GB.270/ESP/1/1 |
Comisión de Empleo y Política Social |
ESP |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social
a) Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo
y los modos de vida sostenibles: Informe de síntesis
1. Cabría recordar que, con miras a dar efecto al compromiso tendente a la consecución del pleno empleo asumido en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y en otras cumbres mundiales, el CAC constituyó, en 1995, un Grupo de Trabajo sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles, bajo la coordinación de la OIT. El Grupo de Trabajo examinó la aplicación de las evaluaciones de la política de empleo en siete países, y la OIT elaboró un Informe de síntesis sobre su contenido. El Informe de síntesis se presentó ante el CAC en abril de 1997. En su reunión de marzo de 1997, la Comisión de Empleo y Política Social no pudo, por falta de tiempo, deliberar sobre el documento presentado que figuraba en el punto de su orden del día con el título: «Informe preliminar acerca de los resúmenes de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional realizadas por el Grupo de Trabajo del CAC»(1) . Este documento no se volverá a presentar, dado que se elaboró antes de la conclusión del Informe de síntesis al que su título hace referencia(2) . Sin embargo, el documento contenía un importante volumen de información sobre las características del empleo y de la fuerza de trabajo de los países que fueron objeto de las evaluaciones de la política de empleo, abordaba los problemas clave relacionados con el empleo y describía las principales políticas recomendadas con miras a promover el empleo y los medios de vida sostenibles. El presente documento contiene las principales características y cuestiones que figuraban en el propio Informe de síntesis. Si bien estas cuestiones se resumen teniendo en cuenta todos los países evaluados, en el presente documento se presta especial atención a las evaluaciones de la política de empleo realizadas por la OIT en Chile, Hungría y Nepal(3) .
2. Cuando la Comisión trató del procedimiento de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional, en su reunión de noviembre de 1996, se expresó la preocupación de que las evaluaciones efectuadas por el Grupo de Trabajo del CAC no podían realizarse conforme a las modalidades y procedimientos que anteriormente se habían convenido en la Comisión para las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional realizadas por la OIT. Sin embargo, todas las evaluaciones en el plano nacional siguieron, en distintos grados, el documento marco elaborado por la OIT y adoptado por el Grupo de Trabajo. Este hecho recalcó la necesidad de que el análisis de la situación del empleo de cada país se realizara teniendo en cuenta los factores que se indican a continuación:
i) las políticas nacionales macroeconómicas y sectoriales prestando especial atención a la promoción y calidad del empleo, que comprende cuestiones tales como la estabilidad, los ahorros, la inversión y el desarrollo de la empresa;
ii) las políticas de mercado laboral y las instituciones que actúan conforme a las normas y reglamentos convenidos inspirados en un sistema de normas internacionales;
iii) la formulación de políticas democráticas, el diálogo social y la participación de la sociedad civil;
iv) la eliminación de la discriminación por razones de sexo, la erradicación del trabajo infantil y la aplicación de programas específicos destinados a incrementar las posibilidades de empleo de los pobres y de los grupos vulnerables;
v) la necesidad de ajustarse a los cambios del comercio y corrientes de capital y a los movimientos migratorios, y de adoptar medidas tendentes a potenciar los efectos de esas corrientes en el empleo.
Principales resultados y cuestiones de política
3. Los siete países evaluados se encuentran en distintas etapas de desarrollo económico y social, como se deduce de sus respectivos niveles de renta per cápita, desempleo, pobreza, naturaleza de la calidad de los puestos de trabajo y condiciones de trabajo. Sin embargo, existen varias características y cuestiones comunes, aunque en diversos grados, que nos permiten dilucidar las políticas necesarias que han de adoptarse para promover el empleo y la justicia social. A continuación se describen algunas de estas características y cuestiones.
• El grado de infrautilización de la mano de obra parece estar estrechamente relacionado con el ritmo de crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo, así como con la estructura de esta última. Una tecnología elemental y la ausencia de insumos esenciales, especialmente en lo que atañe a los pequeños agricultores, son factores que contribuyen a un bajo crecimiento de la agricultura y que limitan la capacidad del sector para generar empleo productivo y mejorar los niveles de vida.
• Si bien las altas tasas de crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo tienden a inhibir la capacidad de una economía para generar empleo, el nivel de empleo sostenible viene determinado, de hecho, por el proceso de crecimiento. Las evaluaciones por países confirman la relación positiva que se esperaba entre el crecimiento de la producción y la expansión del empleo.
• Con raras excepciones, la mayor parte de los países han experimentado un crecimiento lento del empleo asalariado formal. Habida cuenta de los recientes recortes en los gastos públicos y de la tendencia hacia la privatización, el empleo en el sector público se ha también reducido considerablemente. Dado el escaso crecimiento del empleo en la industria manufacturera a gran escala y en el sector público, la mayor parte de los nuevos empleos se generan en las pequeñas empresas y en el sector informal, en donde los puestos de trabajo suelen estar mal remunerados y tienden a entrañar malas condiciones de trabajo.
