GB.270/TC/3 |
Comisión de Cooperación Técnica |
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TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Evolución reciente de las cuestiones relativas a las actividades operacionales en el sistema de las Naciones Unidas
Indice
I. Introducción: «La reforma no es un suceso aislado sino un proceso»
II. La plataforma común: El seguimiento de las grandes conferencias
IV. Reforma de las Naciones Unidas
V. PNUD: Gestión para el cambio
I. Introducción: «La reforma no es un suceso aislado sino un proceso»
1. Este documento tiene por finalidad proporcionar a la Comisión un resumen de los principales acontecimientos en relación con las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas y evaluar, según los casos, las repercusiones que esto tiene para los programas de la OIT.
2. Como ya se mencionó en el informe anterior sobre esta cuestión(1) , resulta repetitivo señalar que el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto ha iniciado una etapa de cambios y de reforma. No obstante, en el período que se examina la reforma de las Naciones Unidas y del sistema de las Naciones Unidas en general ha cobrado aún más importancia y ha sido, de hecho, el tema predominante en todos los principales órganos intergubernamentales e interorganismos, y ha abarcado los mandatos generales y las tareas y funciones sustantivas del sistema de las Naciones Unidas, las discusiones sobre la gestión y la financiación, las relaciones entre las distintas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y la división de tareas entre ellas, así como la reforma de la estructura administrativa y las funciones de dirección en todos los niveles.
3. Como señaló el Secretario General de las Naciones Unidas, Sr. Kofi Annan, al presentar el programa de reforma meses atrás «la reforma no es un suceso aislado sino un proceso». Muchas de las cuestiones que están en discusión, sobre todo las relacionadas con la dirección y la financiación, implican una revisión de la Carta de las Naciones Unidas y requerirán amplias negociaciones políticas a largo plazo que podrían continuar incluso en el próximo siglo. No obstante, el complejo proceso de medidas interrelacionadas de reforma se ha acelerado recientemente como resultado de una combinación de factores:
- la determinación del nuevo Secretario General de las Naciones Unidas de superar las críticas cada vez mayores por parte de algunos gobiernos con respecto a las Naciones Unidas, y de abordar la cuestión del no pago de las contribuciones, mediante la introducción de propuestas para efectuar reformas radicales, incluida la reducción de los gastos administrativos;
- el apoyo que han manifestado al sistema de las Naciones Unidas ciertos grupos de países, entre ellos los países nórdicos y los de la Unión Europea, ante la presentación de propuestas de reforma bien fundamentadas;
- la prueba manifiesta de que se están llevando a cabo reformas en todos los organismos, tanto en la sede como sobre el terreno;
- el impulso generado por la serie de resoluciones de la Asamblea General derivadas de la Revisión trienal de la política relativa a las actividades operacionales(2) y los resultados prácticos bastante notorios y sustanciales que se han obtenido.
4. La Asamblea General está comenzando a examinar los múltiples aspectos de la reforma, y se observa cierto impulso hacia la realización de negociaciones constructivas sobre la reforma de las Naciones Unidas entre los Estados Miembros y los organismos del sistema de las Naciones Unidas(3) .
II. La plataforma común: El seguimiento de las grandes conferencias
5. Hasta el momento los cambios más visibles tienen lugar en la esfera de las actividades operacionales para el desarrollo, como resultado tanto del proceso en curso en los foros intergubernamentales e interorganismos como de las nuevas iniciativas y propuestas específicas incluidas en las medidas de reforma de las Naciones Unidas presentadas por el Secretario General en marzo y julio de este año. Es también en esa esfera donde hay una colaboración más estrecha en la práctica entre los múltiples fondos, programas y organismos especializados de las Naciones Unidas. En el informe del año anterior se menciona el surgimiento de un nuevo paradigma relativo a las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas en el ámbito nacional. Los principales componentes de este paradigma se ven reforzados por el gran impulso que se ha dado en las reformas en curso a las medidas tendentes a crear las condiciones necesarias para lograr una mayor unidad de acción tanto a nivel general como en la sede: esto implica establecer un marco para la orientación sustantiva de las actividades del sistema de las Naciones Unidas en materia de desarrollo y tomar las disposiciones necesarias en materia de organización para mejorar y coordinar la acción. Los principales cambios previstos a ese respecto en materia de gestión y de organización se reseñan más adelante.
