana). La alternativa propuesta por el Director General es la programación de reuniones simultáneas de las comisiones STM, TC y/o ESP, evitándose cualquier solapamiento con o entre la Comisión PFA y la Comisión LILS. Esto requiere, por supuesto, un esfuerzo especial por parte de los miembros gubernamentales y los de los Grupos para organizar su representación en las tres comisiones en cuestión. No obstante, en el pasado reciente, ha sido inevitable que se produjera cierto solapamiento, y no parece que ello haya suscitado graves problemas. Por otra parte, con el fin de introducir cierta flexibilidad y evitar sesiones prolongadas o nocturnas, que pueden resultar costosas y en ocasiones menos productivas, se propone que, siempre que sea posible, no se programe ninguna reunión para la tarde del viernes de la semana dedicada a las comisiones con el fin de permitir que se rematen las labores que cualquiera de éstas no haya conseguido llevar a su término.
8. Se presenta, como anexo a este documento, un proyecto de calendario de reuniones del Consejo de Administración, en el que se plasman las propuestas anteriores, para las cuatro reuniones de primavera y de otoño de cada bienio. Este calendario refleja la existencia de los actuales grupos de trabajo y, como es lógico, tendrá que adaptarse en caso de que uno o ambos grupos de trabajo lleguen a su término o/y sean sustituidos por otros nuevos. Se trata de calendarios meramente indicativos, y se aplicarían con flexibilidad y adaptándose a las necesidades de cada reunión.
Mayor participación del Consejo de Administración en la orientación del Programa y Presupuesto
9. Durante mucho tiempo, la única aportación oficial del Consejo de Administración al Programa y Presupuesto de la OIT fue el examen al que procedía cada dos años de las propuestas bienales formuladas por el Director General. Hasta 1992, el Consejo de Administración también examinaba una vez cada dos años, en la reunión del mes de mayo de los años no presupuestarios, un informe sobre el cumplimiento del programa elaborado por el Director General. Como parte de las reformas en el funcionamiento de la Conferencia adoptadas por el Consejo de Administración en noviembre de 1992, este informe dejó de presentarse al Consejo de Administración alegándose que duplicaba el informe del Director General a la Conferencia sobre las actividades de la Oficina.
10. En mayo de 1987 el Consejo de Administración adoptó las propuestas presentadas por el Director General sobre el perfeccionamiento del proceso presupuestario del programa. Estas nuevas propuestas incluían consultas en fase temprana con la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración y el Consejo de Administración en la reunión de primavera del primer año de cada bienio sobre la preparación de las propuestas de Progragrama y Presupuesto para el bienio siguiente. De acuerdo con esta decisión, se presentó durante la 245.a reunión del Consejo de Administración (febrero-marzo de 1990) un documento a la Comisión PFA a efectos de las citadas consultas preliminares, práctica que se repitió en la reunión de primavera de 1992.
11. Aunque el Grupo de Trabajo sobre mejoras en el funcionamiento del Consejo de Administración no había examinado específicamente esta cuestión, el propio Consejo de Administración había solicitado tener una mayor participación en la etapa inicial del proceso de orientación del programa. Así, desde el principio del período que siguió a las reformas de 1993, el Director General presentó a la reunión de primavera de los años no presupuestarios, en 1994 y de nuevo en 1996, un documento titulado Consulta preliminar sobre las propuestas de Programa y Presupuesto(5). Estos documentos recibieron una buena acogida por parte del Consejo de Administración, y las discusiones relativas a los mismos proporcionaron valiosas orientaciones al Director General en relación con la preparación de las propuestas de Programa y Presupuesto para el bienio siguiente. A esto siguió en 1996 un documento aún más específico sobre la Preparación de las propuestas de Programa y Presupuesto para 1998-1999, cuya discusión por la Comisión PFA en noviembre de 1996 ha permitido al Director General precisar aún más sus propuestas de Programa y Presupuesto para 1998-1999, presentadas a la actual reunión.