• Si bien en varios países el crecimiento del empleo ha permitido reducir el desempleo y la pobreza, la calidad del empleo es a menudo insatisfactoria. En los países evaluados que registran una elevada tasa de crecimiento del empleo, se han expresado preocupaciones por los niveles relativamente bajos de protección social de los trabajadores, el respeto limitado por los derechos fundamentales de los trabajadores, las condiciones de trabajo precarias, la discriminación por motivos de sexo y otras cuestiones.
• Los bajos niveles de capacitación y de educación elemental limitan enormemente los esfuerzos desplegados para incrementar la productividad, alcanzar competitividad internacional y atraer las inversiones extranjeras y privadas. Este fenómeno se aplica a muchos países en desarrollo y también a países más desarrollados. Los problemas de los jóvenes desempleados con formación se están agravando con el tiempo.
• Los países industrializados, tanto los perteneciente a la OCDE como los países de Europa oriental y central, tienen sus propios problemas de empleo. Uno de estos problemas se refiere, específicamente, a la reincorporación al trabajo de los desempleados poco cualificados. La posición relativa de la mano de obra poco cualificada en el mercado laboral parece que se están deteriorando paulatinamente.
• En países que se encuentran en distintos niveles de desarrollo económico, las mujeres continúan siendo víctimas de discriminación en el mercado laboral en lo que se refiere a las oportunidades de empleo, la escala de salarios y las condiciones de trabajo, así como en lo que atañe a la escolarización. A pesar de las mejoras sustanciales del bienestar económico de los países con una tasa elevada de crecimiento, siguen existiendo considerables desigualdades entre los sexos por lo que se refiere a los salarios y al empleo.
• Actualmente, hay una sensibilización mucho mayor por los problemas del trabajo infantil. Al mismo tiempo, en varios países, la recesión económica ha incrementado el número de niños que trabajan. Algunos sectores de exportación (alfombras, material de deporte) han dependido tradicionalmente de la mano de obra infantil, aunque cada vez es mayor la presión internacional que intenta prohibirlo.
• En algunos de los países examinados, en particular en Indonesia, se plantearon cuestiones relativas a la aplicación de los convenios de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva.
4. El Informe de síntesis señala que, al evaluar el compromiso asumido por los países de lograr el pleno empleo y modos de vida sostenibles, es necesario tener en cuenta no sólo las declaraciones oficiales, sino también si el objetivo del pleno empleo se consideró expresamente en el marco de la política económica y si esta última estaba dando lugar a una reducción de la pobreza mediante la generación de empleo productivo, remunerativo y sostenible. Asimismo, es importante que los representantes de la sociedad civil participen en la formulación de políticas económicas. Con este mismo ánimo, el Programa de Acción de la Cumbre Mundial para la consecución del pleno empleo reconocía la «importancia central del empleo en la formulación de políticas» con «la plena participación de los empleadores y los sindicatos, así como de otras partes de la sociedad civil»(4) .
5. Al evaluar la situación del empleo y las políticas correspondientes de los países examinados por el Grupo de Trabajo del CAC, el informe consideró que se tenían que tener en cuenta los principales ajustes económicos que se iniciaron a principios del decenio de los años ochenta, especialmente durante el período posterior a la crisis de la deuda. En la mayoría de los países, la crisis del crecimiento y del desempleo se dejó sentir de forma intensa, y se hizo necesario buscar nuevas formas de abordar el crecimiento y la creación de empleo. La transición económica supuso una menor intervención del Estado y un incremento de la participación del sector privado en la creación de puestos de trabajo. En todos los países examinados tuvieron lugar una o más fases de reformas políticas, lo que supuso, especialmente gracias a la liberación del comercio, una mayor integración de estos países en la economía mundial. Asimismo, llama la atención que, junto con la transición económica, se produjo también una reestructuración política importante: en Hungría, la transición fue a la vez política y económica, de forma que los principios de una economía dirigida se sustituyeron por los principios de una economía de mercado elegida democráticamente. Nepal instauró la democracia en virtud de la nueva Constitución de 1990. En el mismo año, Chile reinstituyó un gobierno democrático después de 18 años de régimen militar. Según el informe, la democratización política y la liberalización económica, si bien no fueron suficientes por sí solas para generar el pleno empleo, fueron, sin embargo, el preludio de una época de mayor transparencia en el Gobierno. Así, se concede mayor importancia que antes a las cuestiones relativas a la calidad del empleo, los marginados sociales, la discriminación por razones de sexo, la utilización de mano de obra infantil, el trabajo forzoso y la inseguridad del empleo y se mencionan constantemente en la prensa y en el Parlamento por los representantes del pueblo. En principio, en un entorno de este tipo, se pueden sentar las bases para que se desarrolle un diálogo fructífero entre los interlocutores sociales sobre cuestiones de promoción del empleo, productividad y protección social.