6. El seguimiento de las grandes conferencias organizadas por las Naciones Unidas en el decenio de 1990 suscita considerable interés y, de hecho, presiones políticas sobre las actividades del sistema de las Naciones Unidas. Los programas de acción adoptados en esas conferencias, con sus metas y objetivos complementarios, superpuestos e interrelacionados, se consideran por lo general como una amplia plataforma común de políticas en materia de cooperación internacional para el desarrollo. Mas particularmente, se consideran como una oportunidad para que los diversos organismos del sistema de las Naciones Unidas puedan llevar a cabo y coordinar su acción en el marco de objetivos comunes. Este marco proporcionará a cada organismo un objetivo claro y prioridades para su acción de acuerdo con su cometido específico y su esfera de competencia e indicará, al mismo tiempo, los ámbitos en los cuales se requiere la colaboración y la acción conjunta. De esa forma, proporcionará también una matriz de gestión que debería permitir al complejo sistema de las Naciones Unidas definir y distribuir las funciones y responsabilidades entre los distintos organismos en los planos internacional, regional y nacional.
7. Las oportunidades creadas por las conferencias mundiales y las expectativas suscitadas con respecto a la eficacia del sistema de las Naciones Unidas están estrechamente relacionadas con el debate sobre el papel particular que desempeña el sistema de las Naciones Unidas en el ámbito del desarrollo en relación con otros actores, tales como los bancos de desarrollo, los donantes bilaterales, las ONG y el sector privado. Se reconoce cada vez más que lo que diferencia al sistema de las Naciones Unidas, es decir su ventaja comparativa, consiste en que su acción está basada en acuerdos y pactos internacionales y que, por consiguiente, la promoción de metas de carácter normativo debería integrarse en sus actividades operacionales y encauzarse también por esa vía. En una época en que disminuyen los recursos que se destinan a la cooperación internacional para el desarrollo, se reconoce también que los organismos del sistema de las Naciones Unidas, tanto de manera colectiva como individualmente, deberían reforzar y dar prioridad a la interacción entre sus actividades de cooperación técnica y sus funciones normativas. Estos vínculos no son por supuesto nuevos para la OIT. El hecho de que se reconozcan cada vez más en la esfera del sistema de las Naciones Unidas en su totalidad puede dar lugar también a un mayor grado de apertura y receptividad a las normas de la OIT en los programas de otros organismos.
8. En este contexto, el Comité Consultivo en Cuestiones de Programa y de Operaciones (CCCPO)(4) , en su reunión de marzo de 1997, examinó la situación en cuanto a la aplicación de los programas de acción y los futuros acuerdos para desplegar una acción integrada y coordinada a nivel del sistema de las Naciones Unidas. Según la recomendación del CCCPO, reafirmada luego por el Comité Administrativo de Coordinación (CAC)(5) , estas cuestiones complejas, con sus aspectos sustantivos y de organización, deberían examinarse en profundidad en el marco de un seminario. Este seminario, que tendrá por finalidad la elaboración de material útil desde el punto de vista práctico y de líneas directrices para la acción destinadas a los representantes del sistema de las Naciones Unidas sobre el terreno, se celebrará en diciembre en la Escuela Superior del Personal de las Naciones Unidas en el Centro Internacional de Formación de la OIT, en Turín. En dicho seminario se examinarán además los mecanismos de seguimiento existentes tanto a nivel intergubernamental como entre los distintos organismos, y se analizarán las experiencias y los resultados de los tres Grupos de Trabajo creados por el CAC (la OIT presidió el Grupo de Trabajo del CAC sobre el pleno empleo y los modos de vida sostenibles), una cuestión común a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y a las otras conferencias internacionales. Los resultados de esas discusiones interorganismos, a los que se añadirán las conclusiones de los debates celebrados en los órganos rectores de los correspondientes organismos, darán lugar también a propuestas y recomendaciones sobre las modalidades más eficaces de asistencia que el sistema de las Naciones Unidas puede concebir para ayudar a los países a lograr los diversos objetivos y compromisos de alcance mundial, así como acerca de las disposiciones prácticas para coordinar y concertar la acción a ese respecto en el sistema de las Naciones Unidas.