12. Este importante reforzamiento de la participación del Consejo de Administración en el proceso de preparación y aprobación del Programa y Presupuesto de la Organización, que implica un examen del mismo en cada reunión, ha resultado muy positivo. En consecuencia, se propone que se formalice a través de la adopción por el Consejo de Administración del siguiente calendario bienal:
- reunión de primavera de los años no presupuestarios (pares): una discusión en sesión plenaria del Consejo de Administración del documento de consulta preliminar sobre orientaciones estratégicas del programa;
- reunión de otoño del mismo año: una nueva discusión en la Comisión PFA sobre las prioridades principales, incluidas las grandes implicaciones presupuestarias;
- reunión de primavera de los años en que se presenta el presupuesto (impares): discusión de las propuestas de Programa y Presupuesto en la Comisión PFA y aprobación de las mismas por el Consejo de Administración;
- reunión de otoño del mismo año: una discusión de un informe conciso presentado por la Oficina en el que se evalúan los aspectos relativos a la ejecución del programa durante los primeros 18 meses de bienio, y que permite determinar las cuestiones de orden político que puedan abordarse en el siguiente documento de consulta preliminar sobre orientaciones estratégicas del programa para el próximo bienio.
Discusiones del Consejo de Administración sobre cuestiones políticas fundamentales
13. Uno de los objetivos que se perseguían con las reformas de 1993 era la racionalización del empleo del tiempo en las reuniones plenarias del Consejo de Administración, en parte para acortar su duración, pero también -- y acaso más importante -- con el fin de permitir al propio Consejo de Administración centrar su atención sobre cuestiones de política fundamental y sobre la orientación del programa. Este objetivo se ha alcanzado a través de una serie de medidas, incluida la decisión de no reabrir la discusión sobre cuestiones que ya hubieran sido tratadas adecuadamente en el seno de las comisiones, y la de delegar ciertas cuestiones rutinarias en la Mesa del Consejo de Administración.
14. Esta racionalización ha tenido como resultado al acortamiento de la duración de las sesiones plenarias del Consejo de Administración. Mientras que, antes de las reformas, estaba previsto que el Consejo de Administración se reuniera durante cuatro días y medio (desde el lunes por la tarde hasta el viernes por la tarde, ambos inclusive), en la actualidad está previsto que lo haga durante tres días y medio (desde el martes por la tarde hasta el viernes por la tarde, quedando actualmente el lunes reservado a la reunión del Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional). En la práctica, el Consejo de Administración ha terminado sistemáticamente sus labores antes de la fecha prevista, y en algunas ocasiones se ha reunido tan sólo durante dos días (del martes por la tarde al jueves a mediodía).
15. En vista de esto, puede considerarse que se trata de una evolución positiva y que puede despertar la tentación de acortar oficialmente la duración del Consejo de Administración en otro día (esto es, a dos días y medio). Tras reflexión, no obstante, esto puede achacarse al hecho de que no siempre se ha respetado la intención original de ampliar el ámbito de actuación del Consejo de Administración a través de exámenes en profundidad de cuestiones políticas de actualidad. De hecho, varios miembros del Consejo de Administración se han quejado de que los asuntos que tienen interés y pertinencia se han trasladado en su mayor parte a las comisiones, vaciando en gran medida de contenido la labor del propio Consejo de Administración, al que sólo le quedan la adopción de los órdenes del día de la Conferencia y la discusión del informe del Comité de Libertad Sindical.
16. Es necesario corregir este desequilibrio y asegurarse sistemáticamente de que el orden del día de cada reunión del Consejo de Administración incluya al menos un punto referido a una cuestión de actualidad relativa a una materia de política fundamental o a la orientación del programa y/o cuyo contenido puede dar lugar a una posible acción normativa. En función del alcance de dicho punto, podría reservarse hasta un día completo para su discusión en medio de la semana en que se reúne el Consejo de Administración.
17. Como se mencionaba anteriormente en el párrafo 12, durante la reunión de primavera de los años no presupuestarios, este día podría dedicarse sistemáticamente a una discusión preliminar sobre la orientación del programa. En una de las dos reuniones del bienio, el Consejo de Administración podría centrar sus debates en una de las cuestiones que figuren en la lista de puntos que pueden dar lugar a una posible acción normativa que éste se propone establecer(6). El objeto de esta discusión sería permitir al Consejo de Administración facilitar a la Oficina una orientación detallada acerca de la manera de enfocar dicha cuestión en caso de que se seleccione para un posterior orden del día de la Conferencia. Otra de las discusiones detalladas del Consejo de Administración en una de sus reuniones de cada bienio podría centrarse en una de las publicaciones principales de la OIT, tales como El empleo en el mundo o El trabajo en el mundo. En cualquier caso, la cuestión que se escogiera en cada ocasión para someterla al Consejo de Administración sería determinada por el Director General en consulta con la Mesa, tomando plenamente en consideración los deseos expresados por el propio Consejo de Administración.
