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Consejo de Administración

GB.271/4/1
271.a reunión
Ginebra, marzo de 1998

CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Fecha, lugar y orden del día de la 88.ª reunión (2000)
de la Conferencia Internacional del Trabajo

Indice

Fecha

Lugar

Orden del día

  1. Formación y desarrollo de recursos humanos: orientación y formación profesionales
  2. Inversión y empleo
  3. Promoción de las cooperativas
  4. Solución de conflictos laborales
  5. Prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo
  6. Registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales (comprendida la revisión de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) [Cuadro I modificado en 1980])
  7. Seguridad y salud en la agricultura
  8. Normas de base en materia de seguridad social
  9. El empleo de los jóvenes

Fecha

1. De conformidad con las disposiciones adoptadas por el Consejo de Administración en su 254.ª reunión (noviembre de 1992)(1) , se propone que la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo se inaugure el martes 6 de junio del año 2000.

Lugar

2. Se propone que la reunión se celebre en Ginebra.

Orden del día

3. Se presentarán a la Conferencia los siguientes puntos inscritos de oficio:

4. El orden del día de la 87.ª reunión (1999) de la Conferencia, establecido por el Consejo de Administración en su 268.ª reunión (marzo de 1997), comprende las tres cuestiones siguientes: 1) Trabajo infantil (segunda discusión); 2) Revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95) (primera discusión); y 3) Función de la OIT en la cooperación técnica (discusión general).

5. El Programa y Presupuesto para 1998-1999 (sin prejuzgar en modo alguno la decisión del Consejo de Administración) parte a efectos presupuestarios de la hipótesis según la cual el orden del día de la Conferencia incluirá tres puntos técnicos en el año 2000(2) . Habida cuenta de que en el año 2000 se ha de celebrar una segunda discusión, con vistas a la revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la correspondiente Recomendación, también de 1952 (núm. 95), en la presente reunión, el Consejo de Administración no debería tener más que dos cuestiones técnicas entre las que escoger para completar el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia.

6. En su 270.ª reunión (noviembre de 1997), el Consejo de Administración examinó un documento preparado por la Oficina, que contenía un proyecto de repertorio de propuestas con vistas a la primera discusión para la fijación del orden del día de la Conferencia del año 2000(3) . Al terminar su examen, el Consejo de Administración añadió al proyecto de repertorio la cuestión del empleo de niños y adolescentes, a petición del Grupo de los Empleadores. También seleccionó un número limitado de propuestas para que sean objeto de un examen más detenido en su presente reunión, y decidió pedir que se le presenten informes sobre la legislación y la práctica, o propuestas más detalladas, en relación con las nueve cuestiones siguientes:

1. Desarrollo de recursos humanos: orientación y formación profesionales.
2. Inversión y empleo.
3. Promoción de las cooperativas.
4. Solución de conflictos laborales.
5. Prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo.
6. Registro y notificación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (comprendida la revisión de la lista de enfermedades profesionales del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)).
7. Seguridad y salud en la agricultura.
8. Normas básicas en materia de seguridad social.
9. Empleo de los jóvenes.

7. Otras revisiones.Además, el Consejo de Administración podría, si así lo desease, inscribir directamente en el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia la revisión de una o varias de las normas existentes, sobre la base de las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, en el informe que ha sometido a la presente reunión del Consejo de Administración. En la reunión de noviembre de 1997, el Consejo de Administración ya había aludido a la posibilidad de revisar el Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127) o el Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136).

8. Como se recordará, las cuestiones 2, 3, 4 y 5, ya han sido objeto de propuestas sometidas al Consejo de Administración, concretamente en su 268.ª reunión (marzo de 1997)(4) . Para actualizar estas aportaciones, se han introducido ciertas modificaciones, y todas ellas (en relación con las nueve cuestiones enumeradas en el párrafo 6 anterior) se reproducen en el presente documento.

9. De conformidad con las peticiones formuladas durante la discusión por cierto número de mandantes, la lista de cuestiones que se ha enumerado antes, no prejuzga el tipo de acción del que podrían ser objeto en la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia. Sin embargo, las cuestiones núms. 3, 5, 6 y 7 se someten con vistas a una acción normativa. En cambio, las cuestiones núms. 2, 4 y 9 se presentan con vistas a la discusión general. Finalmente, las cuestiones núms. 1 y 8 podrían dar lugar a una discusión general, con vistas a una eventual acción normativa ulterior.

10. Habida cuenta de los acontecimientos que se produjeron en la reunión de noviembre de 1997 del Consejo de Administración, en relación con las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas (de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo), y con las enmiendas al Reglamento de la Conferencia adoptadas por el Consejo, se somete un segundo documento a la presente reunión del Consejo de Administración. Este documento contiene propuestas encaminadas a la retirada de cinco convenios que no han entrado nunca en vigor. Las propuestas que se formulan en este documento no tienen incidencia en el número de cuestiones técnicas que ha de escoger el Consejo de Administración para fijar el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo.

11. Acontecimiento especial con ocasión del año 2000. El Grupo de los Empleadores ha propuesto que en la reunión del año 2000 de la Conferencia Internacional del Trabajo se organice una cumbre especial para poner en marcha una reflexión sobre el papel de la OIT en el tercer milenio. Esta propuesta ha recibido el apoyo de cierto número de gobiernos. El Grupo de los Trabajadores reconoce también el interés que podría tener este acontecimiento, a condición de que no entorpezca la buena marcha de las labores habituales de la Conferencia. Respecto al tema de este acontecimiento, se han hecho algunas propuestas, especialmente las cuestiones relativas al empleo, a los derechos fundamentales del hombre en el trabajo y a la justicia social.

12. Desarrollo del repertorio. Varios mandantes han mostrado interés por insistir en cierto número de cuestiones no seleccionadas, que figuran en la lista limitada que se ha de examinar en la presente reunión del Consejo de Administración. Concretamente, la cuestión relativa al ajuste del tiempo de trabajo ha recibido el apoyo de varios gobiernos. Un gobierno ha pedido oficialmente que esta cuestión se inscriba en el orden del día de la Conferencia, y que incluya una eventual revisión del Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) y del Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30). Además, varios miembros del Consejo de Administración han manifestado el deseo de que la Oficina acelere sus trabajos de investigación sobre cierto número de cuestiones que figuran en el proyecto de repertorio, como la prevención de los riesgos biológicos en el lugar de trabajo, la función de la OIT en la reconstrucción de los países afectados por situaciones de conflicto y el empleo de las mujeres.

* * *

1. Formación y desarrollo de recursos humanos:
orientación y formación profesionales

Resumen

Se propone inscribir una discusión general sobre el tema «Formación y desarrollo de los recursos humanos: orientación y formación profesionales» en el orden del día de la 88.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en el año 2000, con vistas a la posible elaboración de un nuevo instrumento en la 89.ª reunión de la Conferencia, en 2001. Esta propuesta es el resultado de los debates celebrados en el Consejo de Administración, de los comentarios recibidos de los Estados Miembros en relación con posibles temas que podrían discutirse en futuras reuniones de la Conferencia, y de la investigación previa que ha llevado a cabo la Oficina para evaluar si el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) y la Recomendación que lo complementa (núm. 150) tratan adecuadamente las cuestiones contemporáneas de las políticas de formación y de la reforma de los sistemas correspondientes en los Estados Miembros. Los resultados de estas actividades sugieren que el Convenio núm. 142 podría no necesitar revisión por el momento. En cambio, la Recomendación ha sido superada por los acontecimientos económicos y sociales de los últimos 20 años. Las orientaciones que brinda a los países que se comprometen en una política de formación y de reformas del sistema, son insuficientes. Por lo tanto, el objetivo de la discusión general que se propone para la reunión del año 2000 de la Conferencia, es considerar las nuevas exigencias de las políticas de formación y, sobre esta base, orientar a la Oficina en la preparación de nuevas normas que podrían someterse a una posible adopción en la 89.ª reunión del año 2001.

La formación y el desarrollo de los recursos humanos
en el marco de una economía mundial cada vez más integrada

13. La mundialización ofrece unas oportunidades hasta ahora inéditas, y supone también grandes riesgos para los trabajadores, para las empresas y para la economía en general. Para aprovechar esas oportunidades y paliar esos riesgos, se requiere una respuesta política que comprenda la formación de los recursos humanos y el desarrollo de uno de sus componentes fundamentales.

14. La liberalización del comercio, de las inversiones y del flujo de capitales están conduciendo a una economía mundial cada vez más integrada. Junto al crecimiento de los sistemas de producción mundial, ha tenido lugar un notable incremento del comercio intraempresarial en productos intermedios, subcontratación, licencias, franquicias y arreglos de cesión a través de las fronteras nacionales. El ritmo acelerado de la evolución tecnológica y la rapidez con que los productos quedan superados, están acortando el ciclo de vida de los productos y llevando a las empresas a introducir sistemas de producción flexible, como la automatización flexible y la fabricación en pequeñas series, para mantener la competitividad en los mercados nacionales e internacionales. La próxima edición para 1998-1999 de El empleo en el mundo, que se centrará en el tema de la formación para el empleo, analizará esta evolución y sus consecuencias para las políticas y sistemas de formación de todo el mundo.

15. La evolución hacia unos sistemas de producción más flexibles, supone una serie de cambios en la organización del trabajo. Las responsabilidades y la adopción de decisiones revierten cada vez más en los empleados, que con frecuencia trabajan por equipos. Las claves para responder con rapidez a los cambios en la demanda del mercado son: escasa diferenciación jerárquica en las empresas, colaboración interdepartamental, trabajo en equipo e incentivos a la innovación.

16. Los sistemas de producción flexible y los nuevos modelos de organización del trabajo dan ventaja a los trabajadores que tienen una buena preparación básica, que pueden asimilar la formación y que son polivalentes en múltiples capacitaciones técnicas, pero que poseen además unas capacidades de comunicación y conducta que los hacen idóneos para el trabajo en equipo, y que pueden pensar con lógica y resolver problemas.

17. La innovación tecnológica tiene también repercusiones en el trabajo y en las capacitaciones de sectores distintos de la industria propiamente manufacturera, como la agricultura, las infraestructuras y los servicios (banca, transportes, comunicaciones y servicios estatales). Junto con el sector no estructurado de los países en desarrollo, estos sectores siguen teniendo importancia para la gran masa de la fuerza de trabajo. En estos sectores, que influyen de todos modos en la industria manufacturera, la supresión de los atascos y el incremento de eficiencia que traen consigo las nuevas tecnologías pueden mejorar la productividad y favorecer la generación de empleo. De ahí la importancia que tiene una formación ajustada a los nuevos requisitos de capacitación en estos sectores para los esfuerzos de los países por aprovechar las oportunidades que les ofrece la mundialización.

18. Pero la competencia a escala mundial puede conllevar también ciertos peligros para los trabajadores, porque las empresas se esfuerzan por reducir al mínimo los costos, por ejemplo a través de la reestructuración empresarial, la reducción del volumen de las empresas, el aprovisionamiento en el exterior y el correlativo crecimiento de las formas atípicas de empleo, como el trabajo a tiempo parcial y el trabajo temporal. El espectro de la inseguridad en el empleo y del desempleo afecta en particular a las mujeres, a los trabajadores no capacitados y a todos aquellos cuyas capacitaciones van quedando superadas por la evolución tecnológica.

19. Es opinión general que el trabajo y el empleo se estén convirtiendo cada vez más en algo intensivo en conocimientos técnicos y destrezas, a medida que las economías nacionales y las empresas se esfuerzan por aumentar su productividad y su competitividad. Los resultados del empleo tienden a estar cada vez más determinados por las capacitaciones y conocimientos técnicos que poseen los individuos. A medida que la mundialización va acelerando su ritmo, los países tratan a su vez de mejorar la eficiencia de la fuerza de trabajo, al tiempo que garantizan una igualdad de acceso a la formación y desarrollo de los recursos humanos y a un apoyo particular de los grupos desfavorecidos de la sociedad, como los desempleados a largo plazo y los trabajadores que han perdido su empleo. En particular, los trabajadores de más edad y menos preparados pueden encontrar difícil adaptarse a las capacitaciones de mayor nivel que de ahora en adelante exige el mercado de trabajo. Encontrar soluciones adecuadas para que estos trabajadores mantengan su capacidad de empleo y puedan obtener el adecuado sustento plantea un problema de gran envergadura, y entre sus soluciones pueden figurar la formación y la readaptación. Conseguir los objetivos de eficiencia y equidad de formación supone un aumento de las inversiones individuales y colectivas en formación y desarrollo de los recursos humanos, en el marco de la reforma de las políticas y sistemas de formación.

Hacia la reforma de las políticas y sistemas de formación

20. Muchos países están empezando ya a poner en ejecución reformas de gran alcance al objeto de que la formación y el desarrollo de los recursos humanos respondan más eficaz y equitativamente a los desafíos que plantea la mundialización. La formación de los recursos humanos recibe cada vez mayor atención en los medios de comunicación, en las declaraciones políticas y en la propia opinión pública.

21. Las reformas que se han puesto en marcha tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo tienen varios rasgos comunes. La labor fundamental consiste en desarrollar una perspectiva común entre los principales garantes de la formación de los recursos humanos y del desarrollo (que son el Estado y los interlocutores sociales, pero también diversas organizaciones e individuos que representan la sociedad civil) de los desafíos y oportunidades que tienen ante ellos. A medida que el Estado va abandonando su antigua función de fuente principal de financiación y de proveedor de los programas de formación, el desafío consiste en forjar una nueva asociación entre el Estado, el sector empresarial, los sindicatos y otras entidades comprometidas en la formación. Esta asociación comprende tres ámbitos principales: el desarrollo de políticas y sistemas de formación; la financiación de la formación, y la entrega de los programas de formación. En todos estos ámbitos, el diálogo multipartito es el medio para conseguir un consenso sobre el esfuerzo nacional de formación y para incrementar los recursos que se asignan al mismo.

22. El segundo elemento importante de reforma es la construcción de una política y un marco institucional para la formación inicial y continua de la fuerza de trabajo, como respuesta a los cambios económicos y sociales. Como resultado de las reformas educativas, los jóvenes de hoy están cada vez mejor preparados y, al mismo tiempo, han desaparecido muchos empleos tradicionales, que se consideraban «de entrada» y que no requerían demasiada capacitación. Por lo tanto, las reformas se han centrado en los programas para luchar contra el desempleo juvenil a través de la formación y de la creación de condiciones y mecanismos que hagan que los jóvenes pasen sin dificultades de la escuela al trabajo. Asimismo, los países se están dirigiendo hacia un sistema de formación continua, al tiempo que explotan las oportunidades que les ofrece el mercado de la formación. La formación continua está considerada como uno de los instrumentos más importantes para ayudar a los trabajadores a adaptarse a las nuevas exigencias de capacitación, y a las empresas para ser más competitivas en unos mercados mundiales cada vez más integrados. Hoy en día, tanto los individuos como las empresas consideran que la formación constituye una verdadera inversión en recursos humanos.

23. Sin embargo, a pesar de la mucha retórica que se ha hecho sobre la necesidad de aumentar las inversiones en formación (tanto inicial como continua) el volumen de la formación que realmente se imparte ha sido con frecuencia insuficiente para preparar a la fuerza de trabajo para los desafíos que la están esperando. Los controles del gasto público y la reestructuración de las empresas han reducido los recursos asignados a formación, o los han orientado de modo que los recursos disponibles no llegan a todos de manera satisfactoria y equitativa. Los grupos más desfavorecidos son los que suelen tener cada vez más dificultades para acceder a la formación y a los recursos a ella asignados, con lo que se acelera su proceso de exclusión. La diversificación y ampliación de la base de los recursos destinados a la formación, constituye un problema político, económico y social. La creciente flexibilidad de los mercados de trabajo y las incertidumbres de las economías nacionales plantean también nuevos retos a los incentivos y rendimientos de la inversión sobre formación, a todos los niveles: individual, empresarial y estatal. La solución a este problema pasa por unos planteamientos nuevos en los que las inversiones sean compartidas por el Estado, las empresas y los individuos, aportando cada una de esas partes unos objetivos y valores complementarios que contribuyan a la consecución de un equilibrio más perfecto, mejorando así el acceso a todos los niveles a este conjunto sin solución de continuidad que forman la educación, la formación inicial y la formación a lo largo de toda la vida.

La aportación de la formación y desarrollo de los recursos
humanos a un crecimiento económico equitativo

24. La formación puede desempeñar un papel muy importante en el fomento del crecimiento económico equitativo; beneficia al mismo tiempo a individuos y empresas, a la economía y al conjunto de la sociedad, y puede hacer que los mercados de trabajo funcionen mejor.

25. La formación ayuda a los individuos a desarrollar sus capacidades y a poner al día sus destrezas, y constituye una fuente importantísima de flexibilidad y adaptabilidad a los actuales mercados de trabajo en rápida evolución. La formación aumenta sus posibilidades de hallar y mantener un empleo; mejora su productividad en el trabajo, así como su capacidad de obtener ingresos y su nivel de vida, y amplía sus alternativas y oportunidades de progreso profesional. Al reducir la vulnerabilidad y la exclusión social, la formación de los recursos humanos contribuye a la equidad del acceso al empleo. Las empresas se benefician también, puesto que la formación aumenta la productividad de los trabajadores, la competitividad y los beneficios. La economía saca partido de la formación al hacerse más productiva, innovadora y competitiva. La formación puede contribuir a solucionar la falta de coordinación de las capacitaciones por sectores, regiones y ocupaciones. Cuando un país inicia un rápido crecimiento económico y entra por la vía del progreso social, se comprueba siempre que ha estado haciendo grandes inversiones en educación y formación. La certificación y reconocimiento de las destrezas y competencias obtenidas en la formación brinda a empresarios y trabajadores una información de gran utilidad, que hace que los mercados de trabajo funcionen con mayor eficiencia. Por último, la formación hace una importante contribución a un medio ambiente más limpio, al responder a las demandas de capacitación asociadas con unas normas medioambientales más exigentes en la producción de bienes y servicios.

26. Por todo ello, la formación y desarrollo de los recursos humanos puede contribuir de manera significativa a un crecimiento económico equitativo. Sin embargo, el desarrollo de los recursos humanos no puede alcanzar por sí mismo este objetivo, que ha de ser uno de los elementos integrantes de las políticas económicas y sociales (comprendidas las políticas macroeconómicas) destinadas a fomentar un desarrollo basado en el empleo y plenamente equitativo en los terrenos económico y social.

Actividad normativa de la OIT en el ámbito
del desarrollo de los recursos humanos

27. Los principales instrumentos de la OIT en el ámbito del desarrollo de los recursos humanos y la formación son el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) y la Recomendación núm. 150, que tratan de abarcar todos los aspectos relacionados con la formación y orientación profesionales a varios niveles y que han reemplazado la Recomendación sobre la formación profesional, 1962 (núm. 117), que a su vez había reemplazado a una serie de normas específicas elaboradas desde 1939, en particular la Recomendación sobre la formación profesional, 1939 (núm. 57), la Recomendación sobre el aprendizaje, 1939 (núm. 60), y la Recomendación sobre la formación profesional (adultos), 1950 (núm. 88).

28. Otros muchos instrumentos reconocen también la contribución de la formación y la orientación a la obtención de empleo, a las mejoras de las condiciones de trabajo y a la equidad de trato, y algunos están estrechamente relacionados con este tema, como: el Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (núm. 140) y la Recomendación correspondiente (núm. 148); la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), y el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) y la Recomendación correspondiente (núm. 168); el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y la Recomendación correspondiente (núm. 111); el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); y el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y la Recomendación correspondiente (núm. 90).

29. Las recientes discusiones celebradas en el Consejo de Administración sobre el futuro de la actividad normativa de la Organización, permiten pensar que el desarrollo de los recursos humanos y la formación van a recibir la máxima prioridad y que los instrumentos sobre el desarrollo de los recursos humanos, en particular la Recomendación núm. 150, se modernizarán y adaptarán a las novedades socioeconómicas y a la evolución de las políticas de formación, así como a la organización y práctica de sistemas de formación y orientación profesional, junto con un fortalecimiento de la asistencia técnica para fomentar su aplicación. Algunos estudios nacionales a los que se dio cima en el último bienio (1996-1997) habían ya llegado a esa misma conclusión, y constituyen -- junto con otros resultados del programa habitual de investigación -- una sólida base para la preparación de un documento que sirva de base a la discusión de esos temas, que se presentará a la reunión del año 2000 de la Conferencia para discusión general sobre el desarrollo de los recursos humanos y la formación. Esto quedó confirmado en la 270.ª reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1997), cuando se discutió el proyecto de repertorio de propuestas. La propuesta sobre el desarrollo (o perfeccionamiento) de los recursos humanos fue seleccionada con el apoyo de los empleadores, los trabajadores y 19 gobiernos.

30. Adoptados en 1975, el Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150, reflejan las condiciones económicas y sociales que prevalecían en ese período. En aquel momento, la mayor parte de los países estaban llevando a cabo unas políticas planificadas en el terreno económico, social y de industrialización general, la revolución de la tecnología de la información estaba todavía en sus comienzos, la organización del trabajo en las empresas aún se basaba mucho en los principios del taylorismo y la fuerza del trabajo disponía de empleos con sueldos seguros. Aunque el Convenio núm. 142, que es más bien general, puede todavía considerarse válido, la Recomendación núm. 150 está claramente superada.

31. La Recomendación núm. 150 refleja el modelo de planificación de ese período, pues presta poca atención a las consideraciones relacionadas con la demanda y el mercado de trabajo; brinda poca o ninguna orientación sobre muchos temas que actualmente son de la mayor importancia para la reforma de la política y del sistema de formación que están llevando a cabo los Estados Miembros. Estas cuestiones comprenden, por ejemplo, la política, la buena administración y el marco reglamentario de la formación; las funciones de los demás participantes, distintos del Estado (el sector privado, los interlocutores sociales y la sociedad civil), en la formulación de las políticas y para impartir la formación; el ámbito de aplicación y los mecanismos para diversificar y obtener fuentes alternativas de financiación de la formación; fijar un ámbito de aplicación, mecanismos y métodos apropiados a los objetivos de los programas de formación de determinados grupos; pasar de una formación para obtener «calificaciones» al desarrollo y reconocimiento de «competencias» que comprendan una amplia gama de conocimientos en relación con el trabajo, aptitudes y actitudes técnicas y de comportamiento y la creciente necesidad de centrarse en las actividades de desarrollo de calificaciones al preparar a los trabajadores para el trabajo por cuenta propia y el sector no estructurado.

Cuestiones que se proponen para discusión general

32. Si el Consejo de Administración estima oportuno incluir un punto sobre desarrollo de los recursos humanos y desarrollo en el orden del día de la Conferencia, con vistas a una discusión general preliminar, las siguientes cuestiones podrían constituir los temas que la Conferencia debatiese:

33. Como conclusión, se propone mantener una discusión general en la reunión del año 2000 de la Conferencia Internacional del Trabajo, sobre el tema: «Formación y desarrollo de los recursos humanos», que podría orientar a la Oficina para la preparación de posibles nuevos instrumentos. Si así se decidiese, se podría preparar una nueva recomendación por el procedimiento de discusión simple, para su adopción en la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el año 2001. Esto no impediría a la Conferencia decidir sobre la elaboración de nuevos instrumentos en la forma de un convenio y/o recomendación en virtud del procedimiento habitual de doble discusión. En el caso de que la presente propuesta se inscribiese en el orden del día de la reunión del año 2000 de la Conferencia, la Oficina modificaría de acuerdo con ello la programación de sus actividades, para poder emprender la necesaria labor de preparación durante el presente bienio de 1998-1999.

* * *

2. Inversión y empleo

Resumen

Se propone una discusión general acerca de las cuestiones que plantean las conclusiones adoptadas por la Conferencia en junio de 1996, en la que se hizo hincapié en que muchas de las principales preocupaciones de la OIT se relacionan con las inversiones. Sin inversiones duraderas y bien orientadas resulta difícil alcanzar los objetivos de la política social. Es fundamental, entonces, que se precisen la índole de las inversiones, los factores que motivan la decisión de invertir y los efectos que las inversiones pueden tener en el empleo. A continuación se discuten las repercusiones de la inversión y el crecimiento del empleo; las decisiones empresariales en relación con la inversión; la interacción de los sectores privado y público, y la inversión extranjera directa. La propuesta concluye con una lista de puntos que se podrían abordar en una discusión general sobre este tema.

La inversión empresarial constituye un elemento fundamental para el fomento del empleo. Para que sea realmente eficaz, tiene que tener lugar en un entorno político adecuado y reflejar las dotaciones del factor local y de los mercados de trabajo. La inversión extranjera puede ser fundamental para introducir nuevas técnicas y prácticas de trabajo, así como para poder acudir a los mercados de exportación. El gobierno puede favorecer la inversión de diversas maneras, sobre todo facilitando una infraestructura y un entorno fiscal, financiero y jurídico adecuados. La política de inversión extranjera tiene que respetar la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, que exige que se pongan en práctica algunas medidas activas por parte de los gobiernos para sacar el máximo partido a la aportación de la inversión extranjera al desarrollo. La cooperación entre los trabajadores y la dirección puede contribuir también a las decisiones positivas por parte de las empresas, tanto locales como extranjeras, en relación con las empresas en expansión y la construcción de nuevas instalaciones. A ese respecto los recursos humanos y el capital físico pueden necesitar expansionarse al unísono. Toda amenaza de despido de mano de obra que se asocie con la inversión en un equipo más productivo debería ser identificada ya en sus principios. La inversión en infraestructuras que se lleve a cabo a nivel local y por parte de las pequeñas y medianas empresas puede ser particularmente generadora de empleo, y convendría desarrollar al máximo los dos medios de estimular una inversión de este tipo, que respete las buenas prácticas de relaciones laborales.

Introducción

34. La inversión es un elemento fundamental del proceso de crecimiento de la producción. En tal sentido, es un requisito ineludible para el mejoramiento de las remuneraciones tanto como de la calidad del empleo. Cuando el rendimiento de las inversiones es bajo, puede resentirse mucho el crecimiento del volumen del empleo, especialmente durante el período de ajuste estructural. De hecho, la diferencia de rendimiento de las inversiones que se observa de una región a otra es una de las principales razones que explica la variedad de volúmenes de empleo. Las economías en transición necesitan fuertes inversiones para poder modernizar su actividad económica. Además, es probable que la naturaleza de las inversiones, su localización «polarizaciones» que en materia de calificaciones puedan debérseles, influyan en el volumen del empleo.

35. Por definición, toda inversión requiere ahorros. Es conveniente que los ahorros y las inversiones alcancen un nivel elevado. Los ahorros con que se financian las inversiones pueden proceder del extranjero por diversas vías, como la inversión extranjera directa, lo cual permite que un país se encuentre en condiciones de hacer inversiones superiores a sus ahorros. Muchos países de crecimiento económico lento han generado pocos ahorros, pero han mantenido una fuerte dependencia de los préstamos del exterior en forma de créditos comerciales o corrientes de fondos en condiciones favorables. La inversión interna de estos países suele ser demasiado baja para garantizarles el crecimiento sostenible de la producción o para elevar la calidad del empleo. Sin embargo, en los últimos años muchos países de crecimiento económico rápido y con un buen ritmo de creación de puestos de trabajo han dependido muy poco de los ahorros procedentes del exterior, y han generado recursos propios para financiar una inversión interna considerable. Por lo general, cuando aumentan los movimientos de capitales internacionales mejora la eficiencia total con que se asignan los recursos y se hacen inversiones.

36. Según la forma como se la mide convencionalmente, la inversión constituye una categoría muy variada, en la que están comprendidos los materiales, equipos y maquinarias así como los edificios destinados al alojamiento u otros fines, la bonificación de las tierras y otras formas de creación de infraestructura, como las carreteras y los puertos. Algunos de estos elementos son de una importancia fundamental para el crecimiento de la población y del volumen del empleo, mientras que otros pueden ser el resultado del crecimiento económico. De la misma manera, muchos factores que podrían ser acertadamente considerados como indispensables para el desarrollo nacional, no se consideran inversiones. Entre ellos está, el capital humano (es decir, el proceso mediante el cual las personas adquieren calificaciones). Aunque este proceso de adquisición de las calificaciones no encaja del todo en el marco habitual de la contabilidad de los ingresos, hay que reconocer que cumple un papel paralelo al de la inversión en activos fijos. Y, ciertamente, los gastos en educación y formación pueden superar los que se invierten en la adquisición de bienes de capital productivo.