9. Por último, las deliberaciones sobre estas cuestiones entre los diversos organismos se orientan hacia nuevos mecanismos más flexibles para la coordinación y la colaboración en todos los niveles dentro del sistema de las Naciones Unidas, con arreglo a los cuales esas cuestiones se confían, ya sea con carácter especial o a más largo plazo, a un gestor de tareas que se encarga de la coordinación entre las organizaciones a las que esto incumbe directamente o que tienen interés en la cuestión. En el marco de esos mecanismos, se podría solicitar a la OIT que asuma las tareas de dirección y coordinación de las actividades relativas a determinadas cuestiones prioritarias en un contexto dado, como por ejemplo el trabajo infantil, la protección de los derechos de los trabajadores, la política de empleo y otros ámbitos prioritarios para la OIT.
10. Como ya se ha mencionado en informes anteriores, la gestión y la financiación son los ámbitos en los cuales el proceso de reforma avanza naturalmente con más lentitud. Por lo que atañe a las funciones de dirección, las modificaciones que se introduzcan a ese respecto, por muy adecuadas que sean, darán lugar inevitablemente a una reordenación en cuanto a la forma en que se ejerce el poder político en los diferentes niveles del sistema de las Naciones Unidas y entre los órganos rectores y los mandantes de las diferentes organizaciones. A pesar de su complejidad y de la lentitud con que avanza la reforma de la gestión del sistema de las Naciones Unidas, se han registrado algunos hechos significativos con respecto a las actividades operacionales que merecen ser examinados.
11. En primer lugar, tanto en las propuestas de reforma presentadas por grupos de países como en las propuestas del Secretario General se reconoce claramente que el ECOSOC es un vínculo débil entre la función general de formulación de políticas de la Asamblea General y los distintos órganos rectores de los diferentes fondos, programas y organismos especializados de las Naciones Unidas. En efecto, es un hecho reconocido desde hace mucho que, con su estructura y sus métodos de trabajo actuales, el ECOSOC no puede ejercer efectivamente su cometido de coordinar las políticas acerca de la amplia gama de cuestiones sectoriales que se abordan de diversas maneras en la multiplicidad de entidades del sistema de las Naciones Unidas.
12. Las propuestas del Secretario General no son tan radicales como las que propugnan quienes desean que el ECOSOC se transforme en una verdadera superestructura de dirección y gestión de las actividades de desarrollo y los programas corrientes en los ámbitos social y económico y que ejerza cierto grado de supervisión, por ejemplo, sobre los programas y presupuestos de los distintos organismos. Las propuestas del Secretario General para efectuar reformas más graduales y mejoras cualitativas tendrán quizá mayor aceptación a más corto plazo. El Secretario General propone reforzar el ECOSOC mediante una reorganización de su programa de manera más clara, y con un enfoque temático, a fin de racionalizar sus comités subsidiarios, mejorar la calidad de las discusiones mediante una mejor preparación en la secretaría de las Naciones Unidas y en las instancias interorganismos, y garantizar un mayor nivel de participación de los representantes gubernamentales.
13. Las anteriores reformas en la dirección de los fondos y programas de las Naciones Unidas (PNUD, FNUAP, UNICEF y PMA) han dado lugar, como ya se ha señalado antes, a la transformación de sus órganos rectores en juntas ejecutivas más reducidas que funcionan de manera más eficaz e interactúan con mayor frecuencia en la gestión general de sus respectivas organizaciones. La mayor integración de estos fondos y programas a nivel de dirección y en el plano operacional, como se indica a continuación, conducirá inevitablemente a cierto grado de consolidación de los diferentes órganos rectores y a la introducción de reuniones conjuntas para abordar cuestiones de interés común.
