GB.270/15/5 |
DECIMOQUINTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe del Director General
Quinto informe complementario:
Informe del Comité encargado de examinar la reclamación
en la que se alega el incumplimiento por la Federación de Rusia
del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95),
presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT
por la Internacional de la Educación y el Sindicato de
Trabajadores de la Educación y la Ciencia de Rusia
1. Por comunicaciones de fecha 6 de agosto, 17 de septiembre y 6 de noviembre de 1996 y de 6 de marzo de 1997, la Internacional de la Educación y el Sindicato de Trabajadores de la Educación y la Ciencia de Rusia (STECR), invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentaron una reclamación a la Oficina en la que se alegaba el incumplimiento por la Federación de Rusia del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95).
2. La reclamación se refiere a un convenio en el que la Federación de Rusia es parte y que está en vigor para dicho país(1) .
3. Las disposiciones de la Constitución de la OIT sobre la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
[Reclamaciones en relación con la aplicación de un Convenio]
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
[Posibilidad de hacer pública la reclamación]
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de reclamación se rige por el Reglamento revisado que adoptó el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980)(2) .
5. De conformidad con los artículos 1 y 2 del párrafo 1 de dicho Reglamento, el Director General ha comunicado la reclamación al Gobierno de la Federación de Rusia y la ha transmitido a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 268.a reunión (marzo de 1997), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible(3) y nombró un comité para examinarla, compuesto por la Sra. Musulin (miembro gubernamental, Croacia), Presidente, la Sra. France (miembro empleador) y el Sr. Edström (miembro trabajador).
7. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a someter sus observaciones respecto de la reclamación antes del 31 de mayo de 1997.
8. Por una comunicación de fecha 28 de mayo de 1987, el Gobierno notificó sus observaciones en relación con la reclamación. El Comité se reunió en Ginebra el 11 de noviembre de 1997 y adoptó su informe.
Examen de la reclamación
A. Alegatos
9. En su comunicación, la Internacional de la Educación y el Sindicato de Trabajadores de la Educación y la Ciencia de Rusia (STECR) alegan la falta de pago de salarios y la demora en el pago de los mismos a trabajadores, especialmente del sector de la educación.
10. Las organizaciones querellantes citan las estadísticas oficiales, facilitadas por el Ministerio del Trabajo de Rusia, sobre los atrasos y las faltas de pago de salarios en el sector de la educación, así como las cifras recabadas por el STECR: conforme a las estadísticas oficiales, a 8 de abril de 1996, la cuantía total de salarios adeudados, en el sector de la educación, ascendía a 1,578 billones de rublos, de los cuales 1,53 billones eran atribuibles a la falta de financiación directa con cargo a los presupuestos públicos de todos los niveles; según estas mismas estadísticas, el número de empresas y organizaciones del sector de la educación que experimentaron faltas de pago de salarios se elevaba a 20.300, de entre un total de 83.500 empresas y organizaciones de todos los sectores; según esta misma fuente, la cuantía total de salarios no pagados en el conjunto de todos los sectores ascendió a 21,8 billones de rublos, conforme a la información recabada por el STECR, el monto total de los salarios debidos a los trabajadores del sector de la educación ascendía, a 17 de mayo de 1996, a 1,9 billones de rublos.
11. La Internacional de la Educación y el STECR se refieren también a una carta de fecha 27 de diciembre de 1995 enviada por el Ministro del Trabajo al Presidente de la Unión de Sindicatos Independientes de Rusia, que consideran constituye un reconocimiento parcial de culpa pero también un intento de atribuir a las autoridades regionales y locales la principal responsabilidad por las faltas de pago y las demoras. Conforme a la carta mencionada, la falta de pago de salarios con cargo al presupuesto federal ascendía, el 20 de diciembre de 1995, a 952,6 billones de rublos, de los cuales 622,3 billones se debían al sector de la educación.
12. Además, las organizaciones querellantes indican en su comunicación de fecha 6 de marzo de 1997 que la situación no había mejorado en lo que se refiere a la falta de pago de salarios, lo que provocó una huelga general en Rusia que tuvo lugar entre el 13 y 17 de enero de 1997 y otra huelga posterior organizada por el STECR que tuvo lugar del 17 al 25 de febrero. Las organizaciones mencionadas afirman que, durante la última semana, 9.566 establecimientos de enseñanza llevaron a cabo algún tipo de paro, en los que se estima participaron 395.000 miembros del STECR, con el objeto de lograr que los salarios se paguen íntegramente y a su debido tiempo. Conforme al querellante, gracias a esta última acción se obtuvieron algunas promesas de las autoridades federales y locales pero, hasta la fecha, no se han conseguido resultados concretos.
13. Las organizaciones querellantes añaden que, en algunas zonas rurales, las autoridades locales han llegado a arreglos con algunas tiendas para que suministren a profesores y demás personal docente alimentos hasta un determinado valor, en el entendimiento de que se les reembolsará una vez que se paguen los salarios. Las organizaciones mencionadas consideran que esta práctica se asemeja al pago de salarios en forma de prestaciones en especie o por vales en lugar de en efectivo.
B. Observaciones del Gobierno
14. En su comunicación, el Gobierno declara que la cuestión de los atrasos en el pago de los salarios surgió en los primeros años de reforma de la economía de la Federación de Rusia; si bien el volumen de atrasos era relativamente bajo hasta el tercer trimestre de 1993, la situación comenzó a deteriorarse en el segundo semestre de dicho ejercicio. A mediados de 1996, el volumen de atrasos en el sector industrial, agricultura, construcción, transporte y sector social (que comprende, entre otros subsectores, la educación y la salud) era superior a los gastos salariales mensuales de estos sectores. Según las estimaciones, a finales de 1996, los atrasos en el pago de salarios, en el sector manufacturero, representaban aproximadamente el 140 por ciento de los gastos salariales mensuales y, en el sector público, el 120 por ciento.
15. Según el Gobierno, en el curso de 1996, los atrasos salariales en el sector social se incrementaron en 6,2 billones de rublos, es decir en un 360 por ciento; más concretamente, en el sector de la educación y servicios de salud el incremento fue del 310 por ciento y en el ámbito de la cultura y de las artes del 590 por ciento. El número de establecimientos que dejaron de pagar salarios se incrementó en un 180 por ciento.
Principales motivos de demora en el pago de salarios
16. En lo que respecta a las principales causas de la crisis, el Gobierno considera que la falta de pago de salarios se debe al pronunciado deterioro de la situación económica experimentado por la mayoría de las empresas y ramas de la economía nacional. A finales de 1996, la proporción de empresas industriales deficitarias alcanzó el 48 por ciento (27 por ciento el año anterior), en el sector del transporte el 59 por ciento (36 por ciento en diciembre de 1995) y en el sector de la construcción el 37 por ciento (27 por ciento en diciembre de 1995). Los beneficios generados por la industria, la construcción y el transporte disminuyeron un 54 por ciento, en un plazo de diez meses durante el ejercicio de 1996, en comparación con el período correspondiente en los años precedentes.
17. El Gobierno considera que el continuo declive de la producción y la fuerte disminución de la productividad repercutió negativamente no sólo en la solvencia de los fabricantes de mercancías sino que también provocó una considerable reducción de los ingresos fiscales de programas con cargo al presupuesto ordinario y de programas financiados con recursos extrapresupuestarios, incluidos los servicios sociales; esto, a su vez, complicó la rápida movilización de recursos financieros destinados a pagar los salarios de los trabajadores del sector social, pensiones, subsidios, becas y demás pagos de carácter social. Los déficit presupuestarios de ciertos sectores de la manufactura así como las demoras sistemáticas en la asignación de recursos a empresas para despachar los pedidos estatales dio lugar a una acumulación de atrasos no sólo en estas empresas sino que también provocó un incremento de la deuda de las empresas con las que mantienen relaciones comerciales. La falta de pago crónica de los consumidores por los bienes y servicios suministrados, un progresivo aumento de la deuda mutua entre las empresas, y la importante falta de fondos para comprar materias primas, suministros, piezas de repuesto, así como algunos otros factores no relacionados con las relaciones laborales agravaron considerablemente los problemas relativos al pago puntual de salarios.
18. Sin embargo, el Gobierno añade que entre las causas que contribuyeron a incrementar los atrasos salariales también se encuentra la desviación de fondos asignados para los gastos de personal a préstamos sin intereses destinados a reponer el capital de explotación y a adquirir obligaciones del Estado, cuyo rendimiento y ventajas fiscales excede, con creces, la rentabilidad de la producción; y la colocación de fondos en cuentas de bancos comerciales con vistas a obtener intereses. Las conclusiones a las que llegó la Inspección del Trabajo de la Federación de Rusia, el ministerio fiscal y los organismos conexos al Cuerpo de Inspección de Impuestos revelan una impresionante falta de respeto por los principios del derecho civil y un abuso total, incluso delictivo, por parte de los que intervinieron en estas operaciones financieras.
Medidas destinadas a garantizar el pago puntual de salarios
19. Por lo que se refiere a las medidas destinadas a garantizar el pago puntual de los salarios, el Gobierno señala lo siguiente: el Presidente de la Federación de Rusia promulgó los decretos núms. 66 y 209 (de fecha 19 de enero y 1.º de febrero de 1996, respectivamente), destinados a garantizar el pago puntual de salarios con cargo a los presupuestos ordinarios de todos los niveles así como el pago de pensiones y prestaciones sociales. En marzo de 1996, el Gobierno de la Federación de Rusia decidió (ordenanza núm. 320-P, de marzo de 1996) introducir una serie de medidas para garantizar el pago de los salarios atrasados a los funcionarios públicos y demás trabajadores. Grupos especiales de trabajo presididos por Vicepresidentes del Gobierno de la Federación de Rusia y por los Ministros de Asuntos Económicos, de Finanzas y del Trabajo examinaron las propuestas presentadas por los territorios constitutivos de la Federación de Rusia y decidieron enviar a la mayor parte de ellos ayuda financiera complementaria destinada a liquidar los atrasos en el pago de salarios, becas y prestaciones.
20. El Gobierno afirma que, como consecuencia de las medidas adoptadas para subsanar la situación, los atrasos salariales adeudados al sector social (sufragados con el presupuesto del Estado) disminuyeron un 2 por ciento y se situaron en 10,009 billones de rublos, a 21 de abril de 1996, en comparación con el 24 de marzo, incluidos los atrasos debidos a la falta de financiación directo con cargo a los presupuestos de todos los niveles (8,792 billones de rublos) y los debidos a la falta de fondos propios de las empresas (1,282 billones de rublos). El Gobierno señala que el volumen de atrasos en lo que atañe a los centros de enseñanza disminuyó ligeramente (menos de un 1 por ciento) y se situó en 5,329 billones de rublos, mientras que los atrasos respecto de los institutos de ciencias disminuyeron un 3,4 por ciento y se fijaron en 1,164 billones de rublos.
21. El Gobierno añade que, con el fin de sostener los presupuestos de los territorios y mejorar la situación para permitir el pago de los salarios adeudados a los empleados de los organismos presupuestados a nivel territorial, el Gobierno de la Federación de Rusia transfirió a los territorios constitutivos de la Federación de Rusia, en donde la situación era especialmente grave, ayuda financiera equivalente a 1,3 billones de rublos además de los fondos previstos transferidos en marzo. La ayuda financiera se confirió como una transferencia anticipada a los 19 territorios constitutivos de la Federación de Rusia que carecían de recursos propios para liquidar los pagos atrasados de los empleados de centros de enseñanza. Esta ayuda se asignó como complemento de las transferencias pagaderas a los territorios para marzo del año en curso con cargo al Fondo de Ayuda Financiera de la Federación de Rusia.
22. Según el Gobierno, las cuestiones de la liquidación de los salarios atrasados se abordaron repetidas veces en las reuniones de la Comisión Tripartita Rusa sobre la reglamentación de las relaciones sociales y laborales. En octubre y noviembre de 1996, el Gobierno de la Federación de Rusia junto con la Comisión Tripartita Rusa sobre la reglamentación de las relaciones sociales y laborales adoptó nuevas medidas para aliviar la situación relativa a los atrasos en el pago de los salarios. Se aprobó el programa para liquidar los atrasos con cargo al presupuesto federal. Se pidió a los órganos ejecutivos de los territorios constitutivos de la Federación de Rusia que adoptaran las mismas medidas respecto de los establecimientos y organizaciones financiados con presupuestos regionales y se solicitó a los empleadores y sindicatos que elaboraran planes urgentes de acción conjunta para liquidar los salarios atrasados en las empresas del sector industrial y controlar estrictamente las transferencias de fondos a las cuentas y su distribución.
23. En cuanto a la inspección del trabajo y la aplicación de sanciones, el Gobierno señala lo siguiente: durante el período comprendido entre enero y diciembre de 1996, la Inspección del Trabajo de Rusia había llevado a cabo más de 55.000 inspecciones para comprobar si los salarios se pagaban puntualmente. Como resultado de estas inspecciones, se habían descubierto más de 68.500 infracciones y se habían establecido más de 40.000 prescripciones para ponerles remedio. Los salarios totales pagados efectivamente a los empleados a raíz de las intervenciones de los Servicios de Inspección del Trabajo y como resultado de la adopción de otras medidas ascendieron a más de 5,3 billones de rublos. Se impusieron sanciones a casi 7.600 directores de empresas y establecimientos por un valor total de 5.500 millones de rublos por violaciones manifiestas de la legislación en materia de salarios, 740 personas fueron objeto de sanciones disciplinarias, de las cuales 35 fueron despedidas. En lo que respecta a las violaciones más graves conforme al artículo 138 del Código Penal de la Federación de Rusia, las cuestiones se sometieron al ministerio fiscal para la incoación de procedimientos penales. El ministerio fiscal procedió a la incoación de más de 200 casos penales.
24. El Gobierno añade que, en marzo de 1997, tuvieron lugar una serie de reuniones y conferencias entre los representantes del Gobierno de la Federación de Rusia y todas las asociaciones rusas de sindicatos y empleadores, gracias a las cuales se adoptaron una serie de medidas destinadas a liquidar los salarios atrasados. Se está procediendo con los fondos del presupuesto federal al pago de los salarios atrasados debidos a los empleados de los sectores presupuestados. El Gobierno de la Federación de Rusia elaboró y adoptó un plan para pagar a los empleados de los establecimientos de enseñanza los salarios atrasados, un plan para financiar, en 1997, a los institutos de ciencias y otro para pagar los salarios atrasados consignados en el presupuesto correspondiente al ejercicio de 1996. Estos planes fueron aprobados en una reunión de un grupo de trabajo, celebrada el 21 de marzo de 1997 y organizada por el Gobierno de la Federación de Rusia, con la participación de representantes de asociaciones rusas de sindicatos y asociaciones nacionales de empleadores. La liquidación de los atrasos salariales debidos a los establecimientos financiados con el presupuesto federal se efectúa conforme a los planes adoptados. El plan de financiación de los establecimientos federales públicos, que se había programado para el mes de marzo del año en curso, se aplicó con antelación. Con este fin, se destinaron 337.600 millones de rublos en lugar de 120.000 millones. El plan de financiación de los institutos de ciencias preveía una asignación de fondos por valor de 3,2 billones de rublos durante el primer semestre del año en curso. En marzo, se preveía que estas asignaciones alcanzarían los 950.000 millones de rublos y, que los institutos federales de ciencias recibirían, de hecho, 18.000 millones de rublos más.
25. El Gobierno añade que en las Comisiones Tripartitas sobre reglamentación de las relaciones sociales y laborales celebradas a nivel regional también se adoptaron medidas para liquidar los salarios atrasados, y se están poniendo en marcha y aplicando en todos los territorios constitutivos de la Federación de Rusia para mejorar los procedimientos de pago y saldar las cuentas. Ultimamente, las actividades llevadas a cabo por estas comisiones han cobrado mayor importancia. Una serie de territorios han elaborado planes y programas de acción para solucionar el problema de los salarios atrasados. Se están llevando a cabo inspecciones periódicas de empresas y establecimientos con el fin de comprobar si cumplen con la legislación laboral. Las medidas adoptadas para solucionar la situación dieron lugar a una disminución del volumen de salarios atrasados.
26. El Gobierno afirma, a modo de conclusión, que el problema de los atrasos salariales sólo puede solucionarse una vez que se supere la crisis económica; en primer lugar, mediante la liquidación de cuentas pendientes de pago, así como mediante la estabilización y recuperación de la economía y mediante ajustes estructurales profundos de la economía nacional. En el proyecto de programa a medio plazo para 1997-2000, «Ajuste estructural y recuperación económica», se prevén medidas para mejorar sustancialmente la situación económica. En el proyecto se indica que, desde 1997, se están adoptando medidas enérgicas destinadas a reformar las empresas de forma radical con el fin de garantizar su reestructuración, mejorar la gestión, aumentar su eficacia y eficiencia, la competitividad de su producción, la productividad del trabajo a efectos de reducir los gastos de explotación y mejorar los resultados de las actividades económicas y financieras.
C. Conclusiones del Comité
27. El Comité señala que la situación de la falta de pago o la demora en el pago de los salarios a los que se refieren en la reclamación a la Internacional de la Educación y el STECR atañe principalmente a la aplicación del párrafo 1 del artículo 12 del Convenio núm. 95, que prevé el pago de salarios a intervalos regulares. El Comité señala que la cuestión del nivel de la remuneración de los empleados en el sector de la educación en comparación con los salarios medios del sector industrial no entra dentro del campo de aplicación del Convenio y, por consiguiente, el Comité no puede examinar esta cuestión.
28. El artículo 12 del Convenio núm. 95 estipula lo siguiente:
Artículo 12
1. El salario se deberá pagar a intervalos regulares. A menos que existan otros arreglos satisfactorios que garanticen el pago del salario a intervalos regulares, los intervalos a los que el salario deba pagarse se establecerán por la legislación nacional o se fijarán por un contrato colectivo o un laudo arbitral.
2. ...
Examen anterior de la aplicación del Convenio núm. 95
por los órganos de control de la OIT
29. El Comité señala que la aplicación del Convenio núm. 95 y, en concreto, del párrafo 1 del artículo 12, por parte de la Federación de Rusia ha sido objeto de los comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones desde 1993 y en todas las reuniones de dicho Comité desde marzo de 1995, a raíz de una serie de observaciones realizadas por las organizaciones de trabajadores en las que alegaban la falta de pago o la demora en el pago de salarios, en varias regiones y sectores. La Comisión de Expertos indicó que el problema residía en la aplicación práctica de la legislación nacional que da efecto a la disposición del Convenio. Por consiguiente, el Comité ha estado solicitando al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar, entre otras cosas, el pago de salarios a intervalos regulares, y que facilite, por ejemplo, fragmentos de informes oficiales en los que se indique el número de investigaciones realizadas, las infracciones observadas y las sanciones impuestas. La Comisión de Aplicación de Normas de la 82.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1995) también trató de la aplicación de este Convenio en la Federación de Rusia. La Comisión de la Conferencia observó que la falta de pago y el retraso en el pago de los salarios eran cuestiones preocupantes en la Federación de Rusia, si bien reconoció que existía un esquema legislativo con el objeto de combatir el problema. La Comisión solicitó una mayor supervisión para garantizar el pago en tiempo oportuno de los salarios y urgió al Gobierno a suministrar información detallada sobre la aplicación de la ley y las medidas prácticas adoptadas contra las violaciones de la ley.
Pago de salarios a intervalos regulares
30. El Comité recuerda que, conforme al párrafo 1 del artículo 12 del Convenio, el salario debe pagarse a intervalos regulares. Todo Miembro que ratifique el Convenio está obligado a aplicarlo escrupulosamente no sólo a los trabajadores cuyos salarios se financian directamente con el presupuesto del Estado sino también a garantizar su aplicación por las autoridades locales y las empresas privadas. El Comité señala que la Federación de Rusia no adoptó ninguna medida para excluir de la aplicación de las disposiciones del Convenio a determinadas categorías de personas en virtud del párrafo 2 del artículo 2 del Convenio.
31. El Comité señala que el Gobierno no refuta el alegato según el cual en el país existen atrasos en el pago de salarios, en concreto en el sector de la educación mencionado específicamente por la Internacional de Educación y el STECR. Ya se le llame atrasos salariales, demora en el pago de salarios o falta de pago de salarios, la situación entra dentro del campo de aplicación del Convenio por no asegurar el pago de salarios a intervalos regulares como prevé el párrafo 1 del artículo 12.
32. Por lo que se refiere al volumen de salarios atrasados, el Comité señala que el Gobierno no discute las estadísticas citadas por la Internacional de la Educación y el STECR. Asimismo, el Comité señala que el Gobierno menciona en su respuesta que, a 21 de abril de 1996, los atrasos correspondientes a los establecimientos de enseñanza se elevaban a 5,329 billones de rublos. Esta cifra es, de hecho, muy superior a la de 1,578 billones que las organizaciones querellantes citaban, de estadísticas oficiales, como monto correspondiente a la falta de pago en el mismo mes. A falta de información detallada sobre la metodología y criterios utilizados en la recopilación de estas cifras, el Comité señala que estas estadísticas proporcionan sólo una indicación de la magnitud de los atrasos en el pago de salarios. Asimismo, añade que, conforme al Gobierno, los atrasos salariales en el sector social, incluido el subsector de la educación, aumentaron en el transcurso de 1996 en 6,2 billones de rublos, es decir, un 360 por ciento. Además, el Comité señala que los atrasos salariales en el sector social, a cargo del presupuesto público representaban, el 21 de abril de 1996, la suma de 10,9 billones de rublos.
33. Ni las organizaciones querellantes ni el Gobierno hacen referencia a las disposiciones de la legislación nacional que dan efecto al Convenio. Sin embargo, conforme a la información disponible, el Comité señala que el Código del Trabajo de la Federación de Rusia contiene, en su artículo 96(4) , disposiciones sobre el pago de salarios a intervalos periódicos, que parecen estar en consonancia con las exigencias del párrafo 1 del artículo 12 del Convenio. Así pues, el presente alegato se refiere a la aplicación efectiva de la legislación nacional pertinente, dado que la simple conformidad legislativa no es suficiente para dar cumplimiento satisfactorio al Convenio a menos que la ley se aplique efectivamente en la práctica.
34. El Comité señala que el Gobierno se refiere a varias medidas destinadas a garantizar el pago de salarios en tiempo oportuno, entre las que cabe citar los decretos presidenciales adoptados en 1996, la ayuda financiera a las partes constituyentes de la Federación de Rusia, la inspección del trabajo, reuniones tripartitas, elaboración de planes para pagar los atrasos salariales. Sin embargo, el Comité señala que, a pesar de las medidas adoptadas por el Gobierno, no se observa ninguna mejora sustancial de la situación. Así pues, el Comité no puede sino concluir que el Gobierno no ha garantizado la observancia efectiva de la disposición pertinente del Convenio.
35. El Comité señala que el problema de los retrasos en el pago de salarios sólo puede resolverse mediante la superación de la crisis económica. Si bien es difícil negar la relación que existe entre el problema de los atrasos salariales y la situación general de las finanzas y de la economía nacional, resulta también obvio que los atrasos salariales registrados en todos los sectores del país son de tal magnitud que están afectando negativamente a la economía nacional. El Comité considera que es indispensable que el Gobierno se comprometa firmemente y adopte todas las medidas posibles para poner fin al problema de los atrasos salariales y cortar el círculo vicioso de la crisis financiera que causa atrasos en el pago de los salarios, lo que produce un perjuicio a la economía nacional, lo que da lugar a una reducción de los ingresos fiscales, lo cual agrava la crisis financiera.
36. El Comité señala con especial preocupación la referencia del Gobierno, como una de las principales causas de los atrasos en el pago de salarios, a la desviación de fondos destinados al pago de salarios a otros fines tales como transacciones financieras, lo que implica una enorme falta de respeto por los principios de derecho civil e incluso constituye un delito. Si no se modifican estas prácticas, todas las demás medidas financieras destinadas a movilizar los recursos para el pago puntual de salarios sólo tendrán resultados limitados y no harán sino beneficiar más a los que sacan partido de la situación.
37. En opinión del Comité, la aplicación efectiva del Convenio comprende tres aspectos fundamentales: control, establecimiento de sanciones adecuadas para prevenir y castigar las infracciones, y adopción de medidas tendentes a reparar el perjuicio causado. Por lo que se refiere al control, el Comité tomó nota(5) de la indicación del Gobierno sobre el funcionamiento de la Inspección del Trabajo de Rusia en el control del pago de salarios a intervalos regulares. El Comité ruega encarecidamente que el Gobierno refuerce todavía más las actividades llevadas a cabo por la Inspección del Trabajo a este respecto con el fin de que no se dé por sentado la inobservancia de la ley.
38. En lo que respecta a las sanciones, el Comité señala(6) que el Gobierno sólo indica que se han puesto multas por un valor total de 5.500 millones de rublos a casi 7.600 directores por violaciones manifiestas de la legislación en materia de salarios, y que se han iniciado más de 200 procesos penales. Asimismo, el Comité señala que el Gobierno no ha facilitado información sobre las sanciones imponibles por violación de la ley relativa al pago de salarios en respuesta a la observación(7) realizada por el Comité de Expertos relativa a la aplicación del apartado c) del artículo 15 de este Convenio. Aunque, debido a la falta de información detallada, el Comité no puede manifestarse sobre las sanciones impuestas por falta de pago de los salarios a intervalos regulares, señala que, hasta la fecha, no parece que las sanciones mencionadas hayan supuesto una disminución significativa de los casos de atrasos en el pago de salarios. Así pues, el Comité recomienda que el Gobierno, tal como se estipula en el artículo 15, c) del Convenio, establezca y aplique estrictamente sanciones adecuadas.
39. En cuanto a las medidas destinadas a reparar el perjuicio causado, el Comité no dispone de informaciones precisas, ni siquiera del número exacto de trabajadores afectados, por no mencionar el importe y duración exacta de los atrasos salariales. Habida cuenta de la magnitud de los atrasos en el pago de salarios, que se desprende no sólo de las cifras citadas por las organizaciones querellantes sino también por el Gobierno, el Comité resalta la importancia de aplicar un procedimiento acelerado y confía en que el Gobierno adoptará todas las medidas posibles para tratar de que los trabajadores afectados reciban con prontitud los salarios adeudados. A este respecto, el Comité toma nota(8) de la indicación del Gobierno de que adoptó, con la participación de los interlocutores sociales, un plan para pagar a los empleados de los centros de enseñanza los salarios atrasados, y de que la liquidación de los atrasos salariales de los establecimientos financiados con el presupuesto federal se efectúa conforme al plan, e incluso a un ritmo acelerado. El Comité insta al Gobierno a que mantenga y multiplique los esfuerzos desplegados para cumplir con su responsabilidad directa en tanto que empleador del sector público. Al mismo tiempo, el Comité recuerda que también incumbe al Gobierno garantizar que las autoridades locales y las empresas privadas reembolsen los salarios adeudados de forma rápida y efectiva.
Pago de salarios en formas distintas
a las del pago en moneda de curso legal
40. En su respuesta, el Gobierno no facilita ninguna información sobre el pago de salarios en formas distintas a las del pago en efectivo, tales como pagarés o prestaciones en especie. Según las organizaciones querellantes, en algunas zonas rurales, las autoridades locales han llegado a arreglos con tiendas para que suministren a profesores y demás personal docente alimentos hasta un determinado valor, que se reembolsarán una vez que se reciban los salarios. Consideran que esta práctica se asemeja al pago de salarios con prestaciones en especie o vales en lugar de en efectivo. El Comité recuerda que el artículo 3 del Convenio prohíbe el pago de salarios con pagarés, vales, cupones o en cualquier otra forma que se considere representativa de la moneda de curso legal y que el artículo 4 del Convenio establece ciertos criterios para limitar y reglamentar el pago de salarios con prestaciones en especie. El Comité estima conveniente señalar estas disposiciones a la atención del Gobierno para que las medidas adoptadas con miras a reembolsar los salarios atrasados no infrinjan las demás disposiciones del Convenio.
41. El Comité observa con profunda preocupación la falta del Gobierno en garantizar la aplicación eficaz del Convenio y las consecuencias graves sociales originadas por esta falta. Señala que las informaciones recientes de estadísticas disponibles demuestran que las medidas tomadas por el Gobierno no han tenido como resultado una mejora sustancial de la situación.
42. El Comité considera esencial que el Comité de Expertos continúe garantizando el seguimiento de las cuestiones planteadas en la presente reclamación. Por consiguiente, solicita al Gobierno que comunique, en la memoria que está obligado a presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, toda la información pertinente sobre las medidas adoptadas o previstas en relación con las conclusiones precedentes y sobre la evolución consiguiente de la situación y que precise el número de trabajadores afectados, la naturaleza e importe de los salarios adeudados y el número y naturaleza de los establecimientos y empresas afectados por la falta de pago de salarios, el importe de los pagos ya efectuados, así como el número y la naturaleza de las penalidades impuestas.
* * *
Recomendaciones del Comité
43. El Comité recomienda que el Consejo de Administración apruebe el presente informe y, en particular y habida cuenta de las conclusiones recogidas en los párrafos 30 a 42 del mismo:
a. inste al Gobierno a garantizar la plena aplicación del Convenio y, a este respecto, que:
i) tome todas las medidas necesarias, en total consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, para asegurar el pago rápido de los salarios atrasados debidos por los diferentes presupuestos del Estado, de las empresas y de las organizaciones;
ii) mejore el control del pago de los salarios, en particular mediante un refuerzo de las actividades de la inspección del trabajo;
iii) garantice la aplicación eficaz de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de salarios;
iv) tome medidas específicas para prevenir el desfalco de fondos reservados para los pagos de salarios a otros fines ilícitos;
v) asegure que las medidas tomadas con miras a reembolsar los atrasos salariales no provoquen una violación de otras disposiciones del Convenio;
b) invite al Gobierno a presentar una memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación del Convenio núm. 95, a facilitar información detallada sobre todas las medidas adoptadas o previstas con miras a garantizar el pago de salarios a intervalos regulares y sobre la evolución consiguiente de la situación, y en concreto sobre:
i) el número de trabajadores afectados, la naturaleza e importe de los salarios adeudados y, el número y naturaleza de los establecimientos y empresas afectados por la falta de pago de salarios así como el importe de los pagos ya efectuados;
ii) el número de visitas realizadas por la inspección del trabajo en relación con el pago de salarios a intervalos regulares, el número y naturaleza de las infracciones observadas, y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas, así como información similar sobre las causas penales que se refieran a la falta de pago o demora en el pago de los salarios;
iii) el grado y la forma en que se aplican los planes destinados a pagar los atrasos salariales en los establecimientos de enseñanza y en el sector financiado con el presupuesto público federal;
c) declare cerrado el procedimiento incoado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación en la que se alega el incumplimiento por la Federación de Rusia del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) presentada por la Internacional de la Educación (IE) y el Sindicato de Trabajadores de la Educación y la Ciencia de Rusia (STECR).
44. El Comité, habida cuenta de las recomendaciones arriba indicadas, sugiere que el Consejo de Administración, pida al Director General que proponga la asistencia técnica de la Oficina al Gobierno de la Federación de Rusia.
Ginebra, 11 de noviembre de 1997. |
(Firmado) Sra. Musulin, |
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Sra. France. |
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Sr. Edström. |
Puntos que requieren decisión:
párrafo 43;
párrafo 44.
1. Convenio núm. 95, ratificado el 4 de mayo de 1996.
2. Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63 a 65.
3. Documento GB.268/15/3.
4. El párrafo 1 del artículo 96 estipula: «los salarios se pagarán, como mínimo, cada seis meses». El párrafo 2 estipula: «se podrán establecer otros períodos de pago para categorías particulares de trabajadores y otros empleados».
5. Véase el párrafo 23 supra.
6. Véase el párrafo 23 supra.
7. 83.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1996, Informe III (Parte 4A), págs. 198 y 199.
8. Véase el párrafo 24 supra.