37. Se da por sentado que existe una fuerte relación entre ciertos tipos de inversiones (como las que se destinan a materiales, equipos y maquinarias) y el crecimiento económico. Esta relación sugiere que deberían hacerse esfuerzos por fomentar las inversiones de esta naturaleza. Ahora bien, es preciso disponer de un buen marco político para que las inversiones tengan la mayor eficacia posible y que se obtenga el mejor provecho posible de sus réditos. Si el marco político es malo, las facilidades de crédito y obtención de fondos para préstamos de que se benefician algunas empresas puede tener como resultado un exceso de inversiones en un ámbito determinado y una insuficiencia en otro, quedando así privada de capital la mano de obra ocupada en determinados sectores.

38. En las conclusiones de la Conferencia, se señalaba la necesidad de crear un entorno mundial propicio para lograr el pleno empleo. Como parte del fomento de la inversión, es indispensable que se instaure la estabilidad económica y financiera y que se adopten unas políticas económicas y comerciales abiertas. Igualmente importante es la conclusión de que la mundialización de los mercados financieros debería generar una inversión productiva, y no una mera especulación financiera.

Decisiones de la empresa en materia de inversión

39. El debate sobre lo que suele atraer las inversiones gira en torno de las decisiones que adoptan las empresas sobre si deben ampliar o modificar su capital en acciones. Por lo común, se ha ignorado todo lo relativo a la regulación del mercado de trabajo. Se ha tomado como premisa que las empresas del sector público y las familiares debían comportarse más o menos del mismo modo que las sociedades anónimas del sector privado. Pero es probable que las primeras tengan unos objetivos distintos de las empresas privadas en general y que muchas veces tropiecen con dificultades diferentes, en particular en materia de empleo. En el pasado, cuando se analizaban los factores determinantes de la inversión, no se solía tener en cuenta la posibilidad de trasladar la producción al extranjero, puesto que esta alternativa no solía considerarse viable. Sin embargo, es evidente que en los últimos años han entrado en juego otras consideraciones de muy diverso orden. La mundialización de la economía es ahora el centro de atención, y viene acompañada por una reducción de las barreras comerciales, con una disminución de los costos de transporte y de los que entraña la supervisión y el control de calidad, todo lo cual amplía las alternativas de los inversores. En particular, esto hace que cuando se adopta una decisión sobre la ubicación de la producción, influyan más los factores del tipo de los costos relativos de la mano de obra y -- en muchos casos -- del distinto grado de exigencia que planteaba la normativa vigente en materia de protección del medio ambiente y seguridad y salud. En la actualidad, hay muchos más trabajadores integrados en el mercado mundial que antes.

40. En el pasado no se planteaba la necesidad de abordar expresamente la cuestión relativa a la reglamentación del mercado de trabajo en relación con las decisiones que se adoptaban en el sector privado, en materia de inversión especialmente en los países industrializados. Sin embargo, en los países en desarrollo, la situación ha sido muchas veces diferente, porque en ellos es más difícil aplicar la legislación laboral y porque la extensión de la pobreza determina la existencia de una amplia gama de tasas salariales aplicables en los sectores estructurado, no estructurado y agrícola, cuyas oscilaciones son mayores que las que se habrían justificado si se hubiesen tenido en cuenta los niveles de productividad relativos. Así, pues, el grado de fragmentación del mercado de trabajo y el alcance de la aplicación de la legislación laboral pueden afectar la magnitud de las decisiones en materia de inversión y la localización de estas últimas, así como el volumen y la calidad del empleo generado.

41. Es bien sabido que en el proceso productivo, cuanto mayores son las inversiones tanto mayor es el volumen del empleo, siempre y cuando las nuevas inversiones no impliquen ahorros del mismo grado en mano de obra. Muchas veces se da por supuesto que cuando se suprimen empleos como consecuencia de una nueva inversión, los trabajadores afectados son automáticamente absorbidos en otros puestos de trabajo. Pero es evidente que este proceso no se lleva a cabo sin dificultades. Otra suposición corriente es que la tecnología incorporada en la inversión es el resultado de investigaciones sobre nuevos procesos, que tienen en cuenta sólo los recursos y las calificaciones nacionales disponibles y que, por lo tanto, «se ajusta» al nivel de calificaciones del país interesado.

42. Se sabe desde hace mucho tiempo que, en los países en desarrollo, algunas tecnologías incorporadas a los nuevos bienes de inversión podrían resultar poco adecuadas desde el punto de vista de los recursos de que dispone el país en materia de capital y calificaciones. En tales casos, la inversión tendría unos efectos insignificantes o negativos sobre el empleo. Además, cuando se acentúan las desigualdades salariales en algunos países industrializados, puede pensarse también que gran parte de las inversiones realizadas en dichos países van acompañadas de un mayor recurso a trabajadores muy calificados, a costa de la mano de obra no calificada. Esto significa que cada vez más trabajadores no especializados quedarán fuera del proceso productivo.

Interacción entre el sector público y el sector privado

43. Los modos en que la política pública interactúa con las decisiones que en materia de inversión se adoptan en el sector privado, influyen en las expectativas creadas por la política general de las autoridades públicas, y el éxito con que esas expectativas impulsan la inversión, sobre todo cuando una inversión es requisito previo para que se hagan otras. En estos modos influye también el amplio espectro de medidas que las autoridades públicas están obligadas a adoptar para asegurarse una fuerte inversión por parte del sector privado. En varios estudios realizados con la finalidad de investigar los vínculos existentes entre la inversión pública y la inversión privada, se ha llegado a la conclusión de que suele haber una relación positiva entre ambas. Sin embargo, desde un punto de vista empírico, es difícil aislar los tipos concretos de inversión pública que, al parecer, fomentarían la inversión privada. Algunas de las partidas más útiles del gasto público se asignan a la inversión (sobre todo en infraestructura) en los puntos de los puertos, carreteras y centrales eléctricas en que puedan producirse dificultades que eleven los costos del sector privado hasta extremos prohibitivos (véase más adelante cómo el sector privado contribuye a la solución de estas dificultades).

44. La política en materia de gasto público puede desalentar también la inversión privada. Esto puede ocurrir de dos modos diferentes. Por un lado, cuando se limita (y aun podríamos decir que se raciona) el volumen del crédito que se concede al sector privado, el que más sufre es el sector de las pequeñas empresas familiares y los que más se benefician son las empresas del sector estructurado que mantienen vínculos preferentes con las instituciones bancarias. La consecuencia que esto trae para el empleo es que se profundizan las diferencias existentes entre las empresas del sector estructurado y las del no estructurado en cuanto a las condiciones de empleo y de trabajo. Por otro lado, aun cuando el mercado fije los tipos de interés, el efecto puede ser el mismo. Los ahorros del sector público en cuenta corriente (incluidos los ahorros realizados por las empresas del sector público, en la medida en que las autoridades públicas garantizan su deuda) pueden resultar insuficientes para cubrir los desembolsos de la cuenta de capital. En tales circunstancias, el sector público tiene que hacer mayores empréstitos, lo cual dispara los tipos de interés hasta unos niveles que desalientan la inversión privada. Cabe añadir que cuando los empresarios públicos alcanzan un determinado nivel, se corren mayores riesgos de que la inflación disminuya el valor real de los bonos del Estado, haciendo inevitable la devaluación y fomentando la fuga de capitales. Se forma entonces el círculo vicioso del estancamiento económico, con sus graves efectos en el volumen del empleo.

45. Se ha mencionado la fusión que posiblemente podría desempeñar el sector público para disipar las congestiones que se produzcan en la infraestructura física. Cabe citar tres posibilidades de interacción entre el sector privado y el sector público: los contratos de gestión para empresas y servicios públicos; la construcción y explotación de carreteras, puentes y otras obras por parte del sector privado, y el arrendamiento. La primera de estas posibilidades suele acercarse bastante a la privatización, de modo que en su caso surgen necesariamente algunos problemas propios de la privatización, como la cuestión de la seguridad del empleo para los trabajadores. A ese respecto, convendría que toda pérdida de puestos de trabajo se compensara con la creación de otros en un lugar diferente, como se indicaba específicamente en las conclusiones de la Conferencia para las economías en transición. La segunda posibilidad se aplica más bien a los cuasimonopolios, como las centrales eléctricas, los túneles y las carreteras de peaje. Estos monopolios pueden modificar profundamente los costos a que debe hacer frente el resto de la economía si no aparece un competidor indiscutible, en cuyo caso se plantean problemas complejos y delicados relacionados con la regulación. La tercera posibilidad -- el arrendamiento -- es una medida frecuentemente utilizada cuando las autoridades públicas quieren reducir sus empréstitos sin ceder el control de las operaciones. En tal caso, las empresas privadas pueden comprar los bienes públicos existentes (el Estado considera el precio de compra como un empréstito negativo) o producir nuevos bienes para arrendarlos al Estado. Es probable que cierta parte de la gestión quede en manos del sector privado, lo que reduciría los costos de fusionamiento. Ahora bien, el inversor privado suele obtener unos préstamos más caros que los que obtiene el Estado, de modo que en estos casos la reducción de los costos puede ser ficticia.

46. Un ámbito en el que la política estatal en materia de inversiones tiene un fuerte impacto sobre el empleo, sobre todo en los países en desarrollo, es la elección de la tecnología. En otros tiempos, las autoridades públicas solían fomentar la mecanización prematura de las faenas agrícolas, con los correspondientes efectos negativos en los salarios y en el empleo de las zonas rurales. Pero las devaluaciones generalizadas del valor real de las monedas que tuvieron lugar en el decenio de 1980, eliminaron casi por completo esta preocupación. A lo largo del decenio que siguió a la crisis provocada por la deuda externa, subió mucho el costo de la maquinaria y los materiales importados en los países en desarrollo, por comparación con los bienes de consumo y los salarios. Pero no siempre fue posible aprovechar esta diferencia de costos en favor de la mano de obra, ya porque faltasen las técnicas de dirección necesarias para hacer trabajar una mano de obra numerosa y equipada con materiales más bien elementales o porque el sector interno (en general de pequeña escala) no estaba suficientemente desarrollado ni financiado, y era incapaz de presentarse a las licitaciones para obtener contratos de obras públicas. Ahora bien, sigue habiendo un gran potencial de creación de empleos mediante la aplicación de métodos que recurren a una intensa participación de la mano de obra local. Este es el caso, por ejemplo, de los proyectos de mejora de edificios y parcelas de las zonas urbanas y de las obras públicas en pequeña escala que se llevan a cabo en las zonas rurales. Así se reconoce en la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169). A ese respecto es indispensable que se apliquen, según corresponda, las normas del trabajo relativas a la remuneración y las condiciones de trabajo.

Inversión extranjera directa

47. Como ha quedado dicho, el efecto combinado que han tenido distintos procesos actualmente en curso, reunidos bajo el epígrafe común de «mundialización de la economía», ha sido el de multiplicar las posibilidades de reubicar la producción entre los diferentes países y regiones para poder atender un mercado determinado. Este proceso ha sido beneficioso para el empleo, a pesar de los innumerables problemas de ajuste que trae aparejados. El hecho de que un país receptor consiga atraer inversiones extranjeras directas, sobre todo cuando se trata de atender mercados exteriores, ha terminado por convertirse en un honor que se hace a ese país en reconocimiento por las políticas económica y de mercado de trabajo que ha escogido. A este respecto, es preciso que queden claramente establecidas las ventajas que la inversión extranjera directa puede reportar a un país receptor y a su mano de obra. Estas ventajas serán más sustanciosas cuando:

a) la inversión extranjera directa venga claramente a sumarse a los ahorros y las inversiones internas;
b) se haya emprendido una reforma de las políticas que pueden distorsionar el sector industrial interno y segmentar el mercado de trabajo;
c) se apliquen en el ámbito interno políticas activas en materia de desarrollo del espíritu empresarial, fomento de las exportaciones y apoyo al perfeccionamiento de los productos mediante la investigación y la aplicación de los resultados, actividades que incrementan la eficacia de la inversión extranjera directa;
d) se preste atención para que la inversión extranjera directa tenga efectos beneficiosos en las relaciones de trabajo tal como se practican en todos los sectores de la actividad, siguiéndose al pie de la letra las disposiciones de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social;
e) la inversión extranjera directa se convierta en una fuente dinámica de mejoramiento de los productos y los procesos, acompasando el ritmo de crecimiento económico del país.

48. Las políticas elaboradas con el fin de extraer los máximos beneficios de la inversión extranjera directa se caracterizan por imponer un nivel mínimo de participación del capital local y reglas sobre el aporte mínimo de recursos humanos locales. La razón por la cual se impone un nivel mínimo de participación del capital local suele ser que ello permite garantizar la contribución de las técnicas gerenciales de los inversores locales a la realización del proyecto. Las reglas sobre el aporte mínimo de recursos humanos locales tienen una razón de ser y un impacto obvios sobre el empleo local. Pero estas reglamentaciones deben ir acompañadas de esfuerzos concretos por mejorar los insumos locales potenciales. Todo esto da a entender que se requieren una política industrial tanto como una intervención activa para acompañar la inversión extranjera directa, además de los incentivos fiscales con los que se la suele atraer. Esto se reconoce de manera explícita en la declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. Concretamente, con respecto a los países en desarrollo, en la Declaración tripartita se pide a las empresas multinacionales que tengan en cuenta las políticas y los objetivos que se han fijado los gobiernos en materia de empleo. Para hacerlo, deberían adaptar sus tecnologías a las necesidades del país de acogida, elaborar técnicas apropiadas y promover la transformación de las materias primas locales. Además, deberían participar en los programas de formación oficiales y ampliar la experiencia del personal directivo local.

49. Por último, mucho se ha discutido acerca de los factores que determinan la localización de la inversión extranjera. A este respecto, todo hace pensar que lo que resulta atractivo para la inversión privada en general, y fomenta su expansión, tendrá el mismo efecto en la inversión extranjera directa. Entre dichos factores cabe mencionar la estabilidad política y social, una relativa estabilidad en los precios y un marco de política macroeconómica verosímil. La cuestión relativa a la función de las políticas y las instituciones del mercado de trabajo y otros elementos, como, por ejemplo, las normas en materia de seguridad y salud, levanta más polémicas. Además de los costos unitarios de la mano de obra que rigen habitualmente, otro factor determinante de importancia es la flexibilidad de la mano de obra, entendida como la capacidad que tiene el empleador para modificar el número de trabajadores ocupados y las horas de trabajo o como la capacidad que tiene el trabajador para cambiar de tareas o aceptar ingresos variables. Ahora bien, es preciso tener algunas nociones sobre la forma como actúan estos factores. Suponiendo que prácticamente todos los demás costos se fijen a escala internacional, existe una diferencia tan grande en los costos unitarios de la mano de obra de una industria a otra que algunas de ellas terminan por abandonar determinados lugares, a menos que realmente se haya creado un producto nuevo. Pero incluso las marcadas diferencias existentes en cuanto a los costos unitarios de la mano de obra pueden compensarse con otros componentes de la política empresarial, cuando no con las medidas directas que aplican las autoridades públicas para atraer o retener a las empresas. Así, pues, lo que puede decidir a algunas empresas a trasladar su producción es, por ejemplo, el sistema impositivo o los controles sobre el medio ambiente a que estarán sujetas, y no los costos unitarios de la mano de obra. Cuando las diferencias en estos costos son pequeñas, quedan fácilmente absorbidas por consideraciones relacionadas con la política económica en general y, de hecho, por las perspectivas de trabajar con una mano de obra organizada de manera responsable. Es probable que la preocupación por la flexibilidad del mercado de trabajo empiece a manifestarse en los casos en que las demás diferencias, por ejemplo las relacionadas con los costos unitarios de la mano de obra y las políticas generales, sean pequeñas. Lo que sigue siendo muy difícil de evaluar es la magnitud de estos factores y, en realidad, de los que guardan relación con la seguridad y la salud y la contaminación.

Cuestiones que se proponen para discusión general

50. En caso de que el Consejo de Administración decida inscribir un punto sobre la inversión y el empleo en el orden del día de la Conferencia, para discusión general, se presentan a continuación algunas propuestas sobre temas que la Conferencia tal vez estime oportuno abordar:

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3. Promoción de las cooperativas

Resumen

Se ha hecho la propuesta de desarrollar las nuevas normas sobre cooperativas. La Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127) relativa a la solución de las cooperativas en el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, es la única norma de la OIT que trata de manera general las cuestiones relativas a las cooperativas. Las condiciones económicas, sociales y políticas que imperaban en el momento de formular la Recomendación núm. 127 (que se adoptó en 1966) han cambiado de manera fundamental. Las nuevas normas podrían tener en cuenta esta evolución plasmándola en unos principios y valores cooperativos que hayan evolucionado paralelamente. En particular, podrían dirigirse a promover unas cooperativas autónomas y el ámbito de aplicación de estos nuevos instrumentos debería ser de carácter universal, puesto que las nuevas normas universalmente aplicables podrían capacitar a las organizaciones de autoayuda a desplegar plenamente sus potencialidades, ayudando así a resolver los problemas del desempleo y a la exclusión social. La propuesta sigue las huellas de la evolución del movimiento cooperativo en los países industrializados, en los antiguos países socialistas y en los países en desarrollo; esboza un ámbito novedoso de aplicación, y el contenido universalmente aplicable que las normas podrían tener en este terreno, y concluye con un resumen de la labor preparatoria que ya ha sido llevada a cabo por la Oficina.

Antecedentes

51. Una cooperativa, según se define en el apartado a) del artículo 12 de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), es una «asociación de personas que se agrupan voluntariamente para lograr un objetivo común mediante la formación de una empresa controlada democráticamente, que aportan una cuota equitativa del capital que se requiere y aceptan una justa parte en los riesgos y beneficios de la empresa en la que los socios participan activamente». Esta definición se acepta universalmente. Las cooperativas desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, social, cultural y político de la mayor parte de los países. Las cooperativas hacen una aportación significativa a las economías y sociedades nacionales. Promueven el empleo por cuenta propia y aseguran indirectamente el empleo en otros tipos de empresas, que son clientes o proveedores de los bienes o servicios de las cooperativas. Las cooperativas despliegan una gran actividad en todas las ramas de la economía, y pueden encontrarse en todas las profesiones. Están interesadas por el bienestar social (de los socios y de los que no son socios), por lo que despliegan una gran actividad en el terreno del alojamiento, del cuidado de la salud y del cuidado de los ancianos, así como en el terreno educativo, especialmente en la enseñanza general básica. Todos esos servicios suelen facilitarse a iniciativa de (o en estrecha colaboración con) las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que comparten sus preocupaciones sociales y económicas con las cooperativas.

52. En todo el mundo hay unos 800 millones de personas que son socios de cooperativas. Otros 100 millones más están empleados por las cooperativas, aunque no estén afiliados a ellas. Si a estas cifras se añaden las correspondientes a las personas que dependen económicamente de los que participan en la actividad de las cooperativas, llegaremos fácilmente a la conclusión de que una proporción muy considerable de la población del mundo satisface sus necesidades, por lo menos parcialmente, por o a través de las cooperativas.

53. A pesar del carácter positivo de estos hechos, se piensa que las potencialidades de autoayuda de las cooperativas siguen estando infrautilizadas, a pesar de que los problemas económicos y sociales que muchos países tienen planteados requieren la movilización de todas las potencialidades disponibles.

54. Desde el tiempo en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se ha producido una evolución política, económica y social que ha afectado la situación de las cooperativas a lo largo y a lo ancho del mundo. Aunque parece que las cooperativas van a tener una nueva función que desempeñar, tanto en los países industrializados como en los antiguos socialistas, la atención de la Recomendación núm. 127 se limita a los países en desarrollo. En ese terreno, unas nuevas normas de carácter universal podrían contribuir a que las cooperativas pudiesen desarrollar de manera más completa sus potencialidades de autoayuda, colocándolas en mejor posición para responder a cierto número de problemas socioeconómicos. Por lo tanto, ya va siendo tiempo de formular, para la promoción de las cooperativas, unas nuevas normas internacionales basadas en los modernos principios y valores cooperativos.

55. En el caso de los países en desarrollo, la Recomendación núm. 127 reflejaba las preocupaciones desarrollistas del decenio de 1960, en especial en su planteamiento de la función de los gobiernos y de las cooperativas en el proceso de desarrollo. Actualmente, el desarrollo no se concibe ya como un proceso en el que haya que imitar servilmente a los países industrializados, y las cooperativas ya no se consideran como instrumentos en manos del gobierno. De conformidad con los principios cooperativos universalmente reconocidos, se consideran como un medio para que los socios puedan alcanzar sus objetivos comunes.

56. En los antiguos países socialistas, las cooperativas formaban parte integrante del sistema político, constituían un medio de centralizar el uso de la tierra, daban empleo a la mano de obra agrícola y distribuían los bienes de consumo. La privatización actualmente en curso en los antiguos países de economía socialista va más allá de la reforma agraria a la que se refiere la Recomendación núm. 127: supone la privatización de las instalaciones industriales y de las infraestructuras de servicios, y supone también el crecimiento de las empresas propiedad de los trabajadores en todos los sectores de la economía. Algunas cooperativas de corte socialista han sido transformadas en verdaderas cooperativas, mientras que otras han sido adquiridas por compradores individuales, o de forma conjunta por antiguos socios. La OIT está recibiendo un creciente número de solicitudes por parte de los países en desarrollo y por parte de los países en transición, que piden asistencia técnica para la organización de las cooperativas, para la reforma de la formación, de las políticas y de la legislación en general, puesto que las cooperativas tienen que asumir un papel cada vez más importante como consecuencia de la liberalización y de la privatización del comercio y de los servicios. La Oficina necesita orientaciones, en forma de unas nuevas normas, para poder responder adecuadamente a todas estas solicitudes.

57. En los países industrializados, lo que requiere la aplicación de nuevas normas es la evolución de la estructura de las cooperativas y las nuevas formas que están adoptando. La estructura tradicional de las cooperativas está evolucionando actualmente para adaptarse con más eficacia a las presiones competitivas de las demás formas de organización empresarial. Por otra parte, el modelo cooperativo de propiedad y de dirección conjuntas está siendo ya utilizado por los empleados con el fin de comprar sus propias empresas en los sectores del transporte, los servicios y la manufactura industrial, como medio para proteger y generar empleos en esta era en que la mundialización y la evolución tecnológica imponen continuas reducciones en el volumen de las empresas. Y al mismo tiempo, esos trabajadores aumentan su participación en la empresa.

58. En muchos países, la evolución, política, económica y social ha ejercido presión sobre los gobiernos en el sentido de restringir su intervención en los asuntos económicos y sociales. La idea fundamental de los programas de ajuste estructural es el paso de la iniciativa, de la financiación, de la dirección y de la responsabilidad desde el terreno público al privado. Los consiguientes programas de estabilización monetaria y fiscal, de construcción de las instituciones, de privatización y de liberalización, requieren que la sociedad civil asuma una función más activa en los asuntos económicos, sociales y políticos. La función del Estado se limita cada vez más a brindar el marco político, jurídico y administrativo para el desarrollo de las instituciones privadas (entre ellas, las cooperativas), que a su vez fortalecen la democracia. En este terreno, los Estados Miembros han solicitado que se elaboren nuevas normas.

Legislación y práctica nacionales

59. En una serie de estudios «sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo», la Oficina ha aducido documentos de legislación y práctica nacionales en diversas partes del mundo, fuera de los países industrializados(5) .

60. En los países en desarrollo, las cooperativas solían antes limitarse a unas zonas geográficas que coincidiesen con determinados límites administrativos y de distrito. La afiliación era a veces obligatoria para llevar a cabo las actividades de gobierno, y los propios gobiernos solían intervenir en la organización y gestión de las cooperativas convocando asambleas generales y reuniones de la junta directiva, cediendo funcionarios estatales a esos organismos, adoptando decisiones en nombre de las cooperativas, supervisando a los empleados (e incluso a los cargos elegidos), reemplazándolos por comisiones estatales, definiendo los objetivos de las cooperativas, asignándoles determinadas labores, sometiendo a su aprobación las inversiones y la distribución de los excedentes, congelando las cuentas bancarias de las cooperativas, confiando a un servicio estatal el control y la función promotora, creando y poniendo en marcha organizaciones cooperativas secundarias y terciarias, fusionando, dividiendo y disolviendo cooperativas y solucionando conflictos sin permitir recurso a los tribunales ordinarios de justicia. Por otra parte, los gobiernos han tendido a conceder privilegios fiscales y un fácil acceso al crédito a las cooperativas. En general, y de conformidad con el espíritu del texto actual de la Recomendación núm. 127, las cooperativas se han utilizado como agentes de los departamentos estatales de desarrollo, para organizar la producción, para administrar reformas agrarias y para gestionar los planes de regadío y de crédito.

61. En los antiguos países socialistas no había una distinción demasiado clara entre lo privado y lo público en los asuntos económicos, de modo que las cooperativas se organizaban como parte de la estructura económica y administrativa del Estado. En realidad, se utilizaban como un instrumento para aplicar los planes económicos del Estado y como peones en el esfuerzo por crear una sociedad socialista.

62. En los países industrializados, aunque siguen existiendo muchas cooperativas, el crecimiento económico y la creciente integración regional han conducido en ciertos casos a lo que podría llamarse una pérdida de identidad. En el movimiento cooperativo, se tiende a dar vía libre a los distintos estilos de dirección, comportamiento empresarial y estructura de capital común a las sociedades por acciones. Esta es una reacción inevitable ante la competitividad creciente, sobre todo por parte de las sociedades por acciones a nivel nacional e internacional, porque su capital y su estructura de dirección reaccionan más rápidamente a los retos empresariales que las cooperativas, siempre obligadas a consultar a sus socios. El esfuerzo que están haciendo las cooperativas por aumentar su competitividad (especialmente a través de fusiones y adquisiciones, pero también de cambios en la estructura del capital y dando más poderes empresariales a directivos que no sean socios) ha abierto un signo de interrogación sobre el carácter de las cooperativas como empresas democráticas y dirigidas por sus propios socios.

Las normas y la práctica de la OIT

63. La única norma general internacional sobre las cooperativas es la Recomendación núm. 127. También son pertinentes el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y la Recomendación correspondiente (núm. 149); la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169); y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Estas normas constituyen otros tantos ejemplos de cómo se pueden organizar los grupos específicos (sin excluir que esta organización adopte la forma de cooperativa), cómo pueden ser utilizadas por sus socios o también cómo pueden contribuir a poner de relieve que los grupos que viven según determinadas pautas (aunque no sean las mismas que las de la mayoría de la sociedad) deberían ser protegidos en su manera de organizar asociaciones de autoayuda, que pueden incluir las cooperativas.

64. La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución, que contempla la posibilidad de efectuar consultas con los cooperativistas -- además de los empleadores y los trabajadores -- por medio de las organizaciones internacionales reconocidas. De conformidad con lo dispuesto en este artículo, la OIT ha promovido el desarrollo de cooperativas, sobre todo a través de la asistencia técnica y la información, y ha aconsejado a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre su función en este ámbito. Es la organización que dispone del programa más amplio de cooperación técnica a ese objeto, dentro del sistema de las Naciones Unidas.

Objeto de las nuevas normas

65. El principal objeto de las nuevas normas sería elaborar unas normas de ámbito universal y promover en todo el mundo los principios cooperativos, como medio de facultar a la sociedad civil a alcanzar objetivos sociales y económicos a través de la autoayuda. En un momento en que la evolución del papel de los gobiernos coincide con la mundialización del capital y con la creciente internacionalización de las empresas, es necesario volver a dar el lugar que le corresponde a la función de los individuos en la adopción de decisiones. Las cooperativas sirven como modelo de empresa centrada en sus afiliados, orientada hacia las necesidades de sus socios y con un mecanismo específico de redistribución de excedentes. Además, el objeto de las nuevas normas sería centrarse en la autonomía de las cooperativas y limitar así la intervención del Estado.

Contenido de las nuevas normas

66. Las nuevas normas deberían tener una alcance universal, puesto que las consecuencias de los cambios económicos, políticos y sociales tienen repercusiones en todos los países. Por ejemplo, una preocupación común y compartida por todos los países es la disminución de la capacidad de crear empleos regulares, con sueldos y salarios, y de evitar la exclusión social. En los países en desarrollo, el ajuste estructural ha seguido teniendo un impacto negativo en los trabajadores poco calificados y en los grupos de bajos ingresos. En muchos casos, la exclusión social y la pobreza se han acelerado. En las economías en transición, el proceso de privatización combinado con la falta de redes de seguridad social se ha visto acompañado por un aumento del desempleo, unos salarios más bajos y unas normas sociales también más bajas. En los países industrializados, la disminución del crecimiento económico combinada con la introducción de industrias de servicios tecnológicamente avanzadas, ha tenido como resultado una creciente exclusión económica y social, sobre todo entre los trabajadores menos capacitados de las industrias tradicionales.