14. Por lo que respecta a la financiación de las actividades de desarrollo del sistema de las Naciones Unidas, la disminución de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) registrada en los últimos años se frenó un tanto en 1996, pero no hay razón para complacerse ni tampoco para creer que esa tendencia podrá invertirse de manera significativa. Las discusiones en el ECOSOC, que dedicó las sesiones relativas a las actividades operacionales de su período de sesiones sustantivo de 1997 al tema de la financiación, se centraron en cambio en la forma de garantizar que la financiación de las actividades de desarrollo del sistema de las Naciones Unidas tenga una base más previsible a fin de evitar los efectos desastrosos para la planificación de las fluctuaciones extremas en los recursos asignados, como ha sido habitual en los últimos años.
15. Estas discusiones se apartan de las ideas presentadas inicialmente por los países nórdicos respecto de un sistema de financiación en tres niveles constituido por:
a) contribuciones calculadas de acuerdo con las contribuciones al presupuesto ordinario para cubrir los gastos fijos, es decir, los gastos administrativos básicos;
b) promesas de contribuciones negociadas de acuerdo con los criterios establecidos para la obtención de fondos de financiación en condiciones preferenciales («soft windows») del Banco Mundial y de los bancos regionales de desarrollo;
c) contribuciones voluntarias como en la actualidad.
Esta propuesta tendría como ventajas adicionales el hecho de regirse por un criterio más equitativo y el principio de la distribución de la carga entre los distintos países, de acuerdo con la capacidad de pago de cada uno, y permitiría además obtener recursos adicionales para las actividades de desarrollo, ya que gran parte de las estructuras administrativas quedarían comprendidas en los presupuestos ordinarios. Sin embargo, no hay consenso con respecto a estas propuestas; sólo se ha llegado a un acuerdo provisional acerca de un compromiso conjunto para que los Estados Miembros proporcionen recursos de manera más previsible y para períodos plurianuales y, por otra parte, para que el sistema de las Naciones Unidas base la planificación en estimaciones más realistas de los recursos con que ha de contar, en lugar de establecer objetivos demasiado ambiciosos como medio de ejercer presión sobre los donantes para que contribuyan en mayor medida.
16. En esta situación de relativo estancamiento, ya no son las formas tradicionales de AOD, financiada por el Estado y canalizada mediante mecanismos centrales de financiación, las que despiertan más interés sino las nuevas fuentes innovadoras de financiación y la movilización intensa de recursos en todos los niveles. Este procedimiento se está convirtiendo en parte integral de las estrategias de movilización de recursos prácticamente en todas las organizaciones, y el Secretario General propone crear una Oficina de Financiación del Desarrollo para completar las funciones de movilización de recursos de los distintos organismos de las Naciones Unidas y para explorar y promover diversas formas de financiación del sector privado, incluidas las ideas tan debatidas que se plantean con respecto a diversas formas de imposición de las transacciones internacionales y supranacionales. A corto plazo, se prevén resultados importantes con el establecimiento de una fundación que permita a las Naciones Unidas recibir de personas y empresas privadas donativos exentos de impuestos en provecho de las operaciones humanitarias y de desarrollo emprendidas por el sistema de las Naciones Unidas.
17. La situación en materia de financiación de las actividades de cooperación para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas es cada vez más compleja, y en algunos aspectos contradictoria, tal como lo ilustra la evolución de la relación entre el PNUD y los organismos especializados: tras varios años seguidos de disminución o estancamiento de las contribuciones para sus recursos básicos, el PNUD se ha visto forzado a explorar nuevas funciones sustantivas para elaborar productos y servicios comercializables, así como a recurrir cada vez más a sus limitados recursos básicos como capital inicial para atraer recursos adicionales. Como resultado de esto, el PNUD ha podido incrementar cada año el volumen de los recursos que administra, mientras que el aporte de los copartícipes tradicionales del PNUD en la programación y aplicación de esos recursos, esto es, los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, se ha reducido. Asimismo, tras varios años sucesivos de disminución de los recursos procedentes de la financiación central del PNUD, los organismos especializados se han visto obligados a desplegar a su vez una intensa movilización de recursos y han pasado a ser, de ese modo, organismos de financiación por derecho propio.
