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Consejo de Administración

GB.271/TC/2
271.a reunión
Ginebra, marzo de 1998

Comisión de Cooperación Técnica

TC

SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Aspectos prácticos del Programa Internacional
para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC)

Indice

I. Introducción

II. Reseña de los resultados logrados por el IPEC

III. Aspectos prácticos: ¿cómo funciona el IPEC?

IV. Cuestiones de especial interés

V. Cuestiones decisivas y desafíos

VI. Conclusiones

Gráficos

  1. Gastos del IPEC durante 1992-1997
  2. Grupos beneficiarios considerados prioritarios por el IPEC

Recuadros

  1. Donantes del IPEC
  2. Memorándum de Entendimiento
  3. Evaluación de los programas nacionales del IPEC en Tailandia y Turquía, 1994
  4. Evaluación del programa nacional del IPEC en la India, mayo de 1994
  5. Evaluación general de las actividades de formación en el marco del IPEC (Bangladesh, India, Indonesia, Pakistán, Tailandia), noviembre de 1997
  6. Resumen de los beneficios aportados por los programas de acción en Asia (1997) identificados por la evaluación temática

I. Introducción

1. El Consejo de Administración ha manifestado su interés en diversas ocasiones por el enfoque y los aspectos prácticos del IPEC. El presente documento tiene por finalidad servir de base para la correspondiente discusión.

2. Iniciado en 1992, el IPEC se ha desarrollado hasta convertirse en un programa de verdadero alcance mundial que despliega actividades en unos 50 países de diferentes regiones y lleva a cabo un total de casi 1.000 programas de acción en todo el mundo. El apoyo financiero que ha recibido el IPEC, la considerable atención que la OIT ha suscitado en los medios de comunicación a raíz del programa, y la satisfacción expresada por los países beneficiarios por la forma en que funciona son signos que confirman el papel singular y significativo que desempeña el IPEC en la lucha contra el trabajo infantil. Las políticas y estrategias impulsadas por primera vez por el IPEC han sido ampliamente aceptadas, y tanto su enfoque como la metodología que aplica han sido citados como ejemplo de la forma en que se puede desarrollar un marco centrado en un programa y atraer a partir de él recursos para otras esferas de interés prioritario para la OIT. Esto explica también el creciente interés por el enfoque y los aspectos prácticos del IPEC. Se trata ahora de examinar de qué manera funciona realmente el IPEC.

3. Los donantes y los beneficiarios se interesan también cada vez más por el impacto del programa, así como por su sustentabilidad y las posibilidades de reproducir esta experiencia. Se sostiene que el IPEC ha alcanzado ya una etapa de pleno desarrollo y necesita ahora identificar y consolidar los aspectos donde reside su principal fuerza para asegurarse de que tenga la mayor repercusión posible en la problemática del trabajo infantil. El centro de atención está orientado ahora hacia cuestiones tales como la medida en que los grupos destinatarios se han beneficiado de los programas del IPEC, y la eficacia y eficiencia de los proyectos del IPEC que se llevan a cabo actualmente. Estas cuestiones ponen de relieve la importancia de contar con mecanismos de seguimiento y evaluación adecuados. Entre otros ámbitos que suscitan particular interés se incluyen los vínculos entre el programa y las normas internacionales del trabajo y la forma en que el IPEC contribuye a promoverlas; la atención que presta el programa a las formas extremas de trabajo infantil; la participación de los mandantes de la OIT en el programa, y la colaboración entre el programa y otros organismos internacionales pertinentes del sistema de las Naciones Unidas.

4. En este documento se reseñan los aspectos prácticos del IPEC y se responden algunas de las preguntas que se han planteado al respecto. En la sección II se reseñan los resultados logrados por el IPEC, y se destaca el alcance y la rápida expansión del programa, así como sus logros. En la sección III se describe el enfoque y la estrategia operacional del programa y se ilustran las características distintivas del modo de funcionamiento del IPEC. En la sección IV se abordan algunas cuestiones de especial interés relacionadas con el programa que se han planteado en varios foros de la OIT. Por último, en la sección V se examinan las cuestiones cruciales y los desafíos que es importante superar a fin de mantener el impulso del programa y llevarlo adelante para cumplir su cometido.