6. Según el informe, la clave para que se produzca una absorción sostenida de la mano de obra en cualquier economía reside sobre todo en el mantenimiento de un nivel elevado de la demanda de mano de obra mediante el crecimiento de la producción y el ajuste continuo de estructuras económicas. Es necesario realizar ajustes continuos para poder responder eficazmente a las presiones internas y externas y para destinar la mano de obra a aquellas actividades que generen un mayor valor añadido. Para lograr un alto nivel de eficacia y el crecimiento económico es necesario un nivel agregado de capacitaciones superior, así como un incremento del capital y una utilización más racional de éste. Además, en cualquier nivel de demanda dado, el grado de utilización de la mano de obra estará en función de las presiones de la oferta de mano de obra resultantes del crecimiento demográfico y de la migración así como de la voluntad y necesidad de encontrar trabajo. Es fundamental adoptar políticas adecuadas en una serie de ámbitos, con el fin de generar empleo y, gracias a ello, alcanzar modos de vida sostenibles, como se señala en el marco del Grupo de Trabajo y se confirma en las evaluaciones. Entre otras medidas cabe citar:
i) el logro de la estabilidad macroeconómica y el equilibrio monetario y fiscal;
ii) políticas sectoriales que promuevan el crecimiento a base de un alto coeficiente de mano de obra mediante una estructura de incentivos basada en el mercado;
iii) políticas de mercado de trabajo e instituciones que fomenten el funcionamiento eficiente y equitativo del mercado de trabajo;
iv) políticas destinadas a incrementar el desarrollo de los recursos humanos;
v) desarrollo de programas específicos destinados a mitigar la pobreza y luchar contra la marginación social.
A estas medidas deberán añadirse otras destinadas a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, cuestión que, en el seguimiento integrado de importantes conferencias, se señaló como un punto que merece consideración y que, en opinión del Grupo de Trabajo, debe recibir especial atención. Inherente a todas estas cuestiones es la protección de los derechos humanos fundamentales en lo que se refiere a la libertad sindical, igualdad de oportunidades y erradicación del trabajo infantil y del trabajo forzoso.
7. Sin embargo, en el informe se señala que las presiones competitivas internacionales incrementaron la inquietud ante el riesgo de que se produzcan pérdidas de puestos de trabajo y traslados geográficos. Deberá apartarse este temor si se han de evitar las presiones proteccionistas y garantizar la paz laboral. Un ritmo rápido de crecimiento del empleo que garantice la empleabilidad continua junto con la aplicación plena de las normas fundamentales del trabajo en todo el mundo, contribuirán, en gran medida, a mitigar esos problemas.
8. En el informe se dedica un capítulo separado al diálogo social y a la formulación de políticas democráticas. En él se señala que el procedimiento de formulación de políticas podría influir tanto como el contenido de éstas a la hora de crear las condiciones para la consecución del pleno empleo y de medios de vida sostenibles. «El buen gobierno» es un elemento fundamental para alcanzar el éxito en lo que la Declaración de Copenhague y el Programa de Acción han denominado la «campaña mundial en pro del progreso y del desarrollo sociales»(5) . Un marco democrático supone un procedimiento de formulación de políticas basado en la representación universal y el respeto por los procedimientos constitucionalmente aceptados y por las leyes y prácticas debidamente aprobadas. Esto, a su vez, exige transparencia en la toma de decisiones, el mayor fomento posible de debates públicos de información, la responsabilidad de los dirigentes políticos y de altos funcionarios y la aceptación de críticas. Por otra parte, un marco democrático supone depositar la confianza en la responsabilidad y decisiones del individuo. Por consiguiente, la función de la formulación de políticas consiste, a menudo, en propiciar un entorno en el que los actores individuales, tales como agricultores, empresarios y trabajadores, puedan adoptar las decisiones que consideren más convenientes para ellos habida cuenta de la información de disponibilidad general. En el informe se señala que la formulación de políticas democráticas, la responsabilidad, la crítica y examen públicos, así como las consultas tripartitas, son elementos esenciales para una estrategia de promoción del empleo.
9. El informe hacía hincapié en que otro elemento crucial para conseguir los objetivos del empleo era el compromiso político. A este respecto, señalaba que el Convenio núm. 122 contenía un compromiso formal de los miembros ratificantes de mantener un dispositivo para revisar las políticas destinadas a la promoción del pleno empleo y los resultados por ellas obtenidos. Otro elemento de compromiso tiene que ver con la voluntad de entablar consultas y negociaciones conjuntas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Es comúnmente aceptado que las estructuras políticas pluralistas pueden tener mejores resultados a la hora de introducir los cambios de políticas necesarios, así como para explicarlos y justificarlos. El informe considera que las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden contribuir de forma fructífera a la elaboración y aplicación de políticas del empleo. La búsqueda del pleno empleo y la participación de los trabajadores y de los empleadores en la configuración de la política del empleo pueden reforzarse mutuamente.