18. Algunos miembros gubernamentales también han expresado su frustración ante el hecho de que muchas de las cuestiones importantes que se discuten en las comisiones no se examinan en absoluto durante las sesiones plenarias, que es cuando los jefes de las delegaciones gubernamentales están presentes, lo cual disminuye aún más el interés de éstas últimas. A este respecto, debe recordarse que la decisión adoptada por el Consejo de Administración en el marco de las reformas de 1993, destinada a no permitir la discusión habitual en sesión plenaria del contenido de los informes de las comisiones, se adoptó para evitar pérdidas de tiempo como consecuencia de la repetición de discusiones que ya habían tenido lugar en las comisiones, lo cual solía ocurrir. Este punto sigue siendo válido, y resultaría contraproducente reabrir en sesión plenaria la posibilidad de volver a discutir cualquiera de los puntos tratados en comisión. No obstante, en vista de que algunos puntos, debido a sus implicaciones de gran alcance y a la gran importancia que revisten, merecen ser examinados por el propio Consejo de Administración, se podría proceder a este examen de manera selectiva. Por ejemplo, el último día de la semana en que se reúnen las comisiones, la Mesa del Consejo de Administración podría identificar, sobre la base del contenido de las discusiones que ya tuvieron lugar en las comisiones, uno o dos puntos debatidos en cualquiera de éstas que merecieran reabrirse para la discusión por el Consejo de Administración.
Ritmo al que han de examinarse las cuestiones sometidas a los grupos de trabajo
19. Por último, el Director General expresa su preocupación por el hecho de que, debido a que los grupos de trabajo creados por el Consejo de Administración sólo se reúnen brevemente dos veces al año, coincidiendo con las reuniones de primavera y otoño del propio Consejo de Administración, tienden a necesitar un período de tiempo desmesurado para completar sus tareas. Aunque esto no plantee graves problemas en algunos casos, en otros el tema que se examina no permite tanta demora en su tratamiento. Así, por ejemplo, si el Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas ha de seguirse reuniendo durante un solo día en cada reunión (es decir, dos días al año), este ritmo puede perjudicar de manera importante la utilidad de su trabajo. Una manera de acelerar sus labores consistiría en dedicarles mucho más tiempo durante las reuniones del Consejo de Administración. Sin embargo, este enfoque no se ajusta a la realidad, ya que reduciría el ya escaso tiempo de que disponen las propias comisiones para completar sus trabajos. Así pues, es posible que el Consejo de Administración desee estudiar la posibilidad de crear grupos de trabajo ad hoc sobre cuestiones importantes que requieren un examen urgente, que celebrarían reuniones intensivas al margen de los períodos correspondientes a las reuniones del Consejo de Administración. En algunos casos sería posible que, con el fin de limitar los costos, algunas de estas reuniones se celebraran durante o en torno a las fechas en que se reúne la Conferencia Internacional del Trabajo, momento en que cabe esperar que muchos miembros del Grupo de Trabajo se encuentren en Ginebra.
Conclusión
20. Sin perjuicio de cualquier propuesta que pudiera formular acerca de la manera de mejorar su propio funcionamiento, el Consejo de Administración tal vez estime conveniente decidir que:
a) todas las comisiones puedan, según las necesidades, reunirse dos veces al año, en algunos casos simultáneamente;
b) el Consejo de Administración discuta el Programa y Presupuesto de la OIT en sus reuniones de primavera y otoño, con arreglo al calendario descrito en el párrafo 12 del presente documento;
c) el orden del día del Consejo de Administración incluya, en sus reuniones de primavera y otoño, un punto relativo a una cuestión de política fundamental, a la orientación del programa o bien a un tema que requiera una posible acción normativa, punto que escogerá el Director General en consulta con la Mesa del Consejo de Administración;
d) en cada reunión del Consejo de Administración, la Mesa seleccione uno o dos de los puntos debatidos en las comisiones, para su discusión por el propio Consejo de Administración en sesión plenaria, y que
e) ciertas cuestiones puedan discutirse, fuera del período de sesiones del Consejo de Administración, por un grupo de trabajo creado a tal efecto.
Ginebra, 24 de enero de 1997.
Punto que requiere decisión: párrafo 20.
Anexo
2. Documentos GB.263/4/1 y GB.263/PV (Rev.), pág. 8.
3. Documento GB.256/13/24, párrafo 5.
4. Documento GB.268/3: Selección de cuestiones para su inscripción en el orden del día de reuniones futuras de la Conferencia.
5. Documentos GB.259/3/1 y GB.265/3.
6. Documento GB.268/3: Selección de cuestiones para su inscripción en el orden del día de reuniones futuras de la Conferencia.