GB.270/2 - Consejo de Administración

1. En su reunión de marzo de 1997, el Consejo de Administración solicitó a la Oficina que elaborara un documento en el que se incluyera un proyecto de repertorio de propuestas con vistas a la primera discusión para la fijación del orden del día de la Conferencia del año 2000⁽¹⁾ . Sobre esta base, el Director General remitió en el mes de mayo una carta dirigida al conjunto de los gobiernos de los Estados Miembros y a los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores del Consejo de Administración para solicitar sus opiniones y proposiciones al respecto.

2. El presente documento constituye el primer borrador de un repertorio de propuestas para el orden del día de la Conferencia. Como tal, debe considerarse un primer intento que aún habrá de mejorarse para responder a las expectativas del Consejo de Administración y de los mandantes. Al preparar este documento, la Oficina tuvo en cuenta las orientaciones definidas en el mes de marzo por el Consejo de Administración, así como los comentarios formulados por los miembros del Consejo y por los mandantes en respuesta a la carta del Director General. No obstante, dichos comentarios suscitaron algunas cuestiones, concretamente sobre dos puntos: la estructura y el contenido del repertorio, y la utilización del repertorio por el Consejo de Administración. Se invita a este último a examinar estas cuestiones y a proporcionar a la Oficina orientaciones para que pueda irse concretando el proyecto de repertorio. Se recordará asimismo que el Consejo de Administración tiene que examinar en la presente reunión un documento relativo al curso que ha de darse a la discusión en la Conferencia de la Memoria del Director General, en la que se abordaban diversas cuestiones relativas a la acción normativa. Este documento está directamente relacionado con la fijación del orden del día y los futuros trabajos de la Conferencia.

3. Hasta la fecha (20 de septiembre), han llegado a la Oficina las respuestas de 44 Estados Miembros⁽²⁾ . El Grupo de los Empleadores indicó que podría presentar propuestas adicionales directamente a la reunión del Consejo de Administración del mes de noviembre. El Grupo de los Trabajadores transmitió a la Oficina las propuestas recibidas de las organizaciones afiliadas, las cuales se han incorporado a este documento.

4. Al tratarse de una primera experiencia, y habida cuenta de la brevedad de los plazos, la tasa de respuestas puede considerarse satisfactoria, pero también se considera que podría mejorarse. Algunos gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores expresaron el deseo de disponer de plazos más largos para llevar a cabo las consultas necesarias. Si el Consejo de Administración decidiera seguir adelante con estas consultas, el Director General podría solicitar en el futuro que se presentaran las propuestas inmediatamente después de la reunión de marzo del Consejo, y el plazo de respuestas podría ampliarse hasta el mes de agosto. De este modo, los mandantes dispondrían de cuatro meses, incluido el período de la Conferencia, para preparar sus propuestas. A este respecto, se formularon sugerencias encaminadas a que los distintos grupos aprovechen las reuniones de la Conferencia y del Consejo de Administración para celebrar consultas sobre el proyecto de repertorio.

a) Estructura y contenido del repertorio

5. Casi todos los mandantes que respondieron a la carta del Director General consideraron que una lista ampliada de propuestas constituiría una base más adecuada para la primera discusión del Consejo de Administración en el mes de noviembre. En consecuencia, la Oficina propone que el presente documento sustituya en adelante al documento que se sometió anteriormente para su examen en la reunión del Consejo del mes de noviembre, bajo reserva de las modificaciones que este último pudiera decidir.

6. El Consejo de Administración decidió en el mes de marzo organizar el repertorio por materias, y no por temas (o por tipo de problemas). La mayor parte de los mandantes consultados apoyan esta solución. No obstante, ha de señalarse que algunos gobiernos deseaban conservar también el enfoque temático. Algunos de éstos preconizaron un procedimiento flexible, en el que se incluyeran a la vez propuestas por materias y por tipo de problema.

7. La presentación de cada propuesta, con arreglo al nuevo esquema presentado en el mes de marzo (problemática, solución propuesta, etc.) parece merecer la aprobación de los mandantes. No obstante, se expresaron algunas dudas en cuanto a la utilidad o el sentido de tal o cual categoría. El presente documento se ajustó a la estructura aprobada por el Consejo de Administración. Se invita a este último a indicar si se corresponde con lo que esperaba o si desea introducir algunos cambios.

8. El contenido del repertorio ha sido objeto de numerosos comentarios, y la mayoría de los mandantes se pronunció a favor de una amplia gama de propuestas. Se observará que la mayor parte de los gobiernos propusieron o apoyaron un número bastante elevado de cuestiones susceptibles de ser tratadas por nuevas normas. No obstante, varios gobiernos concedieron prioridad a la revisión de las normas existentes, subrayando con frecuencia que la adopción de nuevas materias debía considerarse con prudencia. En este sentido, las propuestas de revisión, derogación o retirada de normas existentes que recibieron el apoyo del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión LILS y fueron aprobadas por el Consejo de Administración deberían figurar en el repertorio. Las propuestas que se formulan a continuación incluyen al mismo tiempo preguntas relativas a la elaboración de futuras normas y preguntas que se refieren a la revisión de las normas existentes.

9. Una clara mayoría de mandantes expresó el deseo de que se incluyeran asimismo en el repertorio las propuestas para la discusión general. Según algunos de ellos, no debería prejuzgarse a estas alturas el tenor de las cuestiones que se someterán a la Conferencia. Corresponde al Consejo de Administración examinar si una propuesta debería ser objeto de una discusión general o llevar a la elaboración de nuevos instrumentos. También en este caso, algunos mandantes recomendaron flexibilidad en cuanto a la presentación de las propuestas que figuran en el repertorio. Se ha recordado asimismo que podría celebrarse una discusión general preliminar antes de la elaboración de nuevas normas o de la revisión de normas existentes. El presente documento incluye asimismo algunas propuestas para la discusión general.

10. Fuera de esto, algunos mandantes sugirieron que se integraran en el repertorio temas que pudieran ser objeto de reuniones de expertos. Al quedar fuera del ámbito de las cuestiones que han de inscribirse en el orden del día de la Conferencia, estas propuestas no se han incluido por el momento en este documento.

11. Algunos mandantes solicitaron que se estableciera en el documento presentado al Consejo de Administración un repertorio con la totalidad de las propuestas recibidas, sin selección previa por parte de la Oficina. Así se ha hecho. En consecuencia, figura más abajo un resumen de todas las propuestas presentadas o apoyadas por los mandantes. En particular, se han repertoriado bajo el título «Otras propuestas» los temas ligados a ciertos capítulos de la clasificación por materias de las normas internacionales del trabajo. Además, se ha insertado un capítulo especial «Otros temas propuestos por los mandantes», que recoge diversas propuestas incluidas en las respuestas a la carta del Director General.

b) Utilización del repertorio

12. El repertorio aún ha de evolucionar, y debe seguir siendo un instrumento de trabajo flexible. Su primer objetivo es el de facilitar indicaciones al Consejo de Administración acerca de las solicitudes y necesidades de los mandantes, así como establecer una lista de las propuestas que emanen de las reuniones regionales y de las reuniones de expertos para facilitar los debates en el seno del Consejo de Administración relativos a la selección de las cuestiones que podrían inscribirse en el orden del día de la Conferencia. En consecuencia, convendría volver a examinar periódicamente el contenido del repertorio, y que el Consejo de Administración decidiera la incorporación de nuevas propuestas o la eliminación de propuestas que hubieran quedado obsoletas o que carecieran de perspectivas. La renovación continua de las propuestas debería permitir una actualización permanente del repertorio. Cabe esperar que algunas propuestas adquieran importancia con el transcurso de los años, y que otras queden desfasadas. Desde este punto de vista, es probable que ciertas propuestas no culminen con una inscripción de una cuestión en el orden del día de la Conferencia, al no haber obtenido el necesario respaldo en el Consejo de Administración. Además, no deberían considerarse compromisos jurídicos las indicaciones facilitadas por los mandantes en un momento determinado, quedando éstos libres para cambiar de opinión en función de la evolución de las circunstancias.

13. Sobre la base de los comentarios recibidos de los mandantes, la Oficina propone al Consejo de Administración que siga el siguiente procedimiento a título experimental: el documento presentado a la reunión del mes de noviembre incluiría una lista completa de las propuestas recogidas por la Oficina, a semejanza del documento sometido a la presente reunión. Esta lista se elaboraría a partir de las respuestas recibidas a la carta que el Director General dirigiría cada año a los mandantes en marzo o abril, y de las consultas indirectas con los departamentos técnicos de la sede, los departamentos regionales y los equipos multidisciplinarios. En la reunión del mes de noviembre, el Consejo de Administración examinaría esta lista. Se le invitaría a adoptar decisiones respecto de tres puntos.

14. En primer lugar, respecto de las modificaciones que podría introducir en la lista de propuestas, es decir, de la incorporación de nuevas propuestas o de la eliminación de propuestas que figuran en la lista.

15. En segundo lugar, respecto de la selección de las propuestas, que deberían ofrecer perspectivas prometedoras para las labores futuras de la Conferencia. En efecto, las propuestas enumeradas más adelante pueden presentar distintos grados de madurez. Algunas de ellas todavía se encuentran en una primera etapa de concepción; aún han de emprenderse los trabajos de investigación, las reuniones preparatorias y las consultas entre los mandantes. Sería aleatorio y perjudicial para los trabajos de la Conferencia que el Consejo seleccionara inmediatamente tales propuestas para el orden del día de la Conferencia del año 2000. En cambio, el Consejo de Administración podría solicitar a la Oficina que acelerara los trabajos de investigación y los trabajos preparatorios en relación con tal o cual propuesta que considerara importante. Las opciones escogidas por el Consejo deberían reflejarse en la preparación del Programa y Presupuesto. En una segunda etapa, la Oficina habría iniciado ya las investigaciones respecto de una propuesta determinada, pero la cuestión aún no se encontraría lo suficientemente madura como para que pudiera someterse a discusión en la Conferencia. El Consejo de Administración podría entonces decidir convocar una reunión de expertos en breve plazo, o encargar a la Oficina que emprendiera otro tipo de consultas para acelerar el proceso. En la etapa final, el Consejo de Administración podría escoger entre las propuestas que hubieran alcanzado un nivel de preparación suficiente para ser objeto de una discusión en la reunión de la Conferencia. El Consejo podría de este modo elaborar un programa de trabajo plurianual que permitiera una mejor preparación de las labores de la Conferencia.

16. Por último, en su reunión del mes de noviembre, el Consejo de Administración seleccionaría un número limitado de propuestas, de entre las que estuvieran suficientemente maduras para inscribirse en el orden del día de la Conferencia, las cuales examinaría de manera detallada en su siguiente reunión.

17. En marzo, el Consejo de Administración tendría que fijar el orden del día de la Conferencia sobre la base de un documento de la Oficina en el que se incluirían informes sobre la legislación y la práctica relativas a un número limitado de propuestas. Con este motivo, el Consejo podría debatir con más detalle el tipo de discusión que se contempla para la Conferencia (discusión general, elaboración de un convenio o de una recomendación o de ambos instrumentos), así como el contenido de los instrumentos previstos. Se recordará que, en marzo de 1997, el Consejo decidió dedicar en cada una de sus reuniones una sesión especial para la discusión en profundidad de una cuestión⁽³⁾ . En ciertos casos, esta cuestión podría referirse a la preparación de los trabajos de la Conferencia, y así proporcionar ciertas orientaciones a la Oficina destinadas a mejorar los cuestionarios y los demás informes preliminares.

18. Se invita al Consejo de Administración a que examine el proyecto de repertorio en el marco de la selección de temas para una primera discusión, tal y como se prevé en el párrafo 1 del artículo 10 del Reglamento del Consejo de Administración, con miras a la fijación del orden del día de la 88.^a reunión de la Conferencia en el año 2000. La Oficina preparará, para la reunión del próximo mes de marzo, documentos que permitan al Consejo determinar si los temas se prestan a una acción normativa habida cuenta de su «valor añadido», así como del resumen sucinto previsto en el párrafo 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo de Administración. Se recordará que la Conferencia se ocupará de las cuestiones que a continuación se citan y que figuran como puntos inscritos de oficio en su orden del día:

Informe del Presidente del Consejo de Administración y Memoria del Director General.
Propuestas de Programa y Presupuesto y otras cuestiones financieras.
Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones.

19. El orden del día de la 87.ª reunión (1999) de la Conferencia, tal y como ha quedado fijado por el Consejo de Administración en su 268.ª reunión (marzo de 1997), incluye los tres puntos siguientes: 1) trabajo infantil (segunda discusión); 2) revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95) (primera discusión); y 3) función de la OIT en la cooperación técnica (discusión general). Puesto que tendría que celebrarse una segunda discusión en el año 2000 con vistas a la revisión de los instrumentos sobre la protección de la maternidad, el Consejo de Administración sólo tendría que escoger, en su próxima reunión del mes de marzo, dos nuevas cuestiones técnicas para completar el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia.

A. Derechos humanos fundamentales en el ámbito laboral

1. Nuevas disposiciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación

a) Problemática

20. En su Estudio especial realizado en 1996 respecto del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sugería que se considerara la posibilidad de adoptar un protocolo adicional al Convenio que abarcara dos puntos: 1) los criterios adicionales de prohibición de la discriminación en virtud del Convenio, a fin de tener en cuenta los cambios que se han producido en este terreno y que se han reflejado en la legislación nacional, así como para incorporar otros motivos de discriminación prohibidos que ya están previstos en otros convenios de la OIT, y 2) permitir a los países introducir en determinadas circunstancias la inversión de la carga de la prueba, en los casos de supuesta discriminación.

21. La Comisión de Expertos no propuso que se revisara el Convenio, sino más bien que se añadiera un protocolo adicional que sería ratificado además del Convenio, bien por los países que ya lo hubieran ratificado, o bien en el momento de la ratificación del Convenio. Así, el Convenio núm. 111, uno de los convenios fundamentales de la OIT, permanecería inalterado.

22. En lo que atañe a los criterios adicionales de discriminación, la Comisión de Expertos consideró que se había producido un importante incremento del número de criterios respecto de los cuales está prohibida la discriminación, tanto en las normas de la OIT como en la legislación y la práctica nacionales de numerosos Estados, criterios que venían a sumarse a los siete que ya figuran en el Convenio núm. 111. Este Convenio, adoptado en 1958, exige a los Estados que lo ratifiquen que adopten medidas contra la discriminación en el empleo y la ocupación basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social. No obstante, la Comisión consideró que existían suficientes indicios, ya fuera en las legislaciones nacionales sobre discriminación, ya en otros convenios de la OIT, que justificaban la adopción de un protocolo que permitiera a los Estados asumir obligaciones adicionales respecto de alguno o de todos los criterios que a continuación se enumeran, en orden alfabético: afiliación sindical, condición matrimonial, edad, estado de salud, idioma, inclinaciones sexuales, invalidez, nacionalidad, posición económica y responsabilidades familiares.

23. Si bien no se reproducen aquí las conclusiones detalladas de la Comisión de Expertos⁽⁴⁾ , éstas proporcionan importantes indicaciones de que se aplican cada vez más en las legislaciones nacionales estos criterios adicionales de prohibición de la discriminación. Esta información está recogida en gran número de memorias nacionales presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución en relación con la aplicación del Convenio núm. 111. Cabe recordar que el Convenio se adoptó en 1958, antes de que las Naciones Unidas adoptaran las principales normas sobre distintos tipos de discriminación⁽⁵⁾ . En los casi 40 años transcurridos desde entonces, esta cuestión también ha evolucionado en el plano nacional, lo cual ha llevado a diversos Estados a ampliar la protección en su legislación nacional.

24. La Comisión de Expertos también dedicó una atención considerable a los criterios adicionales de discriminación recogidos en otras normas de la OIT⁽⁶⁾ . Aun cuando el Convenio núm. 111 es el principal instrumento de la OIT en materia de prevención de la discriminación, no abarca muchas de las áreas en las que las normas de la OIT ofrecen la mayor (y a menudo la única) protección en la legislación internacional. En materias tales como la afiliación sindical, la condición matrimonial, la edad, el estado de salud, el idioma, las inclinaciones sexuales, la invalidez, la nacionalidad, la posición económica y las responsabilidades familiares, es posible encontrar una protección frente a la discriminación en el empleo y la ocupación en otras normas de la OIT, pero no en el Convenio núm. 111. La adopción de un protocolo apropiado permitiría consolidar la protección y una mayor coherencia en los esfuerzos de asesoramiento y control de la OIT en este tema.

25. Además, la Comisión de Expertos consideró que existía la necesidad de examinar la cuestión de la carga de la prueba como uno de los elementos para un protocolo adicional. La Comisión señaló que, en la práctica, a menudo le resultaba imposible a la víctima demostrar la discriminación. Varios Estados han adoptado una legislación o normativas que permiten invertir la carga de la prueba en algunos casos en que se haya alegado discriminación, atribuyendo la carga de la prueba a la persona contra la cual se alega la discriminación, la cual ha de demostrar que el trato desventajoso no se basaba en ninguno de los criterios prohibidos, siempre y cuando el querellante haya presentado pruebas plausibles o prima facie de discriminación. En un número creciente de países, también los tribunales han adoptado disposiciones para invertir la carga de la prueba en tales circunstancias; y desde 1995 se está trabajando en un proyecto de directiva europea sobre esta cuestión, cuya adopción se prevé en un futuro cercano.

b) Solución propuesta

26. Se propone, con arreglo a lo sugerido por la Comisión de Expertos, incluir en el repertorio el examen de un protocolo adicional al Convenio núm. 111 que abarque dos puntos. En lo que atañe a los criterios de discriminación, la Comisión recomendó que el Consejo de Administración y la Conferencia consideraran dos soluciones alternativas. La primera sería la de permitir a los Estados ratificar el protocolo y escoger cuál o cuáles de los criterios adicionales enumerados en él estarían dispuestos a aceptar como obligaciones adicionales en virtud del Convenio (véase más arriba la lista indicativa recogida en el párrafo 22). La segunda posibilidad sería la de adoptar unos criterios considerados «fundamentales», que tendrían que ser aceptados al ratificar el protocolo, y permitir a los Estados Miembros decidir si aceptan o no los demás que se enumeran en la lista.

27. En lo que atañe a la carga de la prueba, el protocolo adicional permitiría a los Estados aceptar la obligación de invertir la carga en ciertos casos, que habrían de determinarse en la legislación nacional, cuando se den situaciones en que exista una presunción razonable de que se ha producido una discriminación. Las circunstancias y casos a los que esto se aplicaría debería quedar a criterio de las autoridades nacionales; es probable que en el protocolo estuviera previsto que esta decisión debiera adoptarse en consulta con las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores.

c) Origen de las proposiciones

28. Tal y como se señaló anteriormente, el origen de la proposición fue el Estudio especial llevado a cabo por la Comisión de Expertos en su reunión de 1996, dedicado al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). La Comisión consideró que el Convenio, que es una de las normas fundamentales de la OIT, debería completarse a fin de abarcar criterios de discriminación que habían aparecido en la legislación de ámbito tanto nacional como internacional desde su adopción en 1958, y añadir un mecanismo de protección adicional contra la discriminación a través de la inversión de la carga de la prueba en los casos apropiados. La Comisión consideró que esto debería hacerse sin modificar el instrumento existente, a través de la simple adopción de un protocolo que habría de ratificarse voluntariamente.

d) Relación con instrumentos existentes

29. Se trataría de un protocolo adicional a una de las normas fundamentales de la OIT, y no supondría ninguna modificación del propio Convenio. Recogería los criterios de discriminación prohibidos adicionales que existen en las legislaciones nacionales de diversos países, los recogidos en otras normas adoptadas por la Conferencia y en los instrumentos adoptados por otras organizaciones, entre los que se incluyen el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adoptados por las Naciones Unidas, así como otras normas en materia de derechos humanos.

30. Las demás normas de la OIT que abarcan criterios que no figuran en el Convenio núm. 111 se enumeraron en el párrafo 243 del Estudio especial. Por ejemplo, en lo que atañe a la edad, la Comisión enumeró siete convenios y cuatro recomendaciones que incluían este criterio como un criterio de discriminación prohibido. El criterio de la nacionalidad se incluye en cuatro convenios y en cuatro recomendaciones y, además, la Comisión consideró que «la nacionalidad es un criterio de base para las normas relativas a los migrantes y que, por ende, en estos instrumentos figuran disposiciones destinadas a garantizarles la igualdad de oportunidades y de trato o una protección contra la discriminación, o bien disposiciones en ambos sentidos», incluidos seis convenios y cuatro recomendaciones de la OIT⁽⁷⁾ . Los instrumentos de la OIT en los que se incluyen otros criterios propuestos pueden encontrarse en el Estudio especial.

31. En lo que atañe a otro aspecto de la relación con los convenios existentes, la Comisión de Expertos señaló que ya existe una disposición en el Convenio núm. 111 que permite a los gobiernos asumir obligaciones en relación con criterios distintos de los que se detallan en el Convenio. El apartado b), del párrafo 1, del artículo 1, establece que puede modificarse la definición de discriminación a fin de incluir cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que pueda ser especificada por el gobierno del país ratificante tras consultar con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. Sin embargo, la Comisión sugirió que el protocolo sería más adecuado para permitir a los Estados ampliar los criterios abarcados por el Convenio.

32. Durante la discusión del Estudio especial en la reunión de la Conferencia de 1996, los miembros empleadores, y algunos gobiernos también, señalaron esta disposición, y declararon que el protocolo propuesto significaría una duplicación de esfuerzos y que no se utilizaría el mismo. Es de suponer que este protocolo presentaría varias diferencias importantes respecto del apartado b), del párrafo 1, del artículo 1. Debe señalarse que el texto del Convenio no ofrece una indicación clara en cuanto a la manera en que debería tomarse tal decisión o comunicarse a la Comisión de Expertos, a diferencia de lo que ocurre con un protocolo, que está claramente abierto a una ratificación explícita. Una vez adoptado, un protocolo tendría que someterse a las autoridades competentes de todos los Estados Miembros, del mismo modo que ocurre con los convenios y recomendaciones, y en consecuencia los gobiernos habrían de examinarlo formalmente. Los gobiernos que han ratificado el Convenio no tienen obligación de emprender ninguna consulta formal sobre los criterios de discriminación en virtud del Convenio núm. 111, y de hecho no parecen considerar la posibilidad de hacerlo⁽⁸⁾ .

33. La ratificación del protocolo supondría un compromiso público respecto de los criterios especificados por el gobierno que lo ratifique, facilitando un punto de reunión para la acción relativa a la prevención de la discriminación en el empleo y la ocupación. Según el sistema jurídico nacional de que se tratara, incorporaría los criterios seleccionados a la legislación nacional y a los compromisos internacionales de un modo que no se lograría con una declaración voluntaria en virtud del artículo 1 del Convenio. Por último, no existe contradicción entre el enfoque de la ratificación de un protocolo adicional y el de formular declaraciones adicionales en virtud del artículo 1 del Convenio; serían compatibles y podrían complementarse si los gobiernos comenzaran a utilizar el procedimiento de declaración previsto en el Convenio.

34. En lo que atañe a la carga de la prueba, no se trata por supuesto uno de los requisitos previstos en el Convenio núm. 111, si bien el Comité ha señalado, en los casos en que los Estados ratificantes han adoptado esta solución, que es compatible con el Convenio. No obstante, de no consagrarse en un instrumento legal, resulta difícil para la Oficina promover este tipo de solución frente a los grandes obstáculos encontrados cuando los demandantes en los casos de discriminación alegan que sus derechos han sido vulnerados. Ello debería proporcionar un nuevo y poderoso instrumento de promoción a este respecto.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

35. En lo que atañe a los criterios adicionales de discriminación, la Oficina está dispuesta a actuar con rapidez. En lo que atañe a la carga de la prueba, sería necesaria una investigación adicional a fin de determinar en qué países se ha adoptado esta solución, las circunstancias en que se aplica y el éxito registrado. Esta investigación podría llevarse a cabo con rapidez razonable de resultar necesario.

f) Perspectivas

36. Como se indicó anteriormente, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia discutió esta propuesta en 1996, mientras se procedía a la discusión del Estudio especial. Se discutió de nuevo brevemente en el seno del Consejo de Administración, y los gobiernos han facilitado información en respuesta a las preguntas recientemente formuladas por la Oficina.

37. Durante los debates de la Conferencia y del Consejo de Administración, los miembros trabajadores y algunos gobiernos declararon su apoyo a la propuesta, mientras que los miembros empleadores y otros gobiernos se opusieron a la misma. En las consultas relativas al repertorio emprendidas en mayo de 1997, las organizaciones de trabajadores se mostraron decididamente a favor de la adopción de un protocolo al Convenio núm. 111 que se ocupara de las cuestiones relacionadas con los criterios de discriminación y la carga de la prueba. El motivo principal alegado por quienes se oponían a la propuesta fue el de que el Convenio ya permitía la ampliación de su cobertura y que, en consecuencia, un protocolo carecería de utilidad práctica. Esta cuestión se ha tratado más arriba, y se considera que una discusión podría disipar los malentendidos que surgieron en el transcurso de los debates anteriores. Un gobierno indicó durante dichos debates que su oposición se basaba en el hecho de que estos criterios ya estaban previstos en otras normas de la OIT, pero éste fue uno de los motivos alegados más arriba para que la Comisión de Expertos propusiera en primer lugar que se examinara la posibilidad de un protocolo.

38. En dichas discusiones, dos gobiernos afirmaron asimismo que ello podría comprometer la consideración del Convenio núm. 111 como una de las normas fundamentales. La adopción de un protocolo que permitiera a los gobiernos asumir responsabilidades adicionales en caso de desearlo, o adoptar nuevas medidas relativas a la carga de la prueba, no parecería tener tal consecuencia.

39. En el marco de las consultas realizadas durante el pasado mes de mayo, 15 gobiernos se pronunciaron sobre esta cuestión. De ellos, 12 la apoyaron (Australia, Chile, China, Croacia, Finlandia, Grecia, Italia, Perú, Reino Unido, Rumania, Sri Lanka y Suriname) y tres la rechazaron (Alemania, Myanmar y Nicaragua).

40. De los 12 gobiernos que apoyaron esta propuesta, tres (Australia, Chile y Finlandia) se pronunciaron a favor de un protocolo al Convenio núm. 111, mientras que los demás no se pronunciaron a este respecto. Si bien Australia no apoyó la propuesta de protocolo adicional a este Convenio en 1996, manifestó que «se sumaría a cualquier postura mayoritaria en favor de un protocolo que clarificara la situación respecto de las obligaciones relativas a los «criterios adicionales» para la discriminación». Finlandia propone la adopción de un protocolo que permita tomar en consideración los «cambios que se han producido en este terreno a lo largo de los años».

41. Croacia, sin referirse explícitamente a la idea de un protocolo adicional al Convenio núm. 111, evoca la adopción de nuevas normas en esta materia.

42. Tres gobiernos se oponen a esta propuesta. Se trata de Alemania, que sigue «firmemente opuesta a la idea de ampliar los criterios para la no discriminación en virtud del Convenio núm. 111», de Myanmar y de Nicaragua.

2. Trabajo de los presos

a) Problemática

43. Este tema ya se incluyó en la lista de posibles cuestiones normativas del informe presentado por el Grupo de Trabajo sobre las normas internacionales del trabajo del Consejo de Administración en 1987. Esta cuestión presenta dos facetas diferentes.

44. Desde entonces, en un número creciente de países se están privatizando las prisiones, o se permite o alienta a las empresas privadas a abrir instalaciones dentro de las prisiones dando empleo a prisioneros. A este respecto, el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) establece que «cualquier trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial» queda excluido de la definición del trabajo forzoso u obligatorio, pero a condición de que este trabajo o servicio se realice «bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado» (apartado c), del párrafo 2, del artículo 2). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha formulado varios comentarios a los países ratificantes en los que señala que las disposiciones que se están adoptando no se ajustan plenamente a las disposiciones del Convenio núm. 29, o solicita información adicional.

45. La segunda faceta es que las condiciones del trabajo en muchas prisiones no parecen corresponder a una relación laboral normal. Aunque existen excepciones en algunos países, la investigación indica que los salarios, cuando se pagan, tienden a menudo a ser muy bajos; las horas de trabajo y las condiciones de seguridad y salud no están reglamentadas; y, en muchos casos, no se proporciona ninguna de las prestaciones normales relacionadas con el empleo. Con frecuencia se vulneran los derechos básicos de los trabajadores, que la OIT proclama como indispensables para todos. Así pues, es necesario examinar hasta qué punto debería garantizarse en relación con el trabajo de los presos el acceso a las prestaciones habituales relacionadas con el empleo, tomando en consideración el problema de la posible explotación de una fuerza laboral cautiva y la cuestión de la competencia desleal con una fuerza de trabajo libre.

b) Solución propuesta

46. Estas cuestiones corresponden en parte al Convenio núm. 29 y en parte a otras normas. La Comisión de Expertos ha considerado que la prohibición establecida en el apartado c), del párrafo 2, del artículo 2 del Convenio no queda limitada al trabajo dedicado fuera de los establecimientos penitenciarios, sino que también se aplica a los talleres gestionados por las empresas privadas dentro de las prisiones y que, a fortiori, la prohibición abarca a todo el trabajo organizado por las prisiones de gestión privada.

47. En lo que atañe a los aspectos relativos al trabajo forzoso en esta cuestión, cabe recordar que el Consejo de Administración ha decidido que los convenios sobre derechos humanos fundamentales en el trabajo, entre los que se incluye el Convenio núm. 29, siguen siendo plenamente pertinentes y no están sujetos a revisión, y en consecuencia no se formula ninguna sugerencia.

48. El segundo problema es el de si las condiciones en que se realiza el trabajo se conforman a las disposiciones de otras normas básicas relacionadas con diferentes aspectos de la vida laboral, recogidas en muchos convenios de la OIT. La Comisión de Expertos no se ha ocupado de este aspecto de la cuestión, y parece tratarse de un tema que se presta a la acción normativa.

c) Origen de las proposiciones

49. Tal y como se señala más arriba, este tema se incluyó en la lista de posibles cuestiones normativas adoptada por el Consejo de Administración en 1987. El análisis de la Oficina, basado en la labor de supervisión de la Comisión de Expertos, indica que el problema que se percibió entonces aún no se ha resuelto, y que ha crecido su importancia.

d) Relación con instrumentos existentes

50. Tal y como se dijo anteriormente, esta cuestión afecta principalmente al Convenio núm. 29.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

51. La Comisión de Expertos procederá en su reunión de 1997 al primer examen acelerado de las perspectivas de ratificación de los convenios en materia de derechos humanos fundamentales en virtud del artículo 19 de la Constitución, con arreglo a la decisión recientemente adoptada por el Consejo de Administración. El primero de tales exámenes abarcará los convenios sobre el trabajo forzoso. A petición de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 1997, se espera que la Comisión comente en su análisis de manera sustancial la cuestión del trabajo privado en las prisiones en relación con el Convenio núm. 29. Además, los informes recibidos en el contexto de la campaña del Director General para la ratificación de los instrumentos en materia de derechos humanos ha facilitado información acerca de las trabas que encuentran los países que aún no han ratificado el Convenio núm. 29, entre las que se incluyen en ocasiones las cuestiones relativas al trabajo en las prisiones. Estas discusiones deberían constituir la base para una labor adicional sobre los aspectos de este tema que se relacionan con el trabajo forzoso.

52. Por otra parte, se ha iniciado dentro de la Oficina un trabajo de investigación para determinar, al margen del carácter forzoso, hasta qué punto el trabajo que se realiza en las prisiones tradicionales, en las prisiones privatizadas y en los talleres privados dentro de las prisiones se ajustan a la legislación nacional y a las normas internacionales sobre las condiciones de trabajo. Ello debería permitir una primera evaluación para determinar si este tema se encuentra ya en condiciones de convertirse en una cuestión normativa.

f) Perspectivas

53. En el marco de las consultas realizadas durante el pasado mes de mayo, nueve gobiernos se pronunciaron sobre esta cuestión (Alemania, Australia, Chile, Grecia, Italia, Myanmar, Nicaragua, Reino Unido y Suriname). Siete de ellos dieron su apoyo y dos expresaron su rechazo.

54. Tres Estados Miembros (Australia, Chile y Reino Unido) preconizan de manera explícita una acción normativa. Australia precisa su apoyo «al desarrollo de un nuevo convenio, o de un protocolo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), a fin de aclarar la situación en relación con las prisiones privadas». Este país concede a la cuestión cierto grado de prioridad. Chile se pronuncia a favor de la adopción de un protocolo adicional al Convenio núm. 29.

55. En cuanto a los gobiernos que rechazan esta propuesta, Alemania recuerda que la cuestión se trata en el marco del apartado c), del párrafo 2, del artículo 2, del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y considera que «no se aprecia ninguna necesidad de nueva reglamentación». Nicaragua considera que no existe necesidad de acción normativa alguna en este campo.

B. Empleo

3. Perfeccionamiento de los recursos humanos: orientación y formación profesionales

a) Problemática

56. Cada día cunde más la noción de que el desarrollo de las calificaciones es el fundamento principal para impulsar el crecimiento económico y conciliarlo con la equidad. La mundialización y las presiones que este proceso genera al atizar la competencia entre los países, las empresas y las personas, no sólo han hecho surgir nuevas posibilidades de crecimiento económico sino que también han causado el aumento del desempleo, menoscabado la seguridad en el empleo, agravado las desigualdades y entrañado marginación y exclusión. Por lo que a la fuerza de trabajo se refiere, las probabilidades de percibir una parte de los beneficios que conlleva la mundialización están directamente relacionadas con los conocimientos y las calificaciones básicas de cada trabajador. Una barrera se alza hoy entre quienes tienen la capacidad de innovar, adaptarse a los cambios, crear y utilizar tecnología, y añadir valor intelectual a la producción y el comercio, y aquellos trabajadores cuyas únicas ventajas competitivas son los bajos salarios, las condiciones de trabajo precarias y la explotación abusiva de los recursos humanos y naturales.

57. Es, pues, imprescindible que todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo, y sobre todo los países en desarrollo y las economías en transición, desplieguen esfuerzos considerables de inversión en el perfeccionamiento de sus recursos humanos. Ahora bien, estos esfuerzos rendirán frutos únicamente si se ponen en marcha políticas eficaces en las esferas macroeconómica, del empleo y laboral.

58. La enseñanza y la formación profesional son medios fundamentales para mejorar el potencial de trabajo productivo de la población. Desde su fundación, la OIT ha impulsado la orientación y la formación profesionales como factores de importancia decisiva para el fomento del empleo, la prosperidad económica y la justicia social. Consecuentemente, la OIT ha adoptado varias normas internacionales del trabajo en este campo, en particular el Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150 sobre desarrollo de los recursos humanos, de 1975, que tratan de la orientación profesional y la formación profesional en el marco del desarrollo de los recursos humanos. Transcurridos 22 años desde su adopción, el Convenio núm. 142 ha sido ratificado sólo por 57 Estados Miembros, respuesta más bien limitada si se tiene en cuenta que dicho instrumento está destinado a promover postulados de gran importancia.

59. Diversos fenómenos económicos y sociales de gran trascendencia ocurridos durante los pasados dos decenios han contribuido a realzar la importancia de la formación profesional directamente orientada al empleo. Se ha sostenido que la capacitación debería considerarse como un activo público, una forma de inversión tan importante como cualquier otra. Esta idea ha modificado el enfoque conceptual de la formación profesional, de sus objetivos y sus prioridades, y ha influido en las políticas, sistemas, estrategias y programas que cada país se ve en la necesidad de establecer en esta esfera. El incremento de la competitividad, la reestructuración radical de la economía, la aparición de formas de empleo atípicas, la profunda transformación de la organización del trabajo y de la producción, así como la transformación de la naturaleza del trabajo y el surgimiento de nuevas ocupaciones están dando origen a una demanda creciente y diversificada de competencias profesionales. Al mismo tiempo, las nuevas políticas fiscales, el ajuste estructural y la reorganización del funcionamiento del Estado han tenido por efecto conjugado una reducción del volumen de fondos públicos disponibles para el perfeccionamiento de las calificaciones profesionales.

60. La mayoría de los países están reformando sus sistemas de formación a fin de hacerlos más pertinentes, eficientes, eficaces, equitativos y duraderos. Todos apuntan a dar respuesta en forma más cabal a la necesidad de ofrecer posibilidades de formación permanente a todos los trabajadores con el fin de aumentar su capacidad para conseguir empleo en todas las etapas de la vida activa gracias al perfeccionamiento de sus calificaciones. Algunas de las líneas directrices que han guiado esta reforma son el establecimiento de vínculos flexibles entre la educación, la capacitación y la actividad profesional, la búsqueda de la complementariedad y la mancomunidad de los esfuerzos públicos y privados en la materia, y la creación de un entorno propicio y de incentivos que permitan garantizar una formación complementaria continua de la fuerza de trabajo mediante modalidades de preempleo y de ciclos de enseñanza periódicos estrechamente vinculados con el mundo del trabajo.

61. Tanto al Estado como al sector privado incumbe asumir nuevas funciones en esferas esenciales de la reforma de la formación profesional, entre las que figuran las siguientes: la definición de un entorno reglamentario, la descentralización, el fomento de un mercado de actividades de capacitación y el establecimiento de mecanismos de coordinación entre las distintas partes interesadas, la concepción de mecanismos de financiación innovadores y diversificados, la mayor participación de las empresas y las personas interesadas y la delegación de responsabilidades entre éstas, un mayor compromiso y participación de los interlocutores sociales y el establecimiento de nuevas formas de diálogo, y una concatenación más estrecha entre las actividades de formación profesional y las necesidades del mercado de trabajo, en constante evolución.

62. Pudiera parecer que los principios plasmados en el Convenio núm. 142 deberían adaptarse bastante bien al contexto actual. Sin embargo, aun cuando la Recomendación conexa (núm. 150) aborda hasta un cierto punto la mayoría de los problemas que se plantean hoy, no da orientaciones políticas suficientemente claras o profundas acerca de las estrategias que los países podrían adoptar para resolver sus problemas más apremiantes y graves en el campo del desarrollo de las competencias profesionales. Además, los conceptos y la terminología que figuran en este instrumento no son del todo congruentes con las tendencias más recientes de la filosofía y la práctica de la formación profesional. Por otra parte, dado que el texto es relativamente extenso y complejo, resulta difícil deducir del mismo un orden jerárquico de objetivos y prioridades, así como de estrategias recomendadas.

b) Soluciones propuestas

63. Se sugiere incluir en el repertorio de propuestas el tema del perfeccionamiento de los recursos humanos en el marco de la actividad normativa. La opción que se considera es la adopción de una nueva recomendación. Este último instrumento podría abarcar toda una serie de temas que requieren de la orientación estratégica de la OIT en el campo del desarrollo de los recursos humanos -- conforme a lo dispuesto en el Convenio núm. 142 -- o concentrarse en cambio en uno o más problemas esenciales.

64. La información preliminar reunida en el marco de los estudios por país, realizados para promover la ratificación y la aplicación de las normas internacionales del trabajo relativas al perfeccionamiento de los recursos humanos, permite concluir que el Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150 no son bien conocidos por los mandantes. Es particularmente escaso el conocimiento que éstos tienen de la Recomendación núm. 150, rara vez leída y casi nunca utilizada como fuente de inspiración o de orientaciones para las políticas y estrategias de formación profesional aplicadas por los Estados Miembros. Al parecer, se considera que la Recomendación núm. 150 es demasiado general, compleja y obsoleta como para servir de marco de referencia válido para los legisladores en la actualidad.

65. Aun cuando se considera que el Convenio núm. 142 es en gran medida apropiado, no ocurre lo mismo con la Recomendación núm. 150. Algunas de las deficiencias de este instrumento se refieren a las siguientes cuestiones: faltan criterios relativos a diversos contextos que exigen el perfeccionamiento de las calificaciones, como las transformaciones económicas aceleradas, los cambios de organización y la evolución social; no se da la importancia necesaria a los efectos que la formación profesional tiene en el aumento de la productividad, factor de importancia decisiva en las actuales condiciones económicas internacionales; se promueve implícitamente la formación profesional patrocinada por el Estado, y se descuida en cambio la necesidad de alentar una mayor participación del sector privado y de modalidades asociativas entre los distintos sectores interesados en la capacitación; el análisis está centrado en la oferta y no en la demanda; no figura en el texto consideración alguna con respecto a la financiación de la formación, cuestión que se ha transformado en uno de los obstáculos mayores con que tropieza el aumento cuantitativo y cualitativo de las inversiones en perfeccionamiento profesional; tampoco figura alusión alguna sobre el marco institucional de los sistemas de formación; no se tiene suficientemente en cuenta la función de las empresas y de las innovadoras modalidades de su participación en la formación; se atribuye a los interlocutores sociales una función más bien pasiva; se presta poca atención a las necesidades de las pequeñas empresas y las microempresas, así como al sector no estructurado o informal; no se tienen en consideración los vínculos que existen entre las competencias profesionales y la tecnología, ni tampoco los aportes de la formación profesional a la trasferencia y la innovación tecnológicas; tampoco se tienen en consideración problemas relativos al medio ambiente; se pasa por alto la atención especial que se ha de prestar a la formación de la juventud y a las perspectivas de empleo de esta categoría de la población; se presta una escasa atención a la formación y la readaptación profesional de los trabajadores desempleados, despedidos o desplazados, y se atribuye una importancia insuficiente a la formación permanente de todos los trabajadores a lo largo de su vida activa.

66. En términos generales, se piensa que la nueva Recomendación debería tener un carácter más inductivo y previsor, y definir los conceptos y objetivos esenciales de la orientación y la formación profesionales con respecto al perfeccionamiento de los recursos humanos. Tales objetivos deberían centrarse en torno a la generación, el mejoramiento continuo, la gestión y el reconocimiento de «competencias profesionales». Este concepto, a diferencia del de «calificaciones profesionales», comprende un rango más extenso de conocimientos, destrezas y habilidades, actitudes y comportamientos que confieren al trabajador la capacidad de encontrar empleo en todas las etapas de su vida activa, e inclusive la de crear sus propias fuentes de trabajo. Las competencias profesionales deberían servir de puente entre la enseñanza y el empleo, así como entre la capacitación y el mercado de trabajo.

67. Con el fin de aclarar estos conceptos y de definir la naturaleza específica y el ámbito de la actividad normativa prevista por la Conferencia Internacional del Trabajo en este campo, se propone que, en una etapa preliminar, el Consejo de Administración discuta el tema antes de que tengan lugar los debates generales durante la Conferencia. Otra posibilidad sería la convocación de una reunión de expertos en este tema. Ahora bien, en el Programa y Presupuesto para 1998-1999 no se han asignado recursos para una reunión de esta índole.

c) Origen de las propuestas

68. En la 267.^a reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1996), el Grupo de los Trabajadores pidió que se incluyera el tema de la formación profesional en el Repertorio de propuestas relativas a las actividades normativas de la OIT. En el curso de las consultas celebradas en mayo de 1997 a propósito del Repertorio, las organizaciones de trabajadores manifestaron un respaldo entusiasta a esta idea. En esa ocasión hicieron hincapié en la importancia vital de tales materias habida cuenta de la evolución del mercado de trabajo, y se refirieron concretamente a la necesidad de contar con medios de formación permanente, de utilizar la formación profesional como cauce para la movilidad laboral y de fomentar la adquisición de calificaciones multidisciplinarias. Por tal motivo, las organizaciones de los trabajadores querían que se prestase una mayor atención a la posibilidad de adoptar un nuevo convenio que complemente al Convenio núm. 142.

69. También se propuso incluir en el orden del día de la reunión de la Conferencia en 1998, para su discusión general, el tema de la capacitación y el empleo de la juventud, propuesta que no fue aceptada. La cuestión figuraba ya entre los temas propuestos en noviembre de 1996 para su inclusión en el orden del día de la reunión de la Conferencia de 1999.

70. Los 12 Gobiernos que se refirieron a esta propuesta en mayo de 1997, en el curso de las consultas acerca del Repertorio, apoyaron la inclusión de este tema en el mismo (Alemania, Australia, Austria, Chile, China, Finlandia, Grecia, Italia, Myanmar, Sri Lanka, Túnez y Uruguay).

d) Relación con instrumentos existentes

71. Además del Convenio núm. 142 y de la Recomendación núm. 150, este tema está relacionado con varias otras normas internacionales del trabajo. Las más afines son las siguientes: el Convenio núm. 140 y la Recomendación núm. 148 sobre la licencia pagada de estudios, 1974; el Convenio núm. 159, 1983, y la Recomendación núm. 99, 1955, sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos; la Recomendación sobre los programas especiales para los jóvenes, 1970 (núm. 136); el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111); el Convenio núm. 100 y la Recomendación núm. 90, sobre igualdad de remuneración, 1951; el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97); el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143); la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151); el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107); el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169); el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) y la Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm. 162).

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

72. La promoción de las normas internacionales del trabajo relativas al perfeccionamiento de los recursos humanos (PRH), y en particular del Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150, ha sido una de las orientaciones principales del programa de actividades del Departamento de Empleo y Formación para el bienio 1996-1997. En la actualidad, se está llevando a cabo en colaboración con las oficinas exteriores un estudio sobre las normas internacionales del trabajo relacionadas con el PRH, cuyo ámbito comprende países de cada una de las regiones. El estudio tiene por objeto examinar los problemas y las prioridades de mayor importancia en materia de políticas y programas de formación de los Estados Miembros de la OIT, las respuestas que pueden encontrarse al respecto en las normas internacionales del trabajo, y las dificultades y escollos con que tropiezan los gobiernos, los empleadores y los trabajadores en lo que atañe a la plena aplicación de las mismas.

73. Ya han concluido los estudios nacionales previstos para 12 países (Benin, Chile, Colombia, Costa Rica, Côte d'Ivoire, Filipinas, Francia, India, Malí, México, Sudáfrica y Suiza). Otros tres estudios deberían completarse a fines de 1997 (República de Corea, Malasia y Tailandia); dos países (Federación de Rusia y Ucrania) han pedido la realización de tales estudios. En Filipinas se celebró un seminario nacional tripartito para analizar los resultados del estudio correspondiente a ese país; están previstas actividades similares en por lo menos otros tres países, antes de diciembre de 1997.

74. Las conclusiones del citado estudio servirán en principio de base para el documento de discusión que se someterá al Consejo de Administración, en el que figurarán propuestas sobre orientación profesional y formación profesional en el marco del perfeccionamiento de los recursos humanos, así como para las labores preliminares con miras a la eventual actividad normativa de la Conferencia al respecto en caso de que se acepte la propuesta. Se recogerán otros antecedentes de trabajos de investigación previstos para el presente bienio y el próximo en el marco del programa ordinario del Departamento de Empleo y Formación, así como de estudios que realicen otras unidades técnicas y oficinas exteriores sobre temas relacionados con el Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150. También se recabará información de los servicios consultivos prestados a los Estados Miembros de la OIT, de reuniones y actividades de formación, y de proyectos de cooperación técnica. Una importante contribución debería ser la edición 1998-1999 de «El empleo en el mundo», que tratará de la formación profesional y el empleo.

f) Perspectivas

75. Durante las consultas sobre el Repertorio que se celebraron durante mayo de 1997, varios mandantes dieron a conocer su opinión sobre el cauce que debería seguirse con respecto a este tema. De los 12 Estados Miembros que respondieron a la propuesta, tres indicaron expresamente que apoyaban la elaboración de normas en la materia; un Estado Miembro no se pronunció al respecto. Austria considera que es un tema prioritario y que correspondería elaborar un convenio y una recomendación. Túnez propone que se formulen nuevas normas o que se refuercen las ya existentes. Australia propone una discusión general preliminar sobre la formación profesional de los jóvenes, «lo que permitiría determinar si es apropiado revisar la Recomendación sobre los programas especiales para los jóvenes, 1970 (núm. 136), o si ha llegado el momento de adoptar un convenio sobre el tema».

76. Chile respalda la idea de llevar a cabo una discusión general sobre el tema y propone que la misma se centre en el empleo y la capacitación de los jóvenes.

77. Tres gobiernos proponen un método preciso para abordar la cuestión de la formación profesional. Finlandia sugiere que «un enfoque podría consistir en analizar estas relaciones [entre la vida activa y la enseñanza/formación] en distintas etapas de la vida o, en cambio, centrar el examen en un grupo particular, como los jóvenes trabajadores o los trabajadores de edad»; Grecia propone un método temático para analizar la formación profesional que necesitan los desempleados de larga duración y los jóvenes. Italia considera que es importante perfeccionar los recursos humanos con miras a optimizar la capacidad de conseguir empleo y considera que «la formación debe ser continua y recibir el aporte de todos los actores sociales de los sectores públicos». Se trata de «aumentar significativamente las posibilidades de empleo de los jóvenes, las posibilidades de readaptación profesional de las personas con trabajo y de permitir la reinserción de los desempleados».

78. Cabe hacer notar que cuatro países proponen una discusión general sobre diversos temas relacionados con esta problemática. Austria propone examinar «el desempleo, la integración profesional y la seguridad financiera de los jóvenes una vez concluida su capacitación profesional». Panamá y Rumania proponen examinar la cuestión de la entrada de los jóvenes en el mundo del trabajo. Túnez propone la adopción de nuevas normas sobre el empleo y la formación de los jóvenes, que establezcan una distinción entre las políticas de enseñanza para los jóvenes en general y las políticas de formación para los diplomados en particular.

4. Las inversiones y el empleo⁽⁹⁾

a) Problemática

79. Entre las conclusiones adoptadas por la Conferencia en julio de 1996 se hizo hincapié en que muchas de las principales preocupaciones de la OIT se relacionan con las inversiones. Sin inversiones duraderas y bien orientadas resulta difícil alcanzar los objetivos de la política social. Es fundamental, entonces, que se precisen la índole de las inversiones, los factores que motivan la decisión de invertir y los efectos que las inversiones pueden tener en el empleo.

b) Solución propuesta

80. La realización de una discusión general sobre este tema podría servir para abordar los puntos siguientes:

los medios para aumentar la capacidad generadora de empleo de las inversiones;
los medios para optimizar los efectos de las inversiones extranjeras directas en el empleo, mediante políticas y programas adecuados;
la evaluación de la eficacia de las políticas y programas encaminados a aumentar las inversiones de las pequeñas y medianas empresas;
la interacción entre el perfeccionamiento de los recursos humanos y el aumento del capital material;
la interacción entre las diversas formas de reglamentación del mercado de trabajo y las decisiones acerca del alcance y la implantación geográfica de las inversiones.

c) Origen de las propuestas

81. A raíz de una petición del Grupo de los Empleadores manifestada durante la reunión de noviembre de 1996 del Consejo de Administración, se propuso que este tema fuese examinado por el Consejo en marzo de 1997, con miras a su discusión general durante la Conferencia.

d) Relación con instrumentos existentes

82. Los instrumentos adoptados por la OIT en este campo son el Convenio núm. 122 y la Recomendación (núm. 122) sobre la política del empleo, 1964, así como la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169) adoptada en 1984.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

83. En 1996 se publicó un documento de trabajo sobre el tema Economic growth and Investment. Para el bienio 1998-1999, se ha previsto un programa de acción sobre el tema Mundialización, desarrollo de empresas de base local y empleo, el que será ejecutado conjuntamente por dos departamentos técnicos de la Oficina.

f) Perspectivas

84. Esta propuesta recibió un amplio apoyo de los miembros del Consejo de Administración en su reunión de marzo de 1997, en el marco del examen de las cuestiones que figurarán en el orden del día de la reunión de la Conferencia en 1999.

85. El Grupo de los Empleadores declaró que esta cuestión revestirá una gran importancia en los años venideros, por lo que sería conveniente discutirla en el marco de la Conferencia. El Grupo de los Trabajadores no se opuso a esta propuesta. Diez gobiernos estuvieron de acuerdo con inscribir el tema en el orden del día de la Conferencia de 1999 (Alemania, Argentina, Brasil, Estados Unidos, Hungría, Italia, Mauricio, Pakistán, Sudáfrica y Uganda); Sudáfrica y Estados Unidos manifestaron su gran interés en la inclusión de este tema.

86. En el marco de las consultas celebradas en mayo último, Túnez presentó una propuesta de discusión general sobre este tema.

5. Otras propuestas

87. Desempleo: abordaron este tema Chipre y Suiza. Esta manifestó su deseo de que la problemática del desempleo figurase en un lugar más prominente dentro de las actividades normativas de la OIT. Chipre propuso que el tema Protección contra el desempleo fuese objeto de una futura acción normativa.

88. Políticas de ajuste estructural: Egipto formuló una proposición a este respecto. Concretamente, recordó que algunos Estados Miembros han emprendido un proceso de ajuste estructural que tiene por resultado el agravamiento de las diferencias sociales en materia de ingresos y el aumento del desempleo. Egipto preconizó, pues, la adopción de normas internacionales «que obliguen a los países a tomar las medidas necesarias a fin de proteger a aquellos trabajadores cuyas condiciones laborales los obligan a abandonar el empleo».

89. Trabajo de las personas discapacitadas: Egipto propuso abordar esta cuestión, en particular desde la perspectiva de la no discriminación y de la readaptación profesional de las personas discapacitadas. Cabe recordar que el tema de esta propuesta ha sido tratado por el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159).

C. Política social

6. Promoción de las cooperativas⁽¹⁰⁾

a) Problemática

90. Por razones principalmente políticas y comerciales, el Estado fomentó enormemente el movimiento cooperativo en los países en desarrollo y en los antiguos países socialistas. Al acceder a la independencia nacional, los Estados de los países en desarrollo vieron que las cooperativas eran un instrumento importante para la producción y exportación de cultivos comerciales, y para el desarrollo de la industria familiar y los programas de distribución de la tierra. En los antiguos países socialistas, las cooperativas eran un medio de centralizar el aprovechamiento de tierras, de emplear mano de obra agrícola y de repartir bienes de consumo. Como resultado del patrocinio estatal se produjo un desarrollo vertical de las cooperativas, una dependencia del apoyo estatal y una intervención estatal fuerte en la gestión de las sociedades cooperativas.

91. Durante este decenio, la función del Estado se ha reducido de forma importante debido a las reformas políticas, económicas y sociales, mientras que los movimientos cooperativos en los países en desarrollo y en los antiguos países socialistas han tenido la oportunidad de redefinir su función dentro de la vida económica y social de sus países y rehacer su a menudo negativa imagen de organizaciones controladas por el Estado que se basan en una asociación forzosa. La tendencia actual trata de concienciar aún más al Estado y al público de que una cooperativa, según se define en el apartado a) del artículo 12 de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), es una asociación de personas que se agrupan voluntariamente para lograr un objetivo común mediante la formación de una empresa controlada democráticamente, que aportan una cuota equitativa del capital que se requiere y aceptan una justa parte en los riesgos y beneficios de la empresa en la que los socios participan activamente.

92. El movimiento cooperativo también está sufriendo un proceso de transición en los países industrializados, ya que desde hace mucho tiempo se han adherido a no depender de la intervención del Estado. Tradicionalmente, se ha asociado el movimiento cooperativo con el aumento del poder adquisitivo de las rentas de los trabajadores y con la protección de las tradicionales capacitaciones profesionales de la agricultura y la artesanía. Los trabajadores están utilizando actualmente el modelo cooperativo de copropiedad para comprar en su totalidad las empresas donde trabajan en los sectores del transporte, los servicios y la fabricación, y así proteger y generar empleos en una época de privatizaciones y mundialización. La tendencia actual de que los trabajadores de los países industrializados adquieran la participación mayoritaria de las empresas donde trabajan es una forma de aumentar la participación de los trabajadores en la sociedad. La norma vigente, la Recomendación núm. 127 no refleja los acontecimientos que se están produciendo actualmente en relación con las cooperativas ya que se limita únicamente a facilitar asesoramiento a los países en desarrollo y proporciona el marco para que el Estado intervenga en ellas de manera importante en su patrocinio y apoyo.

b) Solución propuesta

93. Para poder tratar de forma adecuada las actuales tendencias en el desarrollo de las cooperativas hay que elaborar un nuevo instrumento que pueda aplicarse de forma universal a todos los Estados Miembros y no se limite únicamente a un solo grupo, como ocurre con la actual Recomendación vigente. Además, hay que elaborar un instrumento que permita participar más a los interlocutores sociales en el desarrollo de las cooperativas y reducir la intervención del Gobierno en cuestiones administrativas y empresariales. Más aún, hay que adoptar una norma que refuerce la responsabilidad de los movimientos cooperativos en la financiación y gestión de sus propios servicios auxiliares como son las auditorías y el control, la formación gerencial, la educación de los socios, las inversiones y el asesoramiento en gestión. Por último, es necesario un instrumento que refuerce la tendencia hacia la privatización, el control democrático y la participación de la sociedad civil.

c) Origen de la propuesta

94. La propuesta de elaborar una nueva recomendación sobre cooperativas surgió en dos reuniones de expertos internacionales. En 1993, se celebró en Ginebra una Reunión de expertos sobre cooperativas, cuyo orden del día incluía una valoración de la influencia de la Recomendación núm. 127. Los expertos concluyeron que la norma vigente había influido mucho en el desarrollo de las cooperativas en los países en desarrollo que se habían basado en una fuerte intervención estatal para su patrocinio y ayuda, pero que en el mundo competitivo de la actualidad dicho patrocinio y apoyo no podía sufragarse por más tiempo con fondos públicos y además no siempre se había traducido en un control democrático, en una autosuficiencia económica o en la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. En esta Reunión se decidió que era necesario elaborar una nueva norma que otorgase mayores responsabilidades a los movimientos cooperativos y a los interlocutores sociales y que pudiera aplicarse a todos los Estados Miembros.

95. Tras esta Reunión se celebró la Reunión internacional de expertos sobre legislación cooperativa (Ginebra, mayo de 1995), en la que se volvió a examinar en profundidad la Recomendación existente. Los expertos aprobaron las conclusiones realizadas en la Reunión anterior e instaron a que se elaborase una nueva norma que: a) se aplicase a todos los Estados Miembros y no se limitase únicamente a los países en desarrollo; b) reflejase mejor la actual liberalización de las legislaciones cooperativas nacionales en las que se limitaba la intervención del Estado; c) fomentase la mayor participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil, y d) reforzase los principios básicos del control democrático y de la asociación voluntaria y libre. En la Reunión se instó a los Estados Miembros de la OIT a que tomasen las medidas necesarias para revisar la norma vigente o adoptasen una nueva.

d) Relación con instrumentos existentes

96. La Recomendación vigente más una nueva norma completarían las normas siguientes:

1975 Convenio (núm. 141) y Recomendación (núm. 149) sobre las organizaciones de trabajadores rurales

1984 Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias) (núm. 169)

1989 Convenio sobre pueblos indígenas y tribales (núm. 169)

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

97. La Oficina publicó varios documentos de trabajo en el momento o paralelamente a la celebración de dos reuniones de expertos. En estos documentos se incluía: una serie sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo en Africa (1993), en Asia (1994), en América Latina (1996), y en Europa central y oriental (1996); un informe sobre las relaciones entre el Estado y las cooperativas en cuestión de legislación cooperativa (1993); un documento sobre cambios estructurales en los movimientos cooperativos y las consecuencias de la legislación cooperativa en diferentes regiones del mundo (1993); un examen de la influencia de la Recomendación núm. 127 (1993); un informe sobre la influencia del derecho laboral y de las relaciones laborales en la legislación cooperativa (1995); un informe sobre la legislación cooperativa y la función reguladora del Estado (1995); un informe sobre estructura cooperativa y ley de competencia (1994), y unos estudios de caso sobre derecho laboral y cooperativas (1995).

f) Perspectivas

98. La organización representativa de los movimientos cooperativos del mundo, la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), que tiene calidad de observador en la OIT, adoptó en su centenario en 1995 una serie de valores y principios básicos actualizados para que las cooperativas refuercen el carácter independiente y democrático de su movimiento. La ACI participó en las reuniones de expertos, y ha indicado que una norma actualizada de la OIT contribuiría en gran medida a la universalidad de estos principios básicos. Las Naciones Unidas también han indicado que una nueva norma de la OIT sería de gran valor y que la labor que ha realizado hasta ahora la Oficina se vería reflejada en sus propias directrices sobre desarrollo cooperativo, que será el tema de un informe que se someterá a la Asamblea General en 1999. Además, el Comité para la Promoción de la Acción Cooperativa (COPAC), cuyos miembros integrantes son las Naciones Unidas, la FAO, la OIT, la ACI, el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito y la Federación Internacional de Productores Agrícolas, ha indicado que es necesario elaborar una nueva norma. Por último, el Consejo de Administración ha debatido este tema en dos ocasiones, recibiendo el apoyo de una serie de miembros.

99. En el marco de las consultas sobre el Repertorio de mayo pasado, nueve gobiernos han tomado una posición sobre este tema (Alemania, Australia, Chile, Finlandia, Myanmar, Nicaragua, Panamá, Reino Unido y Sri Lanka). Las organizaciones de trabajadores se han declarado a favor de la adopción de nuevas normas en este terreno, sobre todo si se trata de un convenio.

100. Entre los gobiernos que se han pronunciado sobre esta cuestión, cinco de ellos se han manifestado a favor de una acción normativa. Panamá estima que esta cuestión debería ser objeto de la adopción de nuevas normas. Chile, Myanmar y Nicaragua preconizan que se vuelva a examinar la Recomendación núm. 127. El Reino Unido, por su parte, se pronuncia a favor de una recomendación, sin especificar si se trata de la revisión de la Recomendación vigente o de la adopción de una nueva recomendación.

101. Finlandia no especifica si está a favor o en contra de una acción normativa, pero considera que «esta cuestión brinda enormes posibilidades, aunque no influya en absoluto en la creación de empleo de los países industrializados o de los países en desarrollo». Alemania, en cambio, desea que «la discusión se centre en la función de las cooperativas en los países en desarrollo».

102. Australia es el único país que considera que «por ahora no es necesario adoptar ninguna norma nueva».

103. Además, Egipto, España y Uganda también brindaron su apoyo a esta propuesta cuando el Consejo de Administración la examinó en noviembre de 1996. El Grupo de los Trabajadores, por otro lado, declaró en esa ocasión que sería oportuno elaborar una nueva norma sobre la materia.

7. La función de la OIT en la reconstrucción de los países afectados por situaciones de conflicto

a) Problemática

104. El alarmante aumento de los conflictos armados es un rasgo importante del mundo actual. Sólo en 1994, había 45 conflictos declarados en las diferentes regiones, que afectaban a una serie de Estados Miembros de la OIT. Los conflictos, en su mayoría civiles, y la enorme destrucción social, económica, física, política y humana que provocan, producto del cambio producido en la naturaleza y la tecnología de la guerra moderna, constituyen un reto importante para el desarrollo y son asunto de la OIT. Representan una amenaza para la promoción del empleo, la reducción de la pobreza y de las desigualdades (sociales, económicas y de género), la promoción de la democracia, la protección de los trabajadores, la formación, la función y los derechos de los sindicatos y de las organizaciones y de empleadores, y para el respeto de los derechos humanos y de otras normas internacionales del trabajo. Acometer la inmensa tarea de reconstruir, reintegrar a la gran cantidad de combatientes desmovilizados, personas desplazadas tanto dentro como fuera del país, mujeres, personas discapacitadas, niños, jóvenes y otros grupos afectados por situaciones de conflicto, reorganizaron las instituciones debilitadas, restablecer la cohesión social y promover una paz duradera es una empresa compleja. No obstante, esta tarea es tan importante para asegurar una paz a largo plazo como es prevenir los conflictos o negociar la paz.

105. La formación profesional, el fomento del empleo y la promoción de los derechos humanos fundamentales son elementos clave de los procesos necesarios para reconstruir modos de vida, comunidades, infraestructuras físicas y vidas socioeconómicas, para contribuir a sanar las heridas sociales, y lograr la reconciliación y una paz duradera en los países afectados por situaciones de conflicto o que han salido de situaciones de conflicto. Más aún, existe un vínculo entre la situación del empleo y la estabilidad social, ya que las tasas altas de desempleo, la pobreza y la exclusión social son algunas de las causas subyacentes de ciertos conflictos armados. Por lo tanto, la OIT debe desempeñar un papel importante en este contexto -- tanto en materia de pronta alarma para prevenir conflictos como en materia de resolución de conflictos o de reconstrucción tras los conflictos -- para ayudar a sus Estados Miembros y a los interlocutores sociales a lidiar con los graves problemas a que se enfrentan como resultado de los conflictos armados.

106. La Organización cuenta con una ventaja comparativa en lo que respecta a los países que salen de un conflicto. Esta ventaja proviene, entre otras, de sus orígenes en el marco del Tratado de Versalles al final de la Primera Guerra Mundial, de su experiencia durante la Segunda Guerra Mundial, de su estructura tripartita, de sus mandantes y de sus actividades actuales. Hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, la Conferencia Internacional del Trabajo, congregada en Filadelfia en 1944, adoptó la Recomendación sobre la organización del empleo (transición de la guerra a la paz) (núm. 71) junto con la Recomendación sobre la seguridad social (fuerzas armadas) (núm. 68) relativa a la seguridad de los medios de vida y a la asistencia médica en favor de las personas licenciadas de las fuerzas armadas y los servicios asimilados y de empleos de guerra, la Recomendación sobre el servicio del empleo (núm. 72) que reconoce la importancia del problema del empleo que se plantea durante la transición de la guerra a la paz y la Recomendación sobre las obras públicas (organización nacional) (núm. 73) que trata de garantizar el reempleo de los soldados desmovilizados y de otros grupos afectados por la guerra. En esa Conferencia se proponían medidas con tal fin, y se pedía a los gobiernos que las planificasen en cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Organización también ha desplegado una serie de actividades de asistencia técnica en algunos de sus Estados Miembros afectados por conflictos armados para contribuir en el proceso de reconstrucción, y ha reunido información a partir de las investigaciones y de los seminarios que se han llevado a cabo en el marco del programa de acción sobre Formación profesional y empresarial para países que salen de un conflicto armado (1996-1997) y de sus anteriores trabajos sobre excombatientes.

107. Se han producido cambios importantes en las guerras, en sus repercusiones y en la participación de grupos diferentes de población en los conflictos. Por ello, es necesario evaluar la nueva realidad del conflicto y los abrumadores problemas que hay que encarar. La OIT y los interlocutores sociales deben antes darse cuenta de todo el peso posible de su función en el contexto de los conflictos. La principal norma internacional del trabajo sobre esta cuestión (la Recomendación núm. 71), adoptada hace más de 53 años, no refleja los cambios que ha sufrido la naturaleza o la realidad de los actuales conflictos armados y, por lo tanto, no puede proporcionar asesoramiento actualizado a los gobiernos, los empleadores o los trabajadores sobre la forma de hacer frente a las inmensas exigencias de este contexto. Las actividades de asistencia técnica a corto plazo y bastante parciales que la Organización mantiene actualmente en diversos Estados Miembros afectados en los últimos años por conflictos armados palidecen ante la enormidad y la urgencia del problema. Se han adoptado algunos enfoques innovadores, pero hace falta mucho más en un contexto caracterizado por ejemplo por la débil capacidad institucional de las estructuras relacionadas con el trabajo pertinentes, por una atmósfera generalizada de desconfianza, por altos niveles de trauma psicológico, por la importancia de las poblaciones afectadas y por otros cambios. Hasta ahora, el papel de la Organización en el contexto de los conflictos y su capacidad para prestar asistencia y asesoramiento a sus Miembros tripartitos para que puedan lidiar con los graves problemas a que se enfrentan en esta esfera se han visto afectados por la ausencia de un marco político claro y de una norma internacional del trabajo actualizada que respalde cualquier medida coherente y efectiva. La falta de una política y de una norma de este tipo también ha limitado la capacidad de la OIT para desempeñar eficazmente la función que se espera de ella dentro de los esfuerzos desplegados y del marco estratégico concebido actualmente por el sistema de Naciones Unidas en pro de la reconstrucción de los países que salen de un conflicto armado y de la paz duradera.

b) Solución propuesta

108. Puede que se considere que la OIT necesita un marco político global y visible, y una norma internacional del trabajo reexaminada para reforzar su acción y la de sus mandantes en el contexto de los conflictos. Las informaciones recogidas por la OIT en los últimos años, en especial en el marco del programa de acción de la OIT sobre Formación profesional y empresarial para países que salen de un conflicto armado, indican con rotundidad la urgente necesidad de que la Organización adopte una medida de este tipo que explique en detalle sus funciones específicas así como las de sus mandantes en este área. Esta medida debería proporcionar una claridad de conceptos y la dirección a seguir para facilitar la pronta respuesta de la Organización. Debería configurar la variedad de factores y cuestiones que hay que considerar para preparar dicha respuesta. Debería proporcionar un marco en el que emplear toda la competencia de la OIT, promover la capacidad institucional de la Organización en este terreno y poner en orden de forma integrada las contribuciones de los diversos departamentos técnicos y de otros departamentos para así hacer frente a las múltiples necesidades. Debería explicar en detalle el tipo de apoyo operacional y de asistencia técnica que debe brindar la Organización. Debería proporcionar asesoramiento sobre las asociaciones estratégicas que deben fomentarse entre la Organización, sus mandantes tripartitos, otros agentes civiles pertinentes y demás organismos. La función de la Organización y la de sus mandantes se han visto afectadas por la ausencia de un marco político claro que respalde su acción coherente y eficaz.

109. La discusión general en el seno de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre la situación de los conflictos armados en el mundo actual y sobre el papel de la OIT en esta esfera permitiría realizar un examen completo de esta cuestión y de la experiencia de la OIT y de sus mandantes en esta esfera. Este examen también debería tener en cuenta los principios y las cuestiones planteadas en los instrumentos vigentes, en especial en la Recomendación núm. 71.

110. La discusión debería permitir definir cuáles son los principios de este instrumento -- aquellos que todavía siguen siendo pertinentes y, por lo tanto, deberían continuar inspirando las acciones de los Estados Miembros y de los interlocutores sociales, y aquellos que deberían servir de base para el nuevo examen.

111. También debería tenerse en cuenta la experiencia adquirida estos últimos años por el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, las organizaciones regionales y demás instituciones pertinentes en materia de situaciones de conflictos ya que ofrecen la posibilidad de realizar una valoración plena de lo que debe hacerse, de las asociaciones estratégicas que la OIT y sus mandantes deben establecer con otros organismos a nivel nacional e interno, y de otros enfoques necesarios en el contexto de los conflictos.

112. Asimismo, se propone que la Conferencia estudie los conceptos claves característicos de trabajos en el contexto de los conflictos para que aporten claridad sobre la forma de aplicarlos en las labores de la Organización y de sus Miembros. Entre estos conceptos cabe destacar la reintegración, la reconstrucción, la desmovilización, la consolidación de la paz y los sistemas de pronta alarma.

113. Una discusión general preliminar podría traducirse en una nueva norma internacional del trabajo, proporcionando de esta forma una base sólida para el reexamen progresivo de las normas adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1944.

c) Origen de las propuestas

114. En las consultas realizadas en mayo de 1997 sobre el Repertorio, el Gobierno de Finlandia pidió que se incluyese el tema de la función de la OIT en el contexto de los conflictos en el proyecto de Repertorio sobre actividades normativas. Todo el mundo reconocía que el número de crisis humanitarias estaba aumentando y que el vínculo entre la situación del empleo y la estabilidad social sería un tema importante para la discusión. La reintegración satisfactoria de los miembros de las fuerzas armadas es muy importante después de una crisis, ya que es importante para prevenir futuros conflictos. Este Gobierno pidió que se ampliase la discusión de la cuestión para incluir componentes de la pronta alarma que tienen que ver con el mundo del trabajo. Asimismo, subrayó que este era un tema muy oportuno que probablemente lo seguiría siendo.

d) Relación con instrumentos existentes

115. Además de las Recomendaciones núms. 71, 68, 72 y 73, mencionadas anteriormente, existen otras normas internacionales del trabajo que están relacionadas con este tema, entre las que cabe destacar el Convenio (núm. 150) y la Recomendación (núm. 158) sobre la administración del trabajo, 1978; el Convenio (núm. 122) y la Recomendación (núm. 122) sobre la política del empleo, 1964; el Convenio (núm. 111) y la Recomendación (núm. 111) sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

116. Las cuestiones relativas a la formación profesional y a la promoción del empleo así como la Recomendación núm. 71 han sido uno de los principales ejes sobre los que ha girado la labor del Programa de acción sobre formación profesional y empresarial para países que salen de un conflicto armado inscrito en el Programa y Presupuesto para 1996-1997. Los objetivos de los estudios realizados consistían en obtener datos e informaciones a nivel de cada país, directrices, elementos de formulación de políticas, material de formación, una base de datos y medidas de seguimiento. Estos productos están destinados: a aumentar la capacidad de los Estados Miembros y de otros interlocutores a la hora de planificar y aplicar programas de reintegración eficaces; a fortalecer la capacidad de las instituciones relacionadas con el trabajo -- ministerios de trabajo, organizaciones de empleadores y de trabajadores y asociaciones populares -- de contribuir a la elaboración de programas de reintegración para los grupos afectados por conflictos armados y a la rehabilitación y reconstrucción general de sus países; a capacitar a los grupos afectados por conflictos armados más desfavorecidos, y a elaborar políticas sociales y laborales y marcos jurídicos apropiados, que estén respaldados por normas internacionales del trabajo pertinentes.

117. Se han completado diversos estudios nacionales en 16 países (Angola, Bosnia y Herzegovina, Camboya, El Salvador, Etiopía, Guatemala, Líbano, Liberia, Malí, Mozambique, Namibia, Nigeria, Sierra Leona, Sudáfrica, Uganda y Zimbabwe). Los informes de síntesis analíticos deben estar terminados a finales de 1997, cuando se desvelarán los principales resultados. En Etiopía se organizó un seminario tripartito nacional en octubre de 1997 (al que también asistieron observadores de Djibouti, Eritrea, Uganda y Somalia) en el que, por un lado, se analizaron los importantes retos que la reintegración de los grupos afectados por conflictos armados plantean a la formación profesional y al fomento del empleo y las lecciones aprendidas y, por otro, se definieron las propuestas concretas de seguimiento para hacer frente al problema, en especial la acción por parte de la OIT y de sus mandantes. Un Seminario tripartito interregional sobre la reintegración de los grupos afectados por situaciones de conflicto mediante la capacitación profesional y la promoción del empleo (Turín, 3 a 7 de noviembre de 1997), al que asistieron participantes de Angola, Bosnia y Herzegovina, Camboya, El Salvador, Etiopía, Guatemala, Líbano, Liberia, Mozambique, Rwanda e Irlanda del Norte, supuso una oportunidad para evaluar de forma previa y divulgar los resultados del programa. Concretamente, en este seminario se examinaron las dificultades que se plantean en los ámbitos del empleo y la formación profesional para la reintegración de grupos afectados por situaciones de conflicto y la necesidad de establecer pautas para impulsar una política apropiada de la OIT con miras a promover la capacitación profesional y el empleo en los países que salen de un conflicto armado, así como el seguimiento del programa de acción de la OIT sobre Formación profesional y empresarial para países que salen de un conflicto armado, incluida la formulación de un programa de actividades de la OIT y de sus mandantes tripartitos. Una reunión consultiva informal de los delegados de los trabajadores en la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1997) también proporcionó informaciones sobre la experiencia y la función de los trabajadores en el contexto de los conflictos y sobre el asesoramiento y la ayuda que necesitaban de la OIT.

118. Los resultados de los estudios y de los seminarios, junto con la información obtenida durante las actividades de asistencia técnica en curso de la OIT y de otras investigaciones sobre excombatientes, contribuirán a la labor preparatoria de una discusión general sobre la cuestión, de aceptarse la propuesta.

f) Perspectivas

119. Además de Finlandia, varios mandantes han expresado su opinión acerca de la urgente necesidad de intensificar la acción y las directrices de la OIT en materia de conflictos y acerca de la función de los mandantes en esta esfera. Las acciones llevadas a cabo por varios países en los seminarios interregionales y nacionales contribuirán a definir en términos más precisos la naturaleza y el ámbito de la discusión general y de las propuestas para las actividades normativas de seguimiento que puedan producirse.

8. Otra propuesta

120. Zonas francas industriales: el Grupo de los Trabajadores aboga por una discusión general sobre este tema.

D. Administración del trabajo

9. Función de la inspección del trabajo en la aplicación de convenios sobre los derechos fundamentales del hombre en el trabajo

a) Problemática

121. En estos últimos años, se ha producido una evolución importante en los sistemas sociales de muchos países, lo cual ha dado lugar a una cierta generalización del sistema de inspección del trabajo en marcos conformes o próximos al propuesto por el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). Por ello, el número de ratificaciones asciende hoy en día a 120. Sin embargo, cabe preguntarse cuál es la realidad de esta evolución, cuáles son los sistemas que todavía difieren de la lógica del Convenio y porqué motivo.

122. Sin embargo, el éxito considerable del Convenio núm. 81 no se ha visto acompañado por la existencia de organizaciones administrativas eficaces o capaces de asumir realmente las responsabilidades que se esperan de ellas de hacer aplicar el derecho del trabajo. Por el contrario, el fenómeno, que no es nuevo, de que los inspectores del trabajo no cuenten con los medios necesarios para poder realizar visitas a las empresas o no dispongan de la independencia de decisión necesaria para llevar a cabo su labor, parece aumentar.

123. En el marco de los intereses suscitados por la definición de las normas fundamentales, cabe preguntarse quién controla la aplicación de estas normas a nivel nacional, y si no habría que promover esta importante función de la administración del trabajo.

b) Solución propuesta

124. Con objeto de apoyar los esfuerzos desplegados por los mandantes de aplicar en sus países las normas fundamentales de la OIT, convendría que la Organización determinase lo más rápidamente posible, en el marco de una discusión general, cuáles han sido las dificultades que han aparecido en las diferentes etapas de la aplicación.

125. El primer nivel en torno al cual debería girar la discusión general es el de la elaboración de reglas siguiendo los sistemas nacionales (en especial las leyes, la jurisprudencia y los convenios colectivos) y tratando de definir las dificultades que aparezcan (aclaración de los convenios, dificultades de procedimiento, competencias jurídicas, adaptación a las realidades nacionales, instituciones eficaces, capaces de impulsar y respaldar el proceso de elaboración de normas).

126. El segundo nivel consistiría en la promoción y control de la aplicación de estas normas siguiendo, también en este caso, el derecho y las prácticas de cada país (inspección del trabajo, tribunales especializados, procedimientos administrados por los interlocutores sociales) y examinando la adaptación del marco y de los medios elegidos así como las condiciones de la eficiencia.

c) Relación con instrumentos existentes

127. La preocupación por contribuir a que se ratifiquen y se apliquen correctamente los Convenios núms. 81, 129 y 144, en su calidad de instrumentos indispensables para la aplicación de las normas fundamentales de la OIT, se situará en el centro de la discusión.

d) Perspectivas

128. Esta propuesta es una iniciativa de la Oficina. Hasta el momento, no se ha realizado ninguna labor preparatoria sobre esta propuesta. En caso de que el Consejo de Administración estimase que este tema merece un estudio detenido, la Oficina podría realizar una investigación preliminar.

E. Relaciones de trabajo

10. Solución de los conflictos laborales⁽¹¹⁾

a) Problemática

129. Es evidente que no se pueden prevenir totalmente los conflictos laborales. En última instancia, lo importante es poder comprender, prevenir y solucionarlos tan rápida y lógicamente como sea posible. La frecuencia de los conflictos laborales y la forma como se abordan y resuelven varían de un país a otro: mientras que en algunos, el número de conflictos se ha mantenido en ciertos niveles, en otros se ha experimentado un marcado descenso o aumento en el número de conflictos.

130. En esta época de cambios, nuevas tecnologías, flexibilidad y mundialización de los mercados, todo parece indicar que la naturaleza y los tipos de conflictos laborales así como la forma de abordarlos y resolverlos son cada vez más diferentes. La negociación colectiva, la conciliación y mediación, el arbitraje y las sentencias de los tribunales laborales continúan siendo los principales métodos de solución de conflictos. Sin embargo, en muchos países se están creando y aplicando instrumentos técnicos y enfoques nuevos e innovadores para negociar y resolver los conflictos, que a su vez, se están estudiando estrechamente para su posible adaptación y utilización por otros países. Se está buscando constantemente mejorar los enfoques tradicionales y descubrir nuevos medios eficaces para prevenir y solucionar los conflictos laborales en un entorno laboral en evolución.

131. Los conflictos laborales y su prevención y solución son cuestiones centrales para las relaciones de trabajo. La pronta y equitativa solución de conflictos laborales es una base importante para disfrutar de unas relaciones de trabajo estables. Con este objetivo, es importante establecer y mantener unos mecanismos de solución de conflictos apropiados.

132. Algunas de las cuestiones básicas y urgentes que se pueden plantear son las siguientes: ¿cómo se puede fomentar la prevención y solución eficaz de los conflictos laborales? ¿qué debe hacerse para mejorar y reforzar los mecanismos de solución de conflictos existentes? ¿cuál es la tasa actual y la naturaleza de los conflictos laborales en diversos países? ¿qué formas nuevas e innovadoras de prevenir y resolver conflictos laborales se han aplicado con éxito? ¿cuál es la función apropiada que deben desempeñar los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores para promover y facilitar la prevención y solución efectiva de los conflictos laborales?

b) Solución propuesta

133. Se ha propuesto incluir en el Repertorio la cuestión de la solución de los conflictos laborales para su discusión general. Una discusión general sería de gran valor y ayudaría a muchos Estados Miembros que se consideran mal equipados a prestar servicios o a contribuir a la pronta y justa resolución de conflictos. La discusión general versaría sobre el modo de mejorar los mecanismos existentes, en especial el marco institucional y jurídico necesario para la eficaz prevención y solución de conflictos laborales; las formas nuevas e innovadoras de prevenir y resolver los conflictos laborales; el papel de los interlocutores sociales, y la necesidad y posibilidad de que se creen programas de cooperación técnica pertinentes.

c) Origen de la propuesta

134. Las propuestas sobre esta cuestión son en su mayoría similares a las presentadas al Consejo de Administración en su 261.^a, 262.^a, 267.^a y 268.^a reuniones.

135. Durante la 267.^a reunión y la 268.^a reunión del Consejo de Administración, los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores estuvieron de acuerdo en que este punto no fuera una propuesta normativa sino que se incluyera en la discusión general. Los Gobiernos de Argentina, Austria, México, Sudáfrica y España estuvieron a favor de la propuesta para la discusión general, mientras que el Congo y la Federación de Rusia preferían que fuese una propuesta normativa.

d) Relación con instrumentos existentes

136. Las normas internacionales del trabajo existentes sobre solución de conflictos son generales y reflejan la amplia variedad de sistemas vigentes. Entre estas normas cabe destacar el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), la Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

137. La prevención y solución de conflictos laborales como componente importante de las relaciones laborales ha sido continuamente una de las principales actividades de la Oficina. Aunque no sea una cuestión o un objetivo directo de ninguna actividad, este tema casi siempre se subsume de forma automática en las actividades o proyectos destinados a mejorar o promover las relaciones de trabajo estables. Es una cuestión que se considera de importancia básica, en especial en los países en desarrollo y en los países en transición hacia una economía de mercado.

138. En respuesta a anteriores peticiones por parte de muchos países en desarrollo, se ha previsto que la Oficina publique antes de que finalice 1997 un Manual de formación sobre conciliación y mediación. Durante los dos últimos años, se han organizado regularmente a diversos niveles y en casi todas las regiones diversos cursillos de formación y seminarios sobre la solución de conflictos que se han centrado en la conciliación, la mediación y el arbitraje.

f) Perspectivas

139. Parece existir un amplio consenso entre los mandates sobre la importancia de solucionar los conflictos laborales en el campo de las relaciones de trabajo. Las diferencias de opiniones entre los miembros del Consejo de Administración residían en el hecho de si la cuestión era apropiada para una discusión general o para una acción normativa. Se ha observado que aunque se han producido acontecimientos nuevos y cambios que pueden ser instructivos, continúa habiendo una gran variedad de mecanismos y prácticas nacionales en materia de solución de conflictos laborales. No obstante, aunque en su reunión de marzo de 1997 el Consejo de Administración decidió que todavía no era el momento de incluir en el orden del día de la Conferencia la solución de conflictos laborales, decidió incluirla y proponerla para la discusión general.

140. Por otra parte, durante las consultas realizadas sobre el Repertorio en mayo pasado, 13 Estados Miembros retomaron esta propuesta (Alemania, Australia, Austria, Chile, China, Chipre, Finlandia, Myanmar, Perú, Rumania, Reino Unido, Sri Lanka y Suriname). Doce apoyaron la propuesta y uno emitió serias reservas al respecto.

141. Entre los gobiernos que apoyan esta cuestión, tres se pronuncian claramente a favor de una acción normativa. Austria propone adoptar una recomendación. Australia preconiza una discusión general preliminar a la adopción de normas sobre este tema juzgado particularmente delicado. Myanmar no precisa qué tipo de acción normativa considera apropiado.

142. Tres Estados, Chile, Chipre y el Reino Unido, proponen una discusión general. Chipre desea además que esta discusión incluya la cuestión de los servicios esenciales.

143. China, Finlandia, Perú, Rumania, Sri Lanka y Suriname no precisan de qué manera desearían que se abordase esta cuestión en la Conferencia. En lo que respecta a Finlandia, esta propuesta se aceptó a petición expresa de los representantes de los empleadores.

144. Un Gobierno se opone a la inscripción de esta cuestión en el orden del día de la Conferencia; se trata de Alemania, para quien «las importantes reservas que ha expresado el Consejo de Administración con relación a que este tema se debata en la Conferencia (incluso en la forma de una discusión general) siguen existiendo».

11. Participación de los trabajadores en la adopción de decisiones a nivel de empresa

a) Problemática

145. La participación de los trabajadores en la adopción de decisiones a nivel de empresa puede plantearse de dos formas. Una forma sería la participación institucional, a través de los representantes de los trabajadores. Este tipo de participación ha existido en varios países durante muchos años. La otra forma, más reciente, sería la participación directa, en la que los trabajadores participan directamente en las decisiones que tienen que ver con su trabajo a nivel de fábrica.

b) Solución propuesta

146. Actualmente existen varios niveles o grados posibles de participación de los trabajadores en la adopción de decisiones a nivel de empresa. En algunas empresas, el hecho de disponer de un buzón de sugerencias en el que los empleados pueden depositar sus recomendaciones o sugerencias constituye una forma de participación de los trabajadores. En el otro extremo, se dan casos en los que se ha permitido a los trabajadores, o a sus representantes, que ocupen un puesto en la junta directiva de la empresa y participen activamente en todas las decisiones que se tomen a nivel directivo.

147. Un paso importante hacia la promoción de la participación de los trabajadores en la adopción de decisiones se dio cuando 17 Estados europeos adoptaron una legislación por la que se requería la constitución de comités de empresas europeos, en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva sobre la constitución de un comité de empresa europeo. No obstante, el alcance de la Directiva es en cierta forma limitado, ya que sólo se aplica a empresas grandes, de dimensión comunitaria, es decir, que emplean por lo menos a 1.000 empleados dentro de los Estados participantes, o operan en dos o más Estados participantes y emplean al menos a 150 empleados en cada uno de ellos. De conformidad con la Directiva, los trabajadores de estos Estados Miembros participantes deben ser «debidamente informados y consultados en caso de que las decisiones que les afecten sean adoptadas en un Estado Miembro distinto de aquél donde trabajan». El objetivo del Comité de Empresa Europeo es informar y consultar a los trabajadores sobre las decisiones de la empresa que afectan a la fuerza laboral y que tienen repercusiones en los intereses de los trabajadores.

148. La creación del Comité de Empresa Europeo, junto con el interés que la Directiva ha creado en todo el mundo, también aumenta la importancia de la participación de los trabajadores y los esfuerzos desplegados en los países no europeos. No obstante, la Directiva tiene sus limitaciones: no se aplica a las pequeñas y medianas empresas, ni a las que operan en menos de dos Estados participantes.

c) Origen de la propuesta

149. Esta cuestión se incluyó entre las propuestas normativas futuras en el informe Ventejol de 1987. En el marco de las consultas relativas al Repertorio en mayo pasado, seis Estados Miembros (Alemania, Australia, Chile, Croacia, Myanmar y Sri Lanka) pidieron que esta cuestión se incluya en el Repertorio. Numerosas organizaciones de trabajadores también han apoyado de forma muy clara esta propuesta.

d) Relación con instrumentos existentes

150. La actual propuesta de elaborar una norma sobre participación de los trabajadores en la adopción de decisiones está relacionada con un Convenio y con tres Recomendaciones existentes:

Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) (Convenio relativo a la protección y a las facilidades que deben concederse a los representantes de los trabajadores en la empresa -- ratificado por 58 países);
Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143) (Recomendación relativa a la protección y a las facilidades que deben concederse a los representantes de los trabajadores en la empresa -- completa el Convenio núm. 135);
Recomendación sobre la colaboración en el ámbito de la empresa, 1952 (núm. 94) (Recomendación relativa a la consulta y cooperación entre empleadores y trabajadores a nivel de empresa), y
Recomendación sobre las comunicaciones dentro de la empresa, 1967 (núm. 129) (Recomendación relativa a las comunicaciones entre la dirección y los trabajadores dentro de la empresa).

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

151. Se han realizado diversas investigaciones sobre este tema. Según se indica en el Programa y Presupuesto para 1998-1999, se va a llevar a cabo un proyecto de investigación sobre la representación de los trabajadores en las empresas multinacionales. Se espera, de esta forma, que para finales de 1999, se haya realizado una parte importante de las labores preparatorias.

f) Perspectivas

152. Por ahora, no existe un consenso mundial sobre la definición del concepto de participación de los trabajadores en la adopción de decisiones. Por tanto, será difícil alcanzar en esta fase un consenso sobre un instrumento tan significativo.

153. Sin embargo, antes de proceder a elaborar un instrumento, primero había que decidir si se centra en una participación representativa (o institucional) o directa de los trabajadores, ya que las dos son bastante distintas. La Directiva de la UE anteriormente citada, por ejemplo, se basa en formas representativas de participación de los trabajadores. No obstante, la UE ha realizado recientemente una encuesta a gran escala sobre la práctica de la participación directa entre los países europeos con objeto de determinar si es factible elaborar una directiva o unas directrices sobre la cuestión. También habría que tener las ideas claras acerca de cuestiones como la organización del trabajo, las políticas de personal, la seguridad y la salud, la formación, el entorno laboral, etc., con respecto a las que el instrumento que se elaborase fomentase la participación de los trabajadores en la adopción de decisiones. La elección de los medios apropiados de participación (ya sea compartiendo información, o mediante consultas, negociaciones, etc.) deberá tomarse también con cuidado, aunque el instrumento podría ser tan flexible en esta cuestión como lo es la Directiva de la UE.

154. Debido a las dificultades que entraña alcanzar un consenso sobre el concepto, habrá que llevar a cabo extensas labores preparatorias antes de que esta cuestión pueda incluirse en el orden del día de la Conferencia como una propuesta normativa.

155. Entre las respuestas recibidas en el marco de las consultas de mayo pasado, las de Australia y Chile incluyen comentarios sobre lo oportuno de una acción normativa. Australia preconiza el recurso previo a una discusión general preliminar «a fin de establecer cuáles son los puntos de vista de los mandantes de la OIT sobre lo apropiado de adoptar una norma sobre este tema». Chile propone adoptar una recomendación.

156. Croacia precisa que esta cuestión le interesa de manera particular, al igual que interesa, sin duda alguna, a la mayoría de los Estados en transición. En cambio, esta cuestión no es prioritaria para Alemania.

157. Otro Estado, Mauricio, sugiere que la cuestión conexa «participación de los trabajadores» sea examinada por la Conferencia.

158. Una organización de trabajadores ha planteado la cuestión conexa «el trabajo en equipos autogestionados».

12. Otras propuestas

159. Empresas multinacionales: numerosas organizaciones de trabajadores han pedido que se incluya en el Repertorio una propuesta sobre cuestiones relativas a la información, la consulta y la negociación colectiva en las empresas multinacionales. Hay que recordar que de este tema ya se ocupa la Declaración de principios tripartita adoptada en 1977. Este tema también se abordó en el marco de la propuesta relativa a la participación de los trabajadores en la adopción de decisiones a nivel de empresa (véase el punto 11). No obstante, el Grupo de los Trabajadores considera que este tema debería ser objeto de una propuesta más detallada que se incluya en el Repertorio.

160. Protección de los derechos individuales que se derivan de la relación de trabajo: una organización de trabajadores ha deseado que esta propuesta, que podría abordar sobre todo las cuestiones relativas a los tribunales del trabajo y a los procedimientos de arbitraje, figure en el Repertorio. Esta organización ha expresado asimismo su interés por las cuestiones de la protección de los trabajadores en materia de disciplina y de reglamentos de empresa. Además, otra organización de trabajadores ha planteado la cuestión conexa del derecho de los trabajadores a disponer de un contrato de trabajo escrito.

161. Despido colectivo: Rumania ha mencionado esta cuestión como una cuestión susceptible de formar parte de una discusión general o de una acción normativa.

162. Negociación colectiva: Egipto considera que una propuesta relativa a este tema podría incluirse en el orden del día de las futuras reuniones de la Conferencia. Este país subraya el carácter universal de la cuestión y su importancia «a la hora de estabilizar las relaciones entre las partes que intervienen en la producción en el marco de los nuevos cambios económicos, incluidos los que afectan a los salarios y a las condiciones de empleo».

163. Sector no estructurado: Brasil y Túnez consideran que esta cuestión podría ser objeto de una discusión general. Egipto presenta una propuesta similar con el título «Trabajo marginal». Por último, las organizaciones de trabajadores piden que la protección en materia de seguridad social se extienda al sector no estructurado.

F. Condiciones de trabajo

13. Organización del tiempo de trabajo

a) Problemática

164. Esta propuesta puede presentarse desde dos puntos de vista. Por un lado, se refiere a la cuestión de la organización del tiempo de trabajo en tanto que tal. Actualmente, muchos países aplican procedimientos de organización del tiempo de trabajo encaminados a conciliar las necesidades de la empresa con las de los trabajadores. Estos procedimientos comprenden el cálculo medio y la anualización de las horas de trabajo, los horarios escalonados, la semana de trabajo comprimida, los salarios flexibles y el trabajo por turnos. Por otro lado, la propuesta está estrechamente vinculada a la cuestión de la duración del trabajo.

165. La cuestión de la duración del trabajo tiene un alcance universal. En cambio, la organización del tiempo de trabajo es objeto de una reglamentación específica a nivel nacional principalmente en algunos países industrializados.

b) Solución propuesta

166. Se podría prever la adopción de nuevas normas en este ámbito y/o la eventual revisión de las normas existentes. Una posible actividad normativa podría ir precedida de una discusión general preliminar con miras a determinar el tipo de actividad normativa adecuada y el contenido de un nuevo instrumento o de los instrumentos revisados.

167. Cabe señalar que, por recomendación del Grupo de Trabajo de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo (LILS), el Consejo de Administración dispuso, además, llevar a cabo un estudio general sobre el asunto (véase el párrafo 170 infra). Incumbirá al Consejo determinar el procedimiento que considere más apropiado.

c) Origen de las propuestas

168. La cuestión del establecimiento de nuevas normas sobre la organización del tiempo de trabajo y/o de la revisión de las normas existentes en materia de duración del trabajo se plantea desde los años sesenta. Esta cuestión se menciona concretamente como tema de estudio en los documentos del Consejo de Administración para la fijación del orden del día de la Conferencia de 1994 a 1998.

169. En 1993, en una reunión de expertos sobre el tiempo de trabajo, los expertos reconocieron que algunas disposiciones de los Convenios núms. 1 y 30 sobre las horas de trabajo no reflejaban de manera adecuada la evolución reciente en materia de organización del tiempo de trabajo pero que, por lo demás, estos convenios seguían siendo pertinentes. La mayoría de los expertos abogaron por la revisión de estos convenios de forma que reflejen estas preocupaciones y prevean medidas destinadas a asegurar un margen de flexibilidad apropiado y a garantizar una protección adecuada a los trabajadores.

170. El Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión LILS examinó algunos convenios que tratan de esta cuestión. En noviembre de 1996, el Grupo recomendó que la Comisión de Expertos llevara a cabo un estudio general sobre los Convenios núms. 1 y 30 antes de proceder a una eventual revisión de los convenios sobre las horas de trabajo. El Consejo de Administración no ha fijado todavía la fecha de este estudio general.

171. Por otra parte, el Grupo de Trabajo recomendó que se incluyeran dos convenios sectoriales que tratan de la duración del trabajo entre los convenios que podrían ser objeto de una revisión en este ámbito [Convenio sobre las fábricas de vidrio, 1934 (núm. 43) y Convenio sobre la reducción de las horas de trabajo (fábricas de botellas), 1935 (núm. 49)]. En lo que respecta al Convenio sobre las cuarenta horas, 1935 (núm. 47), el Grupo de Trabajo recomendó que se mantuviera el statu quo, mientras no se adopten normas revisadas sobre las horas de trabajo y la organización del tiempo de trabajo.

172. Por último, cabe señalar que, durante las consultas llevadas a cabo el pasado mes de mayo, un importante número de Estados Miembros abordaron de nuevo esta cuestión. Los 15 gobiernos que se pronunciaron la apoyaron (Alemania, Argentina, Australia, Austria, Camboya, Chile, China, Croacia, Grecia, Italia, Myanmar, Perú, Reino Unido, Rumania y Sri Lanka).

d) Relación con los instrumentos existentes

173. El Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) es la primera norma internacional del trabajo y una de las que más influencia ha tenido. Desde 1919, la OIT ha adoptado muchas otras normas en lo que respecta a las horas de trabajo. La mayor parte de ellas se refieren a la duración del trabajo en sectores particulares, siendo el más importante el Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30). Otro ejemplo es el Convenio sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 153).

174. La OIT no ha adoptado ninguna norma específica en materia de organización del tiempo de trabajo. El instrumento que se acerca más a una concepción moderna de la reglamentación del tiempo de trabajo es la Recomendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962 (núm. 116). Por otra parte, todos los instrumentos relativos al descanso semanal, a las vacaciones pagadas o al trabajo a tiempo parcial están estrechamente relacionados con esta cuestión.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

175. La Oficina ha conferido mucha importancia a las investigaciones sobre los problemas del tiempo de trabajo. Desde comienzos de los años ochenta, se han realizado muchos estudios sobre la duración del trabajo. En el marco de la serie Conditions of Work Digest, se han publicado cuatro números especiales: «Flexibility in working time» (1986), «Part-time Work» (1989), «The Hours we work: New work schedules in policy and practice» (1990) y «Working Time around the World» (1995). Asimismo, se han elaborado estudios sobre el tiempo de trabajo en diferentes sectores para las comisiones sectoriales, reuniones y coloquios tripartitos.

176. Si bien se han llevado a cabo importantes trabajos preparatorios en este ámbito, la cuestión se ha estudiado más desde el punto de vista de la duración del trabajo que respecto de las nuevas formas de organización del tiempo de trabajo. Se podría contemplar la posibilidad de profundizar las investigaciones llevadas a cabo por la Oficina sobre este segundo aspecto.

f) Perspectivas

177. Hasta la fecha, no se ha podido llegar a un consenso sobre esta cuestión. En la última Reunión de expertos sobre el tiempo de trabajo (1993), los expertos convinieron en que no se reunían las condiciones para adoptar un repertorio de recomendaciones prácticas sobre la organización del tiempo de trabajo a nivel de la empresa. Sin embargo, los gobiernos y el Grupo de los Trabajadores se pronunciaron a favor de una revisión de los instrumentos existentes. En el marco de las consultas llevadas a cabo sobre el repertorio el pasado mes de mayo, las organizaciones de los trabajadores retiraron su apoyo a la revisión de los Convenios núms. 1 y 30.

178. Entre las respuestas de los 15 Estados que retomaron y apoyaron esta propuesta en el curso de las consultas celebradas el pasado mes de mayo, ocho contienen comentarios sustanciales en apoyo de una actividad normativa (Argentina, Australia, Camboya, Chile, Croacia, Grecia, Italia y Myanmar).

179. Siete de los países que se pronuncian claramente a favor de una actividad normativa (Argentina, Australia, Chile, Croacia, Grecia, Italia y Myanmar) proporcionan indicaciones suplementarias sobre la forma que debería adoptar esta actividad.

180. Argentina propone revisar el Convenio núm. 1 en el sentido de «una reducción progresiva de la jornada de trabajo para pasar de las 2.400 horas/año [...] a las 1.500 horas/año, como nuevo límite máximo uniforme vigente en los Estados Miembros, a partir del año 2010». Asimismo, propone llevar a cabo «una amplia descentralización en la ejecución [...] de modo que permita a los actores sociales, a través de los convenios colectivos, la modulación de la jornada y los descansos y la distribución de los costos que atraiga aparejada la reducción». Chile defiende la adopción de un protocolo adicional a los Convenios núms. 1 y 30. Italia, por su parte, considera que sería conveniente proceder a la revisión de los convenios existentes. Este país concede especial importancia a las medidas tendentes a la organización y a la reducción del tiempo de trabajo.

181. Croacia y Grecia se refieren a nuevas normas, sin aportar más precisiones.

182. Australia y Myanmar «apoyarían una propuesta para que se llevase a cabo un estudio general [...] antes de decidir si es conveniente adoptar nuevas normas».

183. Por último, Austria aboga por una discusión general, sin especificar si ésta podría desembocar en una actividad normativa. Reformula la propuesta para que en ella se incluyan las «nuevas formas de ordenación del tiempo de trabajo». El Reino Unido estima que esta cuestión debería ser únicamente objeto de una discusión general.

184. Alemania considera que esta cuestión no es prioritaria.

14. Protección de los datos personales de los trabajadores⁽¹²⁾

a) Problemática

185. La cuestión de la protección de los datos personales debe considerarse como parte de un tema más amplio: el de la vida privada y la dignidad humana. Los adelantos que se han conseguido en las técnicas de tratamiento de datos permiten aumentar de manera considerable la capacidad del empleador para recabar, almacenar y tratar los datos relativos a cada uno de sus empleados, así como su habilidad para incorporar con rapidez los que recibe de otras fuentes. Es posible reunir información de esta naturaleza sin que el interesado lo sepa. Cabe también la posibilidad de que estos datos se utilicen con fines distintos de aquellos para los cuales fueron recabados, y de que se transmitan a terceras partes no autorizadas. Esto puede crearle dificultades al trabajador y convertirle en víctima de discriminación en el empleo o en la ocupación.

186. Esos problemas no son exclusivos de los países industrializados, sino que existen prácticamente en todas partes. Las telecomunicaciones modernas, la brusca disminución del precio de las técnicas de informática, la mundialización de la economía y la transferencia de tecnología, señaladamente la introducción de sistemas avanzados de tratamiento de datos en los países en desarrollo, representan nuevas amenazas para la vida privada de los trabajadores cada vez en más países.

b) Solución propuesta

187. Dada la internacionalización actual del tratamiento de datos, la creciente utilización de la electrónica en el lugar de trabajo y su extensión en todo el mundo, existen excelentes razones para que la OIT elabore normas sobre la protección de los datos personales de los trabajadores. Pese a reconocer las prerrogativas de los empleadores en lo referente a la contratación y a la supervisión del trabajo, las nuevas normas enunciarían los principios generales de la protección de los datos personales y otros aspectos de la vida privada de los trabajadores puestos de manifiesto por medio de los distintos métodos de acopio de datos. Si bien, de hecho, cabría reconocer las ventajas del tratamiento automático de los datos, convendría, sin embargo, regirse por unos principios que tiendan a reducir al mínimo los riesgos de vulnerar las libertades fundamentales de los trabajadores. Las nuevas normas contendrían definiciones de los datos personales y de los temas sobre los que éstos versarían, además de incluir disposiciones relativas a la información de los trabajadores y la consulta y las negociaciones que podrían entablarse con sus representantes acerca de la adopción y adaptación de métodos para reunir y utilizar los datos personales de los trabajadores. En dichas normas estaría previsto también el establecimiento o la designación de autoridades nacionales que supervisen su aplicación.

c) Origen de las propuestas

188. Esta propuesta se sometió a la consideración del Consejo de Administración para una eventual inscripción en el orden del día de la Conferencia en 1995, 1996, 1997 y 1999 pero, hasta la fecha, no se ha seleccionado. La propuesta ya se había planteado en diversas instancias de la OIT (comisiones consultativas, Grupo de Trabajo Ventejol en 1987, informe del Director General en 1988 y reuniones de expertos).

189. Los participantes en la Reunión de expertos sobre la protección de la vida privada de los trabajadores (1996) no llegaron a un acuerdo sobre la posibilidad de adoptar normas internacionales en este ámbito y, por consiguiente, no se ha formulado ninguna recomendación a este efecto. Sin embargo, se ha adoptado un Repertorio de recomendaciones prácticas en la materia.

d) Relación con los instrumentos existentes

190. La protección de los datos personales de los trabajadores no ha sido objeto de normas específicas por parte de la OIT, con excepción de ciertas disposiciones en materia de protección de los datos relativos a la salud de los trabajadores contenidas en varios instrumentos que tratan de los servicios de salud en el trabajo, el peso máximo y el trabajo nocturno. Sin embargo, la Declaración de Filadelfia afirma, como principio general, que todos los seres humanos tienen derecho a perseguir su bienestar material en condiciones de libertad y dignidad. Por otra parte, las medidas de protección de la vida privada de los trabajadores están relacionadas con la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y de trato en el empleo, reconocido en el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

191. Las investigaciones y trabajos preparatorios en este ámbito están relativamente avanzados. Se han llevado a cabo, principalmente, con motivo de la redacción de la publicación Conditions of Work Digest de 1991 y 1993 que trata de la vida privada de los trabajadores (Protección de los datos personales de los trabajadores y control y vigilancia en el lugar de trabajo), y de la Reunión de expertos de 1996.

f) Perspectivas

192. Esta cuestión se ha sometido, en varias ocasiones, a la consideración del Consejo de Administración. Hasta la fecha, la cuestión no ha sido objeto de una fuerte oposición pero tampoco se ha llegado a un consenso. Habida cuenta de la reciente adopción de un Repertorio de recomendaciones prácticas en la materia, el Consejo de Administración podría esperar a conocer cuáles serán los efectos y aplazar la selección de esta propuesta a una fecha ulterior.

193. En las consultas llevadas a cabo el pasado mes de mayo, diez Estados Miembros se pronunciaron a favor de esta cuestión (Alemania, Australia, Chile, Finlandia, Grecia, Myanmar, Nicaragua, Reino Unido, Sri Lanka y Uruguay) y las organizaciones de trabajadores la apoyaron ampliamente.

194. Dos gobiernos estimaron que esta cuestión todavía no estaba lista para inscribirla inmediatamente en el orden del día de la Conferencia. Alemania y Finlandia estiman que sería prematuro tratar esta cuestión, y proponen esperar a conocer el efecto que tendrá el Repertorio de recomendaciones prácticas. Por último, Nicaragua estima oportuno que esta cuestión se examine «en las próximas Conferencias».

195. En cambio, Australia, Chile, Grecia y el Reino Unido están claramente a favor de una actividad normativa. Chile propugna la adopción de un convenio y de una recomendación complementaria. Australia propone recurrir a una discusión general preliminar que permitiría evaluar la utilidad del Repertorio de recomendaciones prácticas y la posible necesidad de llevar a cabo una actividad normativa.

196. Uruguay y Sri Lanka no precisan si apoyan una actividad normativa.

15. Prevención del hostigamiento sexual en el lugar de trabajo

a) Problemática

197. El acoso sexual en el medio laboral es un problema universal. Si bien existen varias definiciones, la que más se cita normalmente es la que figura en la Recomendación de la Comisión Europea de 1991 relativa a la protección de la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo. Existen diversas definiciones que sólo se diferencian en algunos detalles. Los principales elementos son los siguientes:

i) conducta de naturaleza sexual u otros comportamientos basados en el sexo que afectan a la dignidad de la mujer y del hombre y que resulta «indeseada, irrazonable y ofensiva para la persona que es objeto de la misma»;

ii) la negativa de una persona a dicha conducta por parte de empresarios o trabajadores (incluidos los superiores y los compañeros) se utiliza de forma explícita o implícita como base para una decisión que tenga efectos sobre el acceso a dicha persona al empleo;

iii) conducta que crea un entorno laboral «intimidatorio, hostil o humillante» para la persona que es objeto de la misma (ejemplo: ataques físicos o verbales, gestos y exhibiciones ofensivas, chistes relacionados con el sexo).

198. En los últimos años, la formulación de este concepto ha dado lugar a que se reconozca su existencia de forma generalizada en todo el mundo. Si bien las legislaciones de la mayoría de los países todavía no regulan esta cuestión, son cada vez más los países que sancionan este comportamiento e incluso lo consideran un delito. Conforme a la información de que dispone la Oficina, en los últimos dos años, se han adoptado leyes que tratan directamente la cuestión en Australia, Bélgica, Belice, Brasil, Costa Rica, Finlandia, Francia, Irlanda, Japón, Paraguay, Filipinas y Suiza. Muchos empleadores individuales del sector público y privado (incluida la OIT), así como los sindicatos han elaborado orientaciones y normas en materia de acoso sexual. Este problema, que puede también ocasionar la pérdida del empleo, se trata más bien mediante decisiones judiciales que mediante leyes específicas, como se documenta en una reciente investigación llevada a cabo por la Oficina. Además, la experiencia de la Oficina muestra que, incluso cuando, en una sociedad determinada, algunos niegan la existencia del fenómeno, las personas que lo padecen afirman de igual manera su existencia, lo que indica que la falta de concienciación de su existencia no significa necesariamente que no esté presente.

b) Solución propuesta

199. Se propone incluir en el repertorio la cuestión del acoso sexual para que se lleven a cabo nuevas investigaciones y trabajos preparatorios, que podrían dar lugar a que, en un futuro cercano, se considere la posibilidad de elaborar un nuevo instrumento normativo. Si bien la adopción de normas respecto a la cuestión es claramente pertinente (véase más abajo las normas ya adoptadas y demás tratamientos de la cuestión), el consenso internacional y las normas nacionales en materia de definición y conceptos puede que no hayan avanzado lo suficiente como para permitir que la OIT formule recomendaciones concretas para la adopción de un instrumento sobre la cuestión. Es necesario llevar a cabo una investigación complementaria que sirva de base a las propuestas.

c) Origen de la propuesta

200. La Comisión de Expertos trató la cuestión del acoso sexual en el curso de la elaboración del Estudio general de 1995 sobre igualdad en el empleo y la ocupación. La cuestión también se abordó en el Estudio especial sobre la igualdad adoptado por la Comisión de Expertos en 1996, y en la Conferencia de 1996 (véase especialmente párrafos 39, 40, 179 y 180 del Estudio especial).

201. Esta cuestión también se trató en las reuniones sectoriales de la OIT: ya en 1992, la Comisión Técnica Permanente de Servicios Médicos y de Salud presentó una enérgica exposición sobre el grado en que el hostigamiento sexual constituye un problema en ese sector, y recomendaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como de los gobiernos, destinadas a solucionar el problema⁽¹³⁾ . Algunas publicaciones y material didáctico de la Oficina sobre la eliminación de la discriminación basada en el sexo también tratan de este problema.

202. En lo que respecta a otras organizaciones internacionales distintas de la OIT, ya se ha mencionado la Recomendación de la Comisión Europea de 1991 relativa a la protección de la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo.

203. Las Naciones Unidas también se han ocupado de este problema, que se trató en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en 1995. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, que supervisa la aplicación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, ha tratado, al igual que la OIT, el hostigamiento sexual como forma de discriminación basada en el sexo y como una forma de violencia contra la mujer. En su Recomendación General núm. 19 sobre la violencia contra la mujer, especifica lo que se entiende por hostigamiento sexual a efectos de esta convención, y recomienda que los Estados parte incluyan en sus informes datos sobre el hostigamiento sexual y sobre las medidas adoptadas para proteger a la mujer del hostigamiento sexual en el lugar de trabajo, y que los Estados adopten todas las medidas jurídicas y de otra índole que sean necesarias para prestar protección eficaz a las mujeres contra la violencia dirigida contra ellas. Esta cuestión entra también dentro del mandato de la Relatora Especial sobre la Violencia contra la Mujer.

d) Relación con los instrumentos existentes

204. La Comisión de Expertos trató el hostigamiento sexual, conforme al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), como una forma de discriminación basada en el sexo, que constituye un motivo injustificado de discriminación de conformidad con el Convenio. La Conferencia Internacional del Trabajo de 1989 adoptó una disposición, contenida en el artículo 20 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), por la que se prohíbe el hostigamiento sexual en situaciones relacionadas con el trabajo; éste constituye el único Convenio internacional en el que se da este trato de forma explícita.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

205. Como señalamos anteriormente, si bien ya se ha recabado una cierta cantidad de información, probablemente sea necesario realizar investigaciones más exhaustivas antes de presentar una propuesta concreta. Cabe recordar que el Coloquio internacional sobre la prevención del acoso sexual en el trabajo incluido en el Programa y Presupuesto para 1996-1997 fue sustituido, en el curso del bienio, por la Reunión de expertos sobre la protección de la vida privada de los trabajadores, lo cual ha aminorado la marcha de las labores previstas en este ámbito.

f) Perspectivas

206. En las consultas del pasado mes de mayo, un importante número de Estados Miembros manifestaron un claro interés por esta propuesta. En efecto, la propuesta fue retomada y apoyada por 12 Estados (Alemania, Australia, Camboya, Chile, Grecia, Myanmar, Nicaragua, Panamá, Rumania, Reino Unido, Sri Lanka y Suriname). Las organizaciones de trabajadores se pronunciaron ampliamente a favor de la adopción de un convenio sobre esta cuestión.

207. Cinco gobiernos presentaron comentarios en apoyo de una actividad normativa y los demás no hicieron precisiones a este respecto. Así, Australia, Camboya, Chile, Panamá y Reino Unido estuvieron claramente a favor de una actividad normativa. Chile propone la adopción de un convenio y de una recomendación complementaria. Australia y Panamá se pronuncian respectivamente a favor de la adopción de una recomendación y de un convenio, y los otros dos gobiernos no precisan el tipo de actividad normativa prevista.

208. Rumania señala que la cuestión podría figurar en el repertorio como tema que requiere discusión general o la adopción de nuevas normas.

16. Otras propuestas

209. Políticas flexibles que permitan conciliar la vida profesional y familiar: el Reino Unido estimó conveniente incluir esta propuesta en el repertorio. Señaló, de forma clara, que esta cuestión debería inscribirse en el orden del día de la Conferencia como punto que requiere discusión general.

G. Seguridad y salud en el trabajo

17. Registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales⁽¹⁴⁾

a) Problemática

210. A pesar de los grandes adelantos logrados en las esferas de la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores, cada año se siguen registrando unas 200.000 muertes relacionadas con el trabajo. A ello cabe añadir que, anualmente, unos 120 millones de trabajadores del mundo entero sufren lesiones, padecen enfermedades o son víctimas de accidentes relacionados con el trabajo. Uno de los principales obstáculos que impide prevenir las enfermedades y la pérdida de vidas humanas en estas proporciones es la falta de información fidedigna sobre las causas de estos accidentes y enfermedades.

211. Los convenios y recomendaciones anteriores no se refieren sino tangencialmente al registro y la notificación eficaz de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales como medida de carácter preventivo. En la práctica, no establecen ningún método de registro y notificación, no especifican cuáles son los procedimientos o sistemas nacionales adecuados ni contienen suficientes orientaciones. El Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) estipula que las legislaciones nacionales deberían establecer una lista de enfermedades profesionales que sea suficientemente amplia para que abarque, por lo menos, las enfermedades enumeradas en el cuadro I del Convenio. Esta lista de referencia de la OIT, enmendada por última vez en 1980, requiere una profunda revisión.

212. Las medidas que se adoptan en la empresa para registrar los accidentes en el trabajo difieren considerablemente de un caso a otro. Mientras las grandes empresas suelen llevar registros detallados de los accidentes y sus causas, no siempre ocurre así en las más pequeñas. Puede ocurrir que algunos sectores específicos de la economía de un país utilicen sus propios sistemas de registro. La notificación de los accidentes del trabajo está generalmente ligada a un régimen nacional de indemnización u obedece a una exigencia legal de informar a la autoridad competente. Por lo general, sólo los accidentes por los que se indemniza a las víctimas, o los que reúnen ciertos criterios, están previstos en los sistemas nacionales de notificación, mientras que no se registran muchos accidentes menores.

213. El registro y notificación de enfermedades profesionales es, si cabe, más complicado. Algunos países poseen una lista de enfermedades especificadas que puede ser similar a la que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), enmendado en 1980. Otros Estados Miembros aplican un sistema denominado mixto (enfermedades prescritas y otras más). Como resultado de ello, las estadísticas nacionales sobre las enfermedades profesionales difieren respecto a las enfermedades que son objeto de protección, su definición, los criterios aplicados para el reconocimiento de estas enfermedades y los trabajadores amparados. Muchos países en desarrollo no cuentan con los medios necesarios para compilar y publicar información de carácter nacional sobre las enfermedades profesionales debido a la falta de conocimientos especializados o de servicios a nivel nacional para hacer un diagnóstico de las enfermedades profesionales, o por ambas razones.

214. La aplicación de definiciones diferentes, las diferencias de procedimiento en la compilación y notificación de accidentes del trabajo, así como la falta de conocimientos a nivel nacional, da lugar a diversas situaciones en los Estados Miembros. Es imposible determinar el número de casos de accidentes y enfermedades profesionales que quedan sin notificar.

215. Durante la elaboración, en 1994⁽¹⁵⁾ , del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, los expertos destacaron que la recopilación, el registro y la notificación de los datos relativos a los accidentes del trabajo y a las enfermedades profesionales contribuían materialmente a la prevención de las lesiones profesionales y convinieron en que correspondía a la autoridad competente la tarea de crear y poner en funcionamiento un sistema nacional a este efecto. Los expertos reconocieron el valor y la necesidad de orientación para la elaboración de listas de enfermedades profesionales así como las dificultades inherentes a la remisión de una lista establecida 15 años atrás, y recomendó que se actualizara el cuadro I del Convenio núm. 121.

b) Solución propuesta

216. Las normas internacionales sobre el registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales preveían la recopilación armonizada de datos coherentes y comparables, la realización de análisis comparativos, la aplicación de políticas y programas de acción preventiva, medidas de promoción a escala nacional y a nivel de las empresas, y la utilización económica y racional de los escasos recursos de que se dispone en todo el mundo para proteger a los trabajadores. Se podría prever la elaboración de un convenio, completado por una recomendación, en el que se hagan constar los principios básicos.

217. Revisión de la lista de enfermedades profesionales. Al mismo tiempo, sería conveniente que la Conferencia considerara actualizar la lista de enfermedades profesionales de la OIT junto con los instrumentos internacionales que podrían adoptarse sobre el registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. La lista de enfermedades profesionales propuesta tendría dos fines: i) convertirse en el cuadro I revisado del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), esto es, serviría para la indemnización; ii) constituir también una lista de enfermedades profesionales para los nuevos instrumentos, esto es, serviría para el registro y la notificación de enfermedades profesionales. La nueva lista de la OIT de enfermedades profesionales proporcionará una útil orientación con respecto al control de la salud de los trabajadores expuestos a riesgos profesionales especiales y promoverá además la estrecha colaboración entre las instituciones de seguridad social y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas.

c) Origen de la propuesta

218. En la reunión del Consejo de Administración de noviembre de 1989, se había propuesto un punto sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, sin que fuera seleccionado como punto del orden del día de la Conferencia, para su reunión de 1991⁽¹⁶⁾ . En noviembre de 1992, se había propuesto al Consejo de Administración un punto sobre la revisión de la lista de enfermedades profesionales anexa al Convenio núm.21 (1964), aunque éste no fue elegido para el orden del día de la reunión (1994) de la Conferencia⁽¹⁷⁾ . La cuestión del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales volvió a proponerse a la consideración del Consejo de Administración para el orden del día de la Conferencia de 1996⁽¹⁸⁾ , 1997⁽¹⁹⁾ y 1999⁽²⁰⁾ .

d) Relación con los instrumentos existentes

219. El Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160) y su Recomendación correspondiente (núm. 170), así como la resolución sobre estadísticas de lesiones profesionales, adoptada por la 13.ª Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo (1982), promueve la compilación de estadísticas de lesiones y enfermedades profesionales. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) estipula, en el artículo 11, que la autoridad o autoridades competentes deberán garantizar el establecimiento y la aplicación progresiva de procedimientos para la declaración de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales por parte de los empleadores y, cuando sea pertinente, de las instituciones aseguradoras u otros organismos o personas directamente interesados, y la elaboración de estadísticas anuales sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Conforme a lo estipulado en el párrafo 15 de la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), debería exigirse a los empleadores que registren los datos sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo que la autoridad o autoridades competentes consideren indispensables. El Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) estipula que en la legislación se deberá prescribir una definición de «accidente del trabajo» y una lista de enfermedades que serán reconocidas como enfermedades profesionales cuando sean contraídas en las condiciones prescritas. La legislación nacional debería incluir una definición general de las enfermedades profesionales, que deberá ser suficientemente amplia para que abarque, por lo menos, las enfermedades enumeradas en el cuadro I del Convenio. De conformidad con la Recomendación sobre la protección de la salud de los trabajadores, 1953 (núm. 97), la legislación nacional debería exigir la notificación de los casos reconocidos o presuntos de enfermedad profesional.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

220. Basándose en el Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, la Oficina puso especial empeño, en 1997, en la elaboración de estadísticas sobre accidentes de trabajo mortales más amplias y comparables a nivel internacional. Se pidió a todos los Estados Miembros que averiguaran las dificultades o circunstancias especiales con las que pueden encontrarse a la hora de recopilar datos a nivel nacional y que lo comunicase a la OIT para su evaluación.

221. En una reunión de expertos de la OIT, celebrada en septiembre de 1997, se elaboraron principios directivos técnicos y éticos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores que contribuirán al establecimiento y aplicación de un sistema global de vigilancia de la salud de los trabajadores tanto a nivel nacional como a nivel de la empresa. El sistema comprende exámenes médicos, el registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales así como encuestas y estudios epidemiológicos⁽²¹⁾ .

f) Perspectivas

222. Pese a la utilidad demostrada del Repertorio, es obvio que la adopción de normas internacionales contribuirían a mejorar y armonizar la terminología y los procedimientos con miras a recopilar datos coherentes y comparables, sentar las bases para el establecimiento de políticas coherentes a escala nacional, sectorial y a nivel de las empresas, la adopción de medidas preventivas y el despliegue de esfuerzos con el fin de conferir mayor amplitud internacional a las estadísticas sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y mejorar la comparabilidad y el análisis de esas informaciones.

223. En las consultas celebradas el pasado mes de mayo, once Estados Miembros retomaron esta propuesta. Diez de ellos expresaron su deseo de que se retenga la cuestión en el Repertorio (Australia, Austria, Camboya, Chile, China, Finlandia, Malasia, Nicaragua, Reino Unido y Sri Lanka), mientras que un gobierno expresó sus reservas. Las organizaciones de trabajadores expresaron su firme apoyo a esta propuesta, incluida la revisión de la lista anexa al Convenio núm. 121.

224. De los diez gobiernos que se pronunciaron a favor de esta cuestión, ocho formularon comentarios en apoyo de una actividad normativa (Australia, Austria, Camboya, Chile, Finlandia, Malasia, Nicaragua y Reino Unido).

225. Seis de estos gobiernos precisaron el tipo de actividad normativa que creían conveniente adoptar. Austria, Malasia y Nicaragua estimaron que se podría considerar ya la adopción de un convenio y de una recomendación. El Reino Unido aboga por la adopción de una recomendación. Chile mencionó la posibilidad de adoptar un protocolo adicional al Convenio núm. 121. Australia «apoyaría en un primer lugar, una propuesta para la celebración de una discusión general con miras a determinar la opinión de los mandantes de la OIT respecto de la pertinencia de adoptar normas».

226. Alemania expresó sus reservas y, en principio, apoya una discusión en la Conferencia pero anticipa que surgirán dificultades prácticas y propone que, en un primer momento, se prevea la adopción de un instrumento que trate únicamente del registro de los accidentes del trabajo y que se aplace la elaboración de normas sobre el registro de las enfermedades profesionales.

18. Seguridad y salud en la agricultura

a) Problemática

227. La agricultura es un sector muy complejo y heterogéneo. Entraña una serie de situaciones específicas que varían de país a país y entre países desarrollados y países en desarrollo, desde la agricultura muy mecanizada de las plantaciones a métodos tradicionales utilizados en la agricultura de subsistencia a pequeña escala. Una de las características distintivas de las labores agrícolas consiste en que se desarrollan en un medio esencialmente rural en donde las condiciones de vida y de trabajo están interrelacionadas. Además, la «agricultura» no abarca sólo el cultivo, sino también muchas otras actividades tales como el embalaje y procesamiento de los cultivos, el riego, la lucha contra las plagas, el almacenamiento de cereales, la avicultura, porquerizas, piscicultura, el abono y las tareas domésticas conexas (el transporte de agua o leña, etc.). Al mismo tiempo, deben considerarse los efectos sobre el medio ambiente relacionados con la degradación de los recursos naturales y con los cambios ambientales producidos a nivel local y mundial. Así pues, la agricultura es claramente un sector de por sí especializado y abarca muchos subsectores que requieren conocimientos especializados. Es también un sector que tradicionalmente se ha descuidado debido a la prioridad que se concede al desarrollo industrial, así como por las dificultades que entraña la solución de sus múltiples problemas. Los cambios económicos y tecnológicos han repercutido en las condiciones de trabajo y de empleo de los trabajadores agrícolas y, por consiguiente, en la calidad de vida y de trabajo.

228. La agricultura constituye una de las ocupaciones que más riesgos entraña en todo el mundo. Según las estimaciones de la OIT, cada año mueren unos 170.000 trabajadores agrícolas. El aumento del uso de maquinaria, plaguicidas y demás productos agroquímicos ha intensificado los riesgos. Esto se manifiesta especialmente en los países en desarrollo, en donde los sistemas de educación, formación y seguridad son, en su mayor parte, inadecuados. La agricultura es una ocupación especialmente peligrosa incluso en los países industrializados: en los Estados Unidos, el National Safety Council clasificó a la agricultura como una de las tres industrias más peligrosas. La maquinaria como por ejemplo tractores y segadoras son las que producen un mayor índice de lesiones y de accidentes mortales. La exposición a plaguicidas y demás productos agroquímicos constituye uno de los principales riesgos profesionales. Aunque es difícil obtener datos fiables sobre la intoxicación por plaguicidas debido a las deficiencias en los sistemas de notificación, los países en desarrollo consumen más del 20 por ciento de la producción mundial y son responsables de, aproximadamente, el 70 por ciento del número total de casos de intoxicación grave que se producen en el mundo, lo que representa más de 1,1 millón de casos.

229. El 50 por ciento de la mano de obra mundial trabaja en la agricultura, y se estima que el número de trabajadores activos en la producción agrícola mundial es de 1.300 millones. Si bien la proporción de la mano de obra que se dedica a tareas agrícolas representa menos del 10 por ciento en las regiones más desarrolladas (y menos del 3 por ciento en los Estados Unidos), la proporción es superior al 50 por ciento en las regiones menos desarrolladas. Aproximadamente el 25 por ciento de esta última es mano de obra asalariada. La mayor parte de los trabajadores agrícolas no están suficientemente protegidos y no tienen acceso a servicios de salud en el trabajo, especialmente por lo que respecta a los trabajadores temporeros y a los que habitan en zonas apartadas. El trabajo temporal en el sector agrícola se caracteriza por formas de trabajo de carácter ocasional, condiciones de trabajo precarias, y una escasa o una falta absoluta de protección social. Los trabajadores temporales están más expuestos a riesgos profesionales que los demás trabajadores agrícolas y están peor pagados. Los trabajadores migrantes tienen también que hacer frente a dificultades culturales y en el idioma en el lugar de trabajo y en sus actividades diarias. Los trabajadores migrantes de temporada pueden ser víctimas de múltiples exposiciones físicas y químicas que acumulan los diferentes lugares de trabajo. La proporción de mujeres y niños que trabajan en el sector agrícola va en aumento. Actualmente, las mujeres representan del 20 al 30 por ciento del total del empleo agrícola remunerado. El trabajo infantil está muy extendido y, en algunos países, representa hasta el 30 por ciento de la mano de obra del sector agrícola.

230. Los datos oficiales sobre la incidencia de los accidentes y de las enfermedades profesionales son imprecisos y es notorio que están subestimados. Esto puede explicarse por el hecho de que, en la agricultura, las labores especialmente peligrosas suelen tener efectos visibles inmediatos, tales como accidentes graves e intoxicación aguda, mientras que otros riesgos son más difíciles de evaluar. Entre otros, cabe citar las enfermedades crónicas debidas al ruido, vibraciones, exposición a polvos orgánicos o exposición continua a bajos niveles de plaguicidas, lo que dificulta el diagnóstico y, por consiguiente, se produce una subestimación de los datos en la mayor parte de los países. Además, esta subestimación se explica, en parte, por las dificultades que se plantean a la hora de determinar el régimen de empleo de los trabajadores agrícolas: trabajo a destajo, a tiempo completo o a tiempo parcial, trabajo de temporada y trabajo migrante, etc. En muchos países, los trabajadores agrícolas no tienen derecho a recibir prestaciones por lesiones profesionales o están excluidos del sistema de seguridad social, y los dispositivos administrativos para recopilar registros de lesiones y los incentivos para notificar las lesiones son también insuficientes. Sin embargo, la tasa de trabajadores agrícolas que es víctima de accidentes y de lesiones mortales es muy superior a la de los trabajadores de otros sectores, y disponen de muy pocas fuentes de indemnización. Menos del 20 por ciento de los trabajadores asalariados agrícolas del mundo están protegidos por una o más de las nueve eventualidades estipuladas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), que citamos a continuación: asistencia médica, prestaciones de maternidad y de enfermedad, prestaciones familiares, prestaciones de desempleo, prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de invalidez, prestaciones de sobrevivientes y prestaciones de vejez.

b) Solución propuesta

231. Se elaboró un modelo de estrategia para fomentar la seguridad y la salud en la agricultura y se ensayó en el marco del proyecto centroamericano de la OIT sobre seguridad y salud en la agricultura, que se puso en marcha en 1993. La estrategia del proyecto está orientada hacia la aplicación de una política nacional tendente a mejorar la seguridad y la salud en el trabajo de los trabajadores rurales, prevenir los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales que se producen en el sector de la agricultura y proteger el medio ambiente. El proyecto de la OIT viene promoviendo la coordinación interinstitucional en la que intervienen todas las instituciones pertinentes a nivel nacional: ministerios del trabajo, agricultura, salud y medio ambiente, institutos de seguridad social, sindicatos, organizaciones de empleadores y organizaciones no gubernamentales. La experiencia adquirida gracias a este proyecto ha puesto de manifiesto la necesidad de adoptar un enfoque integrado que abarque la salud en el trabajo, la salud pública y medioambiental y que esté en consonancia con las actuales tendencias que se registran a nivel nacional e internacional. Según las actuales valoraciones técnicas, el modelo es adecuado y es aconsejable que se imite en otros países y regiones.

232. En consonancia con el modelo, se podrían prever normas que establezcan principios generales que abarquen métodos y prácticas de trabajo adecuados en el sector de la agricultura, entre cuyos principales componentes figurarían los siguientes: el marco jurídico, la coordinación interinstitucional, en la que intervendrían todas las instituciones nacionales pertinentes, una estructura nacional (comisión tripartita o consejo) responsable de la aplicación de la política nacional en materia de seguridad y salud en la agricultura, un sistema de clasificación y prevención de la exposición profesional a los productos químicos, un sistema de control sanitario para los accidentes y enfermedades profesionales, medidas de protección del medio ambiente y el fortalecimiento de la capacidad nacional mediante la información y la formación. Entre otros, figurarían elementos tales como objetivos, ámbito de aplicación y alcance, definiciones, aplicación y exoneración de determinadas formas de actividad económica, formas de evaluación de los riesgos de exposición, función de las autoridades competentes, responsabilidades de los empleadores, derechos y deberes de los trabajadores, información y formación.

c) Origen de la propuesta

233. En el Programa y Presupuesto de la Oficina para 1996-1997, se menciona una propuesta para elaborar normas en el ámbito de la seguridad y la salud en la agricultura como una de las labores en curso y, en el documento de noviembre de 1996 sobre el orden del día de la Conferencia para 1999, se cita como uno de los proyectos que están obteniendo buenos resultados. En una reunión sectorial organizada por la OIT en Ginebra, en 1996, se debatieron una gran variedad de temas relacionados con las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas. Las resoluciones adoptadas en esa reunión destacaron la necesidad de que se intensifiquen los estudios, investigaciones y asistencia técnica en el ámbito de la agricultura⁽²²⁾ .

d) Relación con los instrumentos existentes

234. Una serie de convenios y recomendaciones de la OIT tratan de temas de seguridad y salud en el trabajo que guardan relación con la agricultura o con aspectos específicos de la agricultura relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. Entre ellos cabe citar:

Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y Recomendación núm. 86;
Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110) y Recomendación núm. 110;
Convenio sobre la protección de la maquinaria, 1963 (núm. 119) y Recomendación núm. 118;
Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127) y Recomendación núm. 128;
Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) y Recomendación núm. 133;
Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139) y Recomendación núm. 147;
Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y Recomendación núm. 149;
Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148) y Recomendación núm. 156;
Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) y Recomendación núm. 164;
Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161) y Recomendación núm. 171;
Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170) y Recomendación núm. 177.

235. A pesar de la multitud de normas conexas existentes y de que la agricultura esté incluida junto con otros sectores en el Convenio marco de la OIT sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), no existe ningún convenio que trate en detalle los problemas de la seguridad y la salud de los trabajadores agrícolas. Asimismo, en muchos países, la agricultura no suele estar regulada por la legislación laboral ni por los reglamentos en materia de seguridad y salud. Incluso cuando existen reglamentaciones al respecto, éstas se aplican sólo de forma esporádica debido a una observancia efectiva escasa, a una comprensión insuficiente de las disposiciones jurídicas, a un bajo nivel de notificación y de sindicación entre los trabajadores. Es necesario que se dé un enfoque más integrado a las normas en materia de seguridad y salud. La seguridad y la salud en la agricultura debe abordarse con una estrategia bien definida y deben integrarse en una política de desarrollo rural que abarque tanto los aspectos comerciales (plantaciones) como las explotaciones agrícolas a pequeña escala.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

236. Si bien la OIT ha elaborado, como labores preparatorias, una serie de repertorios de recomendaciones prácticas y guías de interés para la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la agricultura y cuestiones conexas⁽²³⁾ , todavía no se ha emprendido ninguna labor preparatoria destinada a establecer nuevas normas específicas en esta esfera.

237. Basándose en la experiencia adquirida en la aplicación del proyecto centroamericano sobre seguridad y salud en la agricultura, la elaboración de un programa internacional sobre seguridad y salud en la agricultura se ha señalado como uno de los ámbitos fundamentales de intervención y constituirá una parte integral del Programa mundial de la OIT sobre seguridad, salud y medio ambiente en el ámbito del trabajo (Programa y Presupuesto, 1998-1999).

f) Perspectivas

238. Las opiniones expresadas por los mandantes así como los ámbitos en los que ha habido un claro consenso y los puntos de divergencia se expondrán con mayor precisión, de llevarse a cabo labores preparatorias para la adopción de un convenio, durante el curso de las mismas.

239. Sin embargo, muchos Estados Miembros se han pronunciado a favor de esta propuesta durante las consultas celebradas el pasado mes de mayo. Así, once gobiernos han retomado y apoyado ampliamente esta propuesta (Alemania, Australia, Chile, China, Finlandia, Grecia, Myanmar, Panamá, Reino Unido, Sri Lanka y Túnez). Asimismo, las organizaciones de trabajadores apoyan firmemente esta propuesta.

240. Entre los gobiernos que han retomado esta cuestión, cinco abogan por una actividad normativa (Australia, Chile, Finlandia, Panamá y Túnez), que consistiría principalmente en la adopción de nuevas normas.

241. Chile y Panamá están a favor de la adopción de un convenio y de una recomendación complementaria. Australia, si bien expresó algunas reservas en lo que se refiere a los convenios sectoriales, «reconoce que la agricultura es una de las ocupaciones más peligrosas, como lo es la minería, y ya existe una norma sectorial sobre la seguridad en las minas». Australia apoyaría cualquier propuesta tendente a la adopción de un convenio. Finlandia considera que esta cuestión, si bien es especialmente importante para los países en desarrollo, tiene un alcance universal. Estima que una nueva norma en la materia «contribuiría a fomentar la lucha contra las formas extremas de trabajo infantil, ya que son muchos los niños que trabajan en explotaciones agrícolas y realizan tareas en este sector». Por último, Túnez defiende la adopción de nuevas normas y/o la revisión de las normas existentes.

242. El Reino Unido propone que se lleve a cabo una discusión general.

19. Prevención de los riesgos biológicos en el lugar de trabajo

a) Problemática

243. A los efectos del presente documento, se entiende por «agentes biológicos» los agentes biológicos tradicionales tales como microorganismos, cultivo de células o endoparásitos humanos, así como organismos modificados genéticamente (OMG) en el ámbito de la biotecnología moderna. Por biotecnología se entiende cualquier técnica que utilice organismos vivos o partes de organismos para elaborar o modificar productos, mejorar las plantas o los animales, o desarrollar microorganismos para usos específicos. A la biotecnología moderna también se la denomina ingeniería genética. El paso de las aplicaciones tradicionales a la utilización de técnicas más complejas de ingeniería genética en los sectores tales como la agricultura y las industrias farmacéuticas hace que unos 16 millones de trabajadores de todo el mundo estén expuestos a los riesgos que entrañan los agentes biológicos.

244. Si bien los informes de los países industrializados sobre incidentes en el lugar de trabajo relacionados con agentes biológicos son incompletos, el establecimiento de reglamentaciones relativas a la protección contra los agentes biológicos está cobrando impulso en estos países. Las economías en transición, especialmente las de Europa central, están avanzando rápidamente en el desarrollo de la biotecnología y sus aplicaciones seguras. En los países en desarrollo del continente asiático y de América Latina más avanzados tecnológicamente, la biotecnología ocupa un lugar prioritario en el proceso de desarrollo. En Africa, el nivel de desarrollo de la biotecnología difiere enormemente de un país a otro.

245. Habida cuenta de los riesgos inherentes a la industria de la biotecnología, la sensibilización respecto de la seguridad de la biotecnología en los países en desarrollo es relativamente mayor que las preocupaciones por la seguridad y la salud relacionadas con industrias no biológicas. En los países en desarrollo se está generalizando la elaboración de bases de datos sobre bioseguridad. Este fenómeno se ve potenciado por la relación de la industria de la biotecnología con una serie de temas de interés primordial, tales como los derechos de propiedad intelectual y sus efectos en un incremento de la productividad, mejora de la calidad de la producción agrícola y la conservación del medio ambiente. En el proceso, se han puesto en marcha iniciativas intergubernamentales, tales como el Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología (ICGEB, Trieste, Italia)⁽²⁴⁾ , con el objetivo de explorar las posibilidades biotecnológicas e industriales. En el procedimiento, los riesgos esperados asociados con la industria están siendo motivo de preocupación.

b) Solución propuesta

246. Podría preverse la adopción de nuevas normas. Los textos deberían establecer principios generales que regulen los métodos y prácticas de trabajo adecuados en el ámbito de la biotecnología, en concreto, los procedimientos de evaluación de riesgos y control técnico, y medidas institucionales destinadas a proteger la salud de los trabajadores. Además, también se tratarán las cuestiones pertinentes relativas a la protección pública y del medio ambiente. En los textos deberían figurar, entre otros elementos, los objetivos, ámbito de aplicación y alcance, definiciones, aplicación y exención a actividades económicas, formas de evaluación de los riesgos de exposición, función de las autoridades competentes, responsabilidades de los empleadores, derechos y deberes de los trabajadores e información y formación.

247. La OIT tiene una función rectora en la promoción y consideración de la bioseguridad respecto de la salud y la seguridad en el trabajo. La Oficina se propone elaborar un proyecto de repertorio de recomendaciones prácticas sobre riesgos biológicos y su prevención y someter este repertorio a una reunión tripartita de expertos para su discusión.

c) Origen de la propuesta

248. En 1993, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución sobre la seguridad en relación con la exposición a agentes biológicos y con la utilización de los mismos en el trabajo. Basándose en esta resolución, el Consejo de Administración pidió al Director General que adoptara medidas para abordar la cuestión de la seguridad en relación con la exposición a agentes biológicos y con la utilización de los mismos en el trabajo y que considerara la necesidad de elaborar nuevos instrumentos con el fin de reducir al mínimo los riesgos para los trabajadores, el público y el medio ambiente⁽²⁵⁾ .

249. El capítulo 16 del Programa 21, adoptado en 1992 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), trata de la gestión ecológicamente racional de la biotecnología. En la consulta informal sobre la evolución reciente y tendencias de la biotecnología (Viena, octubre de 1995), celebrada por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) en su calidad de gestor de tareas de este capítulo, se pidió a la OIT que asumiera una función rectora en la promoción y examen de la cuestión de la bioseguridad en lo que respecta a la seguridad y salud en el trabajo y en el fomento del uso seguro de la biotecnología en el lugar de trabajo. Estas actividades se inscriben dentro del área de programa D del capítulo 16, que trata del aumento de la seguridad y del establecimiento de mecanismos internacionales de cooperación.

d) Relación con los instrumentos existentes

250. La Oficina todavía no ha elaborado ningún instrumento que trate directamente o indirectamente de la seguridad en relación con la exposición a agentes biológicos y con la utilización de los mismos en el trabajo. Existen directivas nacionales y regionales en la materia, pero ninguna de ellas abarca el ámbito de aplicación de la solución propuesta en el párrafo 246 supra. El convenio y recomendación propuestos se inscribirían dentro del grupo de instrumentos sobre la seguridad y la salud en el trabajo que prevén protección contra riesgos específicos.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

251. Como labor preparatoria, la Oficina preparó un documento sobre los efectos de la tecnología moderna, incluida la tecnología genética, en la salud de los trabajadores y en el medio ambiente. En el documento se exponen los riesgos potenciales relacionados con la introducción de estas nuevas tecnologías. Se basa en estudios de caso de las experiencias recogidas en países de Asia, Europa y América del Norte. Antes de seleccionar el punto del orden del día de la Conferencia, sería necesario ampliar la investigación y las labores preparatorias.

f) Perspectivas

252. Las opiniones expresadas por los mandantes, los ámbitos en los que se da un claro consenso y los puntos de divergencia se darán a conocer una vez que se haya concluido el repertorio de recomendaciones prácticas sobre la cuestión.

253. Durante las consultas celebradas el pasado mes de mayo, nueve Estados volvieron a considerar esta cuestión y la apoyaron (Alemania, Australia, Chile, Myanmar, Rumania, Reino Unido, Sri Lanka, Túnez y Uruguay). Las organizaciones de trabajadores se pronunciaron a favor de una actividad normativa.

254. Las respuestas dadas por cinco Estados contienen informaciones detalladas en lo que respecta a una posible actividad normativa. Chile propugna la adopción de un convenio y de una recomendación complementaria. Túnez se pronuncia a favor de la adopción de nuevas normas y/o la revisión de las normas existentes. Australia estima conveniente que esta cuestión sea objeto de una discusión general preliminar que podría desembocar en una actividad normativa. El Reino Unido considera que se trata de una cuestión que debe someterse únicamente a una discusión general. Por último, Myanmar menciona «el posible establecimiento de nuevas normas cuando y como corresponda».

20. Otras propuestas

255. Medio ambiente de trabajo: Egipto estima que es importante revisar, a intervalos periódicos, las normas en materia de seguridad en el trabajo. Menciona, en concreto, los problemas de contaminación del aire y los riesgos vinculados a la introducción de las nuevas tecnologías.

256. Equipos de protección individual: Grecia propuso que la Conferencia se centre en ciertos problemas referentes a la seguridad y la salud en el trabajo y, en particular, en las cuestiones relativas a los equipos de protección individual y de señalización.

257. El SIDA: Mauricio sugiere examinar la cuestión de la protección de los trabajadores enfermos de SIDA. Las organizaciones de trabajadores expresaron asimismo interés por la celebración de una discusión general preliminar sobre este tema.

258. Protección contra riesgos específicos: Túnez defiende, de forma bastante general, la necesidad de adoptar nuevas normas y/o de reforzar las normas existentes en la materia. Se refiere, más concretamente, al trabajo con pantallas de computadora y a la exposición a sustancias explosivas. Las organizaciones de trabajadores señalan también la importancia de la protección en el trabajo con pantallas de computadora.

259. Por otra parte, Túnez propugna la revisión de las disposiciones del Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139).

260. Protección del medio ambiente: las organizaciones de trabajadores proponen que se lleve a cabo una discusión general sobre este tema. La discusión podría abordar las cuestiones relativas a las medidas preventivas que deberían adoptar las empresas con miras a asegurar que las actividades que realicen no perjudiquen el medio ambiente.

261. Prevención de trastornos psicosomáticos y del estrés mental: las organizaciones de trabajadores estimaron conveniente que se retenga esta propuesta en el repertorio.

H. Seguridad social

21. Normas de base en materia de seguridad social

a) Problemática

262. En un número creciente de países de todo el mundo, la seguridad social se encuentra entre dos fuerzas antagónicas: una de ellas cuestiona su legitimidad, su modo de gestión y de financiación, e incluso sus principios fundacionales, que considera obsoletos; la otra, partidaria de la institución, considera necesario introducir reformas, en muchos casos profundas, pero que deben hacerse en el respeto de ciertos principios fundamentales.

263. La mundialización de la economía, las exigencias mayores de la competencia, las mutaciones sociales, relacionadas o no con los procesos de ajuste estructural, la desaparición de los bloques geopolíticos y la mayor presión para una reducción del papel del Estado son factores que pesan sobre la institución de la seguridad social y hacen necesario reflexionar sobre su futuro.

264. La amplitud de las reformas, acompañadas o no de una privatización total o parcial, las presiones financieras ejercidas sobre los Estados Miembros y sobre los interlocutores sociales para conseguir que acepten como un hecho ineluctable la necesidad de proceder a un examen exhaustivo de la totalidad del dispositivo nacional de seguridad social, demuestran que en esta esfera, en la que reinó cierta estabilidad desde principios de los años cincuenta, se está produciendo una intensa actividad.

265. Otra preocupación del momento es el hecho de que la mayoría de las personas -- sobre todo en los países en desarrollo -- no están cubiertas por ningún tipo de seguridad social. En el plano de la salud, muchos Estados ya no pueden garantizar el libre acceso a la atención sanitaria; por lo que se refiere a las prestaciones de invalidez, las pensiones de jubilación y de supervivencia, la mayoría de los trabajadores no tienen ninguna cobertura social. Muchos Estados están elaborando actualmente políticas para ampliar la cobertura social básica a los trabajadores que no forman parte del sector estructurado. La adopción de instrumentos normativos podría incitarlos a formular una política a largo plazo y les permitiría medir los progresos realizados en el marco de una serie de principios rectores que constituyan el fundamento de toda reforma de la seguridad social.

266. La OIT debería participar en este debate, tanto más cuanto que la seguridad social se menciona de manera explícita en el mandato fundamental de la Organización.

b) Solución propuesta

267. El examen de la cuestión de los principios rectores de la seguridad social, incluida la ampliación de algún tipo de cobertura social, permitiría que la Conferencia pasara revista, en el contexto de una discusión general preliminar, a la experiencia adquirida en el decenio pasado, que fue particularmente fecundo en reformas. Esta discusión se centraría en los datos esenciales contenidos en los instrumentos existentes, y en particular en la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), la Recomendación sobre la asistencia médica, 1944 (núm. 69) y en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102).

268. La discusión permitiría seleccionar, entre los principios rectores que figuran en esos instrumentos o en los instrumentos ulteriores, más específicos, adoptados por la Conferencia entre 1952 y 1988 (las llamadas normas «superiores» de la seguridad social), aquellas que siguen teniendo primacía, y que deberían seguir inspirando la concepción, la implantación y la reforma de la seguridad social.

269. Considerando la experiencia adquirida en los años ochenta y noventa, así como a la labor realizada por otras organizaciones de vocación mundial, como las instituciones de Bretton Woods, o regional, como el Consejo de Europa, la Organización de Estados Americanos o la Comunidad Europea, la discusión también permitiría extraer ciertas nociones que, a su vez, podrían convertirse en principios generales aplicables en la materia.

270. Por esta razón, se propone que la Conferencia examine la importancia operacional de conceptos tan determinantes para el desarrollo de regímenes viables y adecuados de seguridad social como lo son:

la naturaleza y el grado de responsabilidad general del Estado, y como corolario de esta cuestión el papel de la iniciativa privada o individual;
la participación de los interlocutores sociales en la gestión de los regímenes, en los distintos niveles de operación o de control;
los papeles respectivos que han de desempeñar los sectores público y o privado en la administración de los regímenes, así como el de las otras partes interesadas (por ejemplo, los beneficiarios);
la igualdad de trato para hombres y mujeres, así como para los nacionales y los no nacionales;
el campo de aplicación personal (personas protegidas) y material (eventualidades previstas) de la seguridad social;
la puntualidad y el ajuste de las prestaciones, en particular en el marco del concepto de sustitución de ingresos;
los papeles respectivos del seguro y la asistencia sociales, con inclusión de las prestaciones que se ofrecen a reserva de los recursos disponibles, y los servicios sociales;
las características de los distintos mecanismos de financiación colectiva (capitalización y reparto total o parcial, tasación general o específica) y las posibles combinaciones de los mismos;
el papel y la durabilidad de los regímenes complementarios obligatorios u opcionales;
la inclusión de conceptos de prevención y de readaptación en los dispositivos globales de la protección social.

271. La celebración de una discusión general preliminar podría eventualmente dar lugar a nuevas normas, que permitieran iniciar sobre bases sólidas una revisión progresiva del dispositivo normativo que la Organización Internacional del Trabajo elaboró entre 1944 y 1988. En el futuro inmediato se podría elaborar un nuevo convenio que incluya la adopción de un índice de cobertura social básica, de modo que los mandantes de la Organización puedan medir el nivel alcanzado y los progresos realizados con el tiempo, y formular una política nacional para ampliar la cobertura social básica. La recomendación que complemente el convenio podría contener los principios rectores que debieran constituir el fundamento de toda reforma de la seguridad social.

c) Origen de las propuestas

272. Desde 1995, la Oficina ha organizado o participado en un gran número de reuniones subregionales o regionales sobre seguridad social. En todas ellas se planteó la cuestión de la cobertura social básica y de los principios rectores de la seguridad social, y más concretamente, de la actualización de la postura de la OIT respecto de las mismas. Los foros regionales agrupaban países de Europa, del Africa de expresión francesa o inglesa, de América Latina y de Asia. En muchos casos se trataba de reuniones tripartitas en las que el conjunto de los interlocutores sociales consideraba importante que esta cuestión se debatiera en la OIT.

273. En las consultas celebradas en el pasado mes de mayo, 13 Estados replantearon esta cuestión con el apoyo de todos los demás Estados (Alemania, Australia, Chile, China, Eslovenia, Finlandia, Letonia, Myanmar, Perú, Rumania, Sri Lanka, Suriname y Túnez). Seis Estados se pronunciaron de manera expresa a favor de una acción normativa (Australia, Chile, Eslovenia, Letonia, Myanmar y Túnez). Un Estado (Alemania) estima que la propuesta no debe ser objeto de una acción normativa. Los demás Estados no se pronunciaron sobre este particular.

d) Relación con instrumentos existentes

274. En la Declaración de Filadelfia (Parte III, f)) se hace referencia a «la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan: [...] extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa».

275. El derecho a la seguridad social se reconoce en el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948). Este derecho se recoge también en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).

276. Después de la Segunda Guerra Mundial, la Conferencia Internacional del Trabajo, por su parte, adoptó los instrumentos siguientes:

1952 Convenio núm. 102 sobre la seguridad social (norma mínima)

Convenio núm. 103 y Recomendación núm. 95 sobre la protección de la maternidad

1962 Convenio núm. 118 sobre la igualdad de trato (seguridad social)

1964 Convenio núm. 121 y Recomendación núm. 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales

1967 Convenio núm. 128 y Recomendación núm. 131 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes

1969 Convenio núm. 130 y Recomendación núm. 134 sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad

1981 Convenio núm. 156 y Recomendación núm. 165 sobre los trabajadores con responsabilidades familiares

1982 Convenio núm. 157 y Recomendación núm. 167 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social

1988 Convenio núm. 168 y Recomendación núm. 176 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo

277. El Consejo de Europa y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social adoptaron códigos regionales inspirados en gran medida en las disposiciones de las normas pertinentes de la OIT.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

278. En 1996 la Oficina inició una serie de labores centradas en la cobertura social y en los principios rectores de la seguridad social. Los resultados de esas investigaciones y análisis preliminares fueron presentados a los interlocutores sociales en varias reuniones subregionales. Hasta principios de 1998 se ha previsto celebrar otras reuniones similares que permitan recabar en una forma directamente utilizable la opinión documentada de los distintos sectores interesados de todas las regiones del mundo.

279. En el programa y presupuesto del Departamento de Seguridad Social para el bienio 1998-1999 se incluye un proyecto de investigaciones sobre los principios de la seguridad social.

f) Perspectivas

280. Las consultas que la Oficina ya ha celebrado con los distintos mandantes, y con las otras organizaciones internacionales interesadas, entre las cuales se cuentan en primer plano el Banco Mundial, el FMI, la AISS, el Consejo de Europa, la Comunidad Europea, la OCDE y la OISS, indican que el debate propuesto, con toda probabilidad, permitirá llegar a un consenso acerca de qué principios fundamentales deberán respetarse en los regímenes nuevos o renovados de seguridad social, que será compatible con el espíritu que prevaleció durante la elaboración de las normas internacionales en vigor.

281. Esta discusión general preliminar debería servir para alcanzar progresos considerables que permitan llevar a cabo reformas en esta institución de importancia fundamental para los trabajadores que tengan en cuenta a la vez los imperativos sociales y los imperativos económicos.

282. Las observaciones de los seis gobiernos que se pronunciaron de manera expresa a favor de una acción normativa durante las consultas del mes de mayo se inclinan hacia una revisión de los instrumentos existentes, y en particular del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Para Australia, «es patente la necesidad de revisar las normas internacionales de seguridad social debido al índice relativamente bajo de ratificación de las normas actuales». Letonia y Túnez proponen que se revise el Convenio núm. 102 y Eslovenia, refiriéndose al mismo Convenio, precisa que «es necesario revisarlo teniendo en cuenta las nuevas formas flexibles de trabajo tales como el trabajo a tiempo parcial, el trabajo a domicilio, el trabajo en régimen de subcontratación y el teletrabajo. Convendría considerar distintas posibilidades para ampliar los sistemas de seguro a los regímenes de trabajo mencionados». Chile preconiza la adopción de un convenio, complementado con una recomendación. Myanmar evoca también la posibilidad de introducir nuevas normas en esta esfera.

283. Según Finlandia, «debido a que los sistemas de seguridad social están registrando importantes cambios, este tema es de mucha actualidad. Las normas antiguas no se ajustan del todo a los problemas y perspectivas del momento».

284. Sólo Alemania rechaza la idea de una acción normativa en este campo: «este tema se presta como mucho para un debate general, pero no para la elaboración de normas (adicionales)».

285. Una organización de trabajadores insiste en la importancia que tiene la protección de las pensiones de jubilación de los trabajadores.

22. Igualdad de trato para los hombres y las mujeres en materia de seguridad social

a) Problemática⁽²⁶⁾

286. Esta cuestión reviste particular importancia debido a los profundos cambios que se han producido en los modelos de estructura familiar y a las importantes transformaciones de los contextos económicos en los que se desarrollan esos sistemas. La igualdad formal implica generalmente igualdad de trato para todos en situaciones de empleo comparables, pero la situación de la mayoría de las mujeres difiere de la de los hombres.

287. Las mujeres ocupan un lugar cada vez más importante en el mercado del trabajo, y esta situación se refleja en la protección social de que goza. Sin embargo, son ellas las que ocupan la mayoría de los empleos en régimen de tiempo parcial -- poco remunerados, intermitentes y precarios -- que con frecuencia no están cubiertos por los regímenes de seguridad social. Además, sigue habiendo, sobre todo en los países en desarrollo, vastos sectores de actividad, por ejemplo el rural o el no estructurado, en los que a menudo las mujeres son mayoría, y que carecen de protección social.

288. La propuesta relativa a la igualdad de trato abarca cinco preocupaciones fundamentales:

la individualización de los derechos a recibir prestaciones;
la igualdad de trato por lo que se refiere a la edad de jubilación;
la igualdad de trato por lo que se refiere a las prestaciones de sobrevivientes;
la partición de los derechos de pensión en caso de separación; y
la situación del padre que se hace cargo de los hijos como factor que se ha de tener en cuenta a efectos del cálculo o del acceso a las prestaciones.

289. Caber señalar que las directivas de las Comunidades Europeas⁽²⁷⁾ , que siguen siendo los instrumentos internacionales más avanzados en este campo, tratan únicamente de cuestiones relacionadas con el acceso a los regímenes de protección y al método de cálculo de las cotizaciones y prestaciones. En ellas no se abordan los temas más delicados tales como la edad de la jubilación, los complementos de prestación y la partición de derechos en caso de separación.

290. Además, la igualdad de trato no debería constituir un obstáculo para la aplicación de ciertas disposiciones específicas de los sistemas de seguridad social favorables a las trabajadoras tales como la protección de la maternidad.

b) Solución propuesta

291. Hay tres posibilidades para incorporar esas preocupaciones en las normas de la OIT. Una de ellas consistiría en incluirlas en un instrumento sobre los principios rectores de la seguridad social, como se indica en el punto 21 del presente documento. La segunda consistiría en abordarlas en el marco de una eventual revisión del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), y la tercera, en recurrir a un instrumento específico que se limite a los puntos mencionados.

c) Origen de las propuestas

292. Esta cuestión se abordó en dos reuniones de expertos en 1990 y 1994. La Reunión tripartita de expertos sobre seguridad social y protección social: igualdad de trato para los hombres y las mujeres (1994) recomendó que se emprendiera un análisis de los instrumentos existentes con miras a evaluar su contribución al fomento de la igualdad de trato entre hombres y mujeres en el marco de los sistemas de seguridad social y protección social. Sin embargo, cabe señalar que en sus conclusiones, los expertos no recomendaron la adopción de una norma internacional específica sobre este particular.

d) Relación con instrumentos existentes

293. La OIT ha adoptado varios instrumentos sobre este tema. Se trata en particular del Convenio núm. 103 y de la Recomendación núm. 95 sobre la protección de la maternidad, 1952, cuya revisión se ha inscrito en el orden del día de la reunión de 1999 de la Conferencia. En el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) se consagra el principio según el cual los trabajadores, hombres o mujeres, con responsabilidades familiares, deberían gozar de una protección específica que les garantice la igualdad de trato con los demás trabajadores. El Consejo de Administración decidió promover la ratificación de este Convenio, de resultas de las recomendaciones que formuló el Grupo de Trabajo de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, en el marco del examen de este instrumento.

e) Situación de la investigación y de las labores preparatorias

294. La Oficina ha llevado a cabo investigaciones sobre este tema como parte de las labores preparatorias de las dos reuniones de expertos de 1990 y 1994. Esta cuestión también se abordó en la serie de trabajos sobre la cobertura social y los principios rectores de la seguridad social, que la Oficina emprendió en 1996. Sin embargo, si el tema de la igualdad de trato tuviera que ser objeto de una propuesta separada, habría que efectuar labores preparatorias complementarias.

f) Perspectivas

295. Los 12 gobiernos que retomaron esta propuesta en el marco de las consultas celebradas en el mes de mayo deseaban conservarla en el repertorio (Alemania, Australia, Chile, China, Chipre, Croacia, Finlandia, Grecia, Myanmar, Sri Lanka, Suriname y Túnez). Las organizaciones de trabajadores también se pronunciaron a favor de esta propuesta. Preconizan la adopción de un nuevo instrumento que trate específicamente sobre el tema.

296. Cuatro Estados preconizan claramente una acción normativa. Chile y Túnez preconizan la adopción de un convenio complementado con una recomendación. Australia «respalda la idea de que se considere la posibilidad de adoptar un nuevo convenio» y Croacia considera que la adopción de normas en este campo es una cuestión particularmente importante.

297. Chipre sugiere que se lleve a cabo una discusión general.

298. Los demás Estados no formulan observaciones particulares, salvo Finlandia, que considera que «los sistemas de seguridad social son capitales para aumentar las oportunidades de igualdad de las mujeres en el mundo del trabajo».

I. Empleo de niños y adolescentes

23. El trabajo nocturno de niños y adolescentes (revisión de los Convenios núms. 6, 79 y 90)

a) Problemática

299. Desde finales de los años ochenta se viene proponiendo que se examine la posibilidad de adoptar nuevos instrumentos sobre el trabajo nocturno de menores. Lo que se busca es dejar a un lado el enfoque sectorial de esta cuestión -- se han adoptado varios convenios separados para sectores particulares de la actividad económica -- para reemplazar todos los instrumentos actuales por un instrumento de alcance general. Se haría pues lo mismo que se hizo en relación con la edad mínima. Estas consideraciones se señalaron en el Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas cuando éste examinó el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946 (núm. 79), el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6) y el Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1948 (núm. 90), en marzo de 1996 y marzo de 1997.

b) Solución propuesta

300. Como resultado de la labor del Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas, el Consejo de Administración decidió en marzo de 1996 que se adoptaran las medidas del caso para revisar las disposiciones del Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946 (núm. 79), y «posiblemente otros instrumentos sobre el trabajo nocturno de menores». Posteriormente, en marzo de 1997, el Consejo de Administración decidió considerar la posibilidad de revisar los convenios sobre el trabajo nocturno de menores, en particular el Convenio núm. 90, con inclusión del Convenio núm. 6, y formular recomendaciones sobre la forma en que podría llevarse a cabo esa revisión, incluida la preparación eventual de un protocolo para el Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171) en el que se abordarían las condiciones específicas del trabajo nocturno de los niños y menores.

c) Origen de la propuesta

301. La decisión del Consejo de Administración de revisar el Convenio núm. 79 se adoptó en marzo de 1996 y la de revisar los Convenios núms. 6 y 90, en marzo de 1997, y en los tres casos las decisiones se basaron en la labor del Grupo de Trabajo.

d) Relación con instrumentos existentes

302. Por lo que se refiere al trabajo nocturno, la OIT adoptó en 1990 el Convenio sobre el trabajo nocturno, (núm. 171). De ahí que las normas incluyan hoy medidas de protección relativas al trabajo nocturno en general. Sin embargo, en el Convenio núm. 171 no se incluyen disposiciones destinadas específicamente a los adolescentes. También podría considerarse que la actualización de las normas sobre este tema complementa las actividades que lleva a cabo actualmente la OIT en materia de trabajo infantil, entre las cuales se incluye una propuesta para la adopción de normas que se ha de discutir en la reunión de 1998 de la Conferencia⁽²⁸⁾ . Las normas examinadas tendrán repercusiones para la cuestión del trabajo nocturno de niños, que deberá ser objeto de otros exámenes cuando se hayan adoptado las nuevas normas.

e) Situación de la investigación y de la labor preparatoria

303. Todavía no se ha iniciado la labor preparatoria sobre este tema, y en la fase actual no se le ha dado prioridad debido a que la atención se centra en la labor sobre las nuevas normas relativas al trabajo infantil.

f) Perspectivas

304. El Consejo de Administración decidió revisar los Convenios núms. 6, 79 y 90 sobre la base de la labor que realizó el Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas. Si el Consejo de Administración decide considerar este tema como prioritario, deberá pedir a la Oficina que inicie las investigaciones y la labor preparatoria necesarias para que el Consejo de Administración lo incluya en el orden del día de una futura reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo.

J. Otros temas propuestos por los mandantes

24. Efectos sociales de la mundialización

305. En el marco de las consultas celebradas en el mes de mayo, varios gobiernos se pronunciaron a favor de que se aborde el tema de la mundialización y en la mayoría de los casos propusieron temas más específicos, que podrían ser objeto de una discusión general.

306. Chipre propone una discusión general sobre el tema «La liberalización del comercio, la competencia internacional y la seguridad social».

307. Mauricio propone que se tengan en cuenta tres temas directamente relacionados con el tema de la mundialización: «La transferencia de tecnología y de capital y los derechos de los trabajadores», «La mundialización, una amenaza para los trabajadores y para sus derechos» y «La necesidad de mantener el estado de bienestar en un mundo competitivo y sin fronteras».

308. La Federación de Industrias de Egipto preconiza la adopción de una recomendación sobre el tema «La creación de empleos, el aumento de la productividad y la mejora de la calidad a través de la transferencia de tecnología».

309. Uruguay propone que se aborde la cuestión de la mundialización de la economía y de los mercados de trabajo.

310. Las organizaciones de trabajadores reiteraron el apoyo que dieron a la cuestión de las etiquetas sociales y que manifestaron en los debates de la reunión de junio de 1997 de la Conferencia.

25. Relaciones de trabajo transnacionales

311. Esta cuestión se abordó en el documento sobre el repertorio de propuestas de actividades normativas presentado al Consejo de Administración el pasado mes de marzo. En el marco de las consultas celebradas en el mes de mayo, Finlandia declaró que deseaba que se estudiara esta cuestión. «Sin embargo, hay que actuar con cuidado al adoptar medidas en este sentido y las mismas requieren mayor reflexión y análisis, ya que esta cuestión abre horizontes completamente nuevos en los procedimientos de elaboración de normas. [...] este tema podría prestarse a una discusión general de la Conferencia.» Chile también formuló una propuesta sobre las relaciones de trabajo transnacionales «en régimen de subcontratación». Por último, Costa Rica y Túnez desean que se examinen las repercusiones de las relaciones transnacionales sobre los créditos laborales de los trabajadores en caso de insolvencia del empleador y que se refuercen las normas vigentes sobre esta cuestión.

312. El Consejo de Administración podría proponer que la Oficina defina de manera más precisa este tema que abarca a la vez los conflictos de leyes relacionados con los movimientos transfronterizos de trabajadores, los contratos de trabajo o de subcontratación transfronterizos y los intentos de aplicación extraterritorial del derecho del trabajo mediante el control del acceso de los productos al mercado nacional. Es evidente que el tema es demasiado vasto, demasiado multiforme y, en ciertos aspectos, demasiado reciente para prestarse a una acción normativa. Sin embargo, sería útil abordarlo en una discusión general de la reunión de la Conferencia, llegado el caso después de realizar un primer inventario de las cuestiones que plantea en una reunión de expertos.

26. Privatización

313. Dos gobiernos han hecho propuestas relacionadas con este tema. Grecia propone que se examine la cuestión relacionada con la protección de los trabajadores en caso de privatización de las empresas, y Mauricio propone un tema sobre «La privatización y la desreglamentación».

27. Empleo de las mujeres

314. Un gran número de Estados Miembros retomaron este tema, con distintas formas, en su respuesta a la carta del Director General relativa al repertorio (Alemania, Australia, China, Grecia, Italia, Mauricio, Nicaragua, Perú, Rumania y Túnez).

315. Nicaragua preconiza la adopción de una recomendación sobre el tema del empleo de las mujeres. Túnez propone que la promoción del empleo de las mujeres sea objeto de una discusión general de la Conferencia.

316. Varios países han propuesto que se examinen temas más específicos en el marco de este tema general. Alemania considera que «las cuestiones que comprende este tema parecen muy apropiadas para ser examinadas en la Conferencia Internacional del Trabajo [...] en particular la promoción de la igualdad de oportunidades para las mujeres en el empleo». Rumania propone que se examine la cuestión del desempleo y de la inserción profesional de las mujeres. Italia está a favor de una recomendación en la que se prevean medidas para fomentar la iniciativa empresarial de mujeres. Por último, Mauricio propone una discusión sobre los temas «Nuevos retos para las trabajadoras» y «Problemas relacionados con las diferencias entre hombres y mujeres en el empleo».

317. Australia no respalda la idea de iniciar una acción normativa sobre este tema por el momento: «en la fase actual no se considera necesario examinar la adopción de nuevas normas».

318. Una organización de trabajadores también expresó su apoyo a toda iniciativa en este campo.

319. Cabe recordar también que el Consejo de Administración ya ha examinado en el marco de una discusión general una propuesta conexa sobre la igualdad de la mujer en materia de empleo, en particular en 1993 y en 1995. Esta cuestión contó con el respaldo de un importante número de miembros del Consejo, aún cuando no fue seleccionada para figurar en el orden del día de la reunión de la Conferencia.

28. Empleo de trabajadores migrantes

320. En la presente reunión del Consejo de Administración se examinará un documento⁽²⁹⁾ en el que se presenta el informe de la Reunión de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en el campo de las migraciones, que se celebró en abril de 1997. En este documento se incluye una propuesta de los expertos para que se lleve a cabo una discusión general sobre el empleo de migrantes, en la que se abordarían las cuestiones relacionadas con los derechos humanos fundamentales en el trabajo.

321. Como se recordará, en el marco de las consultas relativas al repertorio celebradas en el mes de mayo, nueve Estados retomaron la propuesta relativa a los trabajadores migrantes (Alemania, Australia, Brasil, Chile, Italia, Myanmar, Nicaragua, Sri Lanka y Túnez). Las respuestas de ciertos Estados contienen comentarios sustanciales.

322. Italia y Túnez se pronuncian a favor de una revisión de las normas existentes, mientras que Chile y Nicaragua preconizan una discusión general.

323. Brasil presenta una propuesta específica sobre la igualdad de trato en materia de seguridad social para los trabajadores migrantes y la posibilidad de que puedan acogerse al sistema de seguridad social del país de origen.

324. Por lo que se refiere a Australia, «en la fase actual no se considera necesario examinar la posibilidad de adoptar nuevas normas. Antes de empezar cualquier discusión habría que esperar los resultados de la discusión del Estudio general en la reunión de 1999 de la Conferencia».

325. Un Estado, Alemania, tiene serias reservas sobre esta cuestión y estima que no hay una necesidad patente de brindar una protección adicional o de incluir a grupos específicos de trabajadores migrantes dentro del ámbito de aplicación del Convenio núm. 143. Precisa que «hay muchas reservas en cuanto a la selección de las cuestiones incluidas en este tema».

326. Como se recordará, el Consejo de Administración adoptó sendas decisiones sobre la revisión eventual de los Convenios núms. 97 y 143 sobre los trabajadores migrantes, tras el examen de esos convenios que realizó el Grupo de Trabajo de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo. Esas decisiones se presentan más abajo, en el punto 38.

29. Trabajadores agrícolas

327. Ciertos Estados del Africa meridional han informado a la Oficina de manera informal una propuesta relativa a la inscripción en el orden del día de la Conferencia de una cuestión relativa a las «condiciones socioeconómicas de los asalariados agrícolas». Precisaron que este tema podría ser objeto de una discusión general. Según ciertos gobiernos, «en esas deliberaciones debería explorarse la posibilidad de mejorar el procedimiento de formulación denormas para esta categoría de trabajadores. Se considera que los convenios vigentes no son adecuados».

30. Marinos

328. En el marco de las consultas celebradas en el mes de mayo, Grecia comunicó a la Oficina ciertas observaciones de la Federación Panhelénica Marítima relativas a la cuestión de los pabellones de conveniencia. Esta estima que la Conferencia debería abordar las repercusiones que puede tener el creciente número de buques matriculados en países con pabellones de conveniencia para el mercado del trabajo de este sector. Menciona en particular el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147).

329. La Federación también presentó una propuesta sobre la protección de la gente de mar en caso de insolvencia del empleador.

31. Pescadores

330. Como consecuencia de la reunión marítima de la Conferencia, que tuvo lugar en octubre de 1996, podría considerarse la adopción de nuevas normas y/o la revisión de las normas existentes.

331. En el marco de las consultas sobre el repertorio celebradas en el mes de mayo, cinco Estados Miembros se pronunciaron sobre esta cuestión (Alemania, Australia, Chile, Reino Unido y Sri Lanka). Dos Estados apoyan una acción normativa. Se trata de Sri Lanka y Chile, que preconizan una revisión de las normas existentes sobre este tema. El Reino Unido propone que esta cuestión se aborde únicamente en una discusión general. Según Alemania, «no es necesario proceder a una revisión general de las normas existentes aplicables a los pescadores ni a la formulación de nuevas normas». Considera que el único instrumento que es necesario revisar es el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (pescadores), 1966 (núm. 126). Por último, Australia estima que, «no hay mucha necesidad de adoptar nuevas normas para los pescadores, ya que los convenios aplicables a la gente de mar pueden aplicarse a los pescadores, en los casos en que sea necesario».

32. El empleo en el sector público

332. Mauricio propuso que el Consejo de Administración examinara la cuestión «la seguridad en el empleo en el sector público» a fin de inscribirla en el orden del día de la Conferencia.

33. Mejora de la colaboración y de la coordinación de los organismos y órganos de las Naciones Unidas en el campo de la vida laboral

333. Finlandia presentó esta propuesta adicional para examen en una discusión general de la Conferencia.

K. Posibilidades de revisión

334. Por lo que respecta a los 16 convenios que examinó el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, éste pidió que los mandantes comunicaran a la Oficina informaciones complementarias antes de recomendar una revisión eventual de los mismos. El pasado mes de junio, el Director General Adjunto (Sector de normas y relaciones laborales) cursó una comunicación a todos los Estados Miembros a este respecto. A reserva de las respuestas que reciba la Oficina, algunos de esos convenios podrían muy bien incluirse en el proyecto de repertorio que se presentará al Consejo de Administración en marzo de 1998. Esto se aplica en particular a los tres Convenios siguientes.

34. Convenio sobre la indicación del peso en los fardos transportados por barco, 1929 (núm. 27)

335. Se invitó a los Estados Miembros a que se pronunciarán sobre la necesidad de revisar la totalidad o parte de este Convenio, y sobre la forma en que podría hacerse esta labor, incluida la adopción de un protocolo adicional.

35. Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127)

336. Se invitó a los Estados Miembros a que se pronunciaran sobre la necesidad de revisar la totalidad o parte de este Convenio y sobre la forma en que podría hacerse esta labor.

36. Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136)

337. Se invitó a los Estados Miembros a que se pronunciaran sobre la necesidad de revisar la totalidad o parte de este Convenio, y sobre la forma en que podría hacerse esta labor, incluida la adopción de un protocolo adicional.

37. Convenios sobre el trabajo nocturno (mujeres) (núms. 4, 41 y 89)

338. En el marco de su examen de los Convenios núms. 4, 41 y 89, el Grupo de Trabajo de la Comisión recomendó que la Comisión de Expertos realizara un Estudio general sobre el tema, basándose en las memorias presentadas por los Estados Miembros en virtud del artículo 19 de la Constitución. Dicho Estudio permitirá determinar si es necesario revisar esos Convenios. El Consejo de Administración no ha fijado la fecha de inicio del Estudio general.

38. Convenios sobre los trabajadores migrantes (revisado) (núms. 97 y 143)

339. En el marco de su examen de los Convenios núms. 97 y 143 sobre los trabajadores migrantes, el Grupo de Trabajo de la Comisión recomendó que la Comisión de Expertos iniciara un estudio de conjunto sobre el tema, basándose en las memorias que presenten los Estados Miembros en virtud del artículo 19 de la Constitución. Este Estudio general, que tendrá lugar en 1999, permitirá determinar si es necesario revisar esos Convenios, con lo cual se podría considerar su inclusión en el proyecto de repertorio.

340. Durante las consultas sobre el repertorio celebradas en el mes de mayo, tres Estados Miembros recordaron esta decisión y respaldaron la realización de este Estudio general (Australia, Italia y Nicaragua).

341. Dos Estados se pronunciaron claramente a favor de una revisión de los instrumentos existentes. Túnez preconiza que se refuercen las normas existentes en materia de protección de los trabajadores migrantes. Italia considera que sería oportuno revisar el Convenio núm. 97, habida cuenta de las profundas modificaciones del contexto estructural socioeconómico de los Estados Miembros que se han producido después de 1949.

* * *

Observaciones finales

342. Se invitará al Consejo de Administración, en su 271.^a reunión (marzo de 1998), a que examine de manera más detallada algunas propuestas que ya han sido preparadas lo suficiente como para ser inscritas en el orden del día de la reunión del año 2000 de la Conferencia. Cabe señalar que las propuestas siguientes están muy adelantadas:

a) Nuevas disposiciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación.

b) Desarrollo de recursos humanos: orientación y formación profesionales.

c) Promoción de las cooperativas.

d) Papel de la OIT en la reconstrucción de los países afectados por conflictos armados.

e) Inversión y empleo.

f) Solución de conflictos laborales.

g) Registro y notificación de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales.

h) Normas básicas en materia de seguridad social.

343. Las propuestas indicadas en los epígrafes a) y g) fueron formuladas con vistas a la adopción de nuevas normas. Las propuestas mencionadas en los epígrafes e) y f) lo fueron para una discusión general. Por lo que respecta a las demás propuestas, se invita al Consejo de Administración a que indique si está considerando la posibilidad de adoptar una recomendación, un convenio o un convenio y una recomendación, o si desea eventualmente prever una discusión general antes de proceder a una acción normativa.

344. Por lo que se refiere a la revisión de normas existentes, cabe recordar que el Consejo de Administración ya aprobó la revisión de los Convenios núms. 6, 79 y 90 sobre el trabajo nocturno de niños y adolescentes. En la presente reunión, la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo podría recomendar eventualmente la revisión de algunos convenios adicionales. Si lo desea, el Consejo de Administración podría incluir una cuestión relativa a la revisión de normas existentes con vistas a la segunda discusión que tendrá lugar en marzo próximo. Sin embargo, cabe señalar que aún no se ha iniciado el grueso de las labores de investigación y preparatorias sobre los convenios que se han de revisar.

345. Algunas otras propuestas probablemente captarán la atención del Consejo de Administración, en particular la organización del tiempo de trabajo, la prevención del acoso sexual en el trabajo, la seguridad y la salud en la agricultura o la igualdad de trato para los hombres y las mujeres en materia de seguridad social. Además, algunos mandantes formularon propuestas muy interesantes. Se invita al Consejo de Administración a que indique a qué propuestas debe dar prioridad la Oficina en las labores de investigación y de celebración de consultas, a fin de avanzar rápidamente la preparación de esas cuestiones, teniendo en cuenta las condiciones de los recursos y los plazos necesarios para avanzar.

346. A los efectos de establecer el orden del día de la 88.^a reunión (2000) de la Conferencia y habida cuenta de las propuestas que le fueron sometidas para examen, se invita al Consejo de Administración a que:

examine el proyecto de repertorio de propuestas normativas e imparte orientaciones sobre la estructura y el contenido del mismo;
haga las modificaciones que estime necesarias en la lista de propuestas que se incluye en el repertorio;
indique si desea que se acelere el ritmo de las labores de investigación, preparatorias o de consultas de algunas propuestas;
seleccione un número limitado de propuestas para que sean objeto de un examen más detenido en su reunión de marzo de 1998, durante la cual deberá decidir el orden del día definitivo de la 88.^a reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo.

Ginebra, 13 de octubre de 1997.

Punto que requiere decisión: párrafo 346.

1. Documento GB.268/3.

2. Se trata de los siguientes Estados Miembros: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Brasil, Camboya, Canadá, Cabo Verde, Chile, China, Chipre, Costa Rica, Croacia, Dinamarca, Egipto, Eritrea, Eslovenia, Estados Unidos, Finlandia, Grecia, Guatemala, Indonesia, Italia, Japón, Jordania, Letonia, Malasia, Mauricio, México, Myanmar, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelandia, Panamá, Perú, Qatar, Reino Unido, Rumania, Singapur, Sri Lanka, Suiza, Suriname, Túnez y Uruguay.

3. Documento GB.268/4, párrafos 17 y 20, y Actas de la 268.ª reunión del Consejo de Administración, págs. II/1 a II/4.

4. Estudio especial sobre la igualdad en el empleo y la ocupación prevista en el Convenio núm. 111, e Informe III (4B), Conferencia Internacional del Trabajo, 83.ª reunión, 1996. Véase especialmente en la Parte III el capítulo III: Aparición de otros criterios.

5. En especial la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada en 1965; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos adoptados en 1966; y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptada en 1979.

6. Estudio especial, op. cit., párrafo 243.

7. Obsérvese que, de acuerdo con las decisiones del Consejo de Administración a raíz del examen de la propuesta del repertorio, los convenios de la OIT relativos a los trabajadores migrantes serán el tema del Estudio general de la Comisión de Expertos en virtud del artículo 19 de la Constitución, en su reunión de noviembre-diciembre de 1998.

8. Desde que se llevara a cabo el Estudio especial, la Comisión de Expertos ha preguntado a ciertos gobiernos que han incluido otros criterios de discriminación en su legislación si considerarían la posibilidad de formular una declaración en el sentido del apartado b), del párrafo 1, del artículo 1. La única respuesta recibida hasta la fecha es que ni el propio Convenio ni el formulario de memoria establecen claramente cuál es el tipo de declaración que se espera.

9. En su reunión de marzo de 1997, el Consejo de Administración tuvo ante sí un estudio sobre este tema. Véase el documento GB.268/2, párrs. 104-123.

10. Una propuesta sobre este tema ya fue sometida al Consejo de Administración durante las reuniones de noviembre de 1996 y marzo de 1997. Véanse los documentos GB.267/2, párrs. 169-182 y GB.268/2, párr. 43.