IV. Reforma de las Naciones Unidas
18. Las propuestas de reforma presentadas por el Secretario General(6) son tan amplias y abarcan tal diversidad de cuestiones, incluso en lo que se refiere únicamente a las actividades operacionales para el desarrollo, que no es posible resumirlas aquí de manera adecuada. Por consiguiente, sólo se destacan a continuación aquellas medidas que revisten particular importancia y que han de tener repercusiones en la colaboración de la OIT con el sistema de las Naciones Unidas en general.
19. Como ya se ha mencionado, poco después de asumir su cargo, el Secretario General indicó su intención de adoptar medidas en dos etapas. En una primera etapa, se trata de medidas que pueden adoptarse rápidamente y que el Secretario General está facultado para poner en práctica de forma inmediata; en la segunda etapa se trata de medidas más amplias que deberán ser objeto de discusión con los Estados Miembros y que requerirán, en última instancia, la aprobación de éstos. El Secretario General hace referencia además a otras cuestiones de mayor alcance, que requerirán cambios en las bases constitucionales de las Naciones Unidas, la revisión de la Carta de las Naciones Unidas y un examen de las relaciones entre los distintos organismos del sistema de las Naciones Unidas, así como del funcionamiento del sistema en su totalidad. Para iniciar las deliberaciones sobre esta última serie de cuestiones sumamente complejas, el Secretario General propone establecer una comisión a nivel ministerial.
20. De acuerdo con este enfoque, se ha tenido al tanto, pero no consultado directamente, a la OIT y a los demás organismos especializados acerca de las primeras etapas del proceso. Como la modificación de las disposiciones institucionales y las modalidades de programación de las actividades de desarrollo de las Naciones Unidas repercutirá forzosamente en todo el sistema de las Naciones Unidas, la OIT ha seguido con gran interés dicho proceso. Por lo que respecta a las actividades operacionales, el cambio más importante consiste en la creación del Grupo de las Naciones para el Desarrollo cuyos principales integrantes son el PNUD, el FNUAP y el UNICEF, con la participación de otras organizaciones de las Naciones Unidas en relación más específicamente con los asuntos que correspondan a sus intereses y mandatos. La dirección del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo está a cargo de un Comité Ejecutivo, integrado por los jefes ejecutivos de los fondos y programas de las Naciones Unidas, bajo la presidencia del Administrador del PNUD.
21. La creación del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de su Comité Ejecutivo, que ha sido el resultado de considerables esfuerzos en distintas direcciones tanto dentro como fuera del sistema de las Naciones Unidas, no alcanza a colmar las expectativas de algunos, mientras que otros temen en cambio que esto redunde en la creación de un organismo de las Naciones Unidas para el desarrollo más monolítico y con una gestión centralizada. De acuerdo con las medidas propuestas, los distintos fondos y programas seguirán aplicando sus propios criterios de gestión, conservarán su identidad, su integración y sus funciones de movilización de recursos. Desde el punto de vista de los organismos especializados, incluido el de la OIT, la creación del Grupo para el Desarrollo introduce un nuevo copartícipe en el ámbito del desarrollo, más poderoso que la suma de sus componentes y con más facultades y una base mayor de recursos. Con el tiempo, esto dará lugar evidentemente a importantes cambios en las relaciones y las modalidades de colaboración con las Naciones Unidas y sus fondos y programas.
22. A medida que se afirman los objetivos declarados de esta consolidación de los organismos de las Naciones Unidas en el ámbito del desarrollo (mayor coherencia, eficacia e impacto), la OIT ha observado que el Grupo para el Desarrollo se propone lograr una unidad de acción y crear sinergia entre las diferentes esferas del sistema de las Naciones Unidas, que hay asimismo propuestas para que se fortalezca el apoyo técnico material conferido a los programas de desarrollo y se vincule la acción normativa más estrechamente al desarrollo, y que la consolidación del Grupo para el Desarrollo a un nivel superior al de sus componentes permitirá a los organismos especializados, entre ellos a la OIT, interactuar con un órgano que está un paso más allá de los intereses institucionales de sus componentes.
23. Para poner claramente de manifiesto el objetivo de lograr una mayor unidad operacional que inspira la creación del Grupo para el Desarrollo, el Secretario General propuso un nuevo instrumento para la programación y planificación de los recursos, el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y solicitó al Grupo para el Desarrollo que se encargue de su puesta en práctica con carácter de experiencia piloto en por lo menos diez países antes de finales de 1997. El Comité Ejecutivo ha elaborado directrices y pautas para dicho Marco, tras lo cual el proceso está ahora bien encaminado. En los casos en que ya existe ese Marco, se lo describe como una resultante de la nota sobre la estrategia del país (NEP)(7) , o de otros instrumentos generales de política en los que se reseñan las prioridades y la estrategia en materia de desarrollo de un determinado país. El Marco de Asistencia debería funcionar como un mecanismo de gestión común más coherente para la planificación, programación y aplicación, en primer lugar, de las actividades de las organizaciones del Grupo para el Desarrollo de acuerdo con los objetivos nacionales.
24. Es evidente que dicho Marco introducirá cambios significativos en la forma en que el sistema de las Naciones Unidas aborda la programación de las actividades de cooperación para el desarrollo, que será distinta de la programación por separado de las actividades de cada organización, lo cual implica a veces una superposición de las mismas. En ese sentido, este Marco constituirá el vínculo que faltaba entre la NEP y las actividades propias de las distintas organizaciones de las Naciones Unidas, al incorporar los objetivos generales en un marco común en el que se indican las tareas y recursos asignados.
25. La OIT ha señalado la índole un tanto ambigua del Marco de Asistencia para el Desarrollo. Por un lado, se dice que sólo abarca los fondos y programas de las Naciones Unidas, a los cuales concierne exclusivamente su aplicación. Pero al mismo tiempo, se invita a otros participantes del sistema de las Naciones Unidas a colaborar en su preparación. Es difícil también percibir de qué manera este Marco, que está en concomitancia, por un lado, con la NEP y, por el otro, con la ejecución de los programas -- ambas tareas conciernen al sistema de las Naciones Unidas en su totalidad -- puede resultar eficaz si sólo se aplica al Grupo para el Desarrollo. Se han recibido informes de las oficinas de zona de la OIT en los que se señala que se las ha invitado a participar en el proceso en curso con relación a dicho Marco. La cuestión que se plantea la OIT en relación con el Marco de Asistencia es sobre todo si este nuevo instrumento de programación permitirá que la OIT aporte su experiencia sustancial y derive a su vez ventajas con miras a reforzar sus propios programas, según los términos definidos con sus mandantes al elaborar los objetivos por país. Esto incluye la importante cuestión de saber si ha de utilizarse el Marco de Asistencia para la movilización de recursos, tanto de los organismos de financiación como de otros donantes.
26. Las propuestas del Secretario General relativas a las reformas en el plano de los países incluyen también una serie de medidas para reforzar aún más el sistema del Coordinador Residente. Estas medidas siguen la orientación dada por las resoluciones adoptadas recientemente por la Asamblea General y el CAC sobre este tema, y van algo más lejos al designar claramente al Coordinador Residente como el funcionario de mayor jerarquía del sistema de las Naciones Unidas que ha de representar al Secretario General y tendrá a su cargo la dirección de las actividades de los fondos y programas de las Naciones Unidas en el Grupo para el Desarrollo, y ha de actuar además como jefe del equipo de las Naciones Unidas en el país. La función del Coordinador Residente está estrechamente relacionada con la función del Representante Residente del Grupo para el Desarrollo, pero el titular de esos cargos deberá distinguirlas claramente. A su vez, la búsqueda de candidatos para esos puestos se amplía ahora a los principales fondos y programas de las Naciones Unidas, así como a los organismos especializados.
27. Otro elemento significativo de las disposiciones para coordinar las actividades a nivel de los países que reviste particular importancia para la OIT es la noción de grupos temáticos, dirigidos o coordinados por un organismo rector dentro del sistema del Coordinador Residente. Esas disposiciones, que reflejan en el plano de los países el sistema de alcance general del gestor de tareas (véase el párrafo 9), ofrecen oportunidades a la OIT para dirigir o apoyar actividades generales del sistema de las Naciones Unidas en ámbitos de particular interés para la Organización o en los cuales tiene una ventaja comparativa evidente.
28. Se atribuye también considerable importancia a las cuestiones relativas a los locales comunes y servicios comunes, tanto por lo que esto supone en materia de eficacia en relación con los costos y economías de escala como por el valor más intrínseco y simbólico de la medida al mostrar y fomentar la unidad y el trabajo en equipo reuniendo a los integrantes de la familia de las Naciones Unidas en una Casa de las Naciones Unidas en cada país. Aunque en principio se invita a los organismos especializados a compartir esos locales comunes, se supone que tienen en cierta medida la obligación de hacerlo. La OIT sigue teniendo una opinión positiva a ese respecto, y de hecho comparte los locales con otras organizaciones de las Naciones Unidas en varios lugares de destino, con la condición de que al evaluar cada caso se tengan en cuenta las circunstancias particulares, incluida la necesidad de los mandantes de tener un acceso ilimitado a las oficinas de la OIT, así como otras consideraciones relativas a los costos.
V. PNUD: Gestión para el cambio
29. El PNUD sigue siendo en sí el mayor proveedor de fondos para las actividades de cooperación técnica de la OIT, y en muchos países es la única fuente realmente viable de financiación extrapresupuestaria. La participación en la elaboración y ejecución de programas del PNUD vincula directamente a la OIT con los programas de mayor alcance del sistema de las Naciones Unidas. Por ello, los cambios en el PNUD, mencionados precedentemente, influyen en el volumen, la orientación y las modalidades de la cooperación técnica de la OIT.
30. El período de sesiones anual de la Junta Ejecutiva del PNUD, celebrado en mayo de 1997, concluyó los trabajos sobre las reformas de la organización interna y la gestión del PNUD, a las que se hace referencia como el proceso de gestión para el cambio. En dicho período de sesiones, el Administrador puso de relieve que esos cambios no deben verse en modo alguno como una detracción de las decisiones adoptadas anteriormente por la Junta Ejecutiva para reorientar las prioridades del PNUD hacia el paradigma del desarrollo humano sostenible y redefinir sus relaciones funcionales con otros organismos, sino más bien como medidas encaminadas a permitir al PNUD administrar su nuevo mandato de manera más eficaz. Aunque se trata principalmente de cambios internos del PNUD, dado el papel central que éste desempeña en la esfera de la cooperación para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas, esas medidas tendrán repercusiones en las disposiciones y modalidades de colaboración con las otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, entre ellas la OIT.
31. En este proceso de cambio hay tres elementos fundamentales: a) la descentralización; b) la reorganización de la sede; c) una nueva estrategia de movilización de recursos. Por lo que respecta a los dos primeros, cabe señalar que el aspecto principal es una redistribución de funciones y responsabilidades entre la sede del PNUD y su red de oficinas exteriores, que tiene cierta similitud con el proceso llevado a cabo en la OIT en el contexto de la aplicación de la política de asociación activa. En la nueva estructura, la sede dejará de desempeñar un papel ex-ante para pasar a cumplir una función ex-post en la elaboración y aprobación de programas y proyectos, mientras que la responsabilidad en materia de formulación de programas y proyectos se delega por completo a los servicios sobre el terreno, aunque la sede seguirá ejerciendo una función ex-post de control de calidad, supervisión y evaluación.
32. La sede del PNUD abandonará también progresivamente sus funciones tradicionales de apoyo técnico y prestación de servicios, que se están descentralizando. También en este caso, el aspecto más importante de los cambios que se están introduciendo es la creación de una red de 15 servicios subregionales de recursos (SURF) que han de ocuparse de tareas de apoyo muy similares a las de los equipos consultivos multidisciplinarios de la OIT. Dada la limitación de los recursos del PNUD en relación con su extensa estructura sobre el terreno, los servicios subregionales de recursos se introducirán de forma gradual en el transcurso de los próximos tres años, y se prevé en principio una estructura relativamente reducida, ya que no se supone que se conviertan en sí en una fuente o un proveedor de servicios técnicos, lo cual es una diferencia significativa con el proyecto básico de los equipos consultivos multidisciplinarios de la OIT. Los servicios subregionales de recursos funcionarán, en cambio, como centros de coordinación o catalizadores del apoyo técnico disponible en la subregión para los programas y proyectos. A tales efectos han de utilizar una red de instituciones locales, consultores, ONG y organismos especializados de las Naciones Unidas. Su esfera de acción subregional será similar a la de los EMD de la OIT, pero los servicios subregionales no serán entidades dependientes, sino que funcionarán en una oficina exterior y dependerán del Residente Representativo del PNUD.
33. Como destacó la Junta Ejecutiva, y afirmó la dirección del PNUD, los servicios subregionales de recursos no han de competir ni tampoco duplicar en modo alguno las especialidades técnicas descentralizadas ya existentes del sistema de las Naciones Unidas, como por ejemplo los EMD de la OIT, las de otros organismos técnicos importantes o las del Banco Mundial, que está también descentralizando su apoyo técnico y reforzando su estructura sobre el terreno. De ser así, los nuevos servicios subregionales de recursos -- ubicados con frecuencia en el mismo lugar de destino que los EMD -- pueden constituir un nuevo punto de convergencia para la colaboración, más cercano a los países a los que se presta servicios, y pueden facilitar también un diálogo más centrado en las cuestiones técnicas entre los expertos de la OIT y la estructura del PNUD para conseguir un apoyo sustantivo.
34. Por lo que respecta a la movilización de recursos, los aspectos más importantes de la estrategia del PNUD se examinan en la sección titulada «Dirección y financiación». Los principales elementos de la estrategia relativa a la financiación -- diversificación de los fondos, ampliación de la cooperación con los donantes, combinación de fuentes multilaterales, bilaterales y privadas, y movilización de todos los niveles de organización, particularmente las oficinas exteriores -- se asemejan a ciertos aspectos de la estrategia propuesta por la OIT para la movilización de recursos(8) . Habida cuenta de la función que desempeña el PNUD en la coordinación de la ayuda, del lugar central que ocupa como contraparte de los organismos ministeriales, de sus vínculos con otros donantes y del volumen mayor de sus recursos, tanto la OIT como las otras organizaciones pueden prever una intensa competencia por parte del PNUD, así como presiones para que se canalicen mediante los mecanismos del PNUD los recursos procedentes de donantes multilaterales que se movilicen a nivel de los países. Por el contrario, el énfasis que se pone en la movilización de recursos en el plano nacional, a lo cual se suma el hincapié que se hace para que las oficinas del PNUD alcancen objetivos cuantitativos de movilización de recursos, puede también aumentar el interés del PNUD por apoyar las ideas de la OIT para impulsar proyectos y crear así nuevas oportunidades para la movilización conjunta de recursos con relación a otros donantes.
Ginebra, 23 de septiembre de 1997.
1. Documento GB.267/TC/3.
2. La resolución 47/199 se adjuntó al documento GB.258/TC/1/2; la resolución 50/120 se adjuntó al documento GB.267/TC/3.
3. En marzo de 1998 se presentará al Consejo de Administración un informe sobre la evolución de esta cuestión en el sistema de las Naciones Unidas.
4. El CCCPO está presidido por la Sra. Chinery-Hesse, Directora General Adjunta, 1996-1998.
5. El CAC discutirá nuevamente esta cuestión en su reunión de octubre de 1997.
6. El texto completo de las propuestas y otras informaciones conexas figuran en Internet y es posible acceder a ellos mediante la página de las Naciones Unidas relativa a la reforma (http://www.un.org/reform/).
7. Para mayor información acerca de la nota sobre la estrategia del país (NEP), véase el documento GB.267/TC/3.
8. Documento GB.270/TC/2.