II. Reseña de los resultados logrados por el IPEC

Hechos y cifras

5. A comienzos del decenio de 1990 la OIT ya había adquirido una larga experiencia en materia de elaboración de normas e investigación en el ámbito del trabajo infantil, y había llevado a cabo una serie de proyectos de cooperación técnica de poca envergadura en este ámbito. En 1992-1993, la OIT asignó un monto considerable de recursos del presupuesto ordinario para financiar un proyecto interdepartamental sobre la erradicación del trabajo infantil con el objetivo inmediato de facilitar y promover la ratificación y un mayor respeto de las normas internacionales del trabajo relativas al trabajo infantil, especialmente del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). No obstante, la Organización no contaba con los medios necesarios para emprender un programa operacional de gran alcance en este ámbito. Eso fue posible en 1992 gracias a la donación efectuada por el Gobierno de Alemania de 50 millones de marcos para financiar el IPEC.

Rápida expansión

6. Inicialmente se emprendieron actividades en seis países. Durante 1994-1995 el IPEC extendió sus operaciones a otros cinco países, y en 1996-1997 comenzó a colaborar estrechamente con otros 18 países. El IPEC ha iniciado asimismo, con más de 20 países, actividades preparatorias de carácter menos formal acerca de diversos aspectos del trabajo infantil. Emprendido con el apoyo de un solo país, el IPEC recibe ahora contribuciones de 18 donantes. Como puede verse en el recuadro, la mayoría de los nuevos donantes se adhirieron al programa cuando éste llevaba ya unos tres años en funcionamiento. Los recursos extrapresupuestarios que ya se han recibido o que los gobiernos y los interlocutores sociales de diversos países donantes han prometido oficialmente pagar antes del año 2001 ascienden a unos 100 millones de dólares.
 

 

Años
1992
1994
1996 

1997



Africa: Estados árabes:
Asia:
Europa central
y oriental:
América Latina:
Otras regiones:

2. Memorándum de Entendimiento
Países signatarios

Brasil, India, Indonesia, Kenya, Tailandia y Turquía
Bangladesh, Filipinas, Nepal, Pakistán y República Unida de Tanzanía
Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Egipto, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Sri Lanka y Venezuela
Benin, Camboya, República Dominicana, Ecuador, Honduras y Senegal

En preparación

Burkina Faso, Etiopía, Guinea, Madagascar, Malí, Sudáfrica, Uganda, Zambia y Zimbabwe
Jordania, Líbano, República Arabe Siria y Yemen
China, Kazajstán, Mongolia y Viet Nam

Rumania
Colombia, México, Paraguay y Uruguay
Orilla occidental y Gaza

Actividades del programa

7. Los programas de acción llevados a cabo en el plano nacional, concebidos para responder específicamente y de manera concreta a este problema, han sido y siguen siendo el rasgo distintivo del IPEC. Durante el período comprendido entre 1992 y 1997, el IPEC llevó a cabo 927 programas de acción en Africa, Asia y América Latina. Se desplegaron también actividades de alcance mundial y regional que consistieron en la organización de importantes reuniones y conferencias sobre el tema, así como la participación en las mismas y se emprendieron trabajos preparatorios a fin de establecer las bases para la investigación y la recopilación de datos estadísticos en la materia. Los programas se centran cada vez más en los trabajos peligrosos y las formas extremas de trabajo infantil. En 1996-1997, alrededor de dos tercios de todos los programas de acción del IPEC se centraban en niños que realizan trabajos peligrosos o en condiciones de trabajo peligrosas, el 20 por ciento se refería al trabajo forzoso y alrededor del 15 por ciento a otras formas de trabajo infantil. El porcentaje de esos programas destinado a los niños menores de 12 años y a los del grupo de entre 12 y 14 años de edad fue el 37 y el 38 por ciento respectivamente; el porcentaje correspondiente a los mayores de 14 años fue el 25 por ciento. Aunque el programa se ocupó en general tanto de los varones como de las niñas, en algunos países sigue observándose una tendencia en favor de los varones. Desglosados por sector económico, los gastos se repartieron entre programas llevados a cabo en el sector de los servicios (37 por ciento), en el sector manufacturero (33 por ciento) y en la agricultura (39 por ciento). Por lo que se refiere al tipo de intervención se ha registrado un importante cambio de orientación: se ha pasado de la acción directa llevada a cabo a comienzos de 1990 a un enfoque más equilibrado en el que se conjugan diversos aspectos: la acción directa (32 por ciento), el desarrollo institucional y de políticas (21 por ciento), y el desarrollo del programa, la investigación y la evaluación (17 por ciento).