Experiencia en determinados países
10. En lo que respecta a algunas de las observaciones comunes y principios de política general, expuestos más arriba, el informe proporciona algunas conclusiones de las políticas adoptadas por los países concretos examinados. En los párrafos que figuran a continuación se hace referencia a los tres países sobre los que la OIT tenía que elaborar evaluaciones de la política de empleo. En lo que respecta a Nepal, la OIT señala en su evaluación que la economía se caracteriza por niveles muy elevados de desempleo y de pobreza y que los trabajos generados en la industria manufacturera organizada son insuficientes para compensar las presiones resultantes de un excedente de mano de obra procedente de las zonas rurales. Este fenómeno ha dado origen a una baja productividad y a la creación de trabajos urbanos poco remunerados. Las reformas económicas no atrajeron ninguna cantidad importante de inversiones extranjeras directas y apenas tuvieron efecto en la inversión interna. En las zonas rurales, las condiciones de vida son normalmente duras; el combustible e incluso el agua escasean y los trabajadores, especialmente las mujeres, pierden gran parte del día en abastecer a sus hogares de estas necesidades básicas. A menudo, las condiciones de trabajo tanto en el medio rural como en el medio urbano son insalubres e inseguras, y la seguridad del empleo o la permanencia en el empleo es escasa. Constituye un motivo de preocupación el hecho de que, a pesar de los bajísimos niveles de estudios que posee la mano de obra en general, el desempleo de las personas con estudios que buscan trabajo se presenta como un grave problema. Entre otros elementos indeseables del mercado laboral cabe citar algunas formas de trabajo en condiciones de servidumbre en las zonas rurales, y el trabajo infantil tanto en la agricultura como en las actividades del sector moderno. El trabajo en condiciones de servidumbre, si bien constituye sólo un pequeño porcentaje de la mano de obra rural, es inaceptable y requiere la acción inmediata del gobierno. La proporción actual de la mano de obra infantil, en tanto que trabajadores familiares, es bastante elevada en Nepal (9,5 por ciento de la mano de obra empleada), aunque pocos de ellos son trabajadores asalariados.
11. Si bien se ha conseguido recientemente un estabilización, existen deficiencias inherentes a la economía. Los enormes presupuestos y los déficit en cuenta corriente se financian exclusivamente con generosos fondos de asistencia en condiciones concesionarias. Las fuentes de ingreso son limitadas, y es difícil controlar el déficit fiscal. Los ingresos de exportación son volátiles debido a la extrema concentración de productos y del mercado. Por otra parte, el dilema radica en que es necesario realizar elevadas inversiones en infraestructura física en Nepal para que puedan desarrollarse todos los sectores de la economía.La tasa de ahorro interno es relativamente baja, de forma que el crecimiento del empleo depende del ahorro exterior, ya sea en forma de ayuda o de inversión. En Nepal, la liberalización de los mercados y el restablecimiento de la estabilidad macroeconómica son condiciones previas necesarias, aunque no suficientes, para poder eliminar las graves limitaciones estructurales. Entre estas limitaciones cabe citar la falta de una infraestructura básica que apoye a la agricultura y a la industria y la carencia de suficiente mano de obra cualificada. Las políticas futuras deberían estimular importantes inversiones en estas esferas.
12. Asimismo, en Nepal sería necesario adoptar medidas enérgicas en lo que respecta a la oferta de trabajo. Las políticas destinadas al mercado laboral organizado, así como las instituciones necesarias para elaborarlas y aplicarlas, están sólo empezando a desarrollarse (por ejemplo, la ley del trabajo y la ley sindical de 1992). Es necesario seguir desarrollando estas políticas e instituciones y prestar apoyo con el fin de reforzar las organizaciones de los empleadores y de los trabajadores. En el sector de la educación y del empleo no existen, aparentemente, políticas bien definidas en apoyo de las mujeres y, a este respecto, son cada vez mayores las diferencias entre hombres y mujeres. Nepal ha demostrado su firme compromiso de solucionar el problema del trabajo infantil pero, si bien algunos programas ya se han puesto en marcha, todavía se está elaborando una estrategia coherente. Los programas de Nepal destinados al empleo independiente consisten, por lo general, en planes de crédito, en los que a veces figuran disposiciones relativas a la formación o información sobre tecnología o mercados. El Programa de alimentos por trabajo y otros programas de obras públicas proporcionan empleo asalariado. Tanto los programas de empleo independiente como los de empleo asalariado se han centrado en los pobres, con algunos buenos resultados, y han generado empleo para las mujeres.
13. Los vínculos entre el crecimiento sectorial y el medio ambiente son especialmente estrechos en Nepal. Tanto la agricultura como el turismo dependen enormemente de la conservación de los recursos naturales. Por consiguiente, existe la apremiante necesidad de integrar las políticas de medio ambiente tanto en los programas de desarrollo global como en los programas sectoriales.
14. A pesar de los buenos resultados económicos globales de Chile, que han dado lugar a un crecimiento sustancial del empleo y a una reducción de la pobreza en valores absolutos, apenas si se ha modificado la distribución del ingreso. Los hogares que se encuentran en las cuatro quintilas más bajas (80 por ciento del total) tienen un ingreso inferior al ingreso medio nacional correspondiente a todos los hogares. Sin embargo, se han adoptado medidas para mejorar la situación de los pobres mediante políticas de mercado de trabajo, predominantemente mediante modificaciones de los salarios mínimos. A partir de 1987, debido, en primer lugar, a la política gubernamental, los salarios mínimos reales empezaron a aumentar considerablemente. En torno a 1990, ya habían aumentado un 20 por ciento en términos reales, y desde esta fecha hasta 1995 volvieron a aumentar un 30 por ciento. Entre 1990 y 1993, los salarios mínimos se reajustaron como parte de un acuerdo más amplio celebrado entre el Gobierno y las organizaciones de los empleadores y de los trabajadores. Este fue un ejercicio tripartito que también trató de las políticas de estabilización macroeconómicas en el marco de la restitución de la democracia en Chile.
15. Uno de los factores que contribuye a la creación de empleos de baja calidad en el mercado de trabajo de Chile es la práctica de «trabajo sólo en régimen de subcontratación» por la que un subcontratista proporciona trabajadores a un tercer establecimiento. Esta práctica ha ido aumentando constantemente y ha creado trabajos inestables con bajos salarios y bajos niveles de seguridad y de salud en el trabajo. Esto se debe, en buena parte, a que el Código del Trabajo no define con precisión cuál es el papel que deben desempeñar los empleadores y los subcontratistas respecto de la fuerza de trabajo que emplean y suministran de este modo. Muchos trabajos de baja calidad están generados por las actividades orientadas a la exportación, en las que sería posible garantizar un nivel mínimo de protección social. La mayor parte del empleo en los sectores forestal y agrícola es temporal; en la agricultura orientada a la exportación los salarios son bajos (en torno al 80 por ciento de los trabajadores ganan aproximadamente el salario mínimo); sólo un quinto de los asalariados cotiza a la caja de pensiones y sólo el 18 por ciento están cubiertos por un seguro médico. La participación en sindicatos es baja y los trabajadores temporales desconocen prácticamente la negociación colectiva. El informe señala que Chile es uno de los pocos países de América Latina que todavía no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
16. El informe reconoce que Chile ha aplicado con éxito un proceso de reformas económicas y que, en general, se evaluaba satisfactoriamente la situación macroeconómica. Sin embargo, es esencial incrementar los niveles de productividad y mejorar las condiciones de trabajo, mientras que la continua marginación social de muchos pobres constituye un problema que requiere solución. El país tiene que hacer frente al difícil reto de incrementar la productividad y mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo. La mayor parte de los debates sobre las condiciones de trabajo necesarias para que la economía chilena pueda competir internacionalmente se centran en la flexibilidad del mercado de trabajo. A este respecto, el Gobierno ha propuesto la introducción de cambios en la administración del trabajo, los tribunales del trabajo, el Código del Trabajo (que afectan principalmente a las disposiciones sobre negociación colectiva), el seguro de desempleo y el sistema nacional de formación. A finales de 1996, las enormes divergencias de puntos de vista entre los empleadores y los trabajadores sobre las modificaciones propuestas paralizaron el diálogo tripartito que se iniciara en 1990.
17. Las deficiencias del sistema de educación pública constituye un importante problema en Chile. Un programa nacional destinado a mejorar la calidad de la educación está tratando adecuadamente el problema fundamental de la desigualdad en el acceso a la enseñanza de buena calidad, normalmente asociado con el nivel de ingresos familiares y la clase social. Esto se aplica, en especial, a la enseñanza secundaria y universitaria. La formación es un elemento esencial de la estrategia de Chile para llegar a ser competitivos. Chile tiene niveles muy bajos de formación institucional. Los gastos de formación pueden deducirse de los impuestos (hasta un 1 por ciento de los gastos salariales totales), pero sólo se utiliza una pequeña fracción de éstos (un tercio) y, aun así, suelen destinarse a formar personal administrativo, profesional y directivo. El Gobierno ha propuesto introducir cambios en el sistema de formación, entre otros, ampliar el campo de aplicación así como negociar un acuerdo entre empleadores y trabajadores sobre los conocimientos básicos que deben instruirse.
18. En Hungría, el desempleo ha estado fluctuando entre el 10 y el 11 por ciento, y el desempleo de larga duración ha aumentado constantemente hasta llegar a representar más del 50 por ciento del total. La tasa de desempleo es especialmente elevada entre los jóvenes y la comunidad gitana. Igualmente preocupantes han sido las tendencias registradas en los salarios y en los ingresos. Entre 1990 y 1995, los salarios e ingresos reales disminuyeron todos los años excepto en 1994. En 1995, el salario real medio fue aproximadamente de un 20 por ciento inferior al de seis años antes, mientras que los ingresos reales medios por habitante disminuyeron aproximadamente un 14 por ciento. Al mismo tiempo, las diferencias entre los ingresos han ido aumentando vertiginosamente. Los gastos de la seguridad social se han incrementado en términos de porcentaje del PIB en los últimos siete años, pero su valor real ha descendido. El sistema de protección social no ha podido frenar la pobreza, que se estima se ha incrementado y afecta a un tercio de la población.
19. En los últimos dos años, el objetivo de la formulación de políticas en Hungría ha sido el de alcanzar el equilibrio macroeconómico. Sin embargo, el ritmo de crecimiento del PIB sigue siendo lento y persiste la inflación. Según el informe, estos factores apuntan a la necesidad de incrementar sustancialmente la capacidad tecnológica e innovativa de las empresas. Las políticas deberían tender a promover un cambio de las exportaciones con bajo valor añadido basadas en una mano de obra relativamente barata a la producción con mayor valor añadido basada en una mejor calidad y en la utilización de tecnología avanzada. Esto requiere, en primer lugar, promover de forma más activa la reestructuración de las empresas, mejorar la productividad, calidad y competencia y reforzar la innovación y la inversión. Deberían considerarse con mayor detalle los efectos en el empleo.
20. Un elemento especial de la promoción del empleo es el apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME). Su número se ha incrementado rápidamente en el decenio de 1990, mientras que la participación de las grandes empresas en la producción y en el empleo ha ido disminuyendo. Sin embargo, varios factores ocultan su mayor fortalecimiento, entre ellos, los elevados impuestos y contribuciones a la seguridad social, el difícil acceso al capital, las diversas reglamentaciones, la falta de activos y la competición desleal. A fin de incrementar la capacidad de generación de empleos de las pequeñas y medianas empresas y compensar las pérdidas de puestos de trabajo en las grandes empresas, las medidas deberían centrarse en apoyar el crecimiento de las empresas existentes. A este respecto, sería conveniente que se introdujeran cambios en la política salarial y que éstos se realizaran a través de un procedimiento reforzado de negociación tripartita. Si bien la negociación colectiva está muy desarrollada a nivel de la empresa, se ha descuidado la negociación colectiva sectorial, que debe ser reforzada. Al mismo tiempo, deberían promoverse sistemas de pago que estén más directamente relacionados con la productividad y los resultados económicos, tales como la participación en las utilidades y la remuneración en participación real en los beneficios de la empresa.
21. Hungría ha desarrollado una gran diversidad de programas activos referentes al mercado de trabajo. Desde hace poco, estos programas se destinan a grupos sociales especialmente afectados por el desempleo, en concreto, a jóvenes (principalmente aquellos que acaban de terminar sus estudios), desempleados de larga duración, trabajadores discapacitados y la comunidad gitana. Se han conferido mayores competencias a las instituciones regionales de trabajo, y se ha incrementado la participación de las comunidades locales y de las organizaciones no gubernamentales en proyectos y programas destinados a la creación de puestos de trabajo para la integración social de grupos desfavorecidos. El informe considera que este enfoque podía ir más lejos. Dado que las personas menos cualificadas y de mayor edad parece que son las que más se benefician de la formación en materia de mercado de trabajo, deberían ampliarse los programas a ellas destinados. Además, es necesario reformar el sistema del subsidio de desempleo con el fin de fomentar la búsqueda activa de empleo y la obtención de un puesto de trabajo en breve plazo, pero que al mismo tiempo, siga proporcionando una ayuda justa a los ingresos.
Políticas para promover el empleo
y los modos de vida sostenibles
22. El Informe de síntesis concluye con algunas indicaciones destinadas a la política nacional, ciertas propuestas para llevar a cabo una acción internacional y comentarios sobre la función de los organismos de las Naciones Unidas. Entre los requisitos básicos para el establecimiento de un marco general de política a nivel nacional destinado a promover la generación de empleo y los modos de vida sostenibles cabe citar:
• La necesidad de establecer un marco general de política macroeconómica adecuado. Deben reducirse los desequilibrios insostenibles y mantenerse bajas tasas de inflación.
• Habida cuenta de este requisito, la principal conclusión a que se llega tras un análisis de todos los países examinados es que los medios de eficacia probada para promover el empleo y los modos de vida sostenibles son alcanzar un crecimiento económico continuo que haga un uso adecuado del capital que poseen los pobres (esto es, el trabajo), invertir en capital humano, eliminar las distorsiones que discriminan a los pobres y a los desempleados y adoptar medidas específicas destinadas a los grupos vulnerables y a los extremadamente pobres.
• Dada la elevada proporción de mano de obra todavía empleada en las zonas rurales de muchos países, ha de darse prioridad a las iniciativas tendentes a aumentar el empleo productivo tanto en el sector agrícola como en el sector rural no agrícola.
• Las pequeñas empresas del sector informal necesitan un mayor apoyo y es necesario eliminar los obstáculos que frenan su crecimiento. La experiencia positiva de las pequeñas empresas y del sector informal en muchos países en desarrollo ha demostrado que, al interactuar y competir con el sector formal, pueden ser una fuente alternativa de crecimiento rápido.
• Es necesaria una acción concertada, especialmente en el sector informal, para tratar temas relacionados con una mejora de la calidad del empleo. Es necesario aplicar sistemas innovadores para mejorar los resultados de las empresas y proporcionar mayor protección a los trabajadores, para lo cual es necesario conseguir el apoyo de las organizaciones de los trabajadores y de los empleadores, así como de las organizaciones no gubernamentales y de las asociaciones de trabajadores independientes y de trabajadores del sector informal.
• El nivel general de formación y competencia técnica de la mano de obra tiene una importancia fundamental en el aumento de la productividad, eficacia y competitividad internacional. Estas capacitaciones deberían ser de carácter general y transferibles entre las empresas, con lo que se facilitaría la adaptación y se reduciría el costo de los ajustes.
• Debe incrementarse todavía más la capacidad administrativa tanto en el sector público como en el sector privado, dado que, sin ella, no puede haber un aumento de la productividad ni de la competitividad; mediante la negociación colectiva deben mejorarse los niveles de vida de la fuerza de trabajo.
• No debe sobrevalorarse la función que desempeña el buen gobierno. Las instituciones democráticas, la representación universal y la aceptación de prácticas constitucionales constituyen sus principales elementos. A su vez, estos elementos traen consigo la necesidad de transparencia en los procesos de adopción de decisiones y la responsabilidad.
• Los países deben concebir y formular, claramente, una estrategia para la consecución del pleno empleo y modos de vida sostenibles, basada en el diálogo social con el mayor nivel de consenso nacional posible y la participación de la sociedad civil, especialmente de las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
• Para luchar contra la discriminación de que son objeto las mujeres, es necesario establecer una estrategia global compensatoria. Proporcionar más y mejores trabajos para las mujeres requiere la adopción de políticas sociales en las que se tenga en cuenta las diferencias entre el hombre y la mujer así como otras formas de acción y apoyo.
• El trabajo infantil es un problema persistente y muy extendido. Es necesario elaborar una estrategia global para la erradicación progresiva del trabajo infantil, y adoptar medidas para prevenir este tipo de trabajo; como medida transitoria hacia su erradicación, debería impedirse que los niños realizasen trabajos peligrosos.
• Deberían continuar aplicándose programas específicos para apoyar el empleo y los ingresos de los grupos más pobres y vulnerables. Incluso cuando se da un incremento general del empleo y de los ingresos, algunos grupos o regiones siguen quedando al margen de la dinámica del crecimiento como consecuencia de su falta de activos o de una situación estructural débil. Así pues, la adopción de medidas microeconómicas centradas en los grupos y zonas vulnerables forman parte integral de una estrategia encaminada a generar empleo y mitigar la pobreza.
• Asimismo, es necesario adoptar políticas y programas específicos para subsanar las formas agravadas de degradación del medio ambiente, tales como la explotación forestal indiscriminada, el cultivo de tierras marginales y la erosión del suelo.
• Deberían perseguirse políticas de liberalización y de ajuste estructural con el fin de estimular una mayor participación del sector privado y una mayor integración en la economía mundial. Debería dejarse de proteger a las industrias ineficaces.
• Asimismo, la creación de un mercado mundial suscita temores de que se produzca una creciente deslocalización e inseguridad. La mejor forma de aplacar estos temores es mediante la consecución de una tasa elevada de crecimiento del empleo y de los ingresos en todo el mundo. Asimismo, es indispensable que los trabajadores adquieran las capacitaciones necesarias para que puedan cambiar rápidamente de un empleador a otro y conservar su empleabilidad.
Apoyo internacional
23. La sección del informe relativa a la acción internacional trata de cuestiones tales como la necesidad de la mayor parte de las economías del mundo de ampliar sus mercados y mantenerlos lo más abiertos posible a las importaciones. En el informe se señala que los acuerdos comerciales regionales, como los de la Unión Europea, los del TLC y los del MERCOSUR, deberían ser compatibles con las normas fundamentales de la OMC sobre el trato a la nación más favorecida. Se menciona que la situación respecto de la ayuda exterior es preocupante, dado que la ayuda procedente de los países miembros de la OCDE representó sólo el 0,27 por ciento del PIB en 1995, el porcentaje más bajo que se ha registrado hasta la fecha. Señala que los niveles de la deuda siguen aumentando en muchos países en desarrollo, y que los llamados HIPCs (países pobres muy endeudados) son motivo de preocupación. Asimismo, señala que las tendencias mundiales de la política actual de inmigración se caracterizan por una creciente restricción, incluido el cambio de orientación de muchas medidas que anteriormente facilitaban la integración de los emigrantes en los mercados de trabajo de los países receptores.
24. Durante el proceso de elaboración de las evaluaciones por países, el Grupo de Trabajo del CAC también consideró una serie de temas y actividades conexos, que aportaron datos útiles para la realización de las evaluaciones, entre los que cabe citar especialmente, un análisis del efecto de la mundialización y de los cambios tecnológicos en el empleo, tema que se debatió en un seminario patrocinado por la UNCTAD; una discusión exhaustiva sobre el documento elaborado por el PNUD sobre modos de vida sostenibles, en el que se analiza detenidamente su concepción y procedimientos operacionales utilizados, algunos de los cuales se incorporaron posteriormente en el marco revisado de las evaluaciones por países; y, por último, deliberaciones sobre el establecimiento de indicadores más efectivos para el empleo y los modos de vida sostenibles, sobre cuya base el Grupo de Trabajo convino en incorporar una serie de indicadores que fueron posteriormente aprobados por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas. Asimismo, el Grupo de Trabajo ha contribuido a un esfuerzo coordinado con otros grupos de trabajo del CAC para introducir mejoras en todos los indicadores sociales, incluidos los indicadores del empleo y de los modo de vida sostenibles.
25. El informe señala, a modo de conclusión, que el procedimiento de evaluación había aportado buenos ejemplos de ámbitos que podrían recibir una mayor ayuda del sistema de las Naciones Unidas. En Chile, entre los ámbitos preliminares que se señalaron cabe citar un análisis de la educación y del empleo, en el que podrían intervenir conjuntamente la UNESCO y la OIT; un estudio sobre el efecto del desempleo en diferentes sectores de la fuerza de trabajo, en concreto respecto de los jóvenes y de las mujeres, con la colaboración de la OIT, UNICEF y CEPAL. A raíz de la evaluación de Chile, se han comenzado a desarrollar una serie de seminarios tripartitos, dos de los cuales trataron de la problemática derivada de la diferencia de sexos y de la calidad del empleo. Las recomendaciones contenidas en las evaluaciones se están utilizando para reforzar los objetivos por países de la OIT y en los contactos en curso mantenidos con varios organismos. En Hungría y en Nepal, los Gobiernos indicaron algunos ámbitos que podían beneficiarse de la ayuda de las Naciones Unidas. Entre las cuestiones señaladas que requieren una acción nacional, muchas de ellas contienen aspectos en los que los organismos de las Naciones Unidas podrían cooperar para apoyar la acción llevada a cabo por el Gobierno, así como por diferentes grupos de la sociedad. En Nepal, el ejercicio de evaluación ha dado lugar a la iniciación del primer estudio sobre la fuerza de trabajo, llevado a cabo por la OIT y sufragado por el PNUD. Las políticas en materia de desarrollo de recursos humanos, empleo rural o apoyo a las pequeñas y microempresas y al sector informal pueden ser respaldadas dentro de un marco coordinado de Naciones Unidas, por ejemplo, a través de algunas de las actividades que actualmente la OIT y el PNUD prevén desarrollar en Zambia y Mozambique. Por último, el informe considera que la cooperación entre organismos fue más efectiva y útil cuando recurrieron a sus respectivas ventajas comparativas para tratar una serie de cuestiones concretas y, en el proceso, generaron un valor añadido adicional.
Ginebra, 14 de octubre de 1997.
1. Documento GB.268/ESP/2; Internet: http://www.ilo.org/public/english/20gb/docs/ gb268/esp-2.htm.
2. Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles: Informe de síntesis, de fecha 27 de marzo de 1997.
3. Se facilitará el texto íntegro del informe, en su versión inglesa, previa petición de los miembros. Asimismo, el texto está disponible en la Internet en las páginas de entrada del EMPFORM en el sitio web de la Internet de la OIT en http//:www.ilo.org/public/english/ 60empfor/polemp/prog4.htm. Se están elaborando las traducciones al francés y al español y estarán disponibles antes de que se reúna la Comisión en noviembre de 1997.
4. Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, párrafo 47.