67. Las nuevas normas, además de dirigirse a los gobiernos y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, podrían dirigirse también a las cooperativas, sus uniones y federaciones. La referencia a los interlocutores sociales es para subrayar su interés y responsabilización en la promoción de las cooperativas, mientras que la inclusión de cooperativas con sus estructuras verticales es para subrayar su propia responsabilidad. Esta responsabilidad incluye la financiación y gestión de sus propios servicios auxiliares, como son las auditorías y el control, la formación gerencial, la educación de los socios, las inversiones y el asesoramiento en gestión. Todo ello reflejaría mejor la verdadera naturaleza de las cooperativas como organizaciones autónomas.

68. Las nuevas normas deberían ajustarse a los principios cooperativos de:

69. Asimismo, las nuevas normas podrían poner de relieve la necesaria complementariedad entre los principios cooperativos, la legislación cooperativa y las estructuras correspondientes. Así, por ejemplo, el desarrollo cooperativo presupone una estructura adecuada a nivel administrativo, bancario, de seguros y judicial, así como el correspondiente apoyo de las organizaciones profesionales. Las nuevas normas deberían fortalecer la autonomía de las cooperativas y tratar de las cuestiones de interés común para el Estado y para las cooperativas. La función del gobierno debería limitarse a la legislación, el registro de altas y bajas y a la correspondiente aplicación de las disposiciones legales. La dirección, autonomía y gestión, autonomía y viabilidad empresarial de las cooperativas se han visto con frecuencia en peligro porque han sido obligadas a seguir unos programas generales de desarrollo para los que no disponen de recursos humanos o financieros. A las cooperativas habría que dejarles desarrollar su propia autosuficiencia, y obligarse sólo a lo que decidan sus socios. Otros objetivos más amplios en relación con la política general económica o social, tal como ha sido incorporada a la Recomendación núm. 127, no deberían quedar incluidos en las nuevas normas, y deben excluirse por completo todas las formas de discriminación contra las cooperativas. Conviene hacer una distinción entre los distintos tipos de cooperativas, de manera que incluyan las estructuras organizadas dirigidas por los principios cooperativos definidos y que excluyan otras estructuras no organizadas basadas en la solidaridad.

70. Se podría poner de relieve la importancia de la legislación cooperativa para el desarrollo de las cooperativas. Se podría añadir una distinción entre las cuestiones que hay que incluir en la ley y las que pueden ser reguladas por los cuerpos administrativos. Más allá de todo tipo de separación de los poderes sobre los que pueda basarse un sistema político, es importante abarcar por ley las materias básicas de las cooperativas, para protegerlas de los frecuentes cambios políticos. Además, la legislación y las reglamentaciones administrativas concomitantes podrían permitir que las materias fundamentales se reglamentasen por parte de los socios de las cooperativas a través de sus reglamentos o estatutos, como expresión de su autonomía.

71. La especificación de las cuestiones fundamentales que toda legislación relativa a las cooperativas debe abordar y que figura en la Recomendación núm. 127, podría ampliarse de modo que pusiese de relieve las características distintivas de las cooperativas como contrapuestas a otras formas de organización empresarial, y a las empresas en general. Esto afecta, entre otras cosas, a la dirección, y de ahí viene que sean necesarias ciertas calificaciones de gestión, así como la existencia de una estructura de capital y comprender bien la función del capital y los mecanismos de la adopción democrática de decisiones (sea cual fuere el volumen de la cooperativa), así como los derechos y obligaciones de las uniones y federaciones de cooperativas. De este modo, la atención de los legisladores puede ser conducida a la necesidad de reflejar las especificidades de la legislación cooperativa en otras formas de legislación, como la imposición fiscal, la competencia y la legislación del trabajo.

72. Las nuevas normas podrían formular una concepto más amplio en relación con el desarrollo de los recursos humanos y tener en cuenta la necesidad de un mayor compromiso de los movimientos cooperativos en la planificación, aplicación y supervisión de los programas de formación. La educación y la formación podrían ser dirigidas hacia la eficiencia empresarial, las capacitaciones y el conocimiento de los principios cooperativos, para mejor mantener la identidad cooperativa.

73. Las nuevas normas adoptarían un nuevo planteamiento de la asistencia financiera gubernamental, que con frecuencia ha favorecido el control del gobierno sobre las cooperativas. En los tiempos en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se esperaba que los gobiernos ejercieran una función predominante para canalizar el apoyo nacional e internacional a las cooperativas. Actualmente, los programas de ajuste estructural han conducido a una reducción de los subsidios oficiales y de la asistencia financiera estatal. Por lo tanto, las cooperativas están intensificando sus esfuerzos para movilizar y administrar sus propios planes de crédito y de ahorro así como sus propias relaciones comerciales con otras cooperativas (a nivel nacional e internacional) en un contexto de economía de mercado libre y se esfuerzan también por establecer un sistema de mutuo intercambio de cooperación técnica entre las distintas redes cooperativas. El apoyo financiero debería limitarse a unas medidas indirectas, como la participación en los fondos de garantía de crédito.

74. Las nuevas normas podrían tomar en consideración la capacidad de autoauditoría de los movimientos cooperativos. El establecimiento de unas prácticas sanas de auditoría podría ser invocado y apoyado.

75. Las nuevas normas podrían incitar a los movimientos cooperativos y a las instituciones académicas a que apoyen la investigación sobre las cuestiones relacionadas con las cooperativas y hagan públicos los resultados que obtengan por medio de las nuevas tecnologías de la información. También es fundamental la recopilación de datos estadísticos fiables y normalizados.

76. Finalmente, la pasada experiencia obtenida en relación con la Recomendación núm. 127, sugiere por sí misma los caminos por los que la OIT podría supervisar la aplicación de las nuevas normas. Los expertos que asistieron a la Reunión internacional de expertos sobre legislación cooperativa, celebrada en mayo de 1995, expresaron la opinión de que debiera establecerse un organismo que fomente los derechos de libertad sindical en relación con los afiliados a las cooperativas(6) .

Naturaleza de las nuevas normas

77. Los expertos que han acudido a las reuniones de la OIT sobre las cooperativas, en 1993 y 1995, no eran unánimes sobre si el instrumento más apropiado sería una recomendación o un convenio. Había quienes pensaban en un convenio (posiblemente complementado por una recomendación), para dar así un carácter vinculante a la actualización de los principios cooperativos básicos. En cambio, otros proponían que las nuevas normas adoptasen la forma de una recomendación. En este caso se proponía que, más que proceder a la revisión parcial de la Recomendación núm. 127, se adoptase una nueva recomendación. Una revisión parcial no sólo sería más difícil por la dificultad de mantener la coherencia de la norma existente, sino porque (y esto es lo más importante) las nuevas normas que se proponen tratan de expresar un cambio en la lógica de base.

Labor preparatoria

78. En 1993, la OIT celebró una Reunión de expertos sobre cooperativas (cuyo orden del día comprendía el examen de las repercusiones de la Recomendación núm. 127), para la que se preparó un documento de antecedentes(7) . Esta Reunión fue seguida por la mencionada Reunión de expertos sobre legislación cooperativa de 1995, en la que se volvió a examinar en profundidad toda esta cuestión. La Oficina publicó varios documentos de trabajo en el momento o paralelamente a la celebración de estas dos reuniones de expertos. En estos documentos se incluía: una serie sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo en Africa (1993), en Asia (1994), en América Latina (1996), y en Europa central y oriental (1996); un informe sobre las relaciones entre el Estado y las cooperativas en cuestión de legislación cooperativa (1993); un documento sobre cambios estructurales en los movimientos cooperativos y las consecuencias de la legislación cooperativa en diferentes regiones del mundo (1993); un examen de la influencia de la Recomendación núm. 127 (1993); un informe sobre la influencia del derecho laboral y de las relaciones laborales en la legislación cooperativa (1995); un informe sobre la legislación cooperativa y la función reguladora del Estado (1995); un informe sobre estructura cooperativa y ley de competencia (1994), y unos estudios de caso sobre derecho laboral y cooperativas (1995).

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4. Solución de conflictos laborales

Resumen

Las propuestas sobre este tema se han modificado y puesto al día de conformidad con la petición del Consejo de Administración, y están dirigidas a la discusión general(8) . Los conflictos laborales son inherentes a todos los sistemas de relaciones laborales, y por lo tanto la eficaz prevención y solución de las disputas laborales sigue siendo un requisito fundamental para unas relaciones laborales adecuadas así como para crear un clima que favorezca la estabilidad económica y una eficiencia equitativa.

En el decenio último se han producido muchos cambios en el tipo y frecuencia de los conflictos laborales, así como en la manera en que se previenen y resuelven; este nuevo proceder se ajusta a las nuevas características del mercado y del medio ambiente de trabajo. Aunque la negociación colectiva, la conciliación, la mediación y el arbitraje siguen siendo los principales modelos de solución de conflictos, en muchos países y lugares de trabajo se han introducido instrumentos, técnicas y planteamientos nuevos e innovadores en relación con la negociación y la solución de conflictos. Se está debatiendo el propio futuro del sistema de solución de conflictos, y las estructuras y planteamientos tradicionales actualmente en vigor se están revaluando continuamente. Actualmente se está dando mucha importancia a la prevención de los conflictos laborales, así como al fomento de la colaboración y de la cooperación entre los trabajadores y la dirección.

Las propuestas describen el concepto y las categorías de los conflictos laborales y trabajan sobre las diversas tendencias, significados y cuestiones que subyacen en la prevención y solución de los conflictos laborales. Se explican los procedimientos para la solución de los conflictos, y los tipos de los mismos tal como se aplican en los distintos países, inclusive las normas internacionales del trabajo pertinentes. Finalmente, las propuestas incluyen también algunas de las principales cuestiones o puntos que se relacionan con los principales temas de las propuestas, y que pueden constituir centros de discusión para la eficaz prevención y solución de los conflictos laborales.

Antecedentes

79. Una eficaz prevención y solución de los conflictos laborales es la piedra angular de unas buenas relaciones laborales, y por lo tanto resulta fundamental que existan para ello unos mecanismos adecuados. Los mecanismos eficaces de prevención y solución de conflictos ayudan a crear un clima favorable a un crecimiento con equidad.

80. Las diferencias o conflictos laborales existen en todos los sistemas de relaciones laborales, y es evidente que no pueden ser totalmente evitados. En última instancia, lo importante es la necesidad de comprender, prevenir y solucionar estos conflictos con la mayor rapidez y lealtad posibles.

81. La incidencia de los conflictos laborales y el modo en que se abordan y resuelven varían mucho de un país a otro. Hay modelos muy distintos de procedimientos, sistemas y prácticas para la prevención y solución de estos conflictos. Las repercusiones que han tenido los nuevos lugares y ambientes de trabajo (que no sólo tienen unas características nuevas sino que están en continua evolución) se han dejado sentir mucho en la rapidez, tipo y naturaleza de los conflictos, así como en la manera en que son tratados. Aunque la negociación colectiva, la conciliación, la mediación, el arbitraje y la adjudicación siguen siendo los principales métodos de solución de conflictos, actualmente se están desarrollando, aplicando y estudiando para su posible adaptación unos instrumentos, técnicas y planteamientos de negociación y resolución de conflictos nuevos e innovadores.

82. Otras novedades importantes que tienen su origen en la evolución del lugar de trabajo son la mayor importancia que ahora se da a la prevención de los conflictos laborales, como la introducción de negociaciones basadas en el interés, la negociación de las ganancias mutuas, las negociaciones que concilian ganancias aparentemente opuestas (win-win) y la resolución alternativa de los conflictos (alternative dispute resolution-ADR). Hay polémicas sobre el futuro del sistema de solución de conflictos (como en Australia), una evaluación continua de las estructuras y enfoques tradicionales actualmente vigentes (por ejemplo, en Estados Unidos), reforma de la legislación laboral en muchos países y en todos ellos la necesidad de información, de formación y de puesta al día de las capacitaciones en relación con los servicios de conciliación, mediación, arbitraje y adjudicación, especialmente teniendo en cuenta la evolución que se está produciendo en la fuerza de trabajo.

83. Actualmente se considera que ya hace tiempo que conviene un examen y evaluación general de los sistemas, legislaciones y prácticas en vigor, inclusive las estrategias y técnicas nuevas e innovadoras, con vistas a fomentar la eficaz prevención y solución de los conflictos laborales, tanto colectivos como individuales. Una discusión general sobre este tema podría ser un paso importante en esa dirección.

Tipos de conflictos

84. En la mayoría de los países se distinguen varios tipos de conflictos laborales y se han establecido procedimientos específicos para abordarlos. Cada país hace esta distinción de diverso modo, según como se haya desenvuelto históricamente su sistema de relaciones laborales, por lo que las situaciones que se presentan son muy variadas. No es, pues, fácil clasificar los diversos tipos de conflictos laborales desde un punto de vista general.

85. No obstante, cabe establecer algunas distinciones que están muy generalizadas. Las más frecuentes son las distinciones entre conflictos de derechos y conflictos de intereses, por una parte, y entre conflictos individuales y conflictos colectivos, por la otra. Esa distinción entre conflictos de derechos y conflictos de intereses es lo que caracteriza a los mecanismos de solución de conflictos de muchos países. Los conflictos de derechos son los que se derivan de la aplicación o la interpretación de una disposición contenida en un contrato de trabajo, en un convenio colectivo o en la legislación, mientras que los conflictos de intereses son los que se plantean acerca de la modificación de derechos u obligaciones existentes, y se producen principalmente en el marco de la negociación colectiva.

86. En cuanto a los conflictos de derechos, suele establecerse una distinción entre conflictos individuales y colectivos, mientras que los conflictos de intereses son, por regla general, únicamente de carácter colectivo. Es característico del conflicto individual que se refiera a la interpretación de un contrato de trabajo individual o de la legislación relativa al empleo. Los conflictos colectivos de derechos son en especial los que se producen acerca de la interpretación o presunta infracción de las reglas de procedimiento fijadas en los convenios colectivos (por ejemplo, las que establecen la obligación de respetar la paz social durante el período de vigencia de los convenios) y en la legislación (por ejemplo, las disposiciones relativas a los órganos representativos de los trabajadores dentro de las empresas).

87. En muchos países, esta distinción afecta tanto a los procedimientos de solución aplicables como al derecho de huelga y de cierre patronal. Sin embargo, la distinción entre los tipos de conflictos indicados dista mucho de tener carácter universal y, si se establece, muchas veces es poco precisa. Por ejemplo, tal distinción tiene muy poco sentido en el Reino Unido, donde el proceso de elaboración de nuevas normas y el de interpretación de las normas jurídicas existentes está entrelazado de una forma tan intrincada en la negociación colectiva que un conflicto sobre los «derechos» existentes puede convertirse fácilmente en un conflicto de «intereses». Muchos de los países en desarrollo de Asia y de Africa que han heredado del Reino Unido el amplio concepto de conflicto laboral o de trabajo (trade dispute o industrial dispute), que abarca los conflictos laborales de todo género, utilizan todavía procedimientos que se aplican básicamente tanto a los conflictos de intereses como a los conflictos de derechos, indistintamente, aunque algunos de esos países han procurado introducir esta distinción con más o menos fortuna (por ejemplo, Bangladesh y Pakistán en 1969) y otros han establecido procedimientos especiales para resolver los conflictos individuales por terminación de la relación de trabajo (por ejemplo, Sri Lanka desde 1957 y Malasia desde 1969).

88. En algunos otros países, como en Francia y en los países africanos de expresión francesa, la distinción básica a los efectos de los distintos procedimientos de solución de los conflictos se establece entre los conflictos individuales y los colectivos: en el primer caso se trata siempre de un conflicto de derechos, mientras que en el segundo se trata habitualmente de un conflicto de intereses, aunque puede ser también un conflicto de derechos.

89. En muchos países en desarrollo, las diversas restricciones que se imponen al ejercicio del derecho de huelga tienden a disminuir la importancia de la distinción entre conflictos de intereses y conflictos de derechos, porque la posibilidad de recurrir a la acción laboral directa constituye normalmente una de las características principales de los procedimientos aplicados en los conflictos de intereses, lo que no es el caso de los procedimientos que se aplican en los conflictos de derechos.

90. Aparte de los tipos de conflictos laborales mencionados hasta ahora, hay otros que en un número considerable de países se dirimen mediante procedimientos especiales. Entre ellos cabe señalar los conflictos de reconocimiento de sindicatos y los referentes a «prácticas laborales desleales», como las que afectan al ejercicio de los derechos sindicales.

Prevención de conflictos laborales

91. Tradicionalmente, la función de las instituciones y de los funcionarios que intervenían en la solución de conflictos (conciliadores, mediadores, árbitros y jueces laborales) consistía básicamente en «hacer de bomberos», y presentarse sólo cuando se haya declarado un «incendio» (es decir, un conflicto) con la mera intención de apagarlo. Sin embargo, actualmente se reconoce cada vez más la importancia de los esfuerzos por fomentar una mayor cooperación en el lugar de trabajo, y por mejorar la relación general entre las partes para permitirles solucionar amigablemente sus problemas. Se han hecho propuestas muy insistentes en favor del paso de un régimen en el que meramente se reducen los conflictos a otro que fomente el desarrollo de unas relaciones laborales de colaboración, flexibilidad y equidad.

92. En los Estados Unidos, por ejemplo, los mediadores están actualmente tomando con mayor frecuencia la iniciativa de prestar asistencia a los empleadores y a los sindicatos por medio de actividades de preparación y formación en la solución conjunta de los problemas, de manera que resulte beneficiosa para ambas partes. Esta práctica ha sido conocida durante muchos años con el nombre de «mediación preventiva», pero sólo últimamente ha adquirido preeminencia como medio de conservar y fomentar la paz entre los trabajadores y la dirección. El Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos ha estado participando también en la resolución alternativa de conflictos (ADR) y en las diversas alternativas a los procesos de litigio, en particular ayudando en servicios de procedimiento y mediación ante diversos organismos estatales a nivel federal, de los Estados y de las autoridades locales. Estos servicios incluyen la consulta, el diseño de los sistemas, la tutoría educativa y de formación y la evaluación. Además, el FMCS ha aplicado activamente un programa de cooperación entre los trabajadores y la dirección desde 1981; este programa apoya y ayuda a los comités mixtos obreropatronales a diversos niveles, con vistas a fomentar «unos planteamientos conjuntos e innovadores de las relaciones de colaboración entre los trabajadores y la dirección, y un estilo innovador para la solución de los problemas».

93. En el Reino Unido, el Servicio de Consulta, Conciliación y Arbitraje (ACAS) colabora habitualmente en la solución de los problemas que aún no han llegado a la categoría de conflicto. Aun cuando un conflicto se haya ya resuelto, el ACAS trata de entender mejor los problemas y actúa sobre las causas que subyacen en la disputa, por medio de servicios consultivos. La labor preventiva del ACAS se ha ido ampliando, especialmente para ayudar a las pequeñas y medianas empresas a que pongan en común las mejores prácticas con vistas a una actuación conjunta.

94. Los organismos de solución de conflictos que han sido establecidos recientemente en algunos países, como Irlanda y Sudáfrica, ponen también de relieve la importancia de la prevención de los conflictos laborales. En Filipinas, el actual programa de la junta de conciliación (National Conciliation and Mediation Board) comprende un recurso más frecuente a la mediación preventiva y el fomento de la cooperación entre los trabajadores y la dirección. En Singapur, la Sección de Conciliación del Ministerio de Trabajo patrocina también unas relaciones cordiales entre los trabajadores y la dirección, y brinda servicios consultivos a los sindicatos y a los empleadores sobre cuestiones de relaciones laborales. En Canadá, se ha impartido formación en la negociación basada en el interés, a título experimental y como medio de mediación preventiva, al tiempo que en Francia se ha reconocido la necesidad de acumular más experiencia en la mediación preventiva, especialmente cuando se trata de conflictos que se repiten una y otra vez.

95. Se ha señalado que tal vez la mejor manera de prevenir y resolver los conflictos laborales, pase por el fortalecimiento de las relaciones bilaterales entre los trabajadores y la dirección, y por el desarrollo de una relación más abierta a la colaboración y a la cooperación. Ello permite a las partes tratar los problemas y evitar que lleguen a una situación conflictiva, por medio de la negociación colectiva, las negociaciones bilaterales y los planteamientos conjuntos de solución de los problemas.

96. Mucho es lo que se podría aprender con el estudio, la investigación y la discusión sobre los medios para evitar los conflictos y sobre cómo llegar a ello más eficazmente en el marco de los diversos sistemas de relaciones laborales.

Procedimientos para la solución de los conflictos laborales

97. Los procedimientos para la solución de los conflictos laborales son muy variados. Los convenios y recomendaciones pertinentes de la OIT, a los que se alude más adelante, dejan un amplio margen para que cada país conciba su propio sistema de solución de los conflictos, recurriendo a diversos procedimientos para abordar los diferentes tipos de conflicto.

Conflictos de intereses

98. El principio esencial que subyace en los métodos para dirimir los conflictos de este género consiste en que han de ser resueltos por las propias partes a través de la negociación o, si es necesario, recurriendo a medidas de acción laboral directa o amenazando con hacerlo, y que únicamente se puede pedir la intervención de terceras personas para ayudar a las partes a que lleguen a encontrar, de común acuerdo, una solución a sus divergencias. Ahora bien, este principio se ha modificado notoriamente en la mayoría de los países en desarrollo donde los gobiernos intervienen activamente en la solución de los conflictos para asegurarse de que los resultados de la negociación colectiva o de tales conflictos no sean incompatibles con su política económica y para reducir la incidencia de las medidas de acción laboral directa de los trabajadores que, por regla general, consideran perjudiciales para el desarrollo económico y para la estabilidad política. En tiempos de dificultades económicas, este principio ha sido ocasionalmente modificado en el mismo sentido en algunos países industrializados de economía de mercado.

a) Conciliación y mediación

99. Los procedimientos más generalizados para dirimir los conflictos de intereses son la conciliación y la mediación, mediante las cuales un tercero brinda asistencia en las negociaciones entre las partes con el fin de ayudarlas a llegar a un acuerdo. En muchos países, especialmente en Africa, América Latina y Asia, suelen desempeñar esa función los órganos de conciliación de la administración pública o, con menor frecuencia, los inspectores del trabajo. En cambio, en algunos países industrializados se han establecido órganos de conciliación y mediación que son en gran medida independientes del gobierno, tales como el Servicio de Consulta, Conciliación y Arbitraje (ACAS) del Reino Unido, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos, la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC), la Junta de Conciliación de Dinamarca y las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón. En la mayor parte de los países industrializados de economía de mercado, la conciliación, único procedimiento generalmente disponible para la solución de conflictos colectivos de intereses, ha demostrado ser muy eficaz, por lo que la gran mayoría de los conflictos quedan resueltos en esta fase del procedimiento.

100. Aunque en muchos países los términos «conciliación» y «mediación» se usan de manera intercambiable, en algunos países se hace una distinción entre ellos según el grado de iniciativa que pueda adoptar la parte tercera. Así, por ejemplo, el ACAS del Reino Unido normalmente lleva la «conciliación» en una atmósfera tranquila y confidencial, mientras trata de facilitar las negociaciones entre ambas partes; normalmente se abstiene de hacer propuestas. Sin embargo, cuando se considera apropiado pasar a la fase de «mediación» y las partes están de acuerdo en ello, el ACAS puede nombrar a personas independientes como mediadores, que a su vez harán recomendaciones precisas para una posible solución. Se pueden aducir otros ejemplos en Chile y la República Dominicana, donde en la legislación laboral se hace una distinción entre la conciliación y la mediación. En Chile, el término «mediación» se refiere también al uso de un mediador que está facultado para proponer los términos del acuerdo. Sin embargo, en la República Dominicana los términos «conciliación» y «arbitraje» se usan según el tipo de conflicto que está sobre la mesa, más bien que según el tipo del procedimiento de solución.

101. La constitución de organismos independientes habitualmente tiene por objeto inspirar entre los interlocutores sociales mayor confianza en cuanto a la imparcialidad de los mecanismos de conciliación. La necesidad de inspirar confianza entre las partes también ha influido en la estructura que han adoptado estos órganos en muchos países. Así, por ejemplo, las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón y el Consejo Rector del ACAS británico están compuestos por un número igual de representantes de los empleadores y de los sindicatos y por miembros independientes. Del mismo modo, quienes se encargan de la conciliación en Dinamarca son designados en la práctica conjuntamente por las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

102. La autonomía de los empleadores y de los sindicatos a efectos de la conciliación es muy grande en Alemania, donde se han establecido procedimientos de mediación en la mayoría de las ramas de actividad económica mediante acuerdos entre las partes en los convenios colectivos; participan en dichos procedimientos, por partes iguales, representantes de la asociación de empleadores y del sindicato interesados, bajo la presidencia de una persona imparcial. En Bélgica y Suiza se han establecido sistemas de conciliación similares para determinadas ramas de actividad.

103. Varios países en desarrollo y de reciente industrialización han creado también órganos tripartitos que se ocupan de la conciliación. Por ejemplo, en muchos países de América Central y de América Latina en general, estos órganos existen desde hace muchos años (como en Brasil, México y Venezuela).

104. La conciliación es voluntaria cuando las partes tienen libertad para optar o no por esta vía, y es obligatoria cuando imperativamente tienen que someterse a ella. Por ejemplo, en Bélgica, Estados Unidos, Francia, Hungría y Reino Unido, ambas partes deben ponerse de acuerdo para recurrir a la conciliación. En Australia, Canadá, India, Malasia, Polonia y Singapur, la conciliación es obligatoria, ya sea porque la ley dispone que los conflictos han de someterse a conciliación, y en este caso los integrantes de la junta de conciliación pueden iniciar el procedimiento, o porque el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal depende de que primeramente se intente resolver el conflicto por medio de la conciliación. No obstante, tanto si la conciliación es obligatoria como si es voluntaria, se considera como un medio para ayudar a las partes a solventar sus diferencias de común acuerdo, sin que el conciliador tenga facultades para imponer ninguna solución a las partes.

105. A la luz de los cambios que se han producido en las relaciones laborales y en el medio ambiente de trabajo ¿hasta qué punto las técnicas de conciliación y de mediación, así como su filosofía, estructura y programas de formación han cambiado en muchos países? ¿Qué cambios se requieren y cuáles son los medios para llevarlos a cabo? ¿Qué es lo que se puede aprender o adoptar de la experiencia de uno a otro país?

b) Arbitraje

106. El arbitraje es un procedimiento mediante el cual se faculta a un tercero para que, sin actuar como un tribunal de justicia, dicte una decisión por la cual quedará dirimido el conflicto. El arbitraje es «voluntario» cuando solamente se puede entablar mediante acuerdo entre las partes, y «obligatorio» cuando una de las partes o la autoridad gubernativa pueden poner en marcha el procedimiento por iniciativa propia.

107. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses es muy poco frecuente en el sector privado del mundo industrializado, con la excepción del Canadá (en la jurisdicción federal y en algunas provincias), donde los conflictos de intereses que suponen un intento de llegar a un primer acuerdo colectivo tienen que someterse al arbitraje obligatorio en determinadas circunstancias, como en el caso de que la negociación se haya degradado por motivaciones antisindicales. El arbitraje obligatorio está más generalizado en el sector público de los países industrializados (por ejemplo, en Irlanda, Noruega y el Reino Unido), y a veces en los servicios esenciales. También es muy común en el sector público y en el sector privado de muchos países en desarrollo o recientemente industrializados. Cabe mencionar como ejemplos los procedimientos que existen en varios países africanos y asiáticos, como Kenya, Nigeria y Singapur.

108. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses ha sido instituido por varios gobiernos de países en desarrollo, que se basan en la teoría de que sirve para proteger la economía nacional y la vida pública de los trastornos que traen consigo las medidas de acción laboral directa y de que facilita el mantenimiento del orden público (por ejemplo en Nigeria, Uganda y Zambia). Sin embargo, en muchos países, el intento de suprimir las medidas de acción laboral directa puede generar en la práctica un descontento que puede provocar una acción ilegal causante de perturbaciones.

109. A veces, el arbitraje obligatorio constituye también un procedimiento atractivo en aquellos países en los que al no haber un equilibrio entre el poder de los empleadores y el de los sindicatos se inhibe toda negociación colectiva. Sin embargo, a medida que los sistemas de relaciones laborales maduran, el arbitraje obligatorio se empieza a considerar cada vez más una traba para la negociación colectiva libre y se sustituye paulatinamente por la conciliación como método principal de dirimir los conflictos.

110. Con el fin de estimular a las partes para que asuman una función cada vez mayor en la solución de los conflictos y mantener, al mismo tiempo, un marco de relaciones laborales en el que no se recurra a la acción laboral directa, algunos países en desarrollo han procurado impulsar un procedimiento de arbitraje voluntario de los conflictos de intereses mediante el cual las partes someten voluntariamente sus divergencias a los árbitros de su elección, en lugar de que las autoridades gubernativas las sometan al arbitraje obligatorio. Ahora bien, a pesar del decidido empeño que han puesto muchos países en fomentar el arbitraje voluntario de los conflictos de intereses, éste todavía no es muy corriente en los países en desarrollo, debido en parte a que hay muy pocos árbitros capaces de concitar la confianza de ambas partes. Otro factor que redunda en detrimento de los procedimientos voluntarios en algunos países en desarrollo es el hecho de que haya tantos medios de arbitraje obligatorio al mismo tiempo que cuentan con procedimientos de arbitraje voluntario.

111. El arbitraje voluntario de los conflictos de intereses es también muy poco frecuente en los países industrializados. Al parecer ello se debe fundamentalmente a que la conciliación (y si es necesario, el recurso a la acción laboral directa) está más en consonancia con la filosofía que en materia de relaciones laborales predomina en estos países. Sin embargo, se pueden aprender muchas lecciones de gran importancia de la experiencia de países como el Canadá y los Estados Unidos, en el uso del arbitraje voluntario para resolver los conflictos laborales.

Conflictos de derechos

112. El principio fundamental que subyace en los procedimientos para resolver los conflictos de derechos es que éstos, si no se solucionan por la negociación, sean zanjados por tribunales o por árbitros, y no recurriendo a la acción laboral directa, porque implican la determinación de derechos, deberes u obligaciones ya existentes. Ahora bien, estos procedimientos se traslapan en la práctica con los previstos en muchos sistemas de relaciones laborales para solventar los conflictos de intereses. Tal como se ha indicado anteriormente, la distinción entre estos dos tipos de procedimientos tiene poco sentido en el sistema tradicional de relaciones laborales del Reino Unido y de otros países que lo han heredado.

113. Otro factor que contribuye a hacer que esta distinción sea poco clara es la función que desempeña la conciliación, pues ésta se utiliza en un gran número de países, que probablemente sigue aumentando, no solamente para dirimir los conflictos de intereses sino para resolver los conflictos de derechos, por lo menos en una primera fase. Hay incluso países, tales como Suecia, en que los conflictos entre las partes en un convenio colectivo sólo pueden elevarse ante los tribunales del trabajo una vez celebradas negociaciones entre ellas. En Francia, un grupo especial del Tribunal del Trabajo (conseil de prud'hommes) preside el desarrollo de los procedimientos de conciliación obligatoria antes de que se pronuncie una sentencia sobre el asunto de que se trate. Los servicios independientes de conciliación, tal como han sido tratados anteriormente, pueden participar también en la solución de conflictos de derechos. El recurso tan generalizado a la conciliación como medio para resolver los conflictos de derechos parece indicar que los interlocutores sociales están persuadidos de que los conflictos de derechos son muchas veces fruto de malentendidos o de una mala comunicación entre las partes, que pueden despejarse mejor con el diálogo que con el litigio.

114. Los órganos encargados de la solución de los conflictos de derechos pueden clasificarse en varias categorías, entre las que cabe destacar los tribunales ordinarios y las magistraturas o tribunales especializados en los asuntos laborales, así como las juntas y comités administrativos de arbitraje que tienen un carácter cuasijudicial.

a) Tribunales ordinarios

115. La jurisdicción de los tribunales competentes para conocer de los conflictos de derechos es muy variada. En algunos países, como Italia y los Países Bajos, todos los conflictos de derechos, ya sean individuales o colectivos, son competencia de los tribunales ordinarios. En los Países Bajos, el importante volumen de trabajo atrasado de los tribunales ha tenido como consecuencia unas demoras muy largas para zanjar las cuestiones laborales. Sin embargo, en Italia los conflictos laborales son objeto de un procedimiento más rápido que los asuntos normales, y los jueces nombrados para conocer de los conflictos tienen una competencia especial en materia laboral.

b) Tribunales laborales o del trabajo

116. Los tribunales del trabajo se distinguen a menudo de los tribunales ordinarios por su conocimiento de los asuntos laborales, su composición tripartita, sus procedimientos informales y su relativa autonomía; sin embargo, no todos los tribunales del trabajo encajan exactamente en este modelo. El problema del excesivo legalismo y de las demoras demasiado largas se ha hecho notar en varios sistemas de magistraturas del trabajo. Los tribunales del trabajo parecen ser el mecanismo más común entre los que se usan para la solución de conflictos de derechos; cumplen una función importante en Austria, Finlandia, Francia y muchos países africanos influidos por el derecho francés, España, Turquía, Hungría, Brasil y Uruguay, por no citar sino unos pocos ejemplos. Donde existen tribunales del trabajo, la jurisdicción sobre los asuntos laborales se divide entre el tribunal del trabajo y los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Alemania tienen una jurisdicción prácticamente exclusiva sobre los conflictos, tanto individuales como colectivos, y los tribunales del trabajo de varios países asiáticos y africanos tienen una jurisdicción aún más amplia que abarca tanto los conflictos de derechos como los conflictos de intereses, pero estos casos parecen ser la excepción más bien que la regla.

117. La jurisdicción de los tribunales del trabajo de Dinamarca y de Suecia se centra en los conflictos de derechos colectivos entre las partes de los convenios colectivos. En Suecia, por ejemplo, un conflicto entre un empleador y un trabajador que no esté afiliado a un sindicato se somete en primera instancia al tribunal ordinario con la posibilidad de interponer recurso ante el tribunal del trabajo. En el Reino Unido, los conflictos de derechos que están sujetos a una legislación especial, por ejemplo los relativos a la igualdad de remuneración, la discriminación por motivos de sexo y el despido injusto, son de la competencia exclusiva de los tribunales del trabajo, mientras que los conflictos de derechos que surgen en virtud de los contratos individuales de empleo se someten a los tribunales ordinarios.

118. En Francia, los tribunales del trabajo (a través de los conseils de prud'hommes) sólo tienen competencia para conocer de los conflictos individuales, que abarcan, sin embargo, la interpretación y aplicación de las cláusulas de los convenios colectivos, dado que éstas quedan frecuentemente incorporadas en los contratos individuales de trabajo. Sin embargo, las presuntas infracciones de la legislación laboral se tratan ante los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Sri Lanka solamente tienen competencia para conocer de los conflictos relativos a la terminación de la relación de trabajo.

119. Los tribunales del trabajo de muchos países (entre otros, Alemania, Suecia, Costa Rica, México y Singapur) son tripartitos; los conseils de prud'hommes que hay en Francia son básicamente órganos bipartitos. Estos tribunales bipartitos o tripartitos tienen la ventaja de que cuentan con los conocimientos que en materia de relaciones laborales poseen sus miembros empleadores y trabajadores. Los procedimientos que siguen estos tribunales suelen ser menos legalistas que los de los tribunales ordinarios, lo cual permite que la solución de los conflictos sea expedita y no suponga gastos importantes, aunque a veces pueden servir para propiciar una avenencia de carácter más político que judicial. En otros países, como Argentina, Filipinas y Venezuela, hay un sistema de jueces administrativos, que no tiene una representación específica de trabajadores o empleadores.

120. En los organismos tripartitos, la función de los representantes de los trabajadores y de los empleadores puede ser distinta. En algunos países tiene la función de representar los intereses de sus miembros, pero en la mayoría de los sistemas se espera que actúen de modo independiente (por ejemplo, en Alemania, Reino Unido y Suecia). Los miembros no especializados tienen a veces derecho de voto y otras actúan solamente a título consultivo, según los países.

c) Arbitraje

121. Los procedimientos de arbitraje de los conflictos de derechos (llamados comúnmente «procedimientos de reclamación») previstos en los convenios colectivos están generalizados en el Canadá y los Estados Unidos. En la mayoría de los convenios colectivos de los Estados Unidos, las partes incluyen voluntariamente un requisito de arbitraje, mientras que, en el Canadá, la mayor parte de la legislación laboral de las provincias requiere la inclusión de una disposición sobre el arbitraje en el convenio colectivo, y cuando no se la incluye expresamente, tal inclusión se da por supuesta. Los árbitros se nombran a veces especialmente para cada conflicto particular, pero también pueden ser nombrados de modo específico en el convenio colectivo para intervenir en todos los conflictos que surjan durante la vigencia del convenio. En los Estados Unidos, el arbitraje está normalmente en manos de un solo árbitro, en contraste con la práctica prevaleciente en el Canadá de someter los asuntos a juntas tripartitas. La principal fuerza del sistema de arbitraje de conflictos radica en su naturaleza voluntaria y flexible. Por otra parte, una de sus debilidades es que los procedimientos sólo pueden ponerse en práctica en las unidades de negociación cuando hay un agente negociador reconocido oficialmente.

122. La función de los organismos que tratan del derecho de los conflictos ha sido recientemente centro de atención en muchos países, especialmente en los países en desarrollo, en vista de la evolución de estos conflictos, a causa de la presión sobre la relación de empleo, las nuevas formas de relaciones contractuales y un entorno económico muy competitivo. Los casos de terminación de contrato son cada vez más en muchos países, como ocurre en Asia, especialmente como resultado de la reciente y grave tempestad financiera. El excesivo legalismo, los retrasos indebidos y la excesiva reserva pendiente siguen siendo problemas de mucha consideración. Por ejemplo, en muchos países de Africa, Asia y Europa central y oriental, la preocupación más común se refiere a que faltan por completo, o cuando existen no son del todo adecuados, los que puedan actuar como conciliadores y árbitros, a lo que hay que unir unas leyes y procedimientos laborales ya superados o ineficaces. Las solicitudes más corrientes de estos países son las oportunidades de formación y la asistencia técnica para fortalecer toda la maquinaría de solución de conflictos.

Conflictos de reconocimiento sindical

123. En la mayoría de los países de Europa occidental y en algunos países en desarrollo, el reconocimiento de los sindicatos no da pie a problemas graves, sobre todo porque los empleadores reconocen voluntariamente la autoridad de los sindicatos para negociar, o porque su reconocimiento es obligatorio en virtud de la ley. En los Estados Unidos y en algunos otros países, las demandas de reconocimiento de los sindicatos han tropezado con una resistencia particularmente enconada de los empleadores, que ha desembocado frecuentemente en grandes conflictos. Por esta razón, en los Estados Unidos y en algunos otros países se ha promulgado una legislación que tiende a someter toda la cuestión del reconocimiento de los sindicatos a una reglamentación mucho más detallada que la que está vigente en otros países.

124. Los principios fundamentales que subyacen en los sistemas de reconocimiento de los Estados Unidos y del Canadá son que el sindicato elegido por la mayoría de los trabajadores de una unidad de negociación determinada es el representante exclusivo de todos los trabajadores de esa unidad y tiene que ser reconocido como tal por el empleador. Uno de los objetivos principales de este sistema es resolver los problemas de reconocimiento sin que se produzcan enfrentamientos laborales. Este sistema de reconocimiento de los sindicatos vigente en América del Norte ha influido sobre los sistemas existentes en algunos países en desarrollo que tropiezan con dificultades derivadas del pluralismo sindical, sobre todo en Asia y en la subregión del Caribe.

Prácticas laborales desleales

125. Algunos países han establecido procedimientos especiales para dirimir los problemas de las prácticas laborales desleales. Aunque se les dan definiciones de muy distinta índole, consisten principalmente en trabas al ejercicio de los derechos sindicales, y la mayoría de las veces los conflictos emanan de los alegatos de actos de discriminación antisindical respecto al empleo. En algunos países abarcan también los casos de negativa del empleador a negociar con un sindicato, así como determinadas acciones de fuerza llevadas a cabo por los sindicatos contra los empleadores. También se define en ciertos países como práctica laboral desleal el que un sindicato no represente lealmente a los trabajadores.

126. En los Estados Unidos existe un organismo administrativo específico, llamado Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo, que tiene encomendada la tarea de dirimir los referidos conflictos. En otros países, como el Japón y el Canadá, estos conflictos son tratados por unos organismos especializados de carácter cuasijudicial.

Acción laboral directa

127. El derecho de huelga es uno de los medios fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. Está explícitamente reconocido como tal en el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el plano regional, la Carta Social Europea fue el primer texto que reconoció expresamente este derecho en el caso de los conflictos de intereses, a reserva de los eventuales compromisos existentes en virtud de los convenios colectivos en vigor. En la OIT, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración han reconocido que el derecho de huelga, aunque no se menciona explícitamente en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se deriva del principio de libertad sindical y constituye un medio fundamental de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses económicos y sociales.

128. Las huelgas suelen proporcionar a los trabajadores un medio de contrapesar el poder del empleador por medio de una presión económica. Por otra parte, según sea la amplitud del conflicto laboral, las huelgas o los cierres patronales pueden desorganizar la vida económica.

129. Las leyes sobre la huelga y el cierre patronal deben ser examinadas tanto desde el punto de vista del alcance del reconocimiento de esos derechos como desde el de la reglamentación de su ejercicio. La amplitud con la que se reconoce el derecho de huelga varía mucho de unos casos a otros. En un extremo, hay países en los que la Constitución, la legislación, las sentencias judiciales o los acuerdos entre las organizaciones centrales de empleadores y de trabajadores reconocen el principio del derecho de huelga, supeditado a las restricciones que pueden hacerse con respecto a ciertas categorías de trabajadores. Algunos de estos países (por ejemplo, Francia, Italia y Portugal) no ofrecen unas garantías comparables al derecho de cierre patronal, basándose en que los trabajadores tienen menos fuerza que los empleadores y en que el derecho de huelga tiene por objeto restablecer el equilibrio. Por su parte, otros países (entre ellos, Canadá, Estados Unidos, México y Suecia), reconocen explícitamente el derecho de huelga y el derecho al cierre patronal. En el Reino Unido, aunque no se ha estatuido categóricamente el derecho de huelga, se conceden inmunidades jurídicas limitadas en relación con las huelgas, que de otro modo podrían dar lugar a una responsabilidad civil o penal.

130. En algunos países (por ejemplo, Francia (sector privado) e Italia), el derecho de huelga se concibe como un derecho individual de los trabajadores, mientras que en otros (por ejemplo, Alemania y Suecia) constituye un derecho del sindicato. Esta diferencia tiene una consecuencia práctica, y es que en el primer grupo de países las huelgas no autorizadas o «salvajes» son en principio legales, mientras que en el otro son ilegales.

131. La mayoría de los países que reconocen en principio el derecho de los trabajadores a la huelga, excluyen del disfrute de este derecho a determinadas categorías de trabajadores (por ejemplo, al personal militar o a los funcionarios públicos de alto nivel).

132. En el otro extremo, hay países en que los trabajadores en general no disfrutan del derecho de huelga o donde este derecho está estrictamente limitado. Son relativamente pocos los países en que la legislación prohíbe expresamente y de forma permanente la huelga, aunque en muchos, especialmente en Africa, América Latina y Asia, la huelga está prohibida a efectos prácticos por el efecto de acumulación producido por las disposiciones referentes a los mecanismos establecidos para la solución de conflictos, en los cuales se establece que todos los conflictos que no se hayan resuelto han de someterse obligatoriamente a un arbitraje vinculante. En muchos otros países, aunque no es obligatorio someter al arbitraje todos los conflictos pendientes, la autoridad gubernativa conserva la facultad de someter los conflictos a un arbitraje obligatorio siempre que lo estime oportuno, con lo que tiene poder para prohibir y poner fin rápidamente a prácticamente cualquier huelga. Los órganos de supervisión de la OIT consideran que tales atribuciones limitan mucho los medios de que disponen los sindicatos para promover y defender los intereses de sus miembros y el derecho a organizar sus actividades y que, por consiguiente, no son compatibles con el principio de libertad sindical.

133. Incluso en aquellos países en que se reconoce en principio el derecho de huelga o de cierre patronal, las vías por las cuales pueden ejercerse estos derechos están, a menudo, reglamentadas. Los reglamentos de esta índole suelen tratar principalmente de los plazos, finalidades y métodos de las huelgas o cierres patronales.

134. La reglamentación de los plazos a efectos de las huelgas o los cierres patronales se plasma, en muchos países, en la obligación de las partes en un convenio colectivo de no recurrir a la huelga ni al cierre patronal durante el período de vigencia del convenio colectivo de que se trate. Esta obligación, que se denomina corrientemente «obligación de paz social», se establece por medio de una norma jurídica explícita, como ocurre en Suecia, a través de un acuerdo general entre las organizaciones centrales de sindicatos y de empleadores, como en Dinamarca, por un cláusula explícita del convenio colectivo celebrado entre las partes, tal como sucede en los Estados Unidos, o como una función del convenio colectivo tal como haya sido determinado por los tribunales, estableciendo la paz entre las partes (Alemania, Austria, y Suiza).

135. Los objetivos de las huelgas legales también están regulados en muchos países. Es frecuente que la huelga sea legal sólo en el caso de que sus objetivos tengan que ver con las relaciones de trabajo o con «la previsión o la continuación de un conflicto laboral», tal como se formula en el derecho británico, aunque no resulta nada fácil definir qué es un «conflicto laboral» o unos «objetivos que tengan que ver con las relaciones de trabajo». Muy a menudo se pone en tela de juicio la legalidad de estos objetivos en el caso de las huelgas políticas y de las huelgas de solidaridad. Aunque en algunos países estas huelgas políticas o de solidaridad están por lo general autorizadas, en otros muchos están prohibidas o sujetas a restricciones.

136. El propósito de un cierre patronal determina también su legalidad en determinados países. Por ejemplo, en Francia e Italia, un empleador puede iniciar un cierre patronal solamente a modo de medida defensiva, cuando una huelga ilegal está en curso, mientras que en Chile un cierre patronal puede utilizarse como respuesta a cualquier huelga que afecte a más del 50 por ciento de la fuerza de trabajo. En España, los cierres patronales están permitidos en determinadas circunstancias, sobre todo cuando es necesario proteger a personas o bienes de acciones de violencia.

137. Uno de los principios comúnmente aceptados en cuanto a los métodos de huelga o de cierre patronal es que tienen que ser pacíficos. Otro principio fundamental es que la huelga o el cierre patronal han de ser el último recurso en los conflictos laborales, por lo que debe hacerse todo lo posible por solventarlos pacíficamente. Este principio ha sido declarado obligatorio por los tribunales de algunos países, como Alemania y los Países Bajos, donde se considera que una huelga sólo es legal si se han agotado todas las posibilidades de negociación. También son muchos los países en los que la propia legislación exige la notificación de un preaviso de huelga o la celebración de una votación entre los afiliados al sindicato, o incluso ambos requisitos, pero muchos otros no exigen esta condición previa. Las reglas de los ordenamientos jurídicos son muy variadas en lo relativo a cuestiones tales como las huelgas de trabajo lento, de celo y rotativas, los piquetes, las huelgas de solidaridad y la ocupación de empresas.

138. La regulación de las huelgas y de los cierres patronales en los servicios esenciales recientemente ha vuelto a cobrar actualidad en algunos países. Aunque las restricciones a que están sujetas las huelgas y los cierres patronales en los servicios esenciales existen desde hace mucho tiempo en muchos países, actualmente se observa en algunos países donde se reconocía tradicionalmente un amplio derecho de huelga y de cierre patronal una tendencia a imponer ciertas restricciones al ejercicio de estos derechos en los servicios esenciales; por ejemplo, ello se concreta en la obligación de proporcionar ciertos servicios mínimos mientras dure la huelga o en la prohibición de los cierres patronales.

139. Los órganos de control de la OIT consideran que la prohibición de las huelgas en los servicios esenciales, donde ésta existe, debiera circunscribirse a los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población o de una parte de ella, y que deben proporcionarse las garantías adecuadas para proteger a los trabajadores, a los que se priva de este modo de un medio fundamental para defender sus intereses, mediante la provisión de una conciliación adecuada, imparcial y rápida y, finalmente, sólo cuando la conciliación no tiene éxito, mediante procedimientos de arbitraje, en los cuales las partes implicadas puedan participar en todas las fases, y en los que los laudos arbitrales sean siempre obligatorios para ambas partes y se cumplan rápidamente y al pie de la letra. Los órganos de control de la OIT se han pronunciado también en cuanto a varios de los demás problemas mencionados antes, en particular las huelgas políticas, las votaciones y los plazos de preaviso.

Normas internacionales del trabajo

140. Las normas internacionales del trabajo que están en vigor para la solución de conflictos son de índole general, reflejando así la gran diversidad que existe entre los sistemas de solución de conflictos. La Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92) preconiza que se establezcan procedimientos de conciliación voluntaria gratuitos y expeditivos con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo. Recomienda también que se adopten disposiciones para que el procedimiento pueda entablarse a iniciativa de una de las partes en conflicto, o de oficio, por organismos de conciliación voluntaria. Cuando se haya sometido un conflicto a conciliación o arbitraje con el consentimiento de todas las partes interesadas, se ha de estimular a las mismas para que se abstengan de declarar huelgas o cierres patronales mientras dure la conciliación o el arbitraje. La Recomendación afirma también que ninguna de sus disposiciones podrá interpretarse en modo alguno en menoscabo del derecho de huelga.

141. Otra indicación sobre cómo concebir unos métodos adecuados de solución de conflictos la proporciona el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), que establece medidas destinadas a velar por que los órganos y los procedimientos para solventar los conflictos laborales coadyuven al fomento de la negociación colectiva. En el mismo sentido, la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163) preconiza que se establezcan métodos para solucionar los conflictos laborales que ayuden a las partes a encontrar por sí mismas una solución a sus desavenencias.

142. La Recomendación sobre el examen de reclamaciones, 1967 (núm. 130) trata de un tipo concreto de conflictos laborales, a saber, las reclamaciones de uno o de varios trabajadores contra ciertas medidas o situaciones en el ámbito de las relaciones laborales o de las condiciones de empleo, cuando uno o varios trabajadores, de buena fe, consideran que estas medidas o situaciones son contrarias a las disposiciones de un convenio colectivo aplicable o de un contrato individual de trabajo, al reglamento de la empresa, a la legislación nacional o a los usos y costumbres de la profesión, de la rama de actividad económica o del país. Recomienda que el trabajador o los trabajadores debieran tener el derecho de presentar reclamaciones sin sufrir ningún perjuicio por el hecho de haberlas presentado y a que se examinen sus reclamaciones de conformidad con un procedimiento adecuado para la solución dentro de la propia empresa. Cuando la reclamación no se resuelve dentro de la empresa, la Recomendación da un paso más y prevé que debiera existir entonces la posibilidad de una solución definitiva por medio de procedimientos acordados, conciliación, arbitraje o decisión judicial, etc. La Recomendación distingue entre las reclamaciones de esta clase y las reivindicaciones colectivas tendentes a modificar las condiciones de empleo, que quedan excluidas de su ámbito de aplicación.

143. En cuanto a los conflictos laborales que se producen en la administración pública, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), dispone que la solución de conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje. El Convenio destaca seguidamente que dichos procedimientos deben establecerse de modo que inspiren la confianza de los interesados. Durante el debate que condujo a la adopción de este instrumento, se llegó al entendimiento de que este Convenio no trataba en modo alguno de la cuestión del derecho de huelga.

144. Otros instrumentos internacionales del trabajo que hacen al caso son el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159). Aparte de los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo anteriormente citados, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han formulado una serie de principios pertinentes. La Comisión de Expertos ha realizado un Estudio general (el sexto) sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, que la Conferencia examinó en su 81.ª reunión de 1994. La Oficina sigue confiando en los principios de libertad de asociación y de derecho de negociación colectiva cuando asesora a los Estados Miembros en la redacción de su legislación.

Perspectivas para la discusión general sobre
la solución de los conflictos laborales

145. Parece existir un amplio consenso entre nuestros mandantes sobre la importancia de la prevención y solución de los conflictos laborales en el terreno de las relaciones laborales. La información que hemos brindado antes trata de mostrar la situación que existe en muchos países sobre este tema, comprendidas las últimas tendencias y problemas que se han presentado, especialmente en los países en desarrollo. Ha quedado bien indicada la necesidad de reformas en la legislación y en los procedimientos laborales, en la formación, en el acceso a la información (comprendidos los estudios y la investigación avanzada en las prácticas efectivas e innovadoras). Sería preferible reexaminar toda la cuestión en una discusión general para orientar a la Oficina en relación con las futuras iniciativas en el terreno de la prevención y de la solución de las disputas laborales. Los puntos que se proponen a la discusión podrían incluir las técnicas avanzadas y los nuevos planteamientos en el ámbito de la conciliación, mediación, arbitraje y adjudicación del trabajo, comprendidas las limitaciones y los problemas con los que se haya tropezado; la legislación y la práctica, así como las políticas de prevención y solución de conflictos, así como la función de las normas internacionales del trabajo para fomentar la efectiva prevención y solución de los conflictos laborales.

* * *

5. Prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo

Resumen

En los últimos años, se ha observado un aumento significativo de la percepción del acoso sexual en el empleo y la ocupación en tanto que problema que afecta a un gran número de personas -- sobre todo a las mujeres, pero a veces también a los hombres -- en el mundo entero. Si bien muy pocas normas internacionales regulan este fenómeno, un número creciente de países han adoptado leyes que reconocen el carácter abusivo de este comportamiento, lo castigan y lo previenen. Aun cuando el número de países que ha adoptado dicha legislación no es muy grande, tiende a aumentar; y tanto en los países que han adoptado dicha legislación como en los países que todavía no lo han hecho, existe un número cada vez más grande de códigos de conducta, reglamentos de empresa, y otras formas de reglamentación.

Subsisten diferencias en las definiciones del acoso sexual, la percepción de qué conducta precisa es inaceptable y en cuanto a las formas de reparaciones propuestas. No obstante, existe un amplio acuerdo sobre la naturaleza y el alcance del problema y sobre el hecho de que el acoso sexual es una forma agravada de discriminación basada en el sexo. Los diversos enfoques de esta cuestión ponen en evidencia, en su mayoría, la distinción precisa entre un comportamiento aceptable y un comportamiento inaceptable.

Si el Consejo de Administración decidiera incluir este asunto en el orden del día de la Conferencia a fin de adoptar un convenio y/o una recomendación, estos instrumentos podrían establecer principios generales sobre la prevención del acoso sexual en el empleo y la ocupación, que deberían ser adaptados a la situación de cada país mediante la legislación u otras medidas adecuadas.

Definición

146. No existe una definición universalmente aceptada del acoso sexual. En su Estudio general de 1988 sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones enumeró diversos ejemplos de comportamiento que podrían considerarse acoso sexual. Retomó estos puntos y los amplió en su Estudio especial de 1996 sobre el mismo tema. Entre ellos cita insultos, observaciones, chistes, insinuaciones y comentarios inadecuados sobre la manera de vestir de una persona, su físico, edad o situación familiar, actitudes arrogantes o paternalistas de connotación sexual que sean una afrenta para la dignidad, invitaciones o solicitudes impertinentes, implícitas o explícitas, acompañadas o no de amenazas; miradas concupiscentes u otros ademanes asociados a la sexualidad; contactos físicos inútiles, como tocamientos, caricias, pellizcos o las vías de hecho. La Comisión pone de relieve que, para que una acción de ese tipo pueda calificarse de acoso sexual, tiene también que constituir una condición necesaria para tener un empleo o una condición previa para conseguirlo; o influir en las decisiones adoptadas en esta esfera o perjudicar el rendimiento laboral; o humillar, insultar o intimidar a la persona que la sufre. El acoso sexual puede surgir de un clima generalmente hostil hacia uno u otro sexo(9) .

147. En su Recomendación general núm. 19 sobre la violencia contra la mujer, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer calificó el acoso sexual como una forma de discriminación basada en el sexo, y como una forma de violencia contra la mujer. Establece que:

El acoso sexual incluye conductas de tono sexual tal como contactos físicos e insinuaciones, observaciones de tipo sexual, exhibición de pornografía y exigencias sexuales ya sea verbales o de hecho. Ese tipo de conducta puede ser humillante y puede constituir un problema de salud y de seguridad; es discriminatoria cuando la mujer tiene motivos suficientes para creer que su negativa le podría causar problemas en relación con su trabajo, incluso con la contratación o el ascenso, o cuando crea un medio de trabajo hostil(10) .

148. Por consiguiente, si bien ningún convenio internacional vinculante menciona explícitamente el acoso sexual, los órganos de control pertinentes de la OIT han considerado que se trata de una forma de discriminación basada en el sexo. El único convenio internacional que prohíbe esa práctica de manera explícita es el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), de la OIT, artículo 20.

149. La definición más citada es la que figura en la recomendación de la Comisión Europea de 1991 relativa a la protección de la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo, que viene acompañada de un código de conducta. Los tres elementos clave de esta definición son los siguientes:
a.la conducta de naturaleza sexual u otros comportamientos basados en el sexo que afectan a la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo, incluida la conducta de superiores y compañeros, resulta inaceptable si dicha conducta es indeseada, irrazonable y ofensiva para la persona que es objeto de la misma;
b.la negativa o el sometimiento de una persona a dicha conducta se utilizan de forma explícita o implícita como base para una decisión que tenga efectos sobre el acceso de dicha persona a la formación profesional y al empleo, sobre la continuación del mismo, los ascensos, el salario o cualesquiera otras decisiones relativas al empleo, y/o
c.dicha conducta crea un entorno laboral intimidatorio, hostil o humillante para la persona que es objeto de la misma.

150. El código de conducta que lo acompaña establece además que:

151. Fundarse en criterios según los cuales sean «aceptables» u «ofensivos» para determinadas personas los varios tipos de comportamiento que figuran prominentemente en el texto del código de conducta de la Comisión de las Comunidades Europeas, significa que no es posible hacer una lista exhaustiva de las conductas de acoso que habría que prohibir. Significa también que en toda norma internacional que se adoptara al respecto podría ser necesario un enfoque más descriptivo. Esto implicaría establecer principios amplios que puedan aplicarse ajustándolos a la situación de cada país.

152. Los dos principales tipos de acoso sexual en el lugar de trabajo incluidos en esas definiciones son el acoso «quid pro quo» y la creación de un entorno laboral hostil. Ambos deben figurar en toda definición para que ésta sea completa.

a) Acoso quid pro quo

153. El acoso sexual puede vincularse expresamente a las condiciones de trabajo, al igual que lo que a veces se llama «chantaje sexual» o «quid pro quo» (esto por aquello), pues obliga al trabajador a elegir entre aceptar las solicitaciones sexuales o perder las ventajas del empleo. Dado que el acoso «quid pro quo» sólo puede ser cometido por una persona que tiene el poder de dar ventajas en el empleo o de quitarlas, esta forma de acoso sexual consiste en un abuso de autoridad por parte del empleador (o del representante del empleador a quien se ha delegado autoridad en materia de condiciones de empleo y remuneración). Dicho chantaje sexual es considerado en general sumamente reprensible, dado que constituye una ruptura en la relación de confianza y un abuso de poder. En los Estados Unidos, el acoso «quid pro quo» fue la primera forma de acoso sexual reconocida por los tribunales; del mismo modo la legislación francesa en la materia se centra sobre esta manifestación.

154. Sin embargo, se plantean dos problemas fundamentales al restringir la prohibición del acoso sexual al chantaje sexual por parte del empleador o su representante. El primero es que aun si el concepto de «empleador» en este caso se define generalmente de manera que incluya a los directores y supervisores, se excluye dicha conducta entre compañeros. No obstante, el acoso de un compañero puede tener consecuencias físicas, emocionales y psicológicas que son tan perjudiciales como las del acoso de un superior, pues crea un entorno laboral hostil. El segundo problema, es que cuando la ley limita la definición del acoso sexual al de chantaje sexual, el efecto es que no es el acoso en sí el que se considera ilegal, sino más bien se prohíbe el acto de represalia. Es decir que el motivo de la acción judicial del querellante será que ella (o él) ha perdido un ascenso o un aumento, o fue despedida(o), a causa de su reacción frente al acoso. Esto deja a la persona contra quien no se ha ejercido la represalia sin recurso contra el acoso, independientemente de la gravedad de la ofensa de la conducta. Dicha situación permite efectivamente que un trabajador sea acosado sexualmente con total impunidad, en el caso en que ninguna acción concreta se haya ejercido contra él o ella en respuesta a su resistencia(11) .

155. Debería observarse que los juicios relativos a los casos de acoso sexual «quid pro quo» han concluido con éxito en varios países, tales como Alemania, Austria, Dinamarca, Grecia, Noruega, Países Bajos, y Suecia. Esos casos han sido principalmente fundados sobre la base del despido injustificado, en el que el querellante argumentó que el hecho de rechazar las solicitaciones sexuales de un supervisor no era un motivo válido de despido.

b) Entorno laboral hostil

156. El acoso sexual puede contaminar el ambiente de un lugar de trabajo, pues crea un entorno laboral hostil, abusivo u ofensivo para sus víctimas. Reconociendo esto, varios países han establecido el derecho de accionar ante la justicia contra el acoso sexual que crea un entorno laboral humillante para todos los afectados. Por ejemplo, las directivas sobre acoso sexual de la Comisión sobre Igualdad de Oportunidades en el Empleo de los Estados Unidos se refieren al acoso sexual «que tiene por efecto o propósito interferir indebidamente en el desempeño del trabajo de la persona o crear un entorno laboral intimidatorio, hostil u ofensivo». Como se mencionó anteriormente, la recomendación de la Comisión Europea se refiere asimismo a la conducta que «crea un entorno laboral intimidatorio, hostil o humillante para la persona que es objeto de la misma», lo que es también considerado por la Recomendación general del Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, así como también en varios comentarios de la Comisión de Expertos de la OIT.

Incidencia

157. Existe una documentación cada vez más abundante sobre investigaciones empíricas relativas a la incidencia del acoso sexual en el trabajo. La Oficina tiene conocimiento de encuestas realizadas en estos últimos años en Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, República Checa, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia, las cuales abarcan a un buen número de países industrializados. Otras informaciones muestran que aun donde todavía no se han realizado investigaciones empíricas, hay indicaciones de que se considera que el problema tiene real magnitud. El acoso sexual, es, por ejemplo, una cuestión que se plantea con frecuencia en los seminarios de la OIT sobre igualdad. En sus informes acerca de la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer, un gran número de países considera que este problema es un obstáculo importante para una efectiva igualdad. Y por tanto han adoptado medidas al respecto en sus planes de acción nacionales a fin de poner en práctica la Plataforma de Acción adoptada en la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). Esto último al igual que las demás informaciones mencionadas revelan que el problema existe en el mundo entero.

158. Los resultados de las investigaciones varían según el muestreo, el tamaño de los grupos, el nivel de conciencia del problema y, especialmente, según las preguntas específicas del cuestionario. Por ejemplo, si se pregunta a alguien si ha sufrido formas particulares de comportamientos no deseados hay más probabilidades de provocar una respuesta positiva que si se pregunta si ha sufrido acoso sexual, puesto que las personas interrogadas tienen una comprensión distinta de lo que es el acoso sexual. Por esta razón, en los países en que se han realizado las encuestas sobre la incidencia del acoso sexual, los resultados han variado considerablemente dentro de un mismo país. Además, los resultados de las investigaciones no proporcionan ninguna base empírica que permita comparaciones en cuanto a la extensión del problema en diferentes países(12) .

159. No existen «víctimas» típicas del acoso sexual, pero la posibilidad de ser acosado sexualmente se asocia sobre todo con la vulnerabilidad percibida y la dependencia financiera de la persona objeto de acoso sexual, más bien que con su apariencia física. Los estudios realizados en distintos países establecen sin lugar a duda que las mujeres son más vulnerables al acoso sexual que los hombres. No obstante, muchos estudios muestran que los hombres también pueden padecer el acoso sexual, si bien en una escala mucho menor. Por consiguiente, es conveniente que las políticas y las directrices confieran a los hombres que han padecido acoso sexual los mismos derechos que a las mujeres(13) .

Tratamiento a nivel nacional

160. Desde hace 20 años, se considera cada vez con más atención la prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo en el mundo entero. Son cada vez más numerosos los países que sancionan este comportamiento e incluso lo consideran un delito. Un estudio realizado por la OIT(14) , en 1992, sobre 23 países industrializados, reveló que siete países tienen leyes que definen específicamente o mencionan el término «acoso sexual». Desde 1993, varios países adoptaron disposiciones jurídicas específicas para prohibir el acoso sexual o leyes generales contra la discriminación sexual que amparan contra los actos de ese género. Estos países, según las informaciones de que dispone la Oficina, son los siguientes: Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Belice, Brasil, Costa Rica, Filipinas, Finlandia, Francia, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, Paraguay, Sudáfrica y Suiza(15) . Probablemente ciertas reglamentaciones y procedimientos figuran en textos que no son de nivel legislativo, lo que podría ser demostrado en futuras investigaciones.

161. Actualmente prácticamente todos los países industrializados disponen de algún tipo de recurso legal contra ciertas formas de acoso sexual en el trabajo. No obstante, la extensión de su uso parece ser en gran medida función del marco jurídico al que pertenecen. En particular, cabe distinguir los países en los que existe un reconocimiento legislativo o judicial específico del problema del acoso sexual, y los países que todavía no han alcanzado ese nivel de conciencia. En el último caso, si bien puede afirmarse que los recursos legales contra el acoso sexual existen, de hecho, sólo puede intentarse una acción contra actos que corresponden a un comportamiento prohibido. Por ejemplo, el acoso sexual que implica ciertas formas de contacto físico no deseado, como la violación, tocamientos o agresiones, puede contravenir la legislación penal. Del mismo modo, puede considerarse que el acoso sexual es una ruptura del deber por parte del empleador de proporcionar un entorno laboral seguro y saludable, así como también una ruptura de las obligaciones contractuales, o una violación de las garantías constitucionales que protegen, por ejemplo la igualdad de trato o el respeto de la integridad de la persona. En dichos ejemplos, el acoso sexual es asimilado a actividades prohibidas en virtud de las leyes que se refieren a cuestiones diferentes del acoso sexual, como por ejemplo, la legislación relativa a la igualdad de oportunidades, la legislación laboral, la legislación relativa a los daños y perjuicios y la legislación penal. La legislación relativa a los derechos humanos y a las normas en materia de salud y seguridad en el trabajo también han sido citadas como posibles vías de recurso legal(16) .

162. Sin embargo, dichos recursos pueden no tener efectos prácticos esencialmente por cuatro motivos: a) las leyes en virtud de las cuales se presenta el recurso no fueron adoptadas en función del acoso sexual; b) con frecuencia su aplicación depende de organismos exteriores; c) pueden surgir dificultades para presentar las pruebas en el juicio, y d) las sanciones pueden ser inadecuadas o impropias en relación con la naturaleza específica del delito(17) .

163. La interpretación de la legislación por parte de los tribunales hace ejecutoria la prohibición del acoso sexual en el empleo. Dichas interpretaciones son aún escasas, dado que la legislación al respecto es reciente. A la fecha, la investigación ha revelado la existencia de pocas decisiones, con resultados variables, lo que hace difícil discernir tendencias claras. Sin embargo, 1993 fue un año en que se tomaron decisiones significativas en los Estados Unidos, varios países europeos y Japón. En los Estados Unidos, el acoso sexual fue una vez más confirmado en tanto que discriminación en el empleo. En Francia, sigue siendo considerado como un abuso de autoridad o poder. En España, se lo percibe más bien como una violación del derecho a la salud y seguridad en el trabajo. En Japón, el acoso «quid pro quo» de jóvenes trabajadoras por parte de supervisores de sexo masculino ha sido juzgado con severidad(18) .

164. Formas de recurso judicial. Según se ha mencionado, existe en el derecho civil y en el derecho penal una gama de recursos posibles contra el acoso sexual. Cualquiera sea su posible eficacia en relación con hechos específicos, la mayoría de los recursos tienen serias deficiencias en tanto que recursos legales principales contra el acoso sexual en el trabajo. Las sanciones penales presentan varias desventajas. Generalmente, su aplicación depende de un funcionario de gobierno, tal como un inspector de trabajo o un fiscal; pueden aplicarse condiciones de prueba o evidencia más estrictas que en los procedimientos civiles; es poco probable que los empleadores sean considerados responsables de los actos cometidos por sus empleados; y la sanción consiste en general en una multa aplicada al infractor más bien que en indemnizaciones por daños a la víctima.

165. En la mayoría de los países industrializados, el acoso sexual también puede justificar que el trabajador dé por terminado su contrato de trabajo y reclame una indemnización a su empleador. En este caso, la deficiencia en tanto que recurso principal consiste en que se obliga a la víctima del acoso sexual a dejar su trabajo para obtener justicia.

Acción por parte de los interlocutores sociales

166. Los comentaristas han señalado que el objetivo principal de la mayoría de las víctimas de acoso sexual no es demandar a su empleador por daños, sino lograr que el comportamiento ofensivo cese, que no vuelva a ocurrir y que se les proteja contra represalias por haber iniciado una demanda(19) . Una de las maneras elegidas por las organizaciones para tratar el acoso sexual es elaborar y aplicar una política de prevención en la empresa.

167. Se extiende rápidamente el reconocimiento de que el acoso sexual tiene una incidencia negativa en las personas que lo padecen y sobre el entorno laboral; y con frecuencia los interlocutores sociales toman medidas antes, o como complemento a la adopción de una legislación al respecto. Existen programas de formación en materia de acoso sexual que son organizados por organismos gubernamentales, organizaciones de empleadores, organizaciones no gubernamentales y firmas consultoras independientes. En algunos países, la negociación colectiva ha sido utilizada para combatir el acoso sexual(20) . Actualmente muchos empleadores consideran que el acoso sexual es una preocupación propia de la dirección y muchos empleadores, tanto del sector público como del sector privado, han elaborado directrices y códigos de conducta al respecto. Varias organizaciones de empleadores han informado a sus afiliados sobre las leyes en vigor y han recomendado que los empleadores elaboren declaraciones de política, capaciten al personal de dirección y de supervisión, establezcan procedimientos de queja y suministren informaciones a todos los trabajadores(21) .

168. En varios países los sindicatos han publicado folletos en los que se explica qué es el acoso sexual y qué se puede hacer al respecto(22) . Algunos sindicatos han lanzado campañas de concientización, instando a sus miembros a denunciar actos de acoso a las comisiones de empresa o a los representantes de los sindicatos(23) .

169. El alcance de las iniciativas voluntarias relativas al acoso sexual tomadas por los interlocutores sociales varía mucho dentro de cada país y de un país a otro. No obstante, se pueden observar dos tendencias principales. En los lugares en donde se han tomado esas iniciativas, se ha formado un consenso importante entre la dirección y los sindicatos. La consideración del acoso sexual se convierte en un tema de cooperación en materia de relaciones profesionales y no de conflicto. En segundo lugar, también se logró un consenso importante con respecto al tipo de políticas y de procedimientos en materia de acoso sexual que deben adoptarse en la empresa. Las investigaciones de la OIT, confirmadas por los ejemplos antes mencionados, indican que deberían incluir los cuatro componentes siguientes: una declaración de política, un procedimiento de queja, normas de disciplina, y una estrategia en materia de formación y comunicación(24) . Evidentemente la protección contra las represalias también debe ser un elemento clave de todo procedimiento de queja.

Labor realizada por la OIT

170. En 1985, la Conferencia Internacional del Trabajo ya había reconocido que el acoso sexual en el lugar de trabajo perjudica las condiciones de trabajo y las perspectivas de ascenso de los trabajadores, y que por lo tanto, las políticas de fomento de la igualdad debían comprender medidas destinadas a luchar contra el acoso sexual e impedirlo. En la resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1991 sobre la acción en favor de las trabajadoras se pide que la Oficina Internacional del Trabajo elabore orientaciones y material de capacitación y de información sobre las cuestiones que revisten una importancia específica y considerable para las trabajadoras, tales como el acoso sexual en el lugar de trabajo. En 1989, la Reunión de expertos de la OIT sobre medidas especiales de protección de la mujer e igualdad de oportunidades y de trato definió las amenazas a la seguridad personal de los trabajadores, especialmente el acoso sexual y la violencia en el trabajo, como un problema de seguridad e higiene. Las conclusiones del Coloquio tripartito sobre la igualdad de oportunidades y de trato para los trabajadores y las trabajadoras de los países industrializados, celebrado en 1990, mencionaron el acoso sexual en el lugar de trabajo como un problema mayor(25) .

171. Gran parte de la atención que la OIT prestó a esta cuestión ha sido canalizada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que intentó poner en evidencia las medidas tomadas por los Estados Miembros a fin de erradicar el acoso sexual en el contexto de disposiciones encaminadas a aplicar el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), si bien dicho Convenio no trata explícitamente el acoso sexual. A este respecto, cabe mencionar el Estudio especial sobre la igualdad en el empleo y la ocupación de 1996, donde se afirma que «la represión de los abusos sexuales en las relaciones de trabajo debería ser parte integrante de toda política, legislativa o de otra naturaleza, independientemente de las políticas relativas a la discriminación basada en el sexo»(26) . Esta es una situación en que un problema que surge con frecuencia en el control de un convenio ha hecho tomar conciencia de que sería apropiado adoptar normas específicas en la materia.

Nuevas normas propuestas

172. Las medidas recientes tomadas en muchos países en esta materia y los distintos esfuerzos realizados en varios ámbitos para tratar esta cuestión conducen a la conclusión de que la OIT puede prestar asistencia a sus mandantes sobre las diferentes maneras de combatir este problema. Como se mencionó anteriormente, se han hecho varios intentos para definir el acoso sexual, que han conducido a soluciones diferentes pero compatibles tanto en la legislación como en la elaboración de políticas de empresa y otras iniciativas. Puede considerarse que una de las maneras de tratar la cuestión consiste en adoptar normas que sirvan para aumentar el conocimiento de la cuestión, y orienten sobre la manera de enfrentarla.

173. Un convenio podría establecer los principios generales, elaborados según el modelo del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). En primer lugar, podría contener una definición del acoso sexual que reproduciría los principales elementos expuestos anteriormente. Seguidamente, podría disponer que los Estados Miembros adopten y pongan en práctica una política nacional encaminada a promover, mediante métodos adecuados a la situación y la práctica nacionales, la detección y eliminación del acoso sexual en el lugar de trabajo. El convenio podría exigir que los Estados Miembros que lo ratifiquen logren la cooperación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también los demás órganos pertinentes, para alcanzar este objetivo. Podría disponer la promulgación de la legislación así como la creación de programas educativos que fueran necesarios a fin de garantizar la aceptación y la observancia de dicha política, así como también la derogación o modificación de toda disposición legislativa o reglamentación administrativa incompatibles con esta política. Los Estados Miembros que ratifiquen el convenio deberían adoptar medidas, en un plazo muy corto, para eliminar el acoso sexual así como prever recursos judiciales adecuados bajo el control directo de una autoridad nacional; y fomentar la rápida adopción de dichas medidas en la empresa mediante la negociación colectiva y medios similares. El convenio podría prever que dichas medidas deberán tomarse en primer lugar en los sectores en los que hay un gran número de mujeres trabajadoras.

174. Una recomendación complementaria del convenio podría incluir indicaciones más detalladas acerca de los contenidos de los programas de las empresas en materia de eliminación del acoso sexual, las disposiciones de los convenios colectivos en la materia, y los recursos posibles. Esas indicaciones deberían elaborarse sobre la base de informaciones detalladas reunidas durante las consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Los planes de acción nacional elaborados después de celebrada la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) proporcionarán informaciones importantes sobre las medidas tomadas en distintos países.

* * *

6. Registro y notificación de los accidentes del trabajo
y de las enfermedades profesionales (comprendida la revisión
de la lista de enfermedades profesionales, del Convenio
sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)
[Cuadro I modificado en 1980])(27) 

Resumen

La falta de información fidedigna sobre los casos de accidentes y enfermedades, y sus causas, es un serio obstáculo para la prevención de lesiones, enfermedades y pérdidas de vidas humanas, así como también para la aplicación efectiva de medidas de control. Este obstáculo existe en un gran número de países y por consiguiente en el plano internacional. La recopilación de datos coherentes y comparables facilita a empleadores y gobiernos la realización de análisis comparativos, a nivel de empresa y a escala nacional, que permiten determinar medidas de acción preventiva y establecer prioridades para su aplicación y para la utilización económica y racional de los recursos.

La práctica internacional relativa al registro y notificación de los accidentes de trabajo no es uniforme. La aplicación de definiciones diferentes, las diferencias de procedimientos en la compilación y notificación de accidentes y enfermedades del trabajo, así como la falta de conocimientos especializados a nivel nacional, da lugar a situaciones dispares en los Estados Miembros. La adopción de nuevas normas internacionales podría contribuir mejor que los documentos y los instrumentos existentes a mejorar y armonizar tanto la terminología como los procedimientos, lo que sentaría las bases de una acción preventiva así como también de políticas coherentes a nivel nacional, sectorial y de empresa. Se podría prever la elaboración de un convenio que establezca los principios fundamentales, completado por una recomendación.

Dichos instrumentos internacionales podrían prever que las autoridades competentes de los Estados Miembros deberán garantizar el establecimiento y la aplicación de una política nacional coherente, así como también de sistemas y programas, y de conceptos y terminología pertinentes para el registro, notificación e investigación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que estén en armonía con los acuerdos y recomendaciones internacionales. En el curso de la elaboración de los instrumentos internationales sería conveniente actualizar la lista de enfermedades profesionales de la OIT. La nueva lista tendría dos fines: podría convertirse en el cuadro I (revisado) del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), es decir, serviría para la indemnización, y podría asimismo constituir la lista de enfermedades profesionales para los nuevos instrumentos, es decir, serviría para el registro y la notificación de enfermedades profesionales.

Antecedentes

175. A pesar de los grandes avances que se han conseguido en el ámbito de la seguridad, la salud y el bienestar de los trabajadores, cada año se siguen registrando unas 220.000 muertes relacionadas con el trabajo, según estimaciones referentes a la última década. A ello cabe añadir que, anualmente, unos 125 millones de trabajadores del mundo entero sufren lesiones, o padecen enfermedades por causas relacionadas con el trabajo. Las investigaciones recientes realizadas conjuntamente por la Oficina y la Organización Mundial de la Salud demuestran que las cifras relativas a los accidentes mortales del trabajo son superiores a las estimaciones anteriores y alcanzarían como mínimo la cifra de 335.000 cada año (datos basados en la información disponible para 1994).

176. La falta de información fidedigna sobre la frecuencia de estos accidentes y enfermedades es un obstáculo serio para la prevención de lesiones, enfermedades y pérdidas de vidas humanas en esta escala y para la aplicación efectiva de medidas de control. Sólo un tercio de los 120 Estados Miembros que han ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995] (núm. 81), comunican estadísticas sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales en sus memorias anuales, en conformidad con los artículos 20 y 21.

177. Los empleadores deben realizar investigaciones sobre las enfermedades y los accidentes que se producen en sus empresas, y registrar la información al respecto. Como parte del registro, deben anotarse los datos esenciales exigidos para la notificación, lo que facilita el análisis por parte del empleador de los datos consignados, la determinación de las cuasas y los efectos de los accidentes y las enfermedades, y la elaboración de programas y medidas de prevención y control. Además, cuando esta información llega a manos de los representantes de los trabajadores, éstos pueden contribuir a mejorar las condiciones de trabajo.

178. La información acerca de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales registrada y conservada en las empresas constituye la base y determina la calidad de su notificación a las autoridades competentes, es decir, fundamentalmente, a las instituciones de seguridad social o a las autoridades que tienen la responsabilidad de velar por la aplicación de la legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las instituciones de seguridad social necesitan ese tipo de información para indemnizar a las personas accidentadas y a los familiares que tengan a su cargo. Las autoridades encargadas de la aplicación de la legislación necesitan disponer de informaciones a fin de investigar cada caso por separado y determinar los accidentes y las enfermedades que se repiten con cierta frecuencia. Además, el anáisis de las estadísticas acumuladas les sirve para elaborar estrategias y directivas nacionales, sectoriales y a nivel de empresa coherentes, y orientar la ejecución de programas de prevención eficaces.

179. Si bien existen resoluciones sobre estadísticas sobre lesiones profesionales, adoptadas en las 10.ª y 13.ª Conferencias Internacionales de Estadísticos del Trabajo en 1962 y 1982 (véase párrafo 203), que recomiendan una terminología, definiciones y conceptos normalizados, y proporcionan directrices para la clasificación y la presentación de datos estadísticos, la práctica internacional es poco uniforme. Con frecuencia las definiciones nacionales de los accidentes y enfermedades profesionales difieren de las definiciones internacionales recomendadas en dichas resoluciones. Debido a las diferencias que hay en materia de legislación sobre las prestaciones de seguridad social y sobre la protección de la seguridad y la salud en el trabajo, debido también a la falta de conocimientos especializados a nivel nacional, o porque algunos países todavía no han tomado las medidas adecuadas para la recopilación de datos, existen diferencias entre los países en materia de recopilación de datos y procedimientos de notificación, así como en cuanto a las fuentes y la cobertura. Cuando los datos no son coherentes y comparables, los empleadores y los gobiernos no pueden realizar análisis comparativos a nivel de las empresas y a escala nacional a fin de determinar medidas preventivas y establecer prioridades que permitan su aplicación y utilizar los recursos disponibles de manera económica y racional. Con frecuencia, los datos comunicados en los informes son inferiores a la realidad, y es difícil determinar el número de casos de accidentes y enfermedades profesionales que quedan sin notificar. En el estudio «Accidentes de trabajo en la Unión Europea en 1993», publicado por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT) en 1997, cuatro países miembros de la Unión Europea estimaron que la tasa media de notificación se situaba entre 30 (Países Bajos) y 58 por ciento (Dinamarca).

180. En el pasado se hicieron varias tentativas para mejorar la situación: los participantes del Seminario tripartito regional latinoamericano sobre la organización de los servicios de salud en el trabajo y el registro y análisis de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (México, 23-27 de octubre de 1989) pusieron de relieve la necesidad de armonizar los sistemas de registro y notificación. En la Comunidad Europea se han desarrollado metodologías para armonizar las estadísticas sobre accidentes del trabajo y hacer comparables las estadísticas sobre enfermedades profesionales. La 24.ª Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) adoptó en 1992 un informe en el que se subraya la necesidad de adoptar un sistema internacional armonizado para la notificación de los accidentes y la compilación de estadísticas al respecto.

Examen de la práctica nacional

181. Las medidas que se adoptan en las empresas para registrar los accidentes difieren considerablemente de un caso a otro. Mientras las grandes empresas suelen llevar registros detallados de los accidentes y sus causas, no siempre ocurre así en las más pequeñas. Algunas empresas han adoptado sus propios sistemas de registro, a veces con objeto de comparar las cifras en sus diferentes fábricas, sobre todo cuando se trata de empresas multinacionales. Pueden estar utilizándose diferentes sistemas de registro en determinados sectores de la economía de un mismo país, ya que en muchos países no existen disposiciones legislativas que requieran el registro de los accidentes y enfermedades en la empresa.

182. Por lo general, sólo los accidentes por los que se indemniza a las víctimas o los que reúnen ciertos criterios, están previstos en los sistemas nacionales de notificación, mientras que no son tenidos en cuenta muchos accidentes menores, cuyo conocimiento es aún más importante para la definición de una política de prevención. Como consecuencia de ello, la frecuencia relativa de los accidentes notificados puede diferir mucho de unos países a otros y entre los diferentes sectores de actividad económica en un mismo país. Hay también grandes divergencias en cuanto a la notificación de los accidentes según los sectores específicos de la actividad económica. En particular, los accidentes que afectan a los trabajadores de la agricultura, la construcción, la marina y la minería están sujetos a criterios de notificación de distinta índole. La notificación puede limitarse a un cierto tipo de trabajadores, o a ciertos tipos de actividad económica y de empresa que emplean más de una cierta cantidad de trabajadores, y es más bien baja en el sector terciario. Asimismo, pueden quedar fuera de los criterios de notificación los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores ocasionales o con contratos de tiempo parcial y los practicantes y aprendices, por estar excluidos de los regímenes públicos de seguros. En gran medida, la información sobre los accidentes que tienen como consecuencia lesiones mortales es más fidedigna que la información sobre los accidentes no mortales, debido a que los primeros casi siempre se notifican. Pero, aun así, puede haber diferencias en la interpretación del término «mortal» a efectos de la notificación. (Por ejemplo, los accidentes que causan la muerte inmediata o cuyas lesiones causan la muerte en un plazo de 30 días, entre 31 y 365 días después del accidente o sin que se establezca un plazo.)

183. Un problema importante que plantea la comparación de las cifras sobre los accidentes de trabajo entre los distintos países, es la diferencia que hay en cuanto a las principales categorías de accidentes que han de notificarse en cada país, que pueden incluir tanto los accidentes que provocan una incapacidad para trabajar durante un número de días determinado como los accidentes de todo tipo independientemente de una interrupción del trabajo. En la mayoría de los países se requiere que se notifique la hora, el lugar y el día del accidente; el tipo y la causa principal del accidente, y la naturaleza de la lesión y la parte del cuerpo lesionada. En algunos países se exige que se comunique lo que la persona lesionada estaba haciendo en el momento de producirse el accidente. Sólo algunos países solicitan informaciones sobre la ocupación, las calificaciones o la formación del trabajador lesionado, el tiempo durante el cual había ejercido esa ocupación o los mecanismos de seguridad y el equipo de protección personal obligatorios. Los criterios que se aplican para notificar los accidentes difieren según que éstos tengan lugar en el camino del trabajo o del regreso del mismo (accidentes de trayecto), o sea accidentes de tránsito que ocurren durante el trabajo.

184. El registro y la notificación de las enfermedades profesionales son aún más complicados. La mayoría de los países tienen una definición legal de las enfermedades profesionales que se presenta en forma de una lista prescrita de enfermedades. Con frecuencia dicha lista está vinculada a criterios de indemnización. Sin embargo, se aplican diversos métodos a efectos de la definición. Algunos países poseen una lista de enfermedades especificadas, que puede ser similar, pero no necesariamente idéntica, a la que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), enmendado en 1980. Otros Estados Miembros aplican un sistema denominado mixto (enfermedades prescritas y otras enfermedades). Como resultado de ello, las estadísticas nacionales sobre las enfermedades profesionales difieren respecto de las enfermedades que son objeto de protección, su definición, los criterios aplicados para el reconocimiento de estas enfermedades y los trabajadores amparados. Se plantean dificultades especiales respecto de las enfermedades provocadas por causas múltiples o las que presentan un largo período de latencia.

185. Los procedimientos que se aplican para notificar las enfermedades profesionales difieren considerablemente de los utilizados para los accidentes del trabajo en lo que respecta a las personas responsables de establecer los informes y a las que los reciben. La responsabilidad de notificar las enfermedades al servicio de inspección del trabajo o a servicios o entidades equivalentes recae en el empleador o el médico, o bien el informe correspondiente debe enviarse en primer lugar a la institución de seguros. En algunos países existen varias vías optativas para enviar la información pertinente. Los informes se envían en todas las circunstancias al organismo de seguros responsable de pagar la indemnización, pero los casos de enfermedades profesionales no siempre se notifican a las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas. De los estudios realizados en numerosos países se desprende que el número de enfermedades profesionales no notificadas es muy elevado. Muchos países en desarrollo no cuentan con los medios necesarios para compilar y publicar información de carácter nacional sobre las enfermedades profesionales ya que las enfermedades que resultan del ejercicio de una ocupación laboral muy a menudo pueden diagnosticarse como enfermedades no profesionales debido a la falta de conocimientos o de servicios para hacer un diagnóstico diferencial, o por ambas razones.

Función de los nuevos instrumentos internacionales

186. Los sistemas nacionales de declaración, registro, notificación y evaluación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales son indispensables para la recopilación de datos coherentes y su posterior utilización para la determinación y aplicación de medidas de prevención. Las normas internacionales del trabajo pocas veces mencionan que el registro y la notificación son eficaces en tanto que medidas destinadas a tomar una acción preventiva, y no especifican métodos uniformes o procedimientos o sistemas nacionales apropiados como tampoco incluyen orientaciones suficientes (véase párrafo 202). Las nuevas normas internacionales sobre registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales deberían establecer obligaciones más estrictas para los gobiernos y, por tanto, serían más eficaces que las obligaciones actuales, que son en particular las resoluciones adoptadas por la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (véase párrafo 214), y las disposiciones generales de ciertos convenios y recomendaciones (véanse párrafos 201 y 202). A pesar de la existencia del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales(28)  (véase párrafo 216), es evidente que las normas internacionales podrían contribuir a mejorar y armonizar tanto la terminología como los procedimientos al establecer las bases de políticas coherentes a nivel nacional, sectorial y de empresa, así como para la aplicación de programas de acción y de prevención. Si bien es más detallado que los instrumentos propuestos, dicho Repertorio podría no obstante servir de base para su preparación.

187. Los instrumentos internacionales previstos deberían especificar que:

Se podría considerar la elaboración de un convenio que establezca los principios básicos, completado por una recomendación.

188. Podría ser conveniente actualizar la lista de enfermedades profesionales de la OIT junto con la elaboración de los instrumentos internacionales sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. La nueva lista podría tener dos propósitos y realizarse en dos partes:

189. La revisión de la lista actual de enfermedades profesionales de la OIT, que se estableció en 1980, y la revisión de la clasificación de accidentes de la OIT, que se estableció en 1962, podrían resultar indispensables para la aplicación de los nuevos instrumentos internacionales propuestos.

Contenido de los nuevos instrumentos

190. Los instrumentos previstos podrían tener la finalidad de reforzar y canalizar las distintas actividades, a fin de constituir sistemas coherentes para recopilar información sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales en los Estados Miembros. Estos sistemas deberían abarcar los métodos de registro en las empresas y la notificación a la autoridad nacional. Un buen sistema de registro y notificación facilitaría la investigación y el análisis de las causas de los accidentes y enfermedades profesionales registrados, lo cual promovería la revisión y mejora continua de la política en materia de seguridad y salud en la empresa y a nivel nacional, en particular con el fin de elaborar programas de prevención coherentes y eficaces.

191. Los instrumentos previstos podrían abarcar los siguientes aspectos del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales.

a) Disposiciones generales

192. Las disposiciones podrían especificar que la autoridad competente debería formular, aplicar y revisar periódicamente una política nacional y unos principios coherentes en materia de registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, y crear y aplicar de manera progresiva los procedimientos nacionales y las disposiciones legales, institucionales y administrativas que sean necesarias. Las disposiciones relativas a la notificación en el plano nacional podrían abarcar los accidentes del trabajo mortales, todos los accidentes del trabajo causantes de algún tipo de incapacidad laboral durante un período que fijaría la autoridad competente y todas las enfermedades profesionales enumeradas en una lista nacional, o incluidas en una definición de dichas enfermedades establecida por la autoridad competente, y diagnosticadas durante un período determinado. Las disposiciones sobre el registro en el plano de la empresa podrían ampliarse a los accidentes, enfermedades y casos que no han de notificarse de manera obligatoria (accidentes de trayecto, enfermedades relacionadas con el trabajo, incidentes y casos que se repiten con frecuencia peligrosa).

b) Acción en el plano de la empresa

193. Estas medidas podrían referirse al establecimiento de procedimientos adecuados y la asignación de responsabilidades en el marco de la empresa para que los trabajadores informen sobre los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales y para que los empleadores procedan a su registro. Las disposiciones podrían especificar el contenido y el formato que habrán de tener los registros; el plazo durante el cual los empleadores han de tener los registros a disposición; la confidencialidad de los datos médicos y personales; la colaboración de los trabajadores y la capacitación de los mismos en materia de notificación y registro. La información que habría de registrarse podría incluir al menos la información que hay que presentar necesariamente al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determinen. Podrían incluirse especificaciones para el registro progresivo de información más detallada o de información suplementaria.

194. Una información fidedigna acerca de las causas más frecuentes de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como en lo que atañe al alcance de las lesiones, ayudará a fijar prioridades para el establecimiento de las medidas preventivas necesarias. Contribuirá asimismo a valorar el grado de eficacia de las medidas legislativas y de otra índole. Las disposiciones podrían especificar así algunas medidas destinadas a promover, mediante la utilización de la información registrada, la identificación uniforme y la evaluación de las causas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales en cada empresa y, por consiguiente, en todas las ramas de la actividad económica y en el plano nacional.

c) Notificación a escala nacional

195. Estas disposiciones podrían determinar la manera en que los Estados Miembros deberían establecer y aplicar procedimientos uniformes para la notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como los órganos a los que debería dirigirse dicha notificación, y podrían especificar las responsabilidades de los empleadores y de los trabajadores en el cumplimiento de los procedimientos prescritos. Los instrumentos también podrían tratar de las medidas destinadas a garantizar su cumplimiento.

196. Las disposiciones deberían especificar la naturaleza y el alcance de la información que habrá de notificarse al órgano encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, a la institución indemnizadora que corresponda o a los organismos que se determine. Deberían asimismo especificar el plazo para proceder a la notificación, dependiendo del tipo de lesión, y los procedimientos de notificación que habrán de establecerse en la empresa. La notificación de los accidentes del trabajo podría incluir información sobre la empresa en que se produjo el accidente, el empleador, la persona lesionada, la naturaleza e importancia de la lesión, la descripción detallada del accidente y las medidas tomadas para evitar la repetición del accidente. La notificación de la enfermedad profesional podría incluir información sobre la empresa, el empleador, la persona afectada, los agentes y procesos de carácter nocivo a que ésta puede atribuirse y el tiempo de exposición. También podrían incluirse especificaciones para que la información que se notifique sea progresivamente más detallada.

197. Los instrumentos podrían proponer también medios para promover el uso de la información notificada en el plano nacional, tales como la creación de bases de datos nacionales y la elaboración de estadísticas fiables en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que sirvan de base para la fijación de prioridades y para la formulación de la política nacional y de programas de prevención. Los instrumentos podrían tomar en consideración el papel que desempeñan, con arreglo a la legislación o la práctica nacionales, las instituciones de la seguridad nacional y las instituciones sectoriales.

Revisión de la lista de enfermedades profesionales

198. Sobre la base del examen de las enfermedades que sería oportuno incluir en una lista revisada del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121), así como de la práctica actual y las tendencias prevalecientes en los diagnósticos y en la evaluación de las enfermedades profesionales a efectos de indemnización, la nueva lista de enfermedades profesionales que se propone podría incluir además, los puntos siguientes:

199. La lista revisada canalizará mejor el flujo de informaciones sobre la frecuencia de las enfermedades relacionadas con el trabajo, con miras a su prevención. La lista también dará una útil orientación con respecto al control de la salud de los trabajadores expuestos a riesgos profesionales especiales. Y promoverá además la estrecha colaboración entre los organismos de seguros y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas.

Origen de la propuesta

200. Varios puntos sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales fueron sometidos a la consideración del Consejo de Administración para una eventual inscripción en el orden del día de la Conferencia en 1991, 1996, 1997 y 1999(29) . Un punto sobre la revisión de la lista de enfermedades profesionales anexada al Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) había sido propuesto para su inscripción en el orden del día de la Conferencia de 1994(30) .

Relación con los instrumentos existentes

201. Unos 20 convenios y recomendaciones señalan la conveniencia de la recopilación de datos estadísticos sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, si bien sólo algunos de ellos se refieren a su registro y notificación. El Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995] (núm. 81) estipula que el informe anual publicado por la inspección central deberá considerar los datos estadísticos relativos a los accidentes y enfermedades profesionales. De conformidad con la Recomendación sobre la protección de la salud de los trabajadores, 1953 (núm. 97), las legislaciones o reglamentaciones nacionales deberían exigir la notificación de los casos reconocidos o presuntos de enfermedades profesionales. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) estipula que la autoridad competente deberá garantizar el establecimiento y la aplicación progresiva de procedimientos para la declaración de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales con miras a la elaboración de estadísticas anuales. Conforme a lo estipulado en la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), debería exigirse a los empleadores que mantengan registros de datos sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo los que podrían incluir datos sobre todos los accidentes y enfermedades profesionales que deban notificarse. El Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160) y su Recomendación correspondiente (núm. 170) dispone la recopilación de estadísticas sobre accidentes del trabajo y, de ser posible, sobre enfermedades profesionales. No obstante, no existen ni orientaciones relativas a su estructura ni tampoco referencias a la resolución relativa a los datos estadísticos sobre accidentes y enfermedades profesionales que proporciona dichas orientaciones.

202. El Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) estipula que la legislación deberá prescribir una definición de «accidente de trabajo» y una lista de las enfermedades que serán reconocidas como enfermedades profesionales cuando sean contraídas en las condiciones prescritas. La legislación nacional debería incluir una definición general de las enfermedades profesionales que deberá ser suficientemente amplia para abarcar por lo menos las enfermedades enumeradas en la última versión del cuadro I del Convenio. La versión actual fue modificada en 1980 y convendría revisarla. Durante la consulta sobre la revisión del cuadro I, celebrada en 1991 por la OIT, se preparó una lista actualizada que no ha sido aprobada oficialmente. La resolución sobre estadísticas de accidentes y enfermedades profesionales, adoptada por la décima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (1962) definió, para fines estadísticos, las nociones de mortal, discapacidad permanente y discapacidad transitoria y estableció cuatro clasificaciones de accidentes según el tipo de accidente, el agente físico, la naturaleza y la localización de la lesión. Dichas clasificaciones deben actualizarse a fin de responder a las necesidades modernas y futuras, así como también a su aumento para responder al incremento de los pedidos de informaciones analíticas sobre las causas de los accidentes y las enfermedades. En vista de estos hechos, se celebrará una reunión de expertos en estadísticas del trabajo del 30 de marzo al 3 de abril de 1998 con el propósito de analizar las principales cuestiones relativas a la medición y la clasificación de los accidentes y enfermedades profesionales. La Oficina de Estadísticas tomará en cuenta las conclusiones de la reunión al preparar un proyecto de resolución sobre el asunto para su presentación a la 16.ª Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo que se celebrará en Ginebra en octubre de 1998. Se prevé que la reunión adoptará conclusiones sobre, entre otras cosas, la revisión de las clasificaciones de accidentes del trabajo según el tipo y la modalidad del accidente, la parte del cuerpo lesionada, el tipo de discapacidad, el entorno laboral y la actividad de la persona lesionada, así como también sobre los accidentes de trayecto.

203. Si bien el Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales no es un documento vinculante, proporciona a las autoridades competentes orientaciones útiles a fin de elaborar sistemas nacionales para la recopilación de informaciones comparables y para la prevención general de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. En ocasión de su adopción por una reunión de expertos en octubre de 1994, los expertos destacaron que la recopilación, el registro y la notificación de los datos relativos a los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales contribuían materialmente a la determinación y al análisis de sus causas. Además, reconocieron que las listas de enfermedades profesionales no sólo son valiosas sino que son necesarias como documento de orientación, en particular en los países en donde dichas listas no existen, pero también reconocieron las dificultades inherentes a la determinación de las enfermedades profesionales. Se mostraron preocupados con respecto a la lista actual de enfermedades profesionales de la OIT que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121), enmendado en 1980 y recomendaron la actualización de la lista.

Estado de la investigación y de las labores preparatorias

204. La Oficina distribuyó el Repertorio mencionado a todos los Estados Miembros en el marco del esfuerzo especial realizado en 1997 con miras a analizar las políticas y programas nacionales y a elaborar estadísticas sobre accidentes de trabajo más amplias y comparables a nivel internacional, especialmente las referentes a casos mortales. Se pidió a todos los Estados Miembros que comunicaran los datos disponibles o que exploraran las dificultades o circunstancias especiales que pueden enfrentar a la hora de recopilar datos a nivel nacional. Las respuestas recibidas de 95 instituciones de unos 84 países están siendo analizadas.

205. En base a la experiencia adquirida durante la labor de preparación de la lista de enfermedades profesionales de la OIT, a la aplicación práctica del Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y a las investigaciones en curso, la Oficina está en condiciones de realizar la labor preparatoria que sea necesaria con miras a inscribir el tema en el orden del día de la Conferencia.

* * *

7. Seguridad y salud en la agricultura

Resumen

La propuesta presentada indica que existe la necesidad de adoptar una legislación que proteja a los trabajadores agrícolas. La agricultura constituye uno de los sectores que más riesgos entraña en todo el mundo, junto con la minería y la construcción. Asimismo, es un sector muy complejo y heterogéneo, que entraña una serie de métodos específicos que varían de país a país y entre países desarrollados y países en desarrollo, desde la agricultura muy mecanizada de las plantaciones a métodos tradicionales utilizados en la agricultura de subsistencia a pequeña escala. A pesar de ello, en muchos países, la agricultura no suele estar regulada por los reglamentos en materia de seguridad y salud en el trabajo, y sólo unos pocos países cuentan con un conjunto de disposiciones especiales en materia de seguridad y salud en el trabajo relacionados con la agricultura. La mayoría de estos reglamentos tienen que ver con las medidas de seguridad de la maquinaria, el equipamiento y los plaguicidas. No obstante, prácticamente no existe ninguna legislación sobre salud y seguridad en el trabajo que se ocupe completamente de este sector. Además, un gran número de trabajadores agrícolas no tienen derecho a recibir prestaciones de seguridad social. Unas normas que incluyesen ciertos principios básicos sobre seguridad y salud en la agricultura proporcionarían un marco sobre el que basar la legislación de los países.

A diferencia de la situación en la minería y la construcción, no existe ningún convenio que trate en detalle los problemas de la seguridad y la salud de los trabajadores agrícolas. Las cuestiones sobre seguridad y salud en la agricultura están parcialmente incluidas en una multitud de normas existentes entre las que cabe destacar sobre todo, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), que abarca a todos los sectores de la economía.

Antecedentes

206. La agricultura es un sector muy complejo y heterogéneo. Supone unas situaciones específicas que varían de país a país y de los países desarrollados a los países en desarrollo, y que van desde una agricultura muy mecanizada en las plantaciones hasta los métodos tradicionales que se emplean en la agricultura de subsistencia a pequeña escala. Una de las características distintivas de las labores agrícolas es precisamente que tienen lugar en un medio básicamente rural, donde las condiciones de vida y de trabajo están interrelacionadas. Además, la «agricultura» no se limita a los cultivos sino que comprende también otras muchas actividades, como el embalaje y procesamiento de los productos que se han cosechado, el riego, la lucha contra las plagas, el almacenamiento de cereales, la avicultura, las porquerizas, la piscicultura, el abono y ciertas tareas domésticas (ir a buscar el agua o la leña, etc). Hay que tener también en cuenta los efectos que la degradación de los recursos naturales tiene en el medio ambiente, así como los cambios medioambientales que se producen en el plano local y mundial. Por lo tanto, la agricultura constituye en sí misma un sector especializado que comprende un gran número de subsectores que requieren conocimientos especializados.

207. No hay que olvidar tampoco que el sector agrícola se ha visto tradicionalmente bastante descuidado, a consecuencia de la prioridad que se concede al desarrollo industrial, y de las dificultades que entraña la solución de sus múltiples problemas. Entre sus principales limitaciones cabe destacar las siguientes: en todos los países, los trabajadores agrícolas llevan a cabo tareas muy diversas, especialmente en las explotaciones agrícolas a pequeña escala; la mayoría de las labores se realizan al aire libre y, por consiguiente, los trabajadores agrícolas dependen de los cambios climáticos para realizar sus tareas, lo que constituye un obstáculo para la eficacia de las operaciones y puede cambiar completamente las condiciones de trabajo, haciéndolas difíciles y peligrosas (por ejemplo, en caso de tormenta durante la cosecha o de una repentina ráfaga de viento en el momento de fumigar con plaguicidas). Los factores socioeconómicos, culturales y ambientales influyen también en las condiciones de vida y de trabajo de los agricultores y trabajadores agrícolas. Como las labores agrícolas se hacen en el campo, están sujetas a los riesgos de salud propios del medio ambiente rural, y también a los del proceso específico del trabajo que estén realizando (por ejemplo, la exposición a los productos agroquímicos). La contaminación medioambiental es un riesgo para la salud pública y la de los trabajadores, sus familias y las comunidades, el ganado y otros animales de granja, así como para el ecosistema. En los países en desarrollo, un gran número de personas que viven por debajo del nivel de pobreza pertenecen al sector rural(31) . Muchos trabajadores agrícolas de los países en desarrollo están mal alojados, tienen una dieta inadecuada y están expuestos a enfermedades endémicas y profesionales. A veces viven en condiciones muy primitivas, y suelen estar dispersos en zonas apartadas donde hay muy pocas carreteras (y cuando las hay, son malas), con lo que el transporte se hace difícil. Los trabajadores agrícolas dependen del nivel general de los servicios públicos de salud en las zonas rurales, donde la prestación de los cuidados sanitarios, el abastecimiento adecuado de agua y los sistemas de saneamiento suelen ser insuficientes. Las comunidades rurales suelen carecer además de la correspondiente formación e información acerca de los peligros a que pueden verse expuestas. Las soluciones sanitarias tradicionales disponen de muy pocos mecanismos efectivos para llegar hasta las comunidades rurales. El medio en el que viven y trabajan los trabajadores rurales, su nivel de vida y su alimentación son tan importantes para su salud como lo son los servicios de que disponen.

208. El 50 por ciento de la mano de obra mundial trabaja en la agricultura, y se estima que el número de trabajadores activos en la producción agrícola mundial es de 1.300 millones. Aunque la proporción de la mano de obra que se dedica a tareas agrícolas está por debajo del 10 por ciento en las regiones más desarrolladas (y por debajo del 3 por ciento en los Estados Unidos), la proporción es superior al 50 por ciento en las regiones menos desarrolladas. Casi la mitad de esta última está asalariada(32) . Los grupos más vulnerables son los que se basan en una agricultura familiar de subsistencia, los jornaleros de las plantaciones, los trabajadores estacionales o migrantes sin tierras y los niños trabajadores. Ello es especialmente visible en el caso de los trabajadores temporeros y de los que habitan en pequeñas comunidades en zonas apartadas. El trabajo temporal en el sector agrícola se caracteriza por formas de trabajo de carácter ocasional, condiciones de trabajo precarias, y una escasa o falta absoluta de protección social. Los trabajadores temporeros están más expuestos a riesgos profesionales que los demás trabajadores agrícolas, y además están peor pagados. Los trabajadores migrantes tienen que hacer frente muchas veces a dificultades culturales y lingüísticas en el lugar de trabajo y en sus actividades diarias. Los trabajadores estacionales pueden estar expuestos a influencias nocivas de las sustancias físicas y químicas que se acumulan en los diferentes lugares de trabajo. Por otra parte, la proporción de mujeres y niños que trabajan en el sector agrícola va en aumento. Actualmente, las mujeres representan del 20 al 30 por ciento del total del empleo agrícola remunerado, y el trabajo infantil está tan extendido que en algunos países asciende hasta el 30 por ciento de la mano de obra del sector agrícola(33) .

209. La agricultura constituye uno de los sectores que más riesgos entraña en todo el mundo. Según las estimaciones de la OIT, de un total de 330.000 accidentes laborales mortales en el mundo, unos 170.000 se producen cada año en el sector de la agricultura(34) . El aumento del uso de maquinaria, plaguicidas y demás productos agroquímicos ha intensificado los riesgos. Esto se manifiesta especialmente en los países en desarrollo, donde los sistemas de educación, formación y seguridad son, en su mayor parte, inadecuados. La agricultura es una ocupación especialmente peligrosa incluso en los países industrializados: en los Estados Unidos, el National Safety Council clasificó a la agricultura como una de las tres industrias más peligrosas, junto con la minería y la construcción(35) . En varios países, la tasa de accidentes mortales en la agricultura es el doble del promedio de todas las demás industrias. La maquinaria, como por ejemplo los tractores y las segadoras, es la que produce un mayor índice de frecuencia de lesiones y de accidentes mortales. La exposición a plaguicidas y demás productos agroquímicos constituye uno de los principales riesgos profesionales que provocan intoxicación y muerte, y en algunos casos, cáncer profesional y problemas genésicos. Se estima que los países en desarrollo consumen más del 20 por ciento de la producción mundial y son responsables de cerca de un 70 por ciento del número total de casos de intoxicación grave que se producen en el mundo, lo que representa más de 1,1 millones de casos(36) .

210. Los datos oficiales sobre la incidencia de los accidentes y las enfermedades profesionales en todos los sectores son imprecisos y es notorio que están subestimados debido a sistemas de registro y notificación inadecuados y heterogéneos. La subestimación de los datos es incluso más evidente en el caso del sector agrícola. Los dispositivos administratitivos para recopilar registros de lesiones y los incentivos para notificar las lesiones son insuficientes. Las dificultades de diagnóstico también conducen a una subestimación de los datos de la mayor parte de los países. Algunos riesgos, como por ejemplo las enfermedades crónicas debidas al ruido, las vibraciones, la escasa exposición a polvos orgánicos o a plaguicidas son más difíciles de evaluar debido a sus efectos a largo plazo y a sus diversos síntomas. Por ejemplo, es difícil obtener datos pertinentes sobre la intoxicación por plaguicidas: sólo se informan los casos de intoxicación aguda, ya que es más probable que tengan efectos visibles inmediatos, requieran hospitalización y puedan provocar la muerte. Por el contrario, la escasa exposición aunque sea repetidamente a plaguicidas a menudo no se informa debido a que los síntomas son imprecisos y los efectos pueden aparecer mucho más tarde. La subestimación de datos también se explica, en parte, por las dificultades que se plantean a la hora de determinar el régimen de empleo de los trabajadores agrícolas: trabajo a destajo, a tiempo completo o a tiempo parcial, trabajo de temporada y trabajo migrante, etc. La tasa de trabajadores agrícolas que es víctima de accidentes y de lesiones mortales es muy superior a la de los trabajadores de otros sectores, y además disponen de muy pocas fuentes de indemnización. En muchos países, los trabajadores agrícolas no tienen derecho a recibir prestaciones por lesiones profesionales o están excluidos del sistema de seguridad social. Los agricultores independientes rara vez están cubiertos por ningún sistema de registro y notificación, y las prestaciones de seguridad social que perciben no son de carácter obligatorio sino que están en relación con sus propias contribuciones. Menos de un 20 por ciento de los trabajadores asalariados agrícolas del mundo están protegidos por una o más de las nueve eventualidades estipuladas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Estas eventualidades son las siguientes: asistencia médica, prestaciones de maternidad y de enfermedad, prestaciones familiares, prestaciones de desempleo, prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de invalidez, prestaciones de sobrevivientes y prestaciones de vejez(37) .

Legislación nacional

211. En muchos países, la agricultura tiende a ser omitida en las disposiciones reglamentarias que rigen la seguridad y salud en el trabajo. Según los datos de que disponemos, prácticamente no existe una legislación global sobre seguridad y salud en el trabajo destinada a este sector. Sólo unos pocos países han adoptado disposiciones especiales sobre seguridad y salud en el trabajo del sector agrícola(38) . Además, es probable que la legislación laboral general no pueda aplicarse plenamente al sector agrícola. En algunos casos, las leyes generales como las leyes sobre seguridad y salud de los trabajadores se refieren mínimamente a este sector; en otros, existen muy pocos reglamentos o decretos específicos. La mayoría de estos reglamentos tienen que ver con las medidas de seguridad de la maquinaria y el equipamiento (en especial tractores y segadoras); las sustancias o los agentes utilizados en la agricultura (en especial plaguicidas), la prohibición de emplear a ciertas categorías de trabajadores; la prohibición de manejar cierto tipo de equipamiento a los menores de 18 años, etc. Otros reglamentos relativos a la agricultura se refieren a las medidas de seguridad social y a las condiciones de trabajo (salarios, horas de trabajo, etc.).

Medidas en el plano internacional

212. En noviembre de 1976 el Consejo de las Comunidades Europeas adoptó una resolución(39)  en la que se preveían medidas para simplificar la legislación agrícola entre sus miembros a fin de adoptar una política agrícola común. Se pidió a la Comisión que mejorase la coordinación entre todos los organismos interesados en preparar y aplicar la legislación agrícola. Esta iniciativa tenía que ver principalmente con las relaciones de mercado y con los requisitos económicos esenciales para poder aplicar los mecanismos de política agrícola común. Con especial referencia a las directivas sobre seguridad y salud en el trabajo, los debates sobre el programa de la Comisión Europea relativo a la seguridad, la salud y la higiene, que se celebraron entre 1987 y 1992, contribuyeron a que se estableciese un proceso dinámico en el que se adoptaron una serie de directivas especialmente dirigidas a la seguridad y a la salud de los trabajadores. Además, la Comisión Europea incluyó a la agricultura como uno de los sectores de más alto riesgo en su programa de acción sobre seguridad, higiene y salud en 1988. El Convenio de la OIT sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) y el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161) constituyeron un importante precedente para las reformas legislativas propuestas durante este período, y preveían la introducción de una legislación nacional más amplia. La Directiva del Consejo sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de 1989(40)  constituye el mejor ejemplo. Esta Directiva se aplica a todos los sectores de actividad económica, incluida la agricultura, sin perjuicio de que la Unión Europea adopte en el futuro disposiciones más estrictas. Desde entonces se han adoptado una serie de directivas sobre seguridad y salud basadas en esta directiva-marco. No obstante, las directivas del Consejo existentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se ocupan especialmente de la agricultura, tratan sobre todo de los plaguicidas, las normas de seguridad para las máquinas y el diseño ergonómico de la maquinaria destinada a la agricultura y silvicultura. En varias ocasiones, la Comisión Europea ha discutido la necesidad de adoptar una directiva relativa a la protección de los trabajadores agrícolas, pero nunca se ha presentado una propuesta oficialmente(41) .

Relación con los instrumentos existentes

213. Una serie de convenios y recomendaciones de la OIT tratan de temas de seguridad y salud en el trabajo que guardan relación con la agricultura o con aspectos específicos de la agricultura relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. Son los siguientes:

214. Todo el mundo reconoce que la agricultura es un sector especialmente peligroso, junto con la minería y la construcción, aunque para estos dos últimos ya existen normas internacionales y repertorios de recomendaciones prácticas actualizadas. Aunque la OIT también ha elaborado como labor preparatoria una serie de repertorios de recomendaciones prácticas y de guías que se ocupan directamente de la seguridad y la salud en la agricultura y de otras cuestiones afines(42) , éstos deben ser consolidados y revisados. A pesar de la multitud de normas conexas existentes y de que la agricultura esté incluida junto con otros sectores en el Convenio marco de la OIT sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), que se aplica a todas las ramas de actividad económica, no existe ningún convenio que trate en detalle los problemas de la seguridad y la salud de los trabajadores agrícolas. En este contexto, es necesario que se dé un enfoque más integrado a las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo. La seguridad y la salud en la agricultura deben abordarse con una estrategia bien definida y deben integrarse en una política de desarrollo rural que abarque tanto los aspectos comerciales (plantaciones) como las explotaciones agrícolas a pequeña escala.

Progresos realizados en la investigación y las labores preparatorias

215. Basándose en los principios del Convenio núm. 155, se ha elaborado y probado un modelo de estrategia para fomentar la seguridad y la salud en la agricultura en el marco de un proyecto de cooperación técnica sobre seguridad y salud en la agricultura en la región centroamericana desde 1993 a 1997. El proyecto de estrategia se diseñó con miras a aplicar una política nacional que mejore la seguridad y la salud en el trabajo del sector agrícola, prevenga accidentes y enfermedades profesionales en este sector, y proteja la salud de los trabajadores y el medio ambiente. La experiencia adquirida gracias a este proyecto ha puesto de manifiesto la necesidad de adoptar un enfoque integrado que abarque la salud en el trabajo, la salud pública y medioambiental, que sea coherente con las actuales tendencias que se registran a nivel nacional e internacional. Según las evaluaciones técnicas actuales, se trata de un buen modelo y se aconseja se aplique también en otros países y regiones.

216. Una gran variedad de temas relacionados con las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas se debatieron en una reunión sectorial organizada por la OIT en Ginebra en 1996. Las resoluciones adoptadas en esa reunión destacaron la necesidad de que se intensifiquen los estudios, las investigaciones y la asistencia técnica en el ámbito de la agricultura(43) . A pesar de que las actividades de cooperación técnica del último bienio han permitido percibir la magnitud del problema, es necesario que se intensifiquen las investigaciones, en especial que se realicen un análisis jurídico y práctico y un examen de los repertorios de recomendaciones prácticas y de otras directivas internacionales existentes, a fin de que la Oficina pueda especificar el contenido y el ámbito de las normas internacionales sobre seguridad y salud en el sector de la agricultura desde una perspectiva internacional más amplia.

217. A pesar de que la agricultura emplea a la mitad de la población activa del mundo y de que, como reconocen tanto los países en desarrollo como los industrializados, es uno de los tres sectores más peligrosos, los trabajadores agrícolas están menos protegidos que los trabajadores de otros sectores. Además, a causa del desempleo rural y la migración de los hombres a las grandes ciudades, cada vez se emplea más a mujeres y niños trabajadores en las labores agrícolas.

218. Para garantizar un crecimiento agrícola sostenible, es necesario aumentar la productividad de la mano de obra, dándole los medios de atender sus necesidades básicas, brindando a los trabajadores agrícolas y sus familias unas condiciones de vida y de trabajo adecuadas y protegiendo su salud y bienestar, así como el medio ambiente. Las normas de calidad de los productos deberían ir acompañadas de mejoras en las condiciones de trabajo. La inversión en la seguridad y la salud en el trabajo proporciona mejores condiciones de trabajo, mayor productividad laboral y relaciones laborales más sanas. Las condiciones de trabajo en la agricultura pueden mejorar significativamente de forma viable y económica a través de medidas de seguridad y salud, pero la condición previa para esta mejora es la adopción de una legislación laboral y de unas medidas adecuadas de protección social.

219. Se podrían prever nuevas normas, posiblemente precedidas por un repertorio de recomendaciones prácticas, que estableciesen unos principios generales que comprendan métodos y prácticas de trabajo adecuados en el sector de la agricultura, entre cuyos principales componentes figurarían los siguientes: el marco jurídico, la coordinación interinstitucional, en la que intervendrían todas las instituciones nacionales pertinentes, un marco institucional (comisión tripartita o consejo) responsable de la aplicación de la política nacional en materia de seguridad y salud en la agricultura, un sistema de clasificación y prevención de la exposición profesional a los productos químicos, un sistema de control sanitario para los accidentes y enfermedades profesionales a nivel de empresa, que incluya la notificación y el registro, unas medidas de protección del medio ambiente y el fortalecimiento de la capacidad nacional mediante la información y la formación. Entre las normas figurarían elementos tales como objetivos, ámbito de aplicación y alcance, definiciones, aplicación y exoneración de determinadas formas de actividad económica, formas de evaluación de los riesgos de exposición, servicios de salud profesional, función de las autoridades competentes, responsabilidades de los empleadores, derechos y deberes de los trabajadores, e información y formación.

220. Las labores durante el actual bienio prestarán atención especial a la agricultura como un sector particularmente peligroso. Asimismo, podría ser un foco especial de asistencia técnica para los Estados Miembros en el marco del Programa mundial de la OIT sobre seguridad, salud y medio ambiente en el ámbito del trabajo(44) .

Observaciones finales

221. Es absolutamente necesario adoptar lo antes posible una legislación protectora a fin de poder hacer frente al reto de mejorar las condiciones de trabajo y el bienestar de los trabajadores agrícolas. Un convenio que incluya principios básicos sobre seguridad y salud en la agricultura complementado con una recomendación proporcionaría un marco sobre el que poder basar la adopción de las subsiguientes legislaciones nacionales. Sería útil que estas normas estuviesen precedidas por la preparación de un repertorio de recomendaciones prácticas, a menos que el Consejo de Administración considere que la Oficina debería acelerar las labores preparatorias y dirigirlas directamente hacia una acción normativa.

* * *

8. Normas de base en materia de seguridad social

Resumen

Esta propuesta implica que es preciso examinar desde una nueva perspectiva las innovaciones en materia de seguridad social y abordar en una discusión general durante la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2000 algunas de las cuestiones sobre las reformas de la seguridad social que han venido experimentando una serie de países en los últimos años. Una discusión de este tipo podría proporcionar una percepción clara, y servir de base, de las políticas de seguridad social que los mandantes desearían llevar adelante, y subrayar las implicaciones que estas innovaciones pueden tener en las actividades normativas de la OIT en la materia.

En el año 2000 se podría exhortar a la Conferencia Internacional del Trabajo a que restablezca y desarrolle una visión de la OIT sobre seguridad social que siga teniendo sus raíces en los valores básicos que constituyen las bases de la OIT y al mismo tiempo sea sensible a las nuevas cuestiones y a los retos a que se enfrenta la seguridad social. Con ello se pretende aportar ciertos elementos claves que sirvan de fundamento a las cuestiones que podrían ser el centro de la discusión general propuesta. Esta discusión general podría, en una segunda etapa, traducirse en la creación de nuevos instrumentos o en la posible actualización o revisión de las normas existentes.

Antecedentes

222. Las diversas normas de seguridad social adoptadas por la OIT reflejan los principales cambios conceptuales que se han producido en la misión y el funcionamiento de la seguridad social desde el principio de este siglo. Antes de la Segunda Guerra Mundial, las normas de seguridad social se relacionaban con la «era de la seguridad social» cuando poco a poco se fueron elaborando regímenes de seguridad social obligatorios para las eventualidades principales, que abarcaban a la mayoría de los trabajadores. Después de la guerra, la gente veía con optimismo la posibilidad de extender la protección de la seguridad social a toda la población en todos los países. Este optimismo se inspiraba en el postulado clásico del desarrollo de que todos los trabajadores terminarían más pronto o más tarde trabajando en grandes empresas, o por lo menos en el sector estructurado. Este entusiasmo se reflejaba en el informe Beveridge del Reino Unido, y en la Declaración de Filadelfia de 1949 cuando la Conferencia Internacional del Trabajo reconoció su obligación solemne de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitiesen «... extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa». En el mismo año, la OIT adoptó dos recomendaciones: la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), que incluía la seguridad social (basada en las contribuciones) y la asistencia social (basada en los ingresos generales) así como la Recomendación sobre la asistencia médica, 1944 (núm. 69).

223. Posteriormente, durante la «era de la seguridad social», se elaboraron normas con la idea de unificar y coordinar los diferentes regímenes de seguridad social en un sistema de seguridad social global que cubriese a todos los trabajadores y a sus familias, incluidos los trabajadores por cuenta propia. La adopción en 1952 del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) constituyó un hito en materia de seguridad social internacional. Este Convenio reunió en un texto de gran alcance las políticas a las que los Estados Miembros de ese momento estaban preparados a suscribir, y definió las diversas prestaciones que forman el núcleo de la seguridad social. Estableció los requisitos mínimos de cobertura de la población y el contenido y nivel de las prestaciones, incluida la protección de los derechos de los cotizantes, los beneficiarios y otras formas auxiliares de administración(45) . Este Convenio introdujo el objetivo de un nivel básico de seguridad social que debería alcanzarse mundialmente, fuera cual fuese el grado de desarrollo económico, salvo en ciertas excepciones temporales.

224. Convenios subsiguientes establecen normas de nivel más alto y más elaboradas que abarcan a categorías más amplias de la población, y se dice pertenecen a la tercera generación de los instrumentos de la OIT en materia de seguridad social. Estos instrumentos forman, dentro del sistema de seguridad social general, cuatro áreas bien definidas: una que consiste en las ramas que proporcionan prestaciones a largo plazo (invalidez, vejez y sobrevivientes), otra que reagrupa las prestaciones a corto plazo (asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad) que se acompañan de otros dos grupos de normas que tratan de casos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y de prestaciones de desempleo. Las dos ramas restantes cubiertas por el Convenio núm. 102 -- protección de la maternidad y prestaciones familiares -- no entran dentro de este proceso. Estas normas deberían examinarse a la luz de los nuevos conceptos emergentes de responsabilidad familiar, permiso parental y cuidado infantil. Las normas de la OIT relativas a la protección de la maternidad están actualmente en revisión(46) .

225. Como puso de relieve la Comisión de Expertos en 1996, actualmente la principal preocupación de muchos mandantes parece ser la gestión y racionalización de los recursos de la seguridad social. Las diversas ramas de la seguridad social han sido gradualmente objeto de un proceso de reforma que se ha centrado principalmente en preservar la viabilidad financiera de los sistemas. Junto con estas reformas, han existido ciertos intentos de privatizar la seguridad social(47) . Cada vez se muestra más preocupación por el efecto de estos acontecimientos en el nivel de protección proporcionado a los trabajadores y a la población en general.

226. En los países industrializados, el envejecimiento de la población está obligando a revisar los mecanismos de financiación de los planes de pensiones, y la contención de los costos está apareciendo como un problema clave para los seguros de enfermedad. En lo que respecta al campo de las prestaciones de desempleo y de asistencia social, hoy en día la cuestión principal es la integración de la seguridad social dentro del marco de las políticas de mercado laboral activas(48) . Muchos países en desarrollo se enfrentan a dificultades que tienen que ver con la gestión y el gobierno de los sistemas de seguridad social, que trae consigo una erosión de la confianza de los participantes en la viabilidad de los sistemas. Además, los ajustes estructurales y demás medidas de este tipo a menudo implicaban una reducción de los salarios tanto en los sectores público como privado y una reducción de los presupuestos del gobierno para servicios sociales (y en particular para la salud). Como resultado de ello, los gastos por concepto de servicios sociales parecen, cada vez en mayor medida, relegarse al ámbito personal.

227. Las normas sobre seguridad social de la OIT han contribuido, en gran medida, al alto nivel de cobertura de la población en los países desarrollados y en algunos países en desarrollo. No obstante, para la mayoría de los países en desarrollo este objetivo está lejos de alcanzarse por el momento. Incluso en los países con un alto desarrollo económico, cada vez son más los trabajadores que se enfrentan a tipos de trabajo menos seguros y más informales, como es el trabajo por cuenta propia, ocasional y a domicilio.

228. A fin de guiar la discusión general sobre las reformas de la seguridad social, parecería necesario examinar antes los nuevos retos a los que se enfrenta la seguridad social. Entre estos retos importantes cabe destacar los altos niveles de pobreza y desempleo; los cambios demográficos; los cambios de los modelos de empleo, incluido el desarrollo de formas de empleo especiales, y los cambios en la percepción de la función del Estado, en las estructuras familiares (familias nucleares, familias con ingresos biparentales, familias monoparentales), etc. Además, sería conveniente definir una serie de principios, conceptos y buenas prácticas que pudieran proporcionar orientación a los agentes que intervienen en el proceso de reforma. Esta discusión debería celebrarse teniendo presentes los valores básicos de importancia para la OIT, como son la protección, la solidaridad y la igualdad.

Cuestiones fundamentales para la discusión general

229. Teniendo en cuenta los enormes cambios e incertidumbres a que se enfrentan muchos sistemas de seguridad social, la Oficina propuso que la Conferencia considerase el posible examen de principios básicos de la seguridad social dentro del contexto de una discusión general. Esta propuesta se incluyó en el proyecto de repertorio examinado por el Consejo de Administración en noviembre de 1997(49) .

230. Las discusiones en el seno del Consejo de Administración en noviembre de 1997 pusieron también de manifiesto que la Conferencia debería considerar la posibilidad de examinar otras cuestiones en el contexto de una discusión general. Estas cuestiones tenían que ver, sobre todo, con la igualdad de trato para hombres y mujeres en lo que respecta a la seguridad social. Además, el examen de los convenios sobre seguridad social por parte del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas llevó a la conclusión de que una revisión de los principales instrumentos de seguridad social sería prematura y de que la Oficina debería realizar un estudio técnico de alto nivel sobre el conjunto de los principios que contiene el Convenio núm. 102(50) . Además, uno de los principales problemas de los actuales sistemas de seguridad social es que éstos continúan limitándose a los trabajadores del sector estructurado, excluyendo, por hecho y por derecho, al sector no estructurado. Esta cuestión también podría debatirse en el marco de una discusión general. Así, los temas de la discusión general sobre seguridad social podrían ser los siguientes:

Se invita al Consejo de Administración a decidir la incorporación de todos estos temas o a proceder a una selección de los mismos con vistas a una discusión general.

231. Debería recordarse que, en una segunda etapa, los tres últimos temas podrían ser objeto de una acción normativa, si así lo decide la Conferencia. La igualdad de trato para hombres y mujeres podría ser objeto de nuevas normas, ya se trate de un nuevo instrumento, o quizás de un protocolo complementario. La extensión de la protección básica de la seguridad social podría traducirse en la adopción de nuevas normas. Además, una decisión para revisar las normas de la seguridad social existentes podría tener como resultado la posible actualización o revisión de algunas de estas normas.

a) Examen de los principios y conceptos
básicos de la seguridad social

232. En el Programa y Presupuesto para 1998-1999 se incluye un proyecto de investigaciones sobre los principios de la seguridad social. Aunque este proyecto probablemente proporcionará mayor orientación en este ámbito, está previsto que el examen de los principios básicos de la seguridad social incluya una discusión sobre las siguientes cuestiones:

233. Además, resultaría conveniente centrar la discusión en algunos de los siguientes conceptos básicos y enfoques de las políticas a seguir:

b) Igualdad de trato para los hombres y las mujeres
en materia de seguridad social

234. Esta cuestión ha pasado a revestir cada vez más importancia a la luz de los profundos cambios que se han producido en las estructuras familiares así como en la nueva función de la mujer en el mercado laboral. Las mujeres ocupan la mayoría de los empleos en régimen de tiempo parcial -- poco remunerados, intermitentes y precarios -- que con frecuencia no están cubiertos por los regímenes de seguridad social. A menudo, muchas mujeres también asumen la mayor parte de las responsabilidades parentales y por lo tanto, disponen de menos tiempo para organizar sus derechos a la seguridad social. Además, en muchas sociedades, la edad de jubilación de las mujeres sigue siendo inferior, lo que a menudo dificulta el que puedan reunir las condiciones necesarias para poder optar a la jubilación total. Los hombres, por otro lado, también se enfrentan a casos de desigualdad de trato, ya que en la mayoría de los países sólo se conceden prestaciones de sobrevivientes a las viudas(51) .

235. Por estas razones, una discusión general durante la Conferencia Internacional del Trabajo podría centrarse también en la promoción de la igualdad de trato para hombres y mujeres. Algunos puntos en particular que podrían debatirse, y que podrían ser responsables de la creación y actualización de las normas, son los siguientes:

236. Según sea el resultado de la discusión general, se podría pensar en una futura acción normativa en este ámbito.

c) Ampliación de la protección básica
de la seguridad social

237. Uno de los principales problemas que actualmente afectan en general a los sistemas de seguridad social (a pesar de las grandes diferencias de cobertura oficial que existen en ellos de una a otra región) es que más de la mitad de los trabajadores del mundo (y los familiares que tienen a cargo) no están cubiertos por ningún sistema de seguridad social. Además, a los trabajadores del sector no estructurado se les suele impedir el acceso a los sistemas establecidos de seguridad social mediante una serie de restricciones explícitas e implícitas que tienen que ver con la ocupación, el tamaño de la empresa, los niveles de salarios y los contratos de empleo. Además, la experiencia muestra que aunque se levantasen estas restricciones, los trabajadores del sector no estructurado no se integrarían voluntariamente en estos regímenes. Una de las razones fundamentales parece ser que la jubilación (que suele ser una de las principales prestaciones de los regímenes establecidos de seguridad social) no constituye una prioridad para los trabajadores del sector no estructurado. Además, estos trabajadores están expuestos a riesgos y calamidades, como la muerte, la discapacidad y el pago de gastos médicos de tal importancia que pueden conducirlos a un endeudamiento permanente. Por lo tanto, sus prioridades en materia de seguridad social se centran generalmente en áreas vitales, como son la salud, y las prestaciones de sobrevivientes y de discapacidad.

238. Entre los grupos más vulnerables que no forman parte de la fuerza laboral están los discapacitados y los ancianos que no cuentan con apoyo familiar, no tienen acceso a otras formas de prestaciones sociales, ni han podido disponer lo necesario para sus propias jubilaciones. Es necesario que se desarrollen nuevas instituciones y formas de asistencia social financiadas por el Estado o por recursos externos que respondan a las necesidades específicas de estos grupos en materia de seguridad social.

239. Podría debatirse si las normas que promueven la ampliación de la protección básica de la seguridad social podrían incluir cuestiones como éstas: la reafirmación del derecho a la seguridad social, como se indica en los instrumentos pertinentes de la OIT, así como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(52) ; el compromiso de los Estados Miembros de formular y aplicar una estrategia que amplíe la protección de base de la seguridad social, y la posible adopción de indicadores estadísticos que evalúen la cobertura personal y el nivel básico de protección de la seguridad social, lo que permitiría a los mandantes evaluar los progresos en este campo.

240. También se podría tener en cuenta si dichas normas deberían incluir directrices sobre concepción, gestión y administración de los regímenes de seguridad social (incluidos el seguro social y la asistencia social) o el desarrollo de políticas y estrategias nacionales e internacionales; medidas para ampliar la cobertura personal; la concepción de regímenes de asistencia social apropiados que complementen otros programas que luchan contra la pobreza; o el fomento del desarrollo de regímenes de protección social autofinanciados diseñados especialmente para grupos específicos de trabajadores, como por ejemplo los del sector no estructurado.

d) Posible actualización o revisión de las normas existentes

241. Una discusión general durante la Conferencia también podría centrarse en las posibles implicaciones que estos nuevos acontecimientos tendrán en la actividad normativa de la OIT, es decir la actualización o la revisión de las normas existentes.

242. La importancia del Convenio núm. 102 se ha repetido en numerosas ocasiones, incluso en los estudios generales anteriores(53) . Se trata de un instrumento exhaustivo y flexible, que formula los principales principios en materia de seguridad social y establece normas mínimas en las nueve ramas principales de la seguridad social. Según y en qué condiciones, también permite que los Estados parte limiten su ratificación a un mínimo de tres ramas. A pesar de la flexibilidad e importancia del Convenio núm. 102, solamente 40 Estados Miembros lo han ratificado(54) . La mayoría de estas ratificaciones se produjeron en los diez años que siguieron a su adopción. A partir de ahí, se han recibido ratificaciones a un ritmo más lento pero bastante estable. La última ratificación data de 1994 (Portugal)(55) . Uno de los dos obstáculos principales que parece impedir su ratificación es la naturaleza técnica y la considerable complejidad del Convenio. Por añadidura, algunas tendencias implícitas de la reforma de la seguridad social en una serie de países están tomando una dirección que no es conforme con los principios y conceptos recogidos en el Convenio núm. 102.

243. Se ha sugerido que el posible examen de las normas existentes sobre seguridad social debería guiarse por ciertos objetivos principales que tratarían: de obtener un nivel más alto de ratificación de los convenios; reflejar los principios básicos de seguridad social y tener en cuenta los valores emergentes en materia de seguridad social; ofrecer pautas para la reforma y el desarrollo de los sistemas de seguridad social, y garantizar que los intereses de las personas protegidas y especialmente el nivel de protección social se tengan plenamente en cuenta.

244. Como conclusión, se propone celebrar una discusión general durante la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2000, al objeto de formular de nuevo y desarrollar de manera más completa la visión de la OIT en relación con las normas básicas de la seguridad social. El resultado de dicha discusión podría constituir un instrumento de gran importancia para dar orientaciones con vistas a una posible reforma en este ámbito, tanto en el plano nacional como en el internacional, así como para señalar las necesidades de las futuras actividades normativas, comprendida la necesidad de una revisión, en el terreno de la seguridad social.

* * *

9. El empleo de los jóvenes

Resumen

Es frecuente que los jóvenes tropiecen con dificultades para incorporarse a una actividad laboral productiva; además, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud ha adquirido carácter crónico. Salvo algunas excepciones, en todos los países del mundo las tasas de desempleo de los menores son muchísimo más elevadas que las tasas correspondientes a los adultos. A continuación se presenta un panorama del problema, seguido de un resumen de obras recientes de la OIT sobre esta cuestión, en las que se han examinado algunos elementos que pudieran contribuir a encontrar respuestas efectivas a dicho problema. Entre los elementos citados figuran los siguientes: debe prestarse atención a la situación general en los planos económico y del empleo; es necesario que las políticas de empleo de los jóvenes sean puestas en práctica con arreglo a un marco de referencia global que también tome en consideración las políticas de educación; hay que dedicar atención a las expectativas y aspiraciones de los jóvenes; se debe determinar con mucha precisión las categorías de beneficiarios de los programas, ocupándose especialmente de la situación de aquellos jóvenes que tienen los niveles de educación y de calificaciones más bajos. Por otra parte, en muchos países no se dispone de información apropiada y actualizada sobre el mercado de trabajo que pudiera emplearse en la formulación de políticas y servir para que los jóvenes se formen una idea más precisa de las posibilidades de empleo a su alcance. Análogamente, suele ocurrir que los programas se pongan en práctica sin disponer de mecanismos adecuados para su control y evaluación, funciones esenciales a la hora de determinar qué programas dan buenos resultados y por qué motivos. Diversos estudios han demostrado que la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y la aplicación de políticas y programas incrementa la eficacia de unas y otros.

Se proponen, en particular, los siguientes temas para el debate: qué clases de programas son más adecuados en determinadas circunstancias; la función de la enseñanza obligatoria; la cuestión del pago a los jóvenes de salarios inferiores al mínimo, así como la posibilidad de asignar a los jóvenes subsidios de aprendizaje de una cuantía inferior a la habitual como contrapartida de una capacitación de gran calidad impartida por los empleadores; la cuestión de si los programas debieran ser obligatorios, y la búsqueda de mecanismos apropiados para suscitar la participación de los interlocutores sociales.

Antecedentes

245. Las más de las veces, los jóvenes que tratan de colocarse en un empleo productivo tropiezan con dificultades; de hecho, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud es un fenómeno crónico. Salvo algunas notables excepciones, la tasa mundial de desempleo de los jóvenes es muy superior a la de los trabajadores adultos. Considerando a los países industrializados en su conjunto, el desempleo en la categoría de edad de 15-24 años fue en 1993 de un 17 por ciento entre las mujeres jóvenes y de 16 por ciento entre los varones. Estos porcentajes deben compararse con las tasas de desempleo general, que son de 8,2 por ciento para las trabajadoras y de 7 por ciento para los trabajadores.

246. En los países en desarrollo, el volumen de datos disponibles al respecto es muy inferior. Con todo, la información existente permite concluir que la diferencia entre el desempleo de los jóvenes y el desempleo de los adultos es allí aún más marcada que en los países industrializados. Por ejemplo, en 1994 la tasa de desempleo de las jóvenes trabajadoras de Indonesia fue de un 12,5 por ciento, en circunstancias que el desempleo de las trabajadoras adultas apenas llegó a un 2,2 por ciento. En cuanto a los varones, las tasas de desempleo para ese mismo año fueron de un 11,9 por ciento entre los jóvenes, y de un 1,6 por ciento entre los adultos. En Zimbabwe, el desempleo de la juventud se situó en 1993 en alrededor de un 21 por ciento para los varones y de un 11 por ciento para las jóvenes, tasas que deben compararse con el desempleo general de los hombres y de las mujeres, que fue de un 9,5 y de un 4,5 por ciento, respectivamente. En Jamaica, en 1995, la tasa de desempleo entre las jóvenes se elevó a un 43,9 por ciento, y la correspondiente a los jóvenes varones, a un 25,0 por ciento; el desempleo de los adultos fue de un 14,7 por ciento entre las mujeres y de un 5,5 por ciento entre los hombres. Por otra parte, el problema del desempleo declarado de la juventud resulta agravado en los países en desarrollo por la existencia de niveles considerables de subempleo así como de empleos de deficiente calidad en el sector no estructurado. El grado de generalización de ambos fenómenos implica que el problema de la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo de los países en desarrollo es mucho más grave de lo que indican las tasas de desempleo declarado.

247. Por lo que se refiere a las economías en transición, el desempleo de los jóvenes sigue pautas análogas. Habida cuenta de la reducción masiva de la producción registrada en muchas de las economías en transición, no cabe duda de que el problema es mucho más grave en éstas que en casi todos los países industrializados. Por ejemplo, el desempleo de las jóvenes trabajadoras de Polonia se elevó en 1994 de 34,5 por ciento, en circunstancias que la tasa de desempleo de las mujeres adultas fue de un 14,5 por ciento. Las tasas correspondientes a los varones jóvenes y los varones adultos fueron de un 27,3 y un 11,3 por ciento, respectivamente. También en 1994, la tasa de desempleo de las jóvenes rumanas fue de un 25,8 por ciento, frente a sólo un 7,3 por ciento entre las trabajadoras adultas. Las tasas correspondientes a los varones fueron de un 20,2 por ciento y de un 6,1 por ciento, respectivamente. Como consecuencia del proceso de transición acelerada hacia la economía de mercado emprendido en estos países, en los últimos años grupos numerosos de jóvenes han quedado marginados del cauce principal de la actividad económica.

248. El problema del desempleo y el subempleo de la juventud es de consideración. Aun cuando el desempleo de los jóvenes dura por lo general menos que el desempleo de los adultos, las pautas de comportamiento que predominan en los primeros años de la juventud tienden a perpetuarse a lo largo de la vida de trabajo de las personas. El hecho de que los jóvenes pasen por la experiencia del desempleo ya al iniciar su vida activa aumenta las probabilidades de que en etapas ulteriores de su vida vuelvan a tener períodos de desempleo incluso más prolongados, y afecta en forma permanente su capacidad para encontrar y conservar un empleo. Análogamente, el subempleo y el empleo de calidad insuficiente son fenómenos capaces de incrementar su propia dinámica, y que pueden, pues, condenar a los jóvenes a una vida de inseguridad en el empleo y de trabajo en ocupaciones de ínfima calidad. La imposibilidad de encontrar empleos productivos y libremente escogidos en los primeros años de la vida profesional conlleva también otros problemas sociales, como la propagación de actividades delictivas y del consumo abusivo de drogas, prácticas que pudiera resultar extremadamente difícil abandonar más tarde.

249. También se plantea la cuestión de determinar qué grupos de jóvenes han de ser objeto de una atención especial. Según la definición aplicada habitualmente por las Naciones Unidas, se trata de aquellas personas cuya edad se sitúa entre 15 y 24 años. No obstante esta definición bastante directa, los problemas que se plantean a las personas de este grupo no son en absoluto idénticos. Se puede establecer una primera distinción entre los adolescentes (15-19 años) y los jóvenes adultos (20-24 años). Los problemas con que tropiezan estos dos grupos al buscar puestos de trabajo de calidad óptima son muy diferentes.

250. Asimismo, tal vez convenga dedicar una atención particular a algunos subgrupos de esta categoría. En general, las mujeres jóvenes experimentan tasas de desempleo mayores que las de sus contrapartes varones, o tienen tasas de participación en la fuerza de trabajo menos elevadas. Las minorías étnicas también suelen verse confrontadas a dificultades que entorpecen su incorporación al empleo productivo, como es el caso de aquellas personas con bajos niveles de educación y de capacitación. A muchos países en desarrollo se plantea el problema de los denominados «desempleados con título». Ahora bien, éstos constituyen un grupo bastante pequeño en términos numéricos. Si se toman en consideración los niveles de subempleo y la calidad deficiente del empleo en el sector no estructurado, el problema más grave se plantea a aquellos trabajadores que disponen de pocos recursos personales para colocarse en un empleo productivo, y sobre todo a los que han alcanzado niveles insuficientes de educación y de capacitación.

Marco normativo internacional

251. A muchos Estados Miembros de la OIT les inquieta las dificultades de integración de los jóvenes a la vida laboral, así como la calidad del trabajo que realizan. Desde sus inicios, la OIT ha adoptado convenios y recomendaciones destinados a mejorar la condición de los jóvenes. El Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4), el Convenio sobre la edad mínima (industria), 1919 (núm. 5) y el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6), contienen disposiciones destinadas a proteger a los jóvenes trabajadores. En fecha más reciente, la atención se ha centrado en la integración efectiva de los jóvenes a la vida de trabajo. El informe presentado a la 72.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1986 y la resolución sobre la juventud adoptada en esa oportunidad son especialmente pertinentes a este respecto(56) . En 1996, la Conferencia Internacional del Trabajo, en su 83.a reunión, adoptó las Conclusiones para lograr el pleno empleo en un contexto mundial: la responsabilidad de los gobiernos, los empleadores y los sindicatos(57) . En las citadas conclusiones se afirmaba que los países debían formular y poner en práctica medidas especiales para incrementar la empleabilidad de grupos vulnerables tales como, entre otros, los trabajadores jóvenes.

252. En el último tiempo, se han emprendido varias iniciativas que revisten un interés especial para las actividades de la OIT relativas a la juventud y el empleo. La primera es el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1995. En la puesta en práctica de este programa intervienen varias dependencias e instituciones especializadas de Naciones Unidas, inclusive la OIT. En ocasión del Foro Mundial de la Juventud, celebrado en Viena en noviembre de 1996, el Grupo de Trabajo sobre los jóvenes y el empleo, copresidido por un representante de la OIT, elaboró una serie de recomendaciones y conclusiones. El Foro suscribió varias propuestas concretas en materia de fomento del trabajo por cuenta propia, de creación y oferta de empleo a grupos de jóvenes específicos y de promoción de servicios comunitarios con la participación de jóvenes. El Grupo de Trabajo también recomendó la puesta en práctica de programas adecuados de promoción del mercado de trabajo, destinados a los jóvenes. Se ha previsto celebrar una reunión ministerial sobre la juventud, la que tendrá lugar en Lisboa, en agosto de 1998, con los auspicios del Gobierno portugués.

253. El tercer compromiso contenido en la Declaración adoptada por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, en marzo de 1995, también se refiere explícitamente a los problemas de los jóvenes, cuando preconiza que se preste una «especial atención a los problemas de desempleo y subempleo estructural y a largo plazo de los jóvenes».

254. En noviembre de 1997, en ocasión de la Conferencia sobre el Empleo de Kobe, el presidente de la misma afirmó en sus conclusiones que la promoción del empleo de la juventud mediante políticas apropiadas es decisiva, y que para aportar soluciones al problema del empleo de la juventud es fundamental lograr una transición sin contratiempos entre la escuela y el mundo del trabajo. El presidente de la Conferencia propuso que entre las medidas concretas previstas a tal fin figurase la posibilidad de adquirir una experiencia laboral tanto en el marco de la escuela como en actividades extracurriculares, así como la de tener acceso a información profesional, asesoramiento, [...] servicios de colocación eficaces y formación profesional.

255. También en noviembre de 1997, la Comisión Europea adoptó las directivas en materia de política de empleo para 1998, en las que se señala que los Estados Miembros deberán velar por que se ofrezca a cada joven desempleado la oportunidad de emprender nuevamente una actividad laboral antes de completar seis meses sin trabajo, oferta que podrá revestir la forma de capacitación, readaptación profesional, pasantías, puestos de trabajo u otras medidas de fomento de su empleabilidad.

256. Por su parte, la OCDE también ha emprendido varias iniciativas relacionadas con la juventud y el empleo. En la actualidad, la secretaría de la OCDE está concluyendo la primera etapa de un estudio que lleva por título «Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life» (Examen temático de la transición de la educación básica al mundo del trabajo), que servirá de documento base para una reunión de alto nivel sobre el problema de la juventud y el empleo, que tendrá lugar en el segundo semestre de 1998.

Programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes

257. Durante el bienio 1996-1997, la OIT emprendió un programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes. Los objetivos principales de dicho programa eran: i) lograr que los mandantes adquirieran mayor conciencia de los problemas relacionados con el ingreso de los jóvenes en el mercado de trabajo; ii) mejorar su comprensión de las ventajas y desventajas de las principales opciones políticas y programáticas concebidas para dar una solución al problema del desempleo de los jóvenes, y iii) potenciar la capacidad de los Estados Miembros para concebir y aplicar políticas y programas de promoción del empleo de los jóvenes en los niveles macroeconómico y microeconómico.

258. El programa de acción comprendió la realización de una serie de estudios de casos por país, así como de análisis de cuestiones políticas específicas, orientados principalmente a examinar los siguientes aspectos de la problemática en los países industrializados, los países en desarrollo y las economías en transición:

Programa de acción sobre estrategias para luchar
contra la marginación y el desempleo de la juventud

259. Este programa de acción, que será puesto en práctica en el curso del bienio de 1998-1999, tiene por objeto desarrollar un sistema coherente y sistemático de intervención para los países en desarrollo, que puede adaptarse a situaciones nacionales e integrarse en políticas de empleo con el fin de luchar contra la exclusión social y el desempleo de los jóvenes.

Causas del desempleo de la juventud

260. El desempleo de los jóvenes está estrechamente relacionado con el nivel de desempleo de los adultos y, más comúnmente, con las condiciones económicas de cada país. Un estudio(58)  ha mostrado que, en la mayoría de los casos, existe una cierta correlación entre la evolución del desempleo de los jóvenes y las variaciones del desempleo adulto. En prácticamente todos los países, el desempleo de los jóvenes es considerablemente mayor que el desempleo de los adultos, de tal modo que en términos absolutos el desempleo de los jóvenes aumenta más rápidamente en época de recesión, pero también se recupera más rápidamente al reactivarse la economía.

261. Varios motivos explican que el desempleo de los jóvenes sea mayor y más fluctuante que el desempleo de los adultos. Ante la amenaza de la recesión, los trabajadores más jóvenes son por lo general los primeros que se incluyen en los planes de reducción de plantilla, simplemente porque la terminación de su relación de trabajo supone menos costos para la empresa. Asimismo, los trabajadores jóvenes constituyen una parte desproporcionadamente grande de las personas que buscan un primer empleo. Es muy corriente que la primera reacción de las empresas ante la recesión sea congelar o reducir las nuevas contrataciones. Por razones evidentes, los jóvenes resultarán mucho más afectados que sus colegas mayores por toda suspensión de las contrataciones.

262. Hay que prestar una atención especial a la importancia relativa de los distintos factores que determinan el desempleo de los jóvenes. ¿Cuál es la incidencia del contexto económico? ¿Es acaso más determinante que otros factores, como la importancia numérica de este segmento demográfico o el nivel de las remuneraciones que perciben los jóvenes comparado con las que se pagan a los adultos? Un estudio reciente de la OIT(59)  ha puesto de manifiesto que el desempleo de los jóvenes es función principalmente del volumen y de la tasa de crecimiento de la demanda total, factores que ejercen una influencia mucho mayor que el tamaño relativo de los segmentos jóvenes de la población. Ello reviste consecuencias especialmente importantes para muchos países en desarrollo, y sobre todo para los de la zona del Africa subsahariana, donde se prevé que la población de jóvenes seguirá incrementándose, tanto en términos absolutos como en términos relativos. Ahora bien, puesto que la demanda total tiene una incidencia mucho mayor que el tamaño de la población de jóvenes en los niveles de desempleo de éstos, la aplicación de medidas adecuadas para impulsar un crecimiento económico basado en la utilización abundante de mano de obra contribuirá en una medida significativa a mitigar los problemas que conlleva el crecimiento de los sectores jóvenes de la población.

263. Otra de las conclusiones del estudio mencionado se refiere a que las diferencias en las remuneraciones percibidas por los trabajadores jóvenes y los trabajadores adultos tienen una influencia mínima o nula en la evolución de los niveles de desempleo de la juventud. Lo demuestra, además de las estimaciones econométricas correspondientes, el hecho de que en la mayoría de los países de la OCDE el desempleo ha seguido incrementándose en el curso del decenio de 1990, a pesar de que en estos países se han venido reduciendo las diferencias salariales entre jóvenes y adultos.

Elementos de una política eficaz

Condiciones económicas

264. La conclusión fundamental que se desprende del análisis de las causas del desempleo de los jóvenes es que toda política de promoción del empleo de esta categoría de la población debe tener en cuenta las condiciones económicas del momento. La utilidad relativa de las distintas clases de medidas que se adopten, como los subsidios de fomento del empleo o los programas de capacitación, dependerá de los resultados generales de la actividad económica. La realización de programas de formación profesional no conduce forzosamente a la creación de puestos de trabajo para quienes toman parte en ellos. Los subsidios para el fomento del empleo y los programas de obras públicas pueden dar también resultados satisfactorios en lo que atañe a mantener a los participantes dentro del mercado de trabajo. Estas medidas tienen el mérito de no inducir en los beneficiarios expectativas poco realistas en cuanto a encontrar puestos de trabajo seguros a largo plazo. Por otra parte, las empresas pudieran aprovechar los períodos de demanda reducida para mejorar cuantitativa y cualitativamente las competencias profesionales de su personal, a fin de estar mejor preparados para aumentar la producción cuando vuelva a intensificarse el ritmo de la actividad económica. Los gobiernos podrían prestar su respaldo a las actividades de perfeccionamiento profesional, contribuyendo así a evitar las reducciones de personal que habitualmente se practican durante los períodos de recesión económica.

265. En segundo lugar, la promoción del empleo de los jóvenes debería formar parte de una estrategia general de creación de empleos mediante el impulso de un crecimiento económico basado en la utilización abundante de mano de obra. Según estudios recientes de la OIT, la aplicación de estrategias de inversiones sigue siendo una opción factible a este respecto(60) .

Aplicación de un enfoque global

266. La eficacia de las políticas y programas en materia de empleo de los jóvenes podría ser mayor si éstos se integran con las políticas educacionales. Algunos Estados Miembros han emprendido iniciativas en tal sentido. Por ejemplo, en el Reino Unido se han fusionado el Departamento de Empleo y el Departamento de Educación y Ciencia, dando origen al nuevo Departamento de Empleo y Educación. Se busca así evitar la elaboración de políticas educacionales y de empleo que en la práctica entren a competir entre sí. Además, en los programas de estudios se debería tomar en consideración, por lo menos en alguna medida, las necesidades de formación profesional de los jóvenes. En muchos países se ha criticado la orientación excesivamente teórica de las políticas de enseñanza. En los programas escolares deberían figurar en alguna medida aquellas materias cuyo dominio se exigirá a los jóvenes cuando se incorporen al mercado de trabajo.

267. Asimismo, podría lograrse una mayor eficacia de las políticas de fomento del empleo de la juventud, gracias a la integración de distintos programas. En muchos países en desarrollo se están llevando a cabo numerosos proyectos y programas de dimensiones reducidas que tienen por objeto promover el empleo de los jóvenes. Sin embargo, la ejecución de tales programas exige una cuidadosa coordinación, dado que no existen vínculos efectivos entre ellos. Por ejemplo, se ha propuesto articular los programas de enseñanza básica preprofesional con los sistemas de formación profesional más avanzados. Esto permitirá aprovechar mejor los recursos y alcanzar una mayor complementariedad entre los programas.

Expectativas

268. También debería prestarse una cuidadosa atención a las expectativas de los jóvenes. En muchos países hay al parecer un gran desfase entre las aspiraciones profesionales de los jóvenes trabajadores y la clase de empleos que, con realismo, podrían obtener. Una manifestación de este desequilibrio es el fenómeno que se ha dado en llamar «desempleo del diplomado», que se observa sobre todo en muchos países en desarrollo, donde jóvenes con niveles de formación relativamente altos confían en que sus diplomas les permitirán obtener empleo en los sectores estatal o privado tradicional. En la práctica, tras la drástica reducción del volumen de empleo en dichos sectores como consecuencia de la aplicación de los programas de ajuste estructural, la mayoría de los jóvenes verán frustradas sus esperanzas de encontrar allí trabajo. Una manera de contribuir a que los jóvenes moderen sus expectativas y las ajusten a la realidad consiste en recopilar información actualizada sobre los mercados de trabajo y difundirlas adecuadamente entre ellos.

Objetivos más precisos

269. Son dos los motivos que exigen una orientación más cuidadosa de los programas. En primer lugar, hay que lograr una mayor eficacia: diversos estudios han mostrado que los resultados más satisfactorios se logran con programas destinados a grupos beneficiarios cuidadosamente definidos. En segundo lugar, se deben aplicar criterios de equidad: sobre todo cuando hay manifiestamente un exceso de oferta de mano de obra, resulta imperioso aplicar criterios de justicia social, lo que supone prestar ayuda a aquellos jóvenes que se encuentran en una situación más vulnerable. De la experiencia de muchos países que han aplicado programas de fomento del empleo de los jóvenes se desprende que, muy a menudo, tales programas han beneficiado principalmente a personas que ya se encontraban en condiciones de salir adelante incluso sin un respaldo institucional. Por lo tanto, se podría prestar una mayor atención a aquellos jóvenes que difícilmente podrían insertarse exitosamente en el mercado de trabajo si no cuentan con una ayuda adecuada.

Información sobre el mercado de trabajo

270. A muchos países en desarrollo se plantea también el problema común de la carencia de información actualizada y fiable sobre el mercado de trabajo. Si se dispusiese de datos más precisos acerca de la situación de las distintas categorías de jóvenes en el mercado de trabajo, se podría orientar en forma más eficiente las políticas y los programas. Asimismo, al conocerse mejor las características profesionales del personal que buscan los empleadores se podría afinar la concepción de las actividades de formación profesional y de otros programas. Como queda dicho más arriba, la mejor calidad de la información sobre el mercado de trabajo puede ayudar también a los jóvenes a tomar decisiones bien fundadas sobre su vida profesional.

Función de los interlocutores sociales

271. Diversos estudios han mostrado que la eficacia de las políticas de fomento del empleo de los jóvenes puede incrementarse con la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en su concepción y puesta en práctica. El aporte de las organizaciones de empleadores y de trabajadores serviría para determinar la forma más adecuada de organizar los programas de formación y de promoción del empleo, con miras a lograr una inserción efectiva en el mundo del trabajo. Así, estas organizaciones se convierten en cogestoras de todo el proceso y se comprometen con su éxito. Por ejemplo, las organizaciones de empleadores y de trabajadores de Alemania han intervenido activamente en la elaboración y aplicación de la política sobre empleo de los jóvenes, lo que ha permitido mantener la tasa de desempleo de los jóvenes (y en particular la de los adolescentes) por debajo de la tasa de desempleo de los adultos.

Control y evaluación

272. El control y la evaluación son indispensables para una puesta en práctica efectiva de las políticas y programas de fomento del empleo de los jóvenes. Mientras que en los países industrializados tales prácticas son bastante corrientes, en las economías en transición y sobre todo en los países en desarrollo se les da muy poca importancia. El control permite fundamentalmente cerciorarse de que la ejecución de los programas se desarrolla conforme a la planificación. Combinar el control con medidas de evaluación puede ser útil al objeto de ajustar los programas y comprender las circunstancias y los motivos de su éxito o fracaso. Hay quienes sostienen que el control y la evaluación deberían integrarse a los programas ya en su fase de elaboración.

Cuestiones de política para discusión

273. En caso de que se decida incluir este tema para discusión general, la Conferencia tal vez estime conveniente examinar algunas de las siguientes cuestiones:

* * *

274. Habida cuenta de las propuestas que anteceden y de las que figuran en el documento GB.270/2 sobre los temas que se enumeran a continuación, se invita al Consejo de Administración a que fije el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo:

1. Desarrollo de recursos humanos: orientación y formación profesionales.
2. Inversión y empleo.
3. Promoción de las cooperativas.
4. Solución de conflictos laborales.
5. Prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo.
6. Registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (comprendida la revisión de la lista de enfermedades profesionales, que figura en el cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)).
7. Seguridad y salud en la agricultura.
8. Normas básicas en materia de seguridad social.
9. Empleo de los jóvenes.

Además, El Consejo de Administración, si así lo estima conveniente, podría inscribir directamente en el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia la revisión de una o de varias normas existentes, basándose en las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo en el informe que dicho Grupo de Trabajo ha sometido a la presente reunión del Consejo de Administración.

Ginebra, 11 de febrero de 1998.

Puntos que requieren decisión:

1.  Documento GB.254/16/19, párrafo 5.

2.  Párrafo 10.5.

3.  Documento GB.270/2.

4.  Documento GB.268/2.

5.  Creating a favourable climate and conditions for cooperative development in ... Africa (1993), Asia (1994), Latin America (1996), y Central and Eastern Europe (1996).

6.  Documento GB.264/10.

7.  Documento GB.256/6/7, al que se adjunta en anexo el informe de la Reunión.

8.  Sobre este tema ya se sometieron propuestas al Consejo de Administración en sus 261.ª, 262.ª, 267.ª y 268.ª reuniones.

9.  OIT: Igualdad en el empleo y la ocupación, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 75.ª reunión, 1988, Informe III (Parte 4B), Ginebra, 1988, párr. 45; y OIT: Igualdad en el empleo y la ocupación, Estudio especial de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 83.ª reunión, 1996, Informe III (Parte 4B), Ginebra, 1996, párrafos 39 y 40.

10.  Naciones Unidas: Informe del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 11.º período de sesiones, Asamblea General, Documentos Oficiales, cuadragésimo séptimo período de sesiones, Suplemento núm. 39, A/47/38, Nueva York, 1992, párrafo 18.

11.  Michael Rubenstein: «Dealing with Sexual Harassment at Work: The Experience of Industrialized Countries», en Combating Sexual Harassment at Work: Conditions of Work Digest, vol. 11, 1/1992, OIT, Ginebra, págs. 13-14.

12.  Rubenstein, op. cit., pág. 8.

13.  Un análisis de 1992 de las disposiciones relativas a la negociación colectiva y a la política, las directrices y las directivas de los empleadores determinó que en la mayoría de los casos el lenguaje es neutral desde el punto de vista del sexo. Véase Conditions of Work Digest, op. cit., pág. 177.

14.  Conditions of Work Digest, op. cit.

15.  J. Aeberhard-Hodges: «Jurisprudencia reciente sobre el acoso sexual en el trabajo» en Revista Internacional del Trabajo, vol. 135, núm. 5 (OIT, Ginebra, 1996), págs. 543-581, y otras informaciones disponibles en la OIT.

16.  Véase «Legal Approaches to Sexual Harassment at Work» en Combating Sexual Harassment at Work: Conditions of Work Digest, op. cit., págs. 49-173.

17.  M. Rubenstein, op. cit., pág. 13.

18.  J. Aeberhar-Hodges, op. cit., pág. 548.

19.  M. Rubenstein, op. cit., pág. 14.

20.  Por ejemplo, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Italia, Nueva Zelandia y los Países Bajos.

21.  Por ejemplo, la Federación de los Empleadores de Irlanda y la Federación de los Empleadores de Nueva Zelandia.

22.  Por ejemplo, el Sindicato de Empleados de Dinamarca (Handels-og Kontorfunktionærernes Forbund).

23.  Por ejemplo, la sección femenina de la Secretaría Sindical de Comisiones Obreras de España.

24.  Véase «Research, Awareness Raising, Training and Advisory Services to Combat Sexual Harassment at Work» en Conditions of Work Digest, op. cit., págs. 285-300.

25.  OIT: Coloquio tripartito sobre la igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo en los países industrializados: Informe. Documento SEEIC/1990/2 (Ginebra, 1990), Conclusiones y recomendaciones, párrafos 24 y 25.

26.  Párrafo 179.

27.  Las contribuciones anteriores sobre esta cuestión fueron presentadas al Consejo de Administración en marzo y en noviembre de 1997. Véanse documentos GB.268/2, párrafos 9-41 y GB.270/2, párrafos 210-226.

28.  Documentos GB.261/STM/14 y GB.261/8/26, párrafo 14.

29.  Documentos GB.244/2/2, párrafos 96-116; GB.259/2/2, párrafos 226-248; GB.262/2, párrafos 69-94, y GB.268/2, párrafos 9-41.

30.  Documento GB.254/2/1, párrafos 53-64.

31.  Atlas del Banco Mundial, Banco Mundial, Washington DC, 1997.

32.  OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1996; W.M. Coombs: «Agricultural health-Quo Vadis» OccHSA vol. 4, julio-agosto de 1995. Estado mundial de la agricultura y la alimentación, FAO, Roma, 1996.

33.  Procedente de fuentes de la OIT, sin publicar, octubre de 1997. Los asalariados agrícolas: condiciones de empleo y de trabajo. Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas en el marco de la reestructuración económica, OIT, Ginebra, 1996 (documento TMAWW/1996).

34.  OIT: Anuario de estadísticas del trabajo, Ginebra, 1996. International Accident Facts, National Safety Council, Illinois, Estados Unidos, 1995. The Global Burden of Disease, Global burden of disease and injury series. Directores de publicación: Christopher J.L. Murray y Alan D. Lopez, OMS, Banco Mundial, Harvard School of Public Health, Washington DC, 1997. Estado mundial de la agricultura y la alimentación, FAO, Roma, 1996.

35.  Accident Facts, National Safety Council, Illinois, Estados Unidos, 1991, 1995.

36.  El uso de productos químicos en el trabajo, en El trabajo en el mundo, OIT, Ginebra, 1994. International Accident Facts, National Safety Council, Illinois, Estados Unidos, 1995. OIT: Los asalariados agrícolas: condiciones de empleo y de trabajo. Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas en el marco de la reestructuración económica, OIT, Ginebra, 1996 (documento TMAWW/1996).

37.  Los asalariados agrícolas: condiciones de empleo y de trabajo. Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas en el marco de la reestructuración económica, OIT, Ginebra, 1996 (documento TMAWW/1996).

38.  Dichos países son: Argentina, Australia, Austria, la antigua Checoslovaquia, Finlandia, Francia, Hungría, Nueva Zelandia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Sudáfrica. Los reglamentos de algunos de estos países son más completos que otros. Por ejemplo, Argentina aprobó en 1997 una ley para el sector agrícola (Reglamento de Higiene y Seguridad para la Actividad Agraria); Francia cuenta con una lista de enfermedades profesionales específicamente para la agricultura y con reglamentos sobre servicios médicos profesionales para empresas agrícolas, además de otros reglamentos pertinentes.

39.  Diario Oficial de las Comunidades Europeas, vol. 19, núm. C287, 4 de diciembre de 1976.

40.  Directiva del Consejo 89/391/CEE de 12 de junio de 1989 relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. Diario Oficial de las Comunidades Europeas, núm. L183, vol. 32, 29 de junio de 1989.

41.  «L'observatoire du BTS sur l'application des directives européennes: un premier bilan». L'environnement du travail dans l'Union européenne: le difficile passage du droit à la pratique. Laurent Vogel, Bureau Technique Syndical Européen pour la Santé et la Sécurité. TUTB Conférence 1997, Bruselas, 1-2 de diciembre de 1997.

42.  Repertorios de recomendaciones prácticas: Safe design and use of chain saws (1978); Seguridad e higiene en los trabajos forestales (revisado); Seguridad en la construcción y utilización de tractores (1976); Guías: Guía de seguridad en los trabajos agrícolas (1969); Guide to health and hygiene in agricultural work (1979); Guía sobre seguridad y salud en el uso de productos agroquímicos (1987). Además, se está llevando a cabo la preparación de una guía sobre la ampliación de los servicios de salud en la agricultura, y sobre directrices referentes a medidas ergonómicas destinadas a mejorar los métodos de trabajo y a reducir las lesiones profesionales. Estos repertorios de recomendaciones prácticas se encuentran disponibles en varios idiomas y también se utilizan para actividades de cooperación técnica.

43.  Reunión tripartita sobre la mejora de las condiciones de empleo y de trabajo de los asalariados agrícolas en el marco de la reestructuración económica, OIT, Ginebra, 23-27 de septiembre de 1996, Nota sobre las labores, resoluciones adoptadas por la Reunión, págs. 29-35 (documento TMAWW/14/1996).

44.  Programa y Presupuesto para 1998-1999, párrafo 90.2.

45.  Para mayor información véase el documento de la OIT titulado: Introducción a la seguridad social, tercera edición, Ginebra, 1984, págs. 1-10.

46.  La revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y la Recomendación, 1952 (núm. 95) se abordará en una primera discusión en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo en su 87.ª reunión (1999).

47.  OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4A), Conferencia Internacional del Trabajo, 83.ª reunión, 1996, párrafos 58-59.

48.  The Coverage and Financing of Social Protection: Tensions and Main Issues, Memoria del Director General para la Quinta Conferencia Regional Europea, Parte II (Ginebra), 1995.

49.  Documento GB.270/2, párrafos 262-285.

50.  Documento GB.270/LILS/3 (Rev. 1), párrafo 56, que figura en anexo al documento GB.270/9/2.

51.  OIT: Seguridad social y protección social: igualdad de trato para los hombres y las mujeres, documento TMESSE/1994, preparado por la Reunión tripartita de expertos sobre seguridad social y protección social: igualdad de trato para los hombres y las mujeres, 21-25 de noviembre de 1994, e informe de la Reunión: documento TMESSE/1994/D.1, que se adjunta al documento GB.262/ESP/3.

52.  Compilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 993, I-14531.

53.  OIT: La norma mínima de seguridad social, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 45.ª reunión, 1961, Informe III, Parte III. OIT: Las perspectivas de ratificación después de cincuenta años, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 39.ª reunión, 1969, Informe III, Parte III; y OIT: La Protección de la vejez por la seguridad social, Estudio general relativo al Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), al Convenio núm. 128 y la Recomendación núm. 131 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, en lo que se refiere a las prestaciones de vejez, Conferencia Internacional del Trabajo, 76.ª reunión (1989).

54.  Al 31 de diciembre de 1997.

55.  Véanse los documentos GB.270/LILS/WP/PRS/2, págs. 7-9 y GB.270/LILS/9/2, párrafos 47-56, donde se realiza un examen reciente del Convenio núm. 102.

56.  Conferencia Internacional del Trabajo, 72.a reunión, 1986, Informe V y Actas, págs. 37/23 - 37/33.

57.  El texto de la resolución y de las conclusiones acerca de este tema figuran en anexo al documento GB.267/ESP/3/2; éste puede consultarse en el sitio Internet http://www.ilo.org/public/english/20gb/docs/gb267/esp-3-2.htm.

58.  Gaude, J., L'insertion des jeunes et les politiques d'emploi-formation, serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 1, OIT, Ginebra, 1997. (Disponible sólo en francés.)

59.  O'Higgins, N.: The Challenge of Youth Unemployment, Serie Estudios sobre empleo y formación, núm. 7, OIT, Ginebra, 1997. (Disponible sólo en inglés.)

60.  OIT: El empleo en el mundo, 1996/97, Ginebra, 1996: OIT: Jobs For Africa, Ginebra, 1997.

61.  Anker, R.: «Segregación sexual de las ocupaciones. Repaso de las teorías», en: Revista Internacional del Trabajo, vol. 116 (1997), núm. 3 (de próxima publicación). Anker, R.: Gender and Jobs: Sex Segregation of Occupations in the World, OIT, Ginebra, 1998.


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