Gastos

8. Los gastos totales del programa a finales de 1997 ascendían a unos 38,5 millones de dólares. Esta cifra debe considerarse teniendo en cuenta el monto total de 43 millones de dólares pagado por los donantes durante el período comprendido entre 1992 y 1997, una parte considerable del cual se recibió tan sólo a finales de 1997. Como puede verse en el gráfico 1, durante 1994-1995 los gastos del IPEC se duplicaron con respecto al bienio anterior (1992-1993), y en el bienio de 1996-1997 volvieron a aumentar en casi otro 50 por ciento. Los recursos del presupuesto ordinario de la OIT asignados para financiar actividades destinadas a combatir el trabajo infantil han aumentado en concomitancia con un drástico aumento de los recursos extrapresupuestarios recibidos para las actividades en este campo. Aunque es difícil hacer un cálculo preciso, en el presupuesto ordinario para 1998-1999 se prevén aproximadamente unos 6,2 millones de dólares para actividades relacionadas con el trabajo infantil en el marco de los departamentos regionales y de la sede. Esto representa un aumento de 2,7 millones de dólares con respecto al nivel de 1996-1997, esto se debe principalmente a que los departamentos han asignado más personal para ocuparse de las actividades relativas a la erradicación del trabajo infantil. Durante el bienio de 1996-1997, el Departamento de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo destinó considerables recursos a la realización de actividades regionales y seminarios solicitados por los mandantes, y participó activamente en la organización de varias conferencias internacionales sobre el tema del trabajo infantil.

9. Situado en su debido contexto, el presupuesto que el IPEC ha podido garantizar, aunque considerable, es inadecuado. El problema del trabajo infantil sigue siendo grave, y se requieren aún considerables esfuerzos, tanto en el plano nacional como en el internacional, para avanzar realmente hacia su solución. Esto se refleja también en el hecho de que el número de países que han solicitado participar en el programa es superior al que se puede abarcar con los fondos disponibles. Cuando se desglosan los datos de acuerdo con el número de países participantes y el período de tiempo para el cual se han prometido recursos, la asignación anual para cada país participante resulta modesta.

Logros

10. Para evaluar los logros del IPEC hay que tener presente la magnitud del problema que se pretende abordar con dicho programa(1) . El trabajo infantil es la principal causa de explotación y abuso de que son víctimas los niños en el mundo actual. La OIT calcula que el número de niños de entre 5 y 14 años de edad que trabajan en todo el mundo se sitúa en unos 250 millones, de los cuales por lo menos 120 millones trabajan a tiempo completo. Aunque el fenómeno del trabajo infantil cunde sobre todo en los países en desarrollo, existe también en los países industrializados: sigue habiendo focos de trabajo infantil en los países de Europa meridional, y el problema se ha agudizado en los países con economías en transición de Europa central y oriental. La pobreza sigue siendo el principal factor que induce a los niños a trabajar en condiciones de explotación desde una temprana edad, lo cual excluye cualquier solución simplista e inmediata del problema. Es particularmente alarmante el hecho de que muchos millones de niños continúen realizando tareas peligrosas o trabajando en industrias y sectores en los cuales están expuestos a graves riesgos para su salud y su seguridad. Dado que su situación se oculta a los ojos del público, esos niños siguen siendo aquellos a quienes es más difícil llegar.

11. Como puede verse en los documentos iniciales del programa, los indicadores identificados para medir el éxito del programa eran bastantes amplios. Según lo previsto, la forma de apreciar su impacto consistía primordialmente en la medida en que el IPEC hubiera iniciado un proceso de cambio en la manera de actuar y de obrar de las comunidades locales, los gobiernos y la comunidad internacional en su conjunto. Entre los criterios más específicos se incluían los siguientes:

12. De acuerdo con esos criterios, el IPEC ha realizado una labor destacable:

III. Aspectos prácticos: ¿cómo funciona el IPEC?

13. Hay dos aspectos fundamentales en el funcionamiento del IPEC: su enfoque programático y el mecanismo de ejecución. Ambos elementos son indisociables y, por consiguiente, no pueden considerarse por separado. La experiencia y los amplios conocimientos acumulados precedentemente por la OIT acerca de las causas y la complejidad del problema fueron elementos esenciales para poder desarrollar un enfoque adecuado del problema en el marco del IPEC. La puesta en marcha del mecanismo de ejecución requirió, en cambio, innovar y experimentar con los métodos utilizados tradicionalmente por la OIT para poner en práctica los proyectos de cooperación técnica.

El enfoque

14. El Convenio núm. 138 y la Recomendación que lo acompaña núm. 146 proporcionan el marco normativo para la puesta en práctica del IPEC. Aunque en estos instrumentos se señala también la necesidad de aplicar políticas nacionales destinadas a la erradicación del trabajo infantil y de adoptar medidas de carácter general a ese respecto, la atención está centrada fundamentalmente en los límites de edad que se estipulan. A finales del decenio de 1970 y comienzos del decenio de 1980, los informes de la OIT sobre el tema pusieron de relieve la flexibilidad de esos instrumentos y la necesidad de innovación en cuanto a su aplicación práctica(2) . En términos generales, hay cuatro esferas de actividad en las cuales la OIT promueve y facilita la acción:

15. En este amplio marco general en el cual se inscribe la acción, el IPEC ha desarrollado un enfoque progresivo, a largo plazo y multisectorial con los siguientes objetivos: i) fortalecer la capacidad de las instituciones nacionales para que puedan hacer frente al trabajo infantil y eliminarlo progresivamente; y ii) contribuir a impulsar un movimiento mundial en contra del trabajo infantil.

16. Las bases sobre las que se basó la estrategia del IPEC fueron las siguientes: la necesidad de centrarse en determinados países y grupos destinatarios para poder desplegar un número suficiente de actividades en cada país participante; un compromiso a largo plazo por parte de esos países para abordar las raíces del problema; un enfoque flexible y global con una amplia participación de todos los interlocutores; y lograr que cada país se considere y actúe como dueño del programa haciendo intervenir a los interlocutores nacionales en la búsqueda de una solución adecuada para resolver el problema.

17. Habida cuenta de la larga historia de negativas y falta de atención ante el problema del trabajo infantil, se consideró necesario utilizar un enfoque dual para proporcionar apoyo en los casos en que hubiera voluntad política para actuar, y para contribuir a movilizar e iniciar la acción en los países donde esto no ocurriese. Se reconoció que había una necesidad imperiosa de promover un movimiento mundial que pudiese apoyar y, de ser necesario, estimular la política y la acción de los gobiernos.

18. Esas premisas se reflejan apropiadamente en el enfoque fundamental del IPEC, que consiste en una serie de elementos:

19. Los aspectos del enfoque programático del IPEC antes citados se consideran vitales para lograr un impacto sustentable a largo plazo en los países participantes con miras a la erradicación del trabajo infantil. Esto debe examinarse en conjunción con una serie de consideraciones estratégicas que son importantes para orientar la aplicación del programa:

20. En el plano nacional, estas directrices se adaptan con cierta flexibilidad en función de las necesidades y las exigencias nacionales específicas. A tales efectos, el IPEC ha proporcionado apoyo en distintas formas que abarcan tanto la recopilación de datos y la investigación, como el asesoramiento técnico y el fortalecimiento de la capacidad institucional.

21. En el plano internacional, el movimiento mundial contra el trabajo infantil es un aspecto importante del enfoque del IPEC. Habida cuenta del importante papel que desempeña la sociedad civil, el IPEC divulga información basada en experiencias prácticas y comparte su experiencia al respecto con otros organismos internacionales y de las Naciones Unidas. El IPEC ha participado también activamente en reuniones y conferencias de alcance regional e internacional relativas al trabajo infantil. Las actividades regionales y subregionales destinadas a abordar los problemas más comunes en relación con el trabajo infantil en muchos países han cobrado mayor importancia en el marco del IPEC en los últimos años.

22. El enfoque aplicado por el IPEC ha sido ampliamente respaldado por la comunidad internacional(3) . Dicho en pocas palabras, ese enfoque se articula en torno a los elementos siguientes:

23. El IPEC se enfrenta ahora con la necesidad de consolidar la experiencia actual con el fin de optimizar su impacto. La experimentación seguirá siendo necesaria, especialmente en los países donde el programa se puso en marcha hace poco o acaba de iniciarse, y sobre todo en relación con los aspectos aún inexplorados del problema. La atención prioritaria que se presta a las formas intolerables del trabajo infantil será aún más importante en los próximos años. La acción destinada a abordar los problemas específicos de los niños que se encuentran en esa situación plantea una serie de dificultades que requerirán un ajuste del enfoque del IPEC. En cuanto a las medidas a largo plazo encaminadas a lograr la erradicación definitiva del trabajo infantil, será necesario hacer más aún para plasmar la estrategia de supresión gradual del IPEC (véase el párrafo 78). En la etapa actual, sólo pueden hacerse observaciones preliminares con respecto al éxito o el fracaso de la estrategia trazada.

Mecanismos de ejecución

24. Los proyectos habituales de cooperación técnica de la OIT tienen todas o algunas de las características siguientes: son proyectos a corto plazo, financiados por único donante, en los que hay un solo copartícipe o un número o tipo determinado de ellos, se llevan a cabo en un país o una región beneficiarios, y dependen en gran medida de la intervención de expertos internacionales. El programa del IPEC, en cambio, está previsto a largo plazo, se lleva a cabo en muchos países, tiene una dimensión mundial, cuenta con muchos copartícipes y donantes y se apoya en gran medida en la capacidad nacional. El enfoque del IPEC constituye una nueva forma de abordar la cooperación técnica en la OIT, que ha suscitado una creciente atención en los últimos años. El programa enfoca de manera global un problema social, pero tiene en cuenta la diversidad en el plano nacional.

25. La estructura operativa del IPEC se basa en un Memorándum de Entendimiento entre la OIT y los países participantes y en las normas y procedimientos de la OIT. El IPEC fue concebido como un programa internacional con componentes nacionales. De acuerdo con esa idea, se han constituido comités directivos de los programas nacionales, un comité directivo del programa internacional, y una dirección del programa que funciona en Ginebra.

Aplicación nacional

26. Memorándum de Entendimiento: en el plano nacional, la firma del Memorándum de Entendimiento representa un momento crucial en el inicio del programa. La firma de ese documento pone de relieve el compromiso del gobierno -- generalmente por vía del Ministerio de Trabajo, en colaboración con los interlocutores sociales -- de combatir el trabajo infantil, y es en muchos casos el resultado al que se llega tras intensos debates y trabajos preparatorios. El Memorándum de Entendimiento abre el camino para que el IPEC pueda promover y apoyar la realización de actividades destinadas a la erradicación progresiva del trabajo infantil. Esas actividades serán llevadas a cabo por instituciones gubernamentales nacionales o locales, organizaciones de empleadores y de trabajadores y otras organizaciones no gubernamentales. La ventaja evidente del Memorándum de Entendimiento consiste en que, a diferencia de lo que ocurre con los proyectos tradicionales de cooperación técnica, no se requieren procedimientos de aprobación por separado para cada programa de acción. Esto permite acortar las prolongadas formalidades administrativas que deben cumplirse para obtener la aprobación y posibilita la aplicación de un gran número de programas de acción de manera sumamente descentralizada.

27. Comités directivos nacionales: en cada país asociado se establece un comité directivo nacional (CDN), compuesto de representantes del gobierno, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y de otras organizaciones no gubernamentales. La OIT, el UNICEF y otras organizaciones internacionales pertinentes prestan servicios de asesoramiento técnico en el marco de dichos comités. En algunos países se ha ampliado el alcance del CDN al crearse estructuras de alcance provincial o comunal. El CDN cumple una función de coordinación y se encarga de seleccionar las propuestas relativas a los programas de acción. Debe asegurarse, asimismo, de que los programas de acción concuerden con las prioridades y la política nacional en materia de trabajo infantil, así como con el programa de acción acordado. El CDN promueve también la cooperación entre las organizