GB.270/18 |
DECIMO OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe de la Subcomisión de Empresas Multinacionales
1. La Subcomisión de Empresas Multinacionales se reunió el 14 de noviembre de 1997, bajo la Presidencia de la Sra. J. Perlin (Gobierno, Canadá). El Sr. B. Noakes (empleador, Australia) y el Sr. A. Baldassini (trabajador, Argentina) actuaron como Vicepresidentes empleador y trabajador respectivamente.
2. La Presidenta dio la bienvenida a los miembros de la Subcomisión y señaló que había un único punto en el orden del día: una solicitud de interpretación de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. A continuación, invitó al representante del Director General (Sr. Abate, Jefe de la Oficina para las actividades de las empresas multinacionales) a presentar el documento de la Oficina(1) .
3. El representante del Director General recordó que, de conformidad con las normas vigentes, sólo los miembros titulares o sus suplentes podían asistir a las discusiones(2) . Al presentar el documento de la Oficina relativo a una solicitud de interpretación de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social presentada por el Gobierno de Bélgica y apoyada por la organización de trabajadores interesada, señaló que el objetivo de la solicitud del Gobierno no era encontrar una solución al problema en sí, sino lograr que, a partir de los hechos que habían tenido lugar efectivamente, se formulara una interpretación de carácter general, a fin de sacar enseñanzas para el futuro. El orador recapituló los hechos relativos a este caso y la sucesión cronológica de los acontecimientos, así como los resultados de las reuniones celebradas por la Mesa de la Subcomisión para examinar la solicitud(3) , incluida la última reunión celebrada el 4 de noviembre de 1997, en la que no fue posible adoptar una decisión unánime acerca de la cuestión de la admisibilidad. La discrepancia entre los integrantes de la Mesa se debía a la distinta interpretación que cada uno de ellos hacía del párrafo 1 del procedimiento. Sus respectivas opiniones sobre esta cuestión figuraban en los anexos I, II y III del documento de la Oficina.
4. Por consiguiente, de acuerdo con los términos del párrafo 4 del procedimiento, se remitía esta cuestión a la Subcomisión en pleno a efectos de que se adoptara una decisión. En los párrafos 17, 18, 19 y 20 del documento se exponían dos posibles interpretaciones del párrafo 1. Hizo hincapié en que lo que estaba en discusión no era el fondo de la cuestión, sino fundamentalmente las cuestiones de procedimiento. Señaló a la atención de los presentes el párrafo 24 del documento de la Oficina en el cual se leía lo siguiente: «Además de la importancia intrínseca que reviste la admisibilidad de la solicitud en lo que respecta a la credibilidad del procedimiento de interpretación (y, por ende, de la propia Declaración), también es importante la manera cómo se solucionan estas cuestiones, pues sentarán un precedente que, directa o implícitamente, influirá en el funcionamiento futuro del procedimiento». Los resultados tendrían por consiguiente repercusiones en la aplicación del procedimiento en el futuro y, de hecho, en la utilización en sí de la Declaración tripartita. Refiriéndose al párrafo 25 del documento, señaló que la Subcomisión tenía dos opciones. La primera de ellas consistía en remitir la cuestión de principio, en la que estaba englobada la interpretación del párrafo 1, al Consejo de Administración para que éste adoptara una decisión definitiva (párrafo 25, a)). La segunda posibilidad consistía en aceptar ya sea la recomendación formulada por el Vicepresidente empleador de que se declarase que la solicitud no era admisible (párrafo 25, b), i)), o bien la formulada por el Vicepresidente trabajador, según la cual la solicitud era admisible (párrafo 25, b), ii))(4) .
5. El Vicepresidente empleador declaró que su grupo no apoyaba la remisión del asunto al Consejo de Administración dado que, en su opinión, la Subcomisión era el órgano apropiado en el cual debían decidirse esas cuestiones. A juicio de los empleadores, la solicitud no era admisible.
6. El Vicepresidente trabajador dijo que la opinión del Grupo de los Trabajadores se exponía claramente en el anexo III. El objeto de la reunión era tomar una decisión acerca de la admisibilidad de la solicitud y, de conformidad con el párrafo 4 del procedimiento de interpretación, la Subcomisión era competente para tomar esa decisión. La solicitud fue presentada por el Gobierno de un Estado Miembro, por lo cual dicha solicitud era legítima de acuerdo con lo previsto en el párrafo 5, a) del procedimiento. Por consiguiente, la Oficina podía formular una interpretación. De conformidad con el párrafo 1 del procedimiento, las solicitudes podían considerarse admisibles siempre que se trate de controversias con respecto a una situación relacionada con el contenido de la Declaración tripartita. Había en este caso una situación real y el hecho de que hubiese llegado a una «solución social» era irrelevante. Se trataba pues de los principios de la Declaración tripartita, y la interpretación de los principios enunciados en las normas internacionales del trabajo debía ser «amplia y democrática». El Grupo de los Trabajadores se pronunciaba por lo tanto a favor de la opción que figuraba en el párrafo 25, b), ii).
7. Tras haber tomado nota de que ambos Vicepresidentes opinaban que la Subcomisión era el órgano apropiado para abordar la cuestión de la admisibilidad, la Presidenta invitó a los representantes de los gobiernos a que manifestaran sus puntos de vista.
8. El representante del Gobierno de los Estados Unidos preguntó si lo que se pedía a la Subcomisión era que interpretase el párrafo 1 del procedimiento con el fin de determinar la admisibilidad de la solicitud. Señaló que si se decidía aceptar la recomendación que figuraba en el párrafo 25, a), habría que remitir la cuestión de la interpretación del procedimiento al Consejo de Administración, y esto suponía que se remitiese también al Consejo de Administración la decisión acerca de la admisibilidad de la solicitud. Si ese fuera el caso, esto constituiría un precedente lamentable para la Subcomisión. Sería más apropiado que la Subcomisión decidiese la cuestión de la admisibilidad. Su Gobierno estaba por consiguiente a favor de que se prosiguiera la discusión de acuerdo con los términos del párrafo 25, b).
9. El representante del Gobierno de Italia dijo que estaba a favor de examinar la cuestión en la Subcomisión, la cual era un órgano especialmente concebido para abordar las cuestiones relacionadas con las empresas multinacionales. Sólo se justificaba la remisión de la cuestión al Consejo de Administración en el caso de que hubiese una divergencia extrema de opinión o si el asunto pudiera cobrar dimensiones excepcionales. No obstante, en las circunstancias presentes, se trataba de decidir si una solicitud era admisible a efectos de examinarla con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 1 del procedimiento. Su Gobierno estaba pues a favor de que la Subcomisión tomase una decisión al respecto.
10. El representante del Gobierno del Canadá apoyó la opinión de que la cuestión de la admisibilidad de la solicitud debía examinarse en la Subcomisión.
11. El representante del Gobierno del Japón compartió los puntos de vista expresados por los oradores del Grupo Gubernamental que le habían precedido en el uso de la palabra.
12. El Consejero Jurídico de la OIT intervino para dar respuesta a las observaciones formuladas por el representante del Gobierno de los Estados Unidos, y pidió que su intervención constara en actas. Dijo que tenía que quedar claro que la propuesta formulada en el apartado a) del párrafo 25, no implicaba que tuviera que remitirse al Consejo de Administración la cuestión de la decisión acerca de la admisibilidad en sí. De lo que se trataba era de que se remitiese al Consejo de Administración la cuestión preliminar de la interpretación que debía darse al párrafo 1 del procedimiento.
13. En vista de la opinión unánime de que la Subcomisión era el órgano competente para ocuparse de la cuestión que estaba en discusión, la reunión pasó a considerar los términos del párrafo 25, b), i) y ii).
14. El Vicepresidente empleador agradeció al Sr. Abate por sus comentarios iniciales. Se refirió después al párrafo 21 del documento en el cual se decía que «... la compañía interesada no argumentaba que la solicitud fuese inadmisible...», y señaló que la compañía tampoco había afirmado que la solicitud fuese admisible. La empresa no había hecho referencia a la cuestión de la admisibilidad de la solicitud del Gobierno. En cuanto a las opiniones de los empleadores recogidas en el anexo II declaró que: la cuestión que debía examinar la Subcomisión no se limitaba únicamente a la interpretación de una parte del párrafo 1 del procedimiento como se sugería en los párrafos 17 a 20 del documento. El texto del párrafo 1 tenía que considerarse en su totalidad, y cada palabra del mismo tenía un significado particular. No se trataba simplemente de decidir si había o no una situación real. El párrafo 1 contenía también la expresión «cuando ello sea menester», lo cual significaba que la interpretación tenía que ser necesaria. Según el texto de ese párrafo, la interpretación tenía que ser necesaria «para solventar una controversia», lo cual significaba que tenía que haber efectivamente una controversia, y no una situación hipotética o abstracta. Debe tratarse, además, de una controversia sobre el significado de las disposiciones de la Declaración «entre las partes objeto de la Declaración». En opinión de los empleadores, cuando se leía el párrafo en su totalidad, la única conclusión que podía sacarse era que la solicitud era inadmisible. Ya no había una «situación real», puesto que la empresa y los trabajadores habían llegado a un acuerdo. Dado que ya no había conflicto, la interpretación no tendría ninguna utilidad práctica. No era necesaria por lo tanto para resolver una controversia. Además, no concordaba con el espíritu de la Declaración tripartita, ni contribuía tampoco a la prosecución de las labores de la Subcomisión, el hecho de que un Gobierno se dirigiese a diferentes jurisdicciones en busca de una solución. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ya se había pronunciado sobre la cuestión que había dado lugar a la solicitud de interpretación presentada ante la OIT. Asimismo, dado que los tribunales de Bélgica y Francia habían fallado acerca de la cuestión relativa al cumplimiento de la legislación nacional por parte de la empresa, no debía permitirse ahora al Gobierno que volviese a plantear esta cuestión ante la OIT. No había controversia acerca de si la empresa debía observar las leyes y reglamentos nacionales tal como se recomendaba en el párrafo 8 de la Declaración tripartita. No era posible determinar cualquier controversia acerca del significado de la Declaración tripartita sobre la base de la solicitud del Gobierno o de la respuesta de la empresa. La cuestión de la interpretación se planteaba en términos muy «generales y vagos», y el Gobierno reconocía que solicitaba una interpretación con el fin de extraer enseñanzas para el futuro, y no para buscar una solución a un problema derivado de una «situación real». No había desacuerdo acerca del párrafo 10 de la Declaración tripartita. Por lo que respecta al párrafo 51, el Gobierno deseaba saber si los representantes de los trabajadores podían exigir que los representantes de la dirección de la compañía matriz estuviesen presentes durante las discusiones acerca de las cuestiones relativas al cierre de la empresa. En el párrafo 51 de la Declaración tripartita, cuyo texto se refiere al procedimiento de negociación colectiva, no se especificaba cuáles debían ser las cuestiones objeto de negociación, ni se sugería tampoco que el cierre de empresas debía ser una de ellas(5) . Por lo que respecta a los párrafos 25 y 26, que se referían a la seguridad del empleo y a la notificación de los cambios que pudieran tener efectos importantes sobre el empleo, en particular en el caso de cierre de un establecimiento que implique suspensiones o despidos colectivos, el orador señaló que la empresa en cuestión había notificado al respecto con cinco meses de antelación. Esto no había ocurrido en el caso de la empresa a la que se aludía en el párrafo 20 del documento de la Oficina, ya que esa empresa comunicó su notificación tan sólo un día antes. Además, la OCDE ya había formulado una aclaración con respecto a la cuestión de la notificación. Por consiguiente, la interpretación del párrafo 26 no era necesaria. El procedimiento de interpretación no debería permitir la «búsqueda del foro». Se trataba ahora de obtener una opinión diferente de la OIT, y sería muy grave si la OIT diese una interpretación divergente con respecto a la aclaración formulada por la OCDE. El Gobierno presentaba sus argumentos de manera subjetiva y procuraba lograr una ampliación del significado de la Declaración tripartita. El Grupo de los Empleadores tenía serias reservas en cuanto a la posible utilización inapropiada del procedimiento de interpretación y consideraba que tal utilización no era conforme al espíritu de la Declaración tripartita. La Subcomisión debería por lo tanto adoptar lo propuesto en el párrafo 25, b), i), según el cual la solicitud presentada por el Gobierno de Bélgica no era admisible. Tal decisión debería indicarse en el informe al Consejo de Administración.
15. El Presidente recordó a los miembros de la Subcomisión que en esta etapa no debían examinarse las cuestiones de fondo, sino que había que centrarse en las cuestiones de procedimiento.
16. El Vicepresidente trabajador dijo que no abordaría las cuestiones de fondo. Señaló a la atención de los presentes la opinión de los trabajadores que figuraba en el anexo III. Con respecto al argumento de que no había una «situación real» y que, por consiguiente, no era aplicable el procedimiento de interpretación previsto en el párrafo 1, dijo que los términos «situación real» y «situación concreta» no debían confundirse. La «situación real» sí existía, al igual que sus consecuencias, lo cual era evidente. La cuestión de saber si la situación era o no «real» tenía que ver con el «momento en que se había producido». No podía utilizarse la expresión «situación real» para refutar las disposiciones del párrafo 1 del procedimiento. Los hechos reales existían. No tenían lugar en ese momento preciso, pero las repercusiones de la situación eran «reales» y «verdaderas». Por lo que respecta a la OCDE, la decisión de la Subcomisión no podía vincularse con la tomada por dicha organización, la cual tenía su propio mandato, cometido y reglamentación. La decisión de la OCDE no podía tener carácter obligatorio para la OIT, ni tampoco servir como precedente para la actuación de la OIT con respecto a la solicitud de interpretación. La OIT no podía renunciar a su responsabilidad o a sus cometidos. Tenía que interpretar sus propias disposiciones. Una de las características distintivas de la OIT era el tripartismo. Tanto el papel como el mandato de la OIT eran totalmente distintos a los de la OCDE. El argumento según el cual la decisión de la OCDE sobre esta cuestión debía servir de precedente no era por consiguiente válido. El Gobierno había presentado una solicitud legítima de acuerdo con las normas de la OIT en la materia. Si la OIT rechazaba la solicitud fundándose en el hecho de que otra organización ya había adoptado una decisión al respecto, estaría violando el derecho fundamental de un Estado Miembro de recurrir a la Organización para solicitar una interpretación. Esto sentaría un mal precedente, y el hecho de rechazar las solicitudes de interpretación presentadas por Estados Miembros podría obligarlos a dirigirse a otra organización. El argumento de que la OCDE ya había tomado una decisión al respecto era por consiguiente insostenible, aun cuando el conflicto relativo a la empresa se hubiera solucionado con la conclusión de un «plan social»; este hecho era irrelevante por lo que respecta a la aplicación de la Declaración tripartita y a la cuestión que se consideraba. La Declaración tripartita constituía un código de conducta que las empresas multinacionales debían respetar. No se trataba de un código para resolver problemas específicos que pudieran surgir en determinadas circunstancias como resultado de la violación de sus principios. Recordó, asimismo, que la intención del Gobierno no era buscar una solución al problema en sí, sino obtener una interpretación general de ciertos párrafos de la Declaración tripartita en relación con la forma en que había actuado la dirección de la empresa. En el contexto de una mundialización cada vez mayor de la economía y del movimiento internacional de capitales, era imperativo contar con normas muy claras respecto de las actitudes que deben adoptar las empresas que operan fuera de sus países de origen. Se requerían códigos modernos de conducta para abordar las situaciones que van surgiendo, entre ellas la reubicación de las actividades de las empresas. La solicitud de interpretación tenía una significación histórica y suma importancia para todos los interesados en el futuro. El orador señaló que los párrafos 8, 10, 25, 26 y 51 de la Declaración tripartita revestían particular interés para el Gobierno de Bélgica, y reiteró la opinión expresada por el Gobierno de que «la falta de respuesta por parte de la Organización podría dar lugar a una pérdida de credibilidad con respecto a la función que cumple en el ámbito social». Ese comentario era importante, ya que la credibilidad de la OIT se pondría efectivamente en entredicho si la Subcomisión no actuaba de conformidad con las normas y procedimientos de la OIT que se le solicitaba interpretar. Además de los argumentos esgrimidos por los trabajadores que figuraban en el anexo III, sus comentarios adicionales eran fundamentales para comprender por qué su Grupo tenía la convicción de que la solicitud era admisible. La interpretación de las normas y principios internacionales del trabajo, tales como los de la Declaración tripartita, afectaba a individuos, instituciones y países. Por consiguiente, la interpretación debía ser amplia. Sería un error que la Subcomisión decidiese que la solicitud no era admisible y desaprovechara, de esa forma, la oportunidad de entablar un debate sobre cuestiones de gran interés para la comunidad internacional de las cuales podrían sacarse enseñanzas para el futuro. Los argumentos esgrimidos por los trabajadores eran sólidos y válidos, y la solicitud de interpretación debería considerarse admisible.
17. El representante del Gobierno de Italia dijo que la Declaración tripartita era un código de conducta y un instrumento de gran valor. Preguntó si, de acuerdo con los términos del párrafo 1 del procedimiento de interpretación, se suponía que la Subcomisión debía limitarse a examinar controversias que siguiesen existiendo en el momento de considerarlas o si podía también emitir una opinión cuando ya se había solucionado el problema pero seguían sin resolverse las cuestiones de fondo. No incumbía a la Subcomisión decidir si las cuestiones de fondo planteadas en la solicitud del Gobierno eran acertadas o erróneas. Esos aspectos deberían abordarse ulteriormente. Había surgido una divergencia con respecto a los principios y los derechos que persistía aun después de que se hubiese solucionado el conflicto en relación con la empresa. De acuerdo con los términos de la Declaración tripartita, la Subcomisión estaba facultada para intervenir y solucionar esas cuestiones. Estaba de acuerdo, dijo, con los argumentos expuestos en el párrafo 20 del documento; la Subcomisión debía pronunciarse sobre la cuestión de la admisibilidad y proceder después a abordar las cuestiones de fondo.
18. El representante del Gobierno de la Federación de Rusia señaló que el asunto que se examinaba era sumamente delicado. Agradeció al Vicepresidente empleador por sus comentarios, que habían contribuido a esclarecer las cuestiones que se examinaban, es decir, la decisión acerca de la admisibilidad de la solicitud del Gobierno. Cabía preguntarse si se debía negar a un Estado Miembro de la OIT el derecho a solicitar una interpretación. Hizo notar, asimismo, que la finalidad de la solicitud del Gobierno no era encontrar una solución al problema derivado del cierre de la empresa, sino obtener una interpretación de carácter general de ciertos párrafos de la Declaración. Su Gobierno estaba a favor de que se examinase la solicitud porque entendía que no debía negarse al Gobierno de Bélgica el derecho a presentar dicha solicitud.
19. La representante del Gobierno del Canadá dijo que, de acuerdo con las indicaciones que figuraban en los párrafos 18, 19 y 21, su Gobierno apoyaba la admisibilidad de la solicitud de interpretación. Su Gobierno estaba preocupado por el hecho de que una interpretación restrictiva de la Declaración tripartita restaría al procedimiento, y a la Declaración en sí, gran parte de su valor. También privaría a la OIT de una importante oportunidad de poner de manifiesto su papel y su competencia en relación con un asunto de importancia crucial en las actuales circunstancias económicas y sociales. El Gobierno del Canadá deseaba referirse a la cuestión de la «búsqueda del foro» con el propósito de sentar un precedente claro sobre esta cuestión en particular. El Gobierno del Canadá compartía la opinión expresada por el Vicepresidente trabajador, según la cual si la OIT no consideraba admisible esa solicitud, estaría renunciando a su competencia y negando la existencia y la utilidad de un instrumento que ella misma había adoptado. Era lamentable que la OIT tuviese que considerar este asunto después de que la OCDE formulara una aclaración al respecto, y de que existiera, por ende, la posibilidad de una duplicación de opiniones. No obstante, era importante que la solicitud se considerase admisible. El Gobierno de su país apoyaba la recomendación del Vicepresidente trabajador que figuraba en el párrafo 25, b), ii).
20. El representante del Gobierno del Japón opinó que la discusión acerca de la admisibilidad y del significado del párrafo 1 del procedimiento de interpretación era muy interesante. No obstante, la Subcomisión debía ocuparse de cuestiones no resueltas, y un caso que ya había sido resuelto no debería volver a considerarse. Si la Subcomisión decidía que se podía examinar un asunto que ya estaba resuelto, se podría llegar a argumentar, en un caso extremo, que cualquier cuestión relativa a una situación pasada podía considerarse admisible. Las cuestiones pasadas no deberían ser objeto de discusión. De lo contrario, se corría el riesgo de crear nuevas y complicadas situaciones. Los argumentos del Grupo de los Trabajadores eran apreciables. No obstante, la OIT no debería gastar energía ocupándose de asuntos que ya estaban resueltos. Debería, en cambio, ocuparse de cuestiones de interés actual.
21. El representante del Gobierno de los Estados Unidos señaló que la declaración del representante del Gobierno de Italia reflejaba adecuadamente el sentido de la Declaración tripartita, y agregó que su Gobierno compartía esas opiniones y conclusiones. El Gobierno de los Estados Unidos opinaba pues que la solicitud era admisible.
22. La Presidenta señaló que había una clara mayoría a favor de la admisibilidad de la solicitud de interpretación. Recordó, además, que había dos puntos que la Subcomisión deseaba destacar en el informe del Consejo de Administración. El primero de ellos era la interpretación del significado del término «situación real» y la decisión de la Subcomisión a este respecto. El segundo se refería a la cuestión de la «búsqueda del foro». Debía quedar claramente registrado que los miembros de la Subcomisión habían expresado sus puntos de vista sobre esas cuestiones.
23. El Vicepresidente empleador señaló que, aunque se habían expresado distintas opiniones sobre esos temas, la Subcomisión aún no había tomado decisiones al respecto. La Subcomisión había tomado una decisión sobre la cuestión que se había sometido a su consideración y ésta se refería a un único punto. En el informe de la reunión de la Subcomisión deberían figurar las opiniones expresadas por los miembros acerca de todos los aspectos de las discusiones.
24. La Presidenta declaró que se tenía la intención de señalar que la discusión de las dos cuestiones tendría que destacarse en el informe. Preguntó a los miembros de la Subcomisión si deseaban proponer al Consejo de Administración que aceptase que los comentarios formulados con respecto al término «situación real» constituían una interpretación del significado de esa expresión.
25. El Vicepresidente empleador hizo notar que la decisión que había tomado la Subcomisión se refería únicamente al párrafo 25, b), ii).
26. La Presidenta declaró por último que de acuerdo con la opinión mayoritaria que había apoyado los argumentos expuestos en ese documento a favor de la admisibilidad, la Subcomisión había decidido apoyar la recomendación del Vicepresidente trabajador que figuraba en el anexo III del documento GB.270/MNE/1, y declaraba por lo tanto que la solicitud de interpretación presentada por el Gobierno de Bélgica era admisible.
Ginebra, 17 de noviembre de 1997.
(Firmado) Jean Perlin,
Presidenta.
1. Documento GB.270/MNE/1.
2. Documento GB.216/17/7, párrafo 9, a).
3. Documento GB.270/MNE/1, párrafos 4-14.
4. Esta nota se refiere a un error en la numeración de los párrafo en el texto original del documento en inglés; esa aclaración no es necesaria en el caso de la versión española.
5. «En cada uno de los países en que operen, las empresas multinacionales deberían facultar a los representantes debidamente autorizados de los trabajadores en ellas empleados para entablar negociaciones con los representantes de la dirección que estén autorizados a tomar decisiones sobre las cuestiones objeto de negociación» (párrafo 51).