GB.270/10 |
DECIMO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe de la Comisión de Empleo y Política Social
1. La Comisión de Empleo y Política Social se reunió los días 10 y 11 de noviembre de 1997, bajo la presidencia de la Sra. Sarmiento (Gobierno, Filipinas).
Los Sres. Katz e Ito fueron elegidos Vicepresidentes empleador y trabajador respectivamente.
2. La Comisión tuvo ante sí el siguiente orden del día:
1. Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social:
a) Grupo de Trabajo del CAC sobre el empleo y los modos de vida sostenibles (Informe de síntesis).
b) Evaluaciones de la OIT en el plano nacional: modalidades e informe sobre el estado de las labores.
2. El trabajo en el mundo 1997-1998: Relaciones laborales, democracia y cohesión social.
3. Relaciones con las instituciones de Bretton Woods.
4. Segundo Foro Empresarial de la OIT: información preliminar sobre los preparativos.
3. Debido a que algunos miembros de la Comisión no habían recibido la publicación de El trabajo en el mundo 1997-1998 con suficiente antelación para poder leerlo detenidamente, la Comisión decidió no examinar el segundo punto del orden del día en la presente reunión.
Segundo foro empresarial de la OIT:
Información preliminar sobre los preparativos
4. El Subdirector General encargado de las actividades de la OIT dirigidas a las empresas (Sr. Hultin) presentó el tema. Con referencia al documento que la Oficina(1) había sometido a la Comisión, señaló que la finalidad del mismo era inspirar la discusión sobre el orden del día del segundo Foro Empresarial en vista de las dificultades a las que tenían que hacer frente las empresas en los próximos años como consecuencia de la mundialización. Ya se ha llevado a cabo una reunión de planificación con representantes del Grupo de los Empleadores y del Grupo de los Trabajadores, y habrá de organizarse una segunda reunión antes de terminar el año. Se remitirá a la Comisión un documento más detallado para que ésta pueda examinarlo en su próxima reunión en marzo de 1998. En dicho documento se recogerán los resultados de las dos reuniones celebradas en 1997.
5. El Sr. Oechslin, actuando en nombre de los miembros empleadores en ausencia del Vicepresidente empleador (Sr. Katz), recordó a la Comisión que el primer Foro Empresarial había tenido éxito debido a su carácter innovador. En su opinión, para lograr que el segundo Foro Empresarial tenga un éxito similar al del primero, habría que tener en cuenta las auténticas preocupaciones de las empresas y examinar cuestiones que revistan una importancia directa para las mismas. Propuso además que el tema central del segundo Foro Empresarial sea el siguiente: «Gestión de los recursos humanos y desarrollo de las calificaciones» en el contexto de la mundialización y la reestructuración. Dado que los conocimientos acerca de estas cuestiones con que cuenta la OIT tendrían que actualizarse, si se eligiera ese tema la reunión podría servir también como una experiencia formativa para los funcionarios de la OIT. Se debería hacer participar también en el proceso a otras organizaciones tales como las instituciones de Bretton Woods. Estaba de acuerdo, agregó, con que se necesitaría movilizar recursos extrapresupuestarios para esta reunión. Con el fin de facilitar la asistencia de los participantes procedentes de los lugares más alejados, sería aconsejable organizar esta reunión al mismo tiempo que la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1999.
6. En opinión del Vicepresidente trabajador (Sr. Ito), el segundo Foro Empresarial debería destacar la dimensión social de las actividades empresariales. A tales efectos, sugirió que se examinara la posibilidad de cambiar el título de este acontecimiento. El Sr. Ito lamentó que el documento de la Oficina no reflejara la participación tripartita en los preparativos para la reunión: esa participación era esencial para que su Grupo la apoyara. Por lo que respecta al orden del día, se deberían abordar en la reunión cuestiones tales como las de la etiqueta social y los códigos de conducta social, pues de lo contrario podría parecer que se trata de una reunión organizada únicamente para directivos. Otras cuestiones que deberían examinarse eran los mecanismos para promover la negociación colectiva en el plano internacional y la asistencia técnica a los directivos y los sindicatos que participan en la negociación a nivel de la empresa. En ese contexto, era importante evitar que se tuviera la impresión de que el Foro Empresarial era una reunión de los empleadores y de que el Foro Social que estaba previsto realizar era, a su vez, un acontecimiento de los trabajadores. Ambos foros debían ser auténticamente tripartitos en términos de preparación y contenido. Aunque no se oponía a la idea de patrocinar ese acontecimiento, dijo que había que evitar dar la impresión de que la financiación de las reuniones de la OIT dependía de determinadas empresas. Se debía procurar, además, facilitar la participación de los representantes de los trabajadores. En cuanto a la fecha de la reunión, estaba de acuerdo con la fecha propuesta.
7. El representante del Gobierno de Alemania propuso que la reunión prestase particular atención al papel de las mujeres empresarias, dada su creciente importancia económica, particularmente en el sector de los servicios. Esta propuesta fue apoyada por el representante del Gobierno de China, quien también destacó la importancia de las mujeres empresarias en relación con las pequeñas y medianas empresas. El representante del Gobierno de Panamá también apoyó la propuesta, pero indicó que debía prestarse más atención a la cuestión de los vínculos entre las grandes y las pequeñas empresas y a la promoción del tripartismo. El representante del Gobierno de Egipto subrayó la importancia de las pequeñas y medianas empresas en general y sugirió que esas cuestiones se examinaran en la reunión.
8. El Sr. Anand (miembro empleador) opinó que el segundo Foro Empresarial debería desarrollar más el tema del primero: se debería poner de relieve la importancia que reviste la promoción de una cultura empresarial. Debería ser posible llegar a un consenso sobre el orden del día de la reunión, especialmente si se hace hincapié en el desarrollo de las calificaciones y el papel de los interlocutores sociales a este respecto.
9. El Vicepresidente trabajador apoyó la sugerencia de incluir en el orden del día la cuestión del espíritu empresarial de las mujeres, siempre que esto tuviera por objetivo reducir la discriminación y no simplemente promover el empresariado femenino. Estaba de acuerdo en principio con incluir el desarrollo de las calificaciones y otras cuestiones relativas a la formación en el orden del día, pero consideraba que la cuestión de la cultura empresarial era más apropiado discutirla fuera del marco de la OIT.
10. El Sr. Oechslin opinaba también que tanto la preparación como la participación en la reunión deberían tener un carácter tripartito, pero recordó a la Comisión que el Foro no había sido concebido como una reunión periódica de la OIT con miras a la adopción de conclusiones. Su finalidad debería ser más bien la de promover un intercambio de puntos de vista y de experiencias con los empresarios. Había que hacer lo posible por mantener esta característica singular de la reunión orientada hacia el futuro. Insistió en su propuesta de incluir en el orden del día el tema de la gestión de los recursos humanos y el desarrollo de las calificaciones y mencionó una vez más la necesidad de encontrar soluciones apropiadas para garantizar la debida financiación de la reunión.
11. El Vicepresidente trabajador, volvió a referirse a la cuestión de la participación tripartita tanto en los preparativos como en la reunión, y sugirió que podría ser útil establecer un grupo especial de trabajo u otro tipo similar de grupo para llegar a un consenso sobre esta cuestión. El Sr. Mansfield (miembro trabajador) opinó que dado que tanto los empleadores como los trabajadores tenían interés en el éxito de las empresas, debía ser posible llegar a un consenso. No obstante, la reunión debía reflejar los valores de la OIT y, por consiguiente, tenía que destacar el papel social de las empresas. Debían abordarse en dicha reunión las cuestiones relativas al trabajo infantil, la discriminación, la negociación colectiva, el etiquetado, los códigos de conducta y las relaciones laborales a nivel de la empresa. De lo contrario, el Grupo de los Trabajadores tendría reservas en cuanto a la celebración de dicho Foro.
12. El Sr. Oechslin reiteró que en su opinión ese Foro debía dar lugar a un intercambio de puntos de vista y no a la adopción de conclusiones. Estaba de acuerdo en que sería útil que la Oficina organizara otras consultas tripartitas para ayudar a que se llegase a un consenso.
13. En su respuesta, el representante del Director General (Sr. Hultin) declaró a la Comisión que haría todo lo posible por asegurar que se llegase a un consenso en el grupo tripartito de planificación, el cual ya se había reunido una vez y debía reunirse nuevamente el próximo año. Dicho grupo tendría en cuenta naturalmente las opiniones expresadas por los miembros gubernamentales de la Comisión. En la próxima reunión de la Comisión se presentaría un informe sobre la labor realizada en ese sentido.
Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social
a) Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo
y los modos de vida sostenibles: Informe de síntesis
14. El Director del Departamento de Empleo y Formación (Sr. Sengenberger) presentó el documento de la Oficina(2) , en el que figuraban los principales resultados y conclusiones del Informe de síntesis del Grupo de Trabajo sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles. Bajo la dirección de la OIT y con la participación de organismos internacionales, incluidas las instituciones de Bretton Woods, el Grupo de Trabajo llevó a cabo evaluaciones de la política de empleo en siete países. La OIT se encargó de tres de esas evaluaciones (Chile, Hungría y Nepal), el PNUD se encargó de otras dos (Marruecos y Zambia), la UNESCO se encargó de una (Mozambique) y el Banco Mundial de otra (Indonesia). La OIT preparó el Informe de síntesis, sobre la base de las evaluaciones en el plano nacional, el cual se sometió al Comité Administrativo de Coordinación (CAC) de las Naciones Unidas en abril de 1997. Los objetivos esenciales de estas evaluaciones en el plano nacional eran los siguientes: evaluar las políticas nacionales con miras a la promoción del empleo y los modos de vida sostenibles y sugerir los cambios que se consideraran apropiados; sacar enseñanzas de la experiencia realizada para impulsar una mayor difusión; y demostrar la capacidad de los organismos del sistema de las Naciones Unidas para trabajar de consuno en el plano nacional. Para cada evaluación, se efectuó un análisis detallado de los siguientes aspectos de las políticas: i) las políticas macroeconómicas, sectoriales y empresariales, con particular énfasis en la promoción y la calidad del empleo; ii) la adecuación a los cambios que se registran en el comercio y las corrientes de capital, así como la inmigración y la emigración de mano de obra; iii) las políticas de mercado laboral y las instituciones que actúan de acuerdo con las normas y reglamentos convenidos de conformidad con las normas internacionales; iv) la formulación de políticas democráticas, el diálogo social y la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el ámbito del empleo y las políticas de mercado de trabajo; y v) la eliminación de la discriminación por razón de sexo y del trabajo infantil, y la aplicación de programas específicos para apoyar a los grupos más vulnerables.
15. Los resultados detallados y los datos empíricos de las evaluaciones figuraban en los informes por país y en el Informe de síntesis. Algunos de los resultados más importantes eran los siguientes:
i) la confirmación de la relación positiva que se esperaba encontrar entre el crecimiento de la producción y la expansión del empleo: en los casos en que hubo un crecimiento significativo del empleo, la pobreza se redujo;
ii) la mayoría de los países experimentaron un crecimiento lento del empleo asalariado en el sector estructurado: el empleo en el sector público disminuyó de manera significativa; la mayoría de los nuevos empleos se generaron en pequeñas empresas y en el sector no estructurado;
iii) la calidad del empleo era con frecuencia insatisfactoria: se expresaron inquietudes con respecto a los bajos niveles de protección de los trabajadores, el limitado respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores, las condiciones de trabajo precarias y la discriminación por motivos de sexo;
iv) los bajos niveles de educación básica y capacitación profesional planteaban serias limitaciones a los esfuerzos desplegados para incrementar la productividad, alcanzar un grado de competitividad internacional y atraer capitales privados extranjeros: esto se aplicaba tanto a los países en desarrollo como a los países más desarrollados;
v) las mujeres seguían siendo víctimas de discriminación en términos de oportunidades de empleo, tasas salariales, condiciones de trabajo y escolarización; esto se comprobaba en países que estaban en distintas etapas de desarrollo;
vi) si bien había una sensibilización mucho mayor de la opinión pública con respecto a los problemas relativos al trabajo infantil, la recesión económica había dado lugar en varios países a un aumento del número de niños que trabajan.
En el párrafo 22 del documento de la Oficina se indican una serie de directrices formuladas a partir de las evaluaciones efectuadas en los distintos países con miras a promover el empleo y los modos de vida sostenibles en el plano nacional. Estas indicaciones podrían servir para facilitar la labor de los coordinadores residentes de las Naciones Unidas en los ámbitos correspondientes.
16. El Vicepresidente trabajador agradeció a la Oficina por la preparación del Informe de síntesis y la oportuna presentación de los documentos. Había, sin embargo, una considerable diferencia entre el documento de la Oficina y el que se había presentado a la Comisión en marzo de 1997(3) , que no fue posible examinar entonces por falta de tiempo. A diferencia del informe anterior, en el presente documento no se destacaban las actividades de seguimiento llevadas a cabo por la OIT para poner en práctica las recomendaciones dimanantes de las evaluaciones por país. En los párrafos 38 a 47 del documento anterior se señalaba que era crucial que la OIT ofreciese asistencia a los países Miembros y que siguiera desempeñando enérgicamente su papel en la promoción del empleo, la mejora de la calidad del empleo, el fortalecimiento del diálogo social y de los mecanismos de control de la OIT, así como en el mantenimiento de un diálogo continuo con las instituciones de Bretton Woods para fomentar el desarrollo social. En el documento anterior se indicaba también de qué manera había que proceder para efectuar las evaluaciones en el plano nacional, y los miembros trabajadores habían expresado inquietud por saber hasta qué punto los otros organismos internacionales que efectuaban evaluaciones por país aplicaban esos criterios, particularmente por lo que respecta a las normas del trabajo, las relaciones laborales y el tripartismo. La evaluación del Banco Mundial relativa a Indonesia, y su falta de éxito para plantear inquietudes acerca de la libertad sindical, eran motivo de gran preocupación para el Grupo de los Trabajadores. La decisión del Banco Mundial de abandonar la evaluación de Indonesia y el hecho de que la OIT no pudiera encargarse de la organización de una conferencia nacional en Indonesia mostraba los problemas significativos que planteaba la participación de otros organismos en el proceso de evaluación. En el documento que tenía ante sí la Comisión no se prestaba suficiente atención a la dimensión social del desarrollo. Muchos de los países donde se habían efectuado evaluaciones registraban resultados relativamente buenos con respecto a algunos indicadores económicos, pero no había una evolución igualmente positiva en el ámbito social, especialmente por lo que atañe a las normas fundamentales del trabajo. El Grupo de los Trabajadores estaba preocupado por la escasa atención que se prestaba en ese documento a los aspectos sociales del desarrollo.
17. La OIT debería seguir haciendo evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional, pero siguiendo las fases y modalidades establecidas en el documento presentado por la Oficina en marzo de 1996. Los gobiernos, los trabajadores y los empleadores deberían participar en estas evaluaciones en un pie de igualdad. Era cierto que en las evaluaciones hechas por la propia OIT en Chile, Hungría y Nepal se habían respetado estas modalidades y abarcado debidamente las dimensiones sociales; en cambio, en las realizadas por otros organismos apenas se tenían en cuenta estas dimensiones. En la Cumbre de Copenhague y la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, de Singapur, se había encomendado a la OIT la tarea de cerciorarse de que se aplicaran las normas fundamentales del trabajo y de marcar las pautas de orientación para que otros organismos pudieran a su vez seguir ocupándose de las dimensiones sociales del desarrollo. Lejos de ayudar a comprimir el desempleo y mitigar la pobreza, el ajuste estructural, la liberalización y la privatización habían más bien acentuado las desigualdades, contrariamente a lo dispuesto en los compromisos contraídos en Copenhague. Muchos de los resultados y conclusiones de que se daba cuenta en los párrafos 3 y 9 del documento de la Oficina eran correctos, pero se imponía la necesidad de adoptar medidas y mecanismos de aplicación para seguir actuando dentro del marco político propuesto. Ahora bien, no era correcto decir que las ventajas de la liberalización pudieran equipararse con las de la democracia. Era preciso que el diálogo social se desarrollara de manera continua y que se robusteciera el tripartismo en la elaboración de las políticas y en la adopción de las decisiones relativas a su aplicación. El apoyo que prestaba la OIT debía variar en función de las necesidades prioritarias específicas de cada país. Aunque el orador aprobaba en su mayor parte el marco de política general y las orientaciones que se impartían en el párrafo 22 del documento, dijo que la recomendación de carácter normativo sobre el ajuste estructural y la liberalización estaba en desacuerdo con los resultados a que se había llegado en el texto. En él no se mencionaban tampoco las zonas francas industriales ni el papel de las empresas multinacionales y poca atención se prestaba a la formación profesional y la educación primaria tras los recortes efectuados en el gasto público. Se debía fomentar el perfeccionamiento de los recursos humanos con miras al empleo de alta calidad. Por último, para conseguir resultados en el capítulo social, era preciso fortalecer el mecanismo de supervisión de la OIT.
18. El Vicepresidente empleador compartía plenamente lo dicho por el Vicepresidente trabajador con respecto al fomento de la educación y la adquisición de calificaciones que, en una era de rápida evolución como la que se está viviendo, determinan de manera crítica el grado de empleabilidad de los trabajadores. En tales condiciones, sólo una minoría de ellos podía aspirar a obtener un empleo estable y para toda la vida activa. Los trabajadores seguirían teniendo más de un empleador, y que a lo largo de estos cambios ascendieran o descendieran en la escala de sueldos dependería de su preparación y sus conocimientos. En vista de las conclusiones que figuraban en el Informe de síntesis, cabía preguntarse si en realidad se justificaban todos los esfuerzos que había sido preciso desplegar para llevar a cabo las evaluaciones en el plano nacional. Aunque seguía habiendo ciertas discrepancias con respecto a la mayor o menor importancia que merecían algunas cuestiones, los grupos tripartitos habían aceptado fácilmente las conclusiones, que ya habían sido objeto de discusión en muchas otras tribunas anteriores de la OIT. De todos modos, había sido positivo que se atribuyera a la OIT la responsabilidad de encargarse del seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social a este respecto. A pesar del escepticismo con que se consideraba la necesidad de realizar tantas evaluaciones por país para obtener resultados del tipo de las generalizaciones políticas que figuraban en el informe, el orador reconocía que el caso de Chile era, no obstante, un buen ejemplo, así como también lo era Hungría como economía en transición, pero que Nepal no era muy representativo de un marco político. En las conclusiones de carácter normativo que se formulaban en el párrafo 22 del documento presentado por la Oficina había material de buena calidad, con el cual el Grupo de los Empleadores estaba, por lo general, de acuerdo, aunque no aprobaba la escala de prioridades establecida. No era acertado concluir que la solución que permitiría llegar a un empleo estable radicaba fundamentalmente en la definición de una política macroeconómica estable, y no en una política de gasto público irresponsable ni en políticas monetarias débiles. Igualmente necesarias eran las políticas en materia de desreglamentación microeconómica, como, por ejemplo, las relativas a los mercados de trabajo, el comercio, los cárteles y la agricultura. En cuanto a la política macroeconómica, el Grupo de los Empleadores esperaba que el Grupo de los Trabajadores terminase viendo con confianza la estabilidad macroeconómica y la baja inflación, doctrina que había logrado aceptación en el mundo entero.
19. En el Informe de síntesis se reconocía, aunque con cierto atraso, que las empresas desempeñaban un papel de primerísima importancia en la creación de empleo, como sucedía en Chile e Indonesia. Del mismo modo, debía considerarse que el hecho de que no se crearan puestos de trabajo en Mozambique y Zambia era la consecuencia directa de que tampoco se crearan nuevas empresas. Pero en las orientaciones normativas que se enumeraban en el párrafo 22 se pasaba por alto la función que cumplía la inversión extranjera directa en el fomento del empleo y no se establecía con suficiente claridad que la política microeconómica fuese tan importante como la política macroeconómica. En ello se incluía la desreglamentación de los productos tanto como de los mercados de trabajo. El orden en que se enumeraban las orientaciones normativas en el párrafo 22 era erróneo. Era necesario encontrar la forma de presentar un conjunto de medidas de carácter político que resultaran atractivas y estimulantes para los gobiernos y los interlocutores sociales. En el informe debían citarse las pruebas en que se habían basado los autores para llegar a la conclusión de que había aumentando la frecuencia del trabajo infantil. Debía aclararse el objeto de la siguiente fase de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional que emprendería la OIT. No tenía sentido seguir haciendo evaluaciones de esta naturaleza con la mera finalidad de validar las conclusiones políticas que se formulaban en el documento presentado por la Oficina. A este respecto, el orador preguntaba si los resultados obtenidos justificaban el costo de las evaluaciones. Lo extraño era que las conclusiones se basaran en la muestra de países en los que se habían hecho evaluaciones.
20. El representante del Gobierno de Bangladesh dijo que la creación de puestos de trabajo era una difícil prueba que tenía ante sí su Gobierno, el cual seguía de todos modos empeñado en cumplir los compromisos contraídos en Copenhague. La creación de empleo era uno de los principales objetivos del plan de desarrollo económico y perfeccionamiento de los recursos humanos mediante el fomento de la educación y la adquisición de calificaciones y, como tal, figuraba en uno de los primeros lugares de la escala de prioridades nacionales. El sector privado y las organizaciones no gubernamentales estaban trabajando de común acuerdo con el Gobierno, en el marco de una política macroeconómica sólida y bajo el mando democrático del país. En Bangladesh se había registrado el más alto nivel de crecimiento del empleo en Asia meridional durante el período comprendido entre 1978 y 1991. Se velaba asimismo con gran esmero por la calidad del trabajo y el respeto de las normas fundamentales del trabajo. Se habían ratificado seis de los convenios fundamentales de la OIT y se había firmado un memorando de acuerdo sobre la erradicación del trabajo infantil entre la OIT, el UNICEF y la Asociación de Exportadores de Prendas de Vestir. El Gobierno confiaba en que la comunidad internacional daría su respaldo a las medidas que se habían adoptado en el ámbito nacional con el fin de lograr el pleno empleo. Ante la merma sufrida en las corrientes de ayuda en condiciones favorables, cabía pensar que los factores que contribuirían considerablemente a lograr el pleno empleo serían el aumento de las inversiones en los países en desarrollo, el acceso preferencial de los productos nacionales a los mercados y la promulgación de leyes de inmigración propicias al empleo en el extranjero.
21. La representante del Gobierno de Hungría se refirió a la evaluación que se había hecho en su país sobre la base del compromiso político y la consulta tripartita. El Gobierno valoraba el carácter general y complejo del estudio realizado, en el que se recogían también las intenciones políticas del Gobierno. La realización de este estudio coincidió con la del que estaba llevando a cabo la OCDE en Hungría sobre los puestos de trabajo, ambos igualmente valorados. Ahora bien, en el documento presentado ante la Comisión no se daba cabal cuenta de la complejidad del estudio nacional y algunas afirmaciones que en él se hacían sobre Hungría eran erróneas. Otras, en cambio, como las que versaban sobre los salarios y la inflación, ya habían perdido validez. Por añadidura, las conclusiones que se formulaban en el párrafo 22 del documento apenas se correspondían con la realidad actual en Hungría, país donde el empleo de las zonas rurales revestía pequeñas proporciones y donde no se registraban casos de trabajo infantil; además, tampoco podía decirse que la infrautilización de la mano de obra fuese una característica de la economía nacional ni que la discriminación basada en el sexo fuese una práctica más difundida que en otros lugares. En la nueva serie de evaluaciones se deberían extraer conclusiones más acordes con la realidad.
22. El representante del Gobierno de Austria dijo que la OIT había cumplido la misión que se le había encomendado. Su enfoque permitía encontrar un equilibrio entre la estabilidad macroeconómica y las necesarias reformas microeconómicas en los mercados de trabajo y los sectores de la educación y la formación. El crecimiento sostenible daría lugar a una reforma estructural y ésta, a su vez, a niveles no inflacionarios más elevados de la demanda. El crecimiento podría aportar la solución a muchos de los problemas que se planteaban en el mercado de trabajo. Las medidas macroeconómicas destinadas a fomentar el empleo no consistían meramente en mantener la inflación bajo control en niveles bajos: la política monetaria podía impulsar el crecimiento del empleo. Era preciso concebir la manera de enfocar la globalización y la integración de forma tal que los flujos de capital no tuviesen un efecto desestabilizador. Las inversiones en recursos humanos, la reducción de la discriminación basada en el sexo, la erradicación del trabajo infantil, las políticas especiales a favor de los pobres y la existencia de instituciones democráticas que funcionaran eran factores de capital importancia. Se estaba también de acuerdo con el objetivo consistente en la creación de puestos de trabajo basada en el diálogo tripartito. Respecto a estos puntos, el documento guardaba conformidad con las directivas en materia de empleo dictadas por la Comunidad Europea para 1998.
23. El Sr. Mansfield (miembro trabajador) estimaba que la labor que la OIT estaba llevando a cabo con relación a las políticas de empleo era más importante que en años anteriores, puesto que había aumentado el número de personas que buscaban empleo. En países como Bangladesh, gran parte del empleo tenía un carácter marginal, mientras que en Australia el problema del desempleo era pertinaz. Esto planteaba un desafío a la OIT y su estructura tripartita. La iniciativa tomada por el Grupo de Trabajo del CAC y las evaluaciones hechas en el plano nacional habían sido valiosas, a pesar de que habría sido posible mejorar algunas etapas del proceso y de que se tendría que haber completado la evaluación realizada en Indonesia. Sería preciso reorientar las políticas para lograr un crecimiento más rápido, pues, según se infería de algunas evaluaciones nacionales, la liberalización y la privatización no eran soluciones adecuadas. Entre las conclusiones importantes que se destacaban en el documento cabía mencionar el aserto de que el crecimiento demográfico estaba ligado a los niveles de empleo (aunque un cierto ritmo de crecimiento demográfico era benéfico); se debía prestar atención al sector rural, que imponía un reto de muy diferente naturaleza; lograr un crecimiento económico más elevado era una de las principales formas de crear empleo, si bien debía reconocerse que algunas modalidades de crecimiento económico creaban un empleo de baja calidad. La desreglamentación y la flexibilidad que anhelaban los empleadores podían traer aparejadas condiciones de trabajo malas e inseguras, principalmente en el sector de la producción para la exportación de los países pobres. La OIT tenía que combatir esta situación. Era indispensable que se ofrecieran a las mujeres oportunidades iguales a las de los hombres y que se hiciera una buena gestión de los asuntos públicos. La cuestión relativa a la empleabilidad era de actualidad y de gran importancia, aun cuando la principal causa de desempleo fuese la falta de puestos de trabajo y no de calificaciones. Era evidente, no obstante, que una buena preparación ayudaba a encontrar empleo. La noción de aumento del número de desempleados era inaceptable: un más rápido ritmo de crecimiento era la respuesta. Según quedó demostrado, la noción de tasa de desempleo no aceleradora de la inflación y la amenaza de que la inflación aumentase a medida que disminuía el desempleo resultaron ser falsas. Las conclusiones que se formulaban en el documento de la Oficina eran muy atinadas, y la Comisión podría estudiarlas más a fondo para encontrar una postura común sobre la forma de generar un mejor crecimiento de la actividad económica y del empleo. Esto podría aportar elementos para la reunión de alto nivel sobre el empleo programada para 1999. Las evaluaciones de carácter nacional que se hicieran en el futuro deberían centrarse más en los resultados y en los cambios de política que se hubieran registrado. Era asimismo fundamental disponer de información estadística fidedigna.
24. El representante del Gobierno de Indonesia recordó que el objetivo de las evaluaciones en el plano nacional era sacar conclusiones sobre los esfuerzos desplegados en cada país por alcanzar el pleno empleo e investigar la posibilidad de aplicar los mismos métodos en otras partes. Esto hacía necesario efectuar un estudio en profundidad sobre cada país. Dadas las reservas expresadas por la Comisión, el estudio sobre Indonesia seguía teniendo carácter preliminar y no podía compararse con el de los otros países. Por consiguiente, sería equívoco incluir a Indonesia en el análisis y conclusiones del Informe de síntesis.
25. El representante del Gobierno de Finlandia señaló que en las conclusiones del documento no se mencionaban las prioridades. Debería hacerse hincapié en el desempeño innovador en el lugar de trabajo o en la empresa, y sería preciso efectuar nuevos estudios. El representante del Gobierno del Brasil ponía en tela de juicio algunos datos referentes a su país. La situación desde que se introdujo en 1994 el actual programa de estabilización era muy diferente. El representante del Gobierno de la Federación de Rusia elogió a la OIT por su extensa y difícil labor. Ahora que se había establecido un EMD en Moscú, acogería con agrado la realización de una evaluación en el plano nacional en la Federación de Rusia.
26. El Vicepresidente empleador se preguntaba si el Sr. Mansfield había propuesto que se abandonasen las reformas y se volvieran a adoptar medidas de protección, en contra de toda la documentación reciente de la OIT. ¿Estaba el Grupo de los Trabajadores a favor de la creación de empleo por medio de reglamentación? Las declaraciones que figuraban en el Informe de síntesis sobre la política macroeconómica y el crecimiento y la introducción a la situación del empleo en Hungría y en Chile, así como el análisis de esa situación, eran dignos de elogio. En lo que se refería a la tasa de desempleo no aceleradora de la inflación (TDNAI), todos los aspectos de la política económica estaban entrelazados y podrían dar un giro inesperado. La falta de un «buen gobierno» había tenido una repercusión en la reciente «crisis» del mercado, lo cual a su vez tenía consecuencias en los tipos de interés. Los comentarios sobre las cuestiones sectoriales que figuraban en el Informe de síntesis y en el documento que la Comisión tenía ante sí eran erróneos. El primero parecía propugnar una política industrial intervencionista que había caído en descrédito. El segundo se refería a la negociación colectiva a nivel sectorial, que las investigaciones habían demostrado que era inferior al nivel plenamente centralizado o descentralizado de las negociaciones salariales.
27. El Vicepresidente trabajador preguntó a quién debía beneficiar la economía y subrayó la necesidad de disfrutar de buenas condiciones de vida y de mejorar los medios de sustento. Los esfuerzos que estaban realizándose actualmente por promover la desreglamentación y el ajuste estructural pasaban por alto las consideraciones humanas. El control de la inflación y el logro de un equilibrio macroeconómico no eran las únicas prioridades, sino que el suministro de empleo a los trabajadores debería ser, al menos, un objetivo igualmente importante. El empleador competente no era aquel que simplemente trataba de obtener beneficios, ya que las condiciones de trabajo y la creación de empleo eran asimismo factores importantes. Los empleadores de los países desarrollados tenían que tomar en consideración el empleo en los países en desarrollo y los empleadores de los países en desarrollo tenían que analizar la manera de generar empleo en sus propios países, especialmente los efectos posiblemente negativos que tiene sobre el empleo la utilización de tecnología avanzada. La OIT debería elaborar un documento informativo sobre el trabajo infantil y la forma en que estaba evolucionando.
28. El representante del Gobierno del Pakistán señaló que las evaluaciones en el plano nacional eran de utilidad para encontrar las fallas de las políticas de empleo de los países y que podrían ayudar a encauzar de manera adecuada la asistencia técnica. Era preciso reconocer las dificultades a que se enfrentaban los países en desarrollo en la era de la mundialización y formular propuestas constructivas. A nivel internacional, era escasa la coacción ejercida para resolver los problemas estructurales que obstaculizaban el desarrollo, tales como la carga de la deuda, las dificultades de acceso a la tecnología y la posibilidad de conseguir fondos en condiciones concesionarias. Los países en desarrollo no podían, así, participar eficazmente en las relaciones económicas mundiales. Los países desarrollados tenían que adoptar políticas de crecimiento más enérgicas para acelerar la reactivación económica mundial y aumentar las oportunidades de comercio y crecimiento de los países en desarrollo. Era preciso examinar las políticas en materia de migraciones.
29. El representante del Gobierno de la India expresó su agradecimiento a la OIT por el documento informativo. Era necesario hacer un balance de los progresos realizados desde la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. En esa época, cobró impulso la reforma y la liberalización económicas. En cuanto a los países en desarrollo, las prestaciones no habían sido uniformes ni considerables, especialmente cuando no se disponía de recursos para establecer redes de seguridad. En El empleo en el mundo se describía la situación mundial del empleo como muy desalentadora, con un descenso de los empleos del sector estructurado, una disminución de la seguridad en el empleo y una inferior calidad de los puestos de trabajo. En la India, la mano de obra sindicada temía que la rápida tasa de crecimiento del país se consiguiera «sin empleos». La OIT debería seguir tratando de encontrar soluciones a los problemas que dificultaban el pleno empleo y aumentaban la marginación social. Las reformas orientadas hacia el mercado como las mencionadas en el párrafo 22 del documento de la Oficina no podrían, por sí solas, generar un aumento del empleo; esas reformas no podían dejar de lado las consideraciones de justicia social y de protección de los grupos vulnerables. La India tenía empeño en efectuar reformas económicas y tratar de lograr la equidad, objetivos que la OIT tenía el mandato de promover. Era preciso establecer un orden de prioridades equilibrado respecto de las conclusiones en materia de políticas. Esas prioridades deberían estar dirigidas a promover el crecimiento orientado hacia la creación de puestos de trabajo y a aumentar las oportunidades de empleo, a incrementar la eficacia de la reacción de los gobiernos y a promover el desarrollo de empresas y las inversiones privadas. La OIT podría reflexionar sobre esos aspectos. Como prueba de su compromiso político con respecto al pleno empleo, el Gobierno había decidido ratificar el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).
b) Evaluaciones de la OIT en el plano nacional: modalidades
e informe sobre el estado de las labores
30. El Director del Departamento de Empleo y Formación presentó el documento de la Oficina(4) . Subrayó que la nueva serie de evaluaciones eran totalmente responsabilidad de la OIT, y los comentarios hechos sobre las anteriores evaluaciones serían útiles para las evaluaciones en el plano nacional que estaban efectuándose actualmente. El objetivo general de las evaluaciones era ayudar a concebir y a poner en práctica una política de empleo y a cumplir con el tercer Compromiso asumido en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Las evaluaciones se centrarían en algunas preocupaciones comunes resultantes del tercer Compromiso y de los convenios pertinentes de la OIT, si bien los intereses fundamentales de los distintos países eran diferentes. Las evaluaciones se harían conforme a las modalidades ya expuestas en marzo de 1996, que preveían la necesidad de contar con el pleno consentimiento y el empeño político, la colaboración estrecha de la OIT en esta labor con las autoridades nacionales y los interlocutores sociales, la celebración de una cumbre tripartita para asegurar la difusión pública y la selección de las recomendaciones, y, si así se solicitase, la prestación por la OIT de asistencia técnica para su realización. Estaba previsto efectuar en 1998-1999 entre ocho y diez evaluaciones. La selección de los países en que se llevarían a cabo se basó en intereses explícitos, en propuestas formuladas en la Comisión y en la necesidad de garantizar un cierto equilibrio en cuanto al nivel de desarrollo y a la distribución regional. Se estaban realizando evaluaciones en el Brasil y en Ucrania. Las discusiones con el Gobierno, los trabajadores y los empleadores estaban muy avanzadas en Barbados, Pakistán y Kenya. Se habían celebrado discusiones preliminares en Austria, Irlanda y Países Bajos. La lista de países era, no obstante, provisional. Las evaluaciones aportarían información para la consulta internacional de alto nivel que se celebrará en 1999, y deberían finalizarse a tiempo para poder utilizarse con miras a la preparación de esa consulta.
31. El Vicepresidente empleador recordó la propuesta formulada por el Grupo de los Empleadores de que las evaluaciones sobre la política de empleo se presentasen y examinasen por la Comisión de Empleo y Política Social o por una parte de sus miembros, conforme a un procedimiento similar al utilizado por la OCDE para examinar las políticas económicas de sus miembros. Esa propuesta nunca había sido rechazada por la Comisión. La selección de países era superior a la prevista en el marco del dispositivo del CAC. Los Países Bajos e Irlanda habían sido citados en el estudio de la OCDE sobre el empleo como ejemplos fructíferos de creación de puestos de trabajo. También estaban realizándose evaluaciones en el plano nacional bajo los auspicios del Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional. Dado que en las evaluaciones sobre el empleo estaban considerándose igualmente algunos aspectos relacionados con las normas y que probablemente habría traslapos entre las dos series de evaluaciones, había margen para proceder a algún tipo de racionalización y de consolidación. No había necesidad de que la OIT invocase la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social para justificar su acción en materia de política de empleo. Las cuestiones tales como las políticas de empleo y de relaciones de trabajo y la adaptación a la mundialización entraban claramente dentro del propio mandato de la OIT.
32. El Vicepresidente trabajador suscribía de manera general las declaraciones del orador anterior. Ahora bien, lo más importante era dar a los países en que se realizasen evaluaciones la oportunidad de celebrar discusiones tripartitas sobre la política de empleo. Cada país tenía sus propios problemas, y la realización de evaluaciones tripartitas en el plano nacional era primordial. Era necesario sacar conclusiones de las anteriores evaluaciones y respetar el marco y las modalidades convenidas en marzo de 1996, es decir, poner en práctica el tripartismo, el respeto de los derechos laborales y la observancia de las normas fundamentales del trabajo. La OIT tenía un papel esencial en cuanto a tales evaluaciones y podría proponer tales consideraciones. La selección de países era adecuada y, además, se podría entrar en contacto con Dinamarca y Nueva Zelandia como candidatos para la realización de evaluaciones en el plano nacional. Esas evaluaciones tendrían una influencia en la reunión de alto nivel sobre el empleo que se celebrará en 1999, ya que era importante que esa consulta tuviera la misma repercusión que la Reunión de Alto Nivel de 1987 y que participasen en la misma los ministros de hacienda y dirigentes gubernamentales, así como los ministros de trabajo. La Comisión debería participar en dicha reunión, en la que se definiría el mandato de la OIT y su propio programa de acción para el futuro.
33. El representante del Gobierno de Austria prometió apoyar plenamente la realización en su país de una evaluación de la política de empleo en el plano nacional si la OIT desease llevarla a cabo. El representante del Gobierno de Indonesia señaló que podrían sacarse conclusiones tanto de los éxitos como de los fracasos registrados al aplicar la política de empleo. No obstante, si se incluyesen la formulación de políticas democráticas y la libertad sindical, tal vez sólo deberían efectuarse evaluaciones en los países que han conseguido buenos resultados en cuanto a la creación de empleo y al respeto de las normas de trabajo.
34. El Sr. Taqi (Subdirector General) indicó que la decisión sobre la realización de evaluaciones en el plano nacional por los miembros de la Comisión correspondía al Consejo de Administración. Entretanto, se había aprobado la asignación de recursos para la realización de evaluaciones del empleo en el plano nacional prevista en el Programa y Presupuesto para 1998-1999. La selección de los países no era un proceso unilateral, sino el resultado de discusiones y de la adopción de un acuerdo tanto respecto de los países como del período de tiempo. Se tomó nota de las observaciones positivas formuladas por el representante del Gobierno de Austria y de las propuestas hechas por el Vicepresidente trabajador. El Informe de síntesis se había elaborado en el contexto de un seguimiento coordinado dentro del sistema de las Naciones Unidas de las principales conferencias internacionales. Era un documento para el CAC sobre la cooperación dentro del sistema de las Naciones Unidas. Como tal, no contenía lógicamente ninguna propuesta sobre la acción futura de la OIT, lo cual era la prerrogativa del Consejo de Administración y de la Conferencia. El informe constituía el resultado de un esfuerzo de colaboración que en opinión de la OIT había merecido, a fin de cuentas, la pena. No obstante, en el futuro la coordinación entre organizaciones sería más eficaz si tomara plenamente en consideración la competencia especializada y la ventaja comparativa de cada organización. La Comisión había dejado bien claro que las evaluaciones de la OIT en el plano nacional de la política de empleo deberían realizarse por la OIT de manera independiente, y la Oficina seguiría en esa dirección. El Informe de síntesis daba sólo una idea de las evaluaciones en el plano nacional que, como había señalado la representante del Gobierno de Hungría, eran enjundiosas y complejas. Gran parte de los datos concretos y estadísticos que había pedido el Grupo de los Trabajadores podrían encontrarse en dichas evaluaciones. Además, estas evaluaciones junto con las consultas tripartitas tenían como finalidad ayudar a los gobiernos y a los interlocutores sociales de los países interesados. En Nepal, por ejemplo, estaban conduciendo a la realización de actividades de cooperación técnica. Las conclusiones en materia de políticas se habían formulado necesariamente en términos generales, pero se referían a muchas cuestiones que eran importantes en el contexto en que se había elaborado el documento y a varios asuntos que todavía eran fuente de controversia.
35. La Sra. Hagen (Directora General Adjunta) señaló que el documento de la Oficina sobre el Informe de síntesis complementaba el presentado en marzo de 1997; así no se trataba de volver a repetir las propuestas hechas entonces. La OIT era consciente de la importancia de sus actividades de seguimiento. El Informe de síntesis no era para uso exclusivo de la OIT: los asuntos que se trataban en el mismo incumbían de manera especial a la OIT, si bien otros organismos podían asociarse a ésta, y también sería utilizado por los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas. Ese informe representaba la movilización de un amplio apoyo por todo el sistema de las Naciones Unidas a una serie de principios, algunos de los cuales eran controvertidos, respaldando plenamente los objetivos de la OIT. Las conclusiones en materia de políticas contenían una lista de futuras evaluaciones del empleo y no una lista de problemas de la misma importancia para todos los países. Se trataba de realizar actividades de seguimiento genuinas, pero antes de ponerlas en práctica tenía que llegarse a un consenso. En Indonesia, se había planteado un grave problema respecto de la realización de la evaluación, y no había consenso dentro del Grupo de Trabajo o entre éste y el Gobierno en cuanto a si debía proseguirse con esta labor. El Informe de síntesis representaba un marco conceptual de los compromisos contraídos por el CAC y por las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas de colaborar con la OIT y del respaldo dado a ésta.
36. El Sr. Sengenberger dio las gracias a la Comisión por sus comentarios, que servirían de orientación para la próxima serie de evaluaciones. Las conclusiones en materia de políticas eran dignas de mencionarse mientras siguiera observándose una brecha entre ellas y la realidad. También representaban un consenso dentro del sistema de las Naciones Unidas. Cada evaluación en el plano nacional contenía muchas más conclusiones en materia de políticas que representaban un valor añadido para los países.
Relaciones con las instituciones de Bretton Woods
37. La Sra. Hagen, al presentar el documento de la Oficina, declaró que seguían manteniéndose los objetivos de establecer una cooperación y un diálogo con las instituciones de Bretton Woods. Si bien las repercusiones de los programas de ajuste estructural en sí seguían teniendo importante interés, la atención se había desplazado a problemas de índole social, lo que había contribuido a lograr una convergencia positiva de opiniones sobre la necesidad de alcanzar el desarrollo social, el consenso social y el respeto de los derechos humanos fundamentales. Los progresos logrados se habían puesto de manifiesto de forma más destacada con la participación del Sr. Wolfensohn en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1997 y la importancia que había atribuido a los derechos humanos, la necesidad de la equidad y la justicia social, y la dependencia de las políticas económicas sanas con respecto a las políticas sociales sanas, tanto para lograr la paz como inversiones seguras. Se seguían desarrollando actividades, especialmente con el Banco Mundial, en esferas tales como la reforma de la legislación laboral, la política salarial, los sistemas de pensiones, la seguridad social, y las redes de seguridad social, y en el diálogo se estaba teniendo en cuenta la importancia del desarrollo social y del consenso social, los diferentes mandatos institucionales, las perspectivas y capacidades políticas de cada institución, y la realidad del proceso intensivo de cambio y de reforma que estaba afectando a sus propias relaciones y a sus interacciones con el sistema de las Naciones Unidas en general.
38. El Vicepresidente empleador valoró el mayor grado de información que proporciona el documento, pero estimó que no era suficiente. La nueva convergencia entre la OIT y las instituciones de Bretton Woods parecía ser todavía filosófica o teórica, pero todavía quedaban problemas sin resolver, en especial, por lo que se refiere a las normas fundamentales del trabajo. La referencia que se hace en las conclusiones al crecimiento económico generador de empleo y a la creación de empleo que sea a la vez productivo y remunerador en condiciones de trabajo adecuadas desde el punto de vista de la salud y de la seguridad podía también dar a entender que, de no alcanzarse este elevado nivel, entonces no debería hacerse nada, y el país interesado debería encargarse por sí solo de realizar los ajustes necesarios. Habida cuenta de la experiencia pasada, este planteamiento debería aplicarse con moderación y cautela, ya que algunas veces el empleo pudiera no ser remunerador y sin embargo la alternativa pudiera ser el hambre o el crimen. La OIT tenía mucho que aportar a las labores del Banco y del Fondo, especialmente en materia de ajuste estructural. Este aporte no consistía en imponer los puntos de vista de la OIT, sino más bien en prestar ayuda práctica, pues había muchas posibilidades de aplicar este tipo de conocimientos técnicos de la Organización. Era necesario que se facilitara más información sobre este tipo de labores prácticas de la OIT. Por lo que se refiere a la participación del Banco Mundial en la cuestión del trabajo infantil, el Vicepresidente empleador preguntó si el Banco había desarrollado algún programa de cooperación, como con el IPEC. Con sus recursos, el Banco podría desempeñar un papel fundamental en la erradicación de las formas de explotación del trabajo infantil. Encontrar soluciones viables era costoso y lo que las empresas privadas podían hacer solas tenía un límite.
39. El Vicepresidente trabajador elogió a la Oficina por los progresos logrados. Hizo hincapié en que las reformas económicas debían garantizar una mejor calidad de vida de las personas e incrementar el volumen y la calidad del empleo. La cuestión de las relaciones con las instituciones de Bretton Woods no debería corresponder exclusivamente a la OIT, sino que requería el fuerte apoyo de los gobiernos de los países miembros del Banco y del Fondo. Asimismo, era importante que los esfuerzos de la OIT no fuesen unilaterales, y que sus opiniones se tuvieran en cuenta en la aplicación de políticas por las instituciones de Bretton Woods. El Sr. Wolfenshon, en las declaraciones que había formulado en la Conferencia Internacional del Trabajo, había hecho especial hincapié en la dimensión social pero el personal del Banco no parecía seguir esta iniciativa. Había razones para que se diera una cooperación más estrecha con el Fondo Monetario Internacional que con el Banco, pero el hecho de que no se hubiese aportado información al respecto pudiera indicar que no se estaba dando esta cooperación.
40. En primer lugar, la OIT debía lograr que el Banco y el Fondo valoraran el tripartismo y comprendieran que, para aplicar ajustes estructurales y políticas económicas era necesario que participaran las organizaciones de empleadores y de trabajadores en todas las fases de planificación de las políticas, y la función de la OIT era fundamental en este proceso. El Sr. Wolfenshon había hecho hincapié en las nuevas relaciones del Banco con la sociedad civil y en la cooperación con los sindicatos, pero esto debería suponer tener en cuenta sus opiniones en lugar de obligarles a aceptar las políticas del Banco. La Iniciativa de Examen en Participación de las Medidas de Ajuste Estructural (SAPRI) constituía un importante avance en las relaciones del Banco con los sindicatos, pero algunos países se mostraban renuentes a participar debido a la intervención de estos últimos. En tales casos, la OIT debería ejercer la debida presión. La mayor delegación de responsabilidades a los directores nacionales del Banco podría plantear graves problemas para la aplicación del tripartismo y, si el Banco y otras entidades reforzaran sus contactos con la sociedad civil, podría perderse el valor del tripartismo.
41. En segundo lugar, la creación de empleo era de capital importancia para la OIT, pero constituía una cuestión secundaria para las instituciones de Bretton Woods. El informe del Grupo de Trabajo del CAC revelaba que el empleo no había aumentado, pese a las políticas de ajuste estructural, y, sin embargo, la OIT no había ejercido presión ni en el Banco ni en el Fondo para que sus programas de ajuste estructural contuvieran objetivos precisos en materia de empleo. Parecía que la OIT había abandonado prácticamente la promoción de los objetivos de empleo, y que su influencia estaba disminuyendo a pesar de las atribuciones que se le habían conferido en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. La OIT debía seguir desempeñando su función y convencer a los demás organismos de las Naciones Unidas y a las instituciones de Bretton Woods de que las cuestiones del empleo tenían prioridad en el ajuste estructural. Algunos seminarios habían estado coronados por el éxito, pero los programas de acción de la OIT para el próximo bienio deberían abordar de nuevo las cuestiones y reafirmar el papel de la OIT como principal organismo internacional en materia de empleo.
42. En tercer lugar, en cuanto a las normas fundamentales del trabajo, la misión de alto nivel de la OIT al Banco Mundial en marzo de 1996 había destacado la importancia de las normas fundamentales del trabajo, pero tanto el Banco como el Fondo habían dejado claro que este problema no les concernía. El Banco había abandonado la preparación del informe del Grupo de Trabajo del CAC sobre Indonesia tan pronto como se planteó la cuestión de la libertad sindical. Sin embargo, el Banco estaba claramente en desacuerdo con otras organizaciones internacionales y con las opiniones de los gobiernos. La OCDE, la OMC y la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social habían destacado la importancia de aplicar las normas fundamentales del trabajo. Dentro de la composición de la OIT se encontraban miembros influyentes de las instituciones de Bretton Woods, que deberían ejercer su influencia en esta cuestión. En 1998, el diálogo ECOSOC-Bretton Woods constituiría un punto decisivo para el incremento de la coordinación entre los organismos de las Naciones Unidas, y era indispensable que la OIT avanzara en lo que respecta a las condiciones laborales.
43. Los seminarios de la OIT y el Banco Mundial sobre la legislación laboral en Africa habían planteado la cuestión de los diferentes mandatos. Las normas del trabajo constituían el aspecto más importante del mandato de la OIT, pero las instituciones de Bretton Woods no tenían el mismo nivel de competencia que la OIT a este respecto. El Banco había interferido en algunas cuestiones relativas a las garantías sociales; estas cuestiones entraban claramente dentro del mandato de la OIT.
44. El representante del Gobierno de Bangladesh apoyó los esfuerzos de la OIT y expresó satisfacción porque la cooperación con el Banco Mundial había sido intensa y había producido resultados tangibles. La combinación de los conocimientos especializados de la OIT con los recursos del Banco podría conseguir mucho en la promoción del pleno empleo y en la cantidad y calidad de los puestos de trabajo. Bangladesh era un país muy poblado y con recursos limitados: su Gobierno consideraba que la creación de empleo constituía una prioridad, pero ello exigía conocimientos técnicos y un suficiente flujo de fondos. Se estaba incrementando la cooperación entre la OIT y el Banco Mundial, lo que aportaría sin duda beneficios apreciables. La OIT no era un organismo de financiación, pero cabía esperar que desarrollara proyectos viables para crear empleos que pudieran atraer fondos del Banco Mundial. Una excesiva insistencia en los aspectos normativos podría no ser favorable para el nuevo flujo de fondos. Debería hacerse más hincapié en la educación y formación profesional, en el desarrollo de las empresas y en las pequeñas y medianas empresas. El proyecto puesto en marcha en Uzbekistán constituía un buen ejemplo de la cooperación mantenida entre la OIT y el Banco Mundial en esta esfera, el cual había conseguido atraer fondos. Se agradecería cualquier información suplementaria sobre el papel desempeñado por la OIT en la captación de esta inversión, así como el papel que debería desempeñar en la aplicación de proyectos.
45. El representante del Gobierno de Malasia, al referirse a los objetivos de cooperación que se mencionan en el párrafo 33 del documento y señalar la participación de la OIT en diversas actividades de las instituciones de Bretton Woods, incluidas las recientes reuniones celebradas en Hong Kong, recordó que en estas reuniones se habían tratado los problemas dimanantes de las manipulaciones en las transacciones monetarias a los que se enfrentan una serie de países. Si bien el Banco y el Fondo estaban adoptando medidas dentro de sus propias mandatos, el documento de la Oficina no revelaba ninguna acción de seguimiento por parte de la OIT, a pesar de que las perturbaciones financieras habían tenido graves repercusiones en la economía, lo que había dado lugar a reducciones de las plantillas de trabajadores y causado dificultades a sus familias, lo que no había permitido beneficiarse del desarrollo alcanzado durante años. La OIT debería proponer estrategias para solucionar estos problemas. Debería distribuirse lo antes posible el informe del estudio sobre educación y capacitación profesionales que se menciona en el párrafo 17 del documento.
46. El representante del Gobierno de Francia expresó satisfacción por los progresos conseguidos en las relaciones mantenidas con las instituciones de Bretton Woods, pero también manifestó su decepción por la falta de contenido de las conclusiones. Los progresos logrados dimanaban de los Compromisos de Copenhague, que exigían una nueva relación entre las instituciones y los organismos de las Naciones Unidas, y el dinamismo de la Secretaría de la OIT. Por lo que se refiere a las conclusiones, aunque el documento había proporcionado algunos ejemplos concretos de cooperación, la participación del Sr. Wolfenshon en la Conferencia debería haber dado lugar a un programa concreto de cooperación entre la OIT y el Banco Mundial.
47. La representante del Gobierno de Croacia compartió la preocupación expresada respecto del carácter unilateral del diálogo con las instituciones de Bretton Woods. Al mencionar la declaración realizada por el Sr. Wolfensohn en la Conferencia, expresó reservas en cuanto a los motivos reales de esta situación. Se necesitaba una mayor información sobre los obstáculos reales que dificultaban la cooperación y sobre la diferencia de enfoque entre las instituciones de Bretton Woods y la OIT respecto de las normas fundamentales, el tripartismo y otras esferas importantes, que impedían una cooperación más eficaz.
48. El Director de la oficina del Fondo Monetario Internacional en Ginebra, se refirió a los frecuentes contactos y a las relaciones estrechas y productivas mantenidas en Ginebra, que el Fondo estaba tomando muy en serio. En un reunión conjunta celebrada en mayo, se habían discutido sus opiniones respectivas sobre el ajuste económico, y las cuestiones tratadas eran tan complicadas que sería sorprendente si no se dieran diferencias de opinión. Era alentador que el personal de ambas instituciones pudiera reunirse para tratar estas diferencias y comprender mejor sus posiciones respectivas con el fin de incrementar la cooperación en el futuro. Probablemente una de las razones por las que el documento de la Oficina se ocupaba menos de la cooperación con el Fondo residía en que las relaciones entre la OIT y el Fondo se caracterizaban por la celebración de continuas discusiones en Ginebra, mientras que éste no podía ser el caso respecto del Banco. Convino en la necesidad de que se dieran ajustes estructurales, pero la cuestión era saber si debería intentarse organizar el proceso. Con toda probabilidad, un ajuste desorganizado, que tenía lugar, por ejemplo, a través de mercados negros, tipos de cambio que agotaban las reservas, desorganización creciente, intervención estatal y mal gobierno, tendría sus peores repercusiones en los más pobres y en los menos representados. El Fondo y el Banco, en consulta con las autoridades, trataban de organizar los programas macroeconómicos con el fin de reducir la incertidumbre y mejorar la suerte de los pobres y de la población en general. Al reducir la incertidumbre, la estabilidad macroeconómica permitía que se adoptasen decisiones de inversión y de ahorro en concordancia con las variables fundamentales de la economía y fomentaba la distribución eficaz de los recursos. Se hacía más hincapié en la responsabilidad y transparencia en la formulación de políticas. Una excesiva reglamentación e interferencia estatal en las actividades económicas se prestaba a un comportamiento generalizado de captación de rentas y a una posible corrupción. La insuficiente protección de los derechos del individuo y la imposición poco estricta de la ley eran obstáculos fundamentales para el crecimiento: mediante el procedimiento del buen gobierno el Fondo estaba intentando mejorar la seguridad y garantizar el imperio de la ley. La cooperación con la OIT era importante, y el Director General del Fondo había enviado instrucciones a todo el personal sobre el terreno conforme a las cuales las relaciones y la cooperación con la OIT constituían un imperativo. Esta cooperación sobre el terreno había mejorado y continuaba mejorando. Las instituciones estaban adoptando medidas para mejorar la cooperación, y esto se desarrollaría más en el futuro.
49. El Sr. Sunmonu (miembro trabajador), hablando en nombre de los miembros trabajadores africanos, señaló que en la mayoría de los países de Africa se estaban aplicando programas de ajuste estructural, en lo esencial impuestos por el FMI y el Banco Mundial, que no se basaban en un consenso social. Los grupos socioeconómicos tenían el derecho democrático de participar en todo proceso de toma de decisiones que afectase la vida social, económica y política. La denominada «consulta» impulsada por el Banco Mundial y el FMI no tenía carácter participativo; era necesario que la actuación de estas instituciones fuese más transparente. Los trabajadores africanos no rechazaban el ajuste estructural, pero querían participar en el proceso de toma de decisiones al respecto. Refiriéndose al Marco presentado por los países africanos como alternativa a los programas de ajuste estructural para la recuperación y la transformación socioeconómicas, que los actores socioeconómicos africanos habían aceptado y que había sido ratificado por los Jefes de Estado y de Gobierno de la OUA, en julio de 1989, preguntó por qué motivo las instituciones de Bretton Woods no estaban ayudando a poner en práctica la iniciativa de los países africanos en cuanto a la aplicación de los programas de ajuste estructural. Los países africanos eran miembros, si bien con participaciones muy reducidas, de aquellas instituciones, cuyo apoyo Africa necesitaba en este momento; ahora bien, los programas de ajuste estructural ortodoxos impulsados por estas mismas instituciones estaban provocando destrucción en Africa, tanto a nivel económico como político y social. Por lo que se refería en la hambruna en Somalia, citó una publicación en la que se afirmaba que el FMI había sido el único de los principales acreedores de la deuda externa de Somalia que se había negado a aceptar un nuevo calendario para el servicio de la misma, con lo cual estaba contribuyendo, de facto, a financiar un programa de ajuste que tenía como uno de sus objetivos principales precisamente el reembolso al propio FMI.
50. El representante del Gobierno de Panamá expresó su satisfacción al constatar que se habían aplicado enfoques más adecuados en materia de promoción de las normas del trabajo fundamentales y de la lucha contra el trabajo infantil, tareas en las cuales su Gobierno estaba firmemente comprometido. Estuvo de acuerdo en que hacía falta que las conclusiones fuesen más concretas y solicitó más información al respecto.
51. El representante del Gobierno de China acogió con beneplácito el desarrollo positivo de las relaciones con las instituciones de Bretton Woods. Dijo que, sin embargo, era más importante el contenido real de dichas relaciones, y en especial la forma en que la OIT ejercía una influencia efectiva en dichas instituciones. En lo que atañe a la misión de alto nivel de la OIT, las prioridades relativas a los derechos fundamentales y al trabajo infantil no eran suficientes por sí mismas: también había que incluir entre ellas la promoción del empleo y la erradicación de la pobreza. La Cumbre de Copenhague había confiado a la OIT funciones rectoras en estas materias, y era necesario prestar más atención a las mismas en el marco del desarrollo de las relaciones con el Banco Mundial y el FMI.
52. El Vicepresidente trabajador manifestó su satisfacción por la intervención del representante del FMI y se felicitó de los vínculos estrechos que la OIT y el Fondo habían establecido en Ginebra. Empero, dijo, tal no era la situación en otros foros, por lo que era necesario tomar medidas correctivas al respecto. Era esencial que cuando el FMI emprendiera programas de ajuste estructural, procurase entablar un diálogo social adecuado al respecto. La creación de empleo era el aspecto más importante de los programas de ajuste estructural y económico, y era esencial que en el marco de la creación de puestos de trabajo se respetasen las normas básicas de la OIT.
53. El Vicepresidente empleador, refiriéndose a las declaraciones del representante del FMI y del Sr. Sunmonu, dijo que ni la OIT ni el FMI tenían el monopolio de la sabiduría en sus campos respectivos por lo que se refería a la política social y al ajuste estructural. Otros economistas sostenían puntos de vista diferentes, y las críticas de algunos de los enfoques del FMI habían sido formuladas no sólo por los trabajadores africanos sino también por economistas cuya competencia era reconocida por todos. Citando a un economista destacado, dijo que había consenso en cuanto a que las políticas macroeconómicas en sí no permitían resolver adecuadamente los problemas del ajuste estructural, y en que también era necesario aplicar políticas microeconómicas. En el ámbito de la Federación de Rusia, el FMI y el Banco Mundial se habían repartido las responsabilidades en cuanto a las políticas macroeconómicas, por una parte, y las políticas microeconómicas complementarias indispensables, por otra; el tratamiento de los problemas en estas esferas había puesto de manifiesto que las tres instituciones, es decir, la OIT, el FMI y el Banco Mundial, tenían que aprender a trabajar de consuno. A la OIT incumbía una función central en la gestión microeconómica de los programas de ajuste estructural, en esferas como la creación de empleo, la mitigación de los problemas sociales y el trabajo infantil. Cuanto más se retrasasen los programas de ajuste, mayores serían las dificultades para ponerlos en práctica con un mínimo de dificultades sociales; la OIT debía seguir desplegando esfuerzos encaminados a dar solución a los problemas prácticos que tales programas planteasen.
54. La Sra. Hagen explicó que el documento preparado por la Oficina abordaba principalmente la cuestión del diálogo sobre las políticas, y no se ocupaba, pues, en detalle de los aspectos microeconómicos o las actividades prácticas en el terreno, las que se llevaban a cabo principal, pero no exclusivamente, en cooperación con el Banco Mundial. Consideraba que era más adecuado que tal cuestión se tratase en la Comisión de Cooperación Técnica. La Oficina se esforzaría por preparar nuevos datos acerca de materias tales como los fondos sociales y la formación profesional, y por proponer un programa de medidas más concretas a fin de hacer realidad el diálogo social. Los diversos alcances a las normas fundamentales del trabajo que figuraban en el documento reflejaban los avances del diálogo acerca del papel que han de cumplir el Banco Mundial y el FMI en la promoción de políticas compatibles con el respeto de dichas normas fundamentales de la OIT. La Oficina habían insistido en la necesidad de velar por tal compatibilidad, pero las instituciones citadas habían respondido que, si bien cabía que promoviesen activamente la buena gestión administrativa estatal, no les correspondía entablar un debate político con sus mandantes; la OIT había sostenido la opinión de que la cuestión no tenía carácter político, sino que se trataba de materias de derechos humanos fundamentales, reconocidas en Copenhague e incluso por los Ministros de Comercio en Singapur. Con el FMI se había mantenido un diálogo prolongado y continuo, y se había llegado a un acuerdo acerca de la necesidad de asegurar la compatibilidad con las normas de la OIT; en cambio, todavía no se había logrado un entendimiento global al respecto con el Banco Mundial. Mejorar la comprensión de la necesidad de la compatibilidad y lograr su aceptación por el personal y los responsables del Banco Mundial era una empresa considerable. No se había sugerido que tal aceptación implicase la condicionalidad ni tampoco una responsabilidad de promoción activa: de lo que se trataba era de asegurar la coherencia de sus orientaciones políticas con las normas fundamentales de la OIT, adoptadas por la comunidad internacional y, en particular, por gobiernos que también eran miembros del Banco Mundial y del FMI.
55. Se habían celebrado negociaciones positivas en cuanto a la necesidad y la capacidad de cooperar en materias como la no discriminación y la eliminación del trabajo forzoso y de las formas de explotación de la mano de obra infantil. La semana anterior, el Banco había aprobado internamente su documento de principios sobre la cuestión del trabajo infantil. La OIT había informado detalladamente cuáles eran las esferas en las que podía cooperar, y esperaba que ahora se tomasen medidas para emprender esfuerzos de colaboración más intensos en este campo. El principal problema pendiente se refería a la libertad sindical y la negociación colectiva, en particular en lo relativo a alcanzar un entendimiento sobre las modalidades de aplicación de estos principios básicos y sobre las formas de afinar la actuación de las instituciones de Bretton Woods a fin de conseguir una concordancia entre sus propias actividades y el mandato de la OIT, consistente en promover las normas fundamentales citadas. Un elemento importante del diálogo seguían siendo las cuestiones del empleo, inclusive la calidad del empleo y la promoción del mismo. En lo fundamental, se trataba de actividades de cooperación prácticas que no suscitaban cuestiones de orden político. La Oficina iba a tratar de dar respuesta a la solicitud de la Comisión, en el sentido de aportar mayores informaciones sobre el particular en el futuro. Las cuestiones ligadas al tripartismo necesitaban, en cambio, mayores deliberaciones. Algunos oradores se habían referido a la iniciativa del Banco Mundial relativa a las relaciones de éste con la sociedad civil y a la descentralización en curso tanto en el Banco Mundial como en la OIT, proceso que incidía en la evolución de las condiciones de dicho diálogo con la sociedad civil. La perspectiva del Banco no era lo suficientemente concordante con el enfoque de la OIT; ésta tenía por cometido lograr que se aplicase un enfoque tripartito para buscar adecuadamente soluciones a los problemas más urgentes en el lugar de trabajo.
56. Por último, la Sra. Hagen se refirió al desafío que constituían las crisis financieras acaecidas en los países de Asia oriental y al papel crucial que en este campo desempeñaban el FMI y otras instituciones financieras internacionales. Una preocupación de primer orden en el marco de la planificación del ajuste se refería a los efectos sociales de dicho proceso. Proseguía el debate acerca de la complementariedad de funciones entre las distintas instituciones internacionales, pero por lo que se refería en primer término a Tailandia, la OIT había respondido positivamente a una solicitud de apoyo de sus mandantes tripartitos, y en consecuencia había convocado a la celebración de seminarios tripartitos con el fin de planificar mecanismos de aplicación de los programas de ajuste que entrañasen una pérdida mínima de puestos de trabajo y permitiesen asegurar la creación de empleos permanentes en el futuro. La OIT iba a seguir investigando cauces para resolver esta nueva problemática, y el personal de la OIT en el terreno iba a continuar su labor de asistencia en otros países, con miras a encontrar soluciones adecuadas y duraderas.
Ginebra, 17 de noviembre de 1997.
1. Documento GB.270/ESP/4.
2. Documento GB.270/ESP/1/1.
3. Documento GB.268/ESP/2: Informe preliminar acerca de los resúmenes de las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional realizadas por el Grupo de Trabajo del CAC.
4. Documento GB.270/ESP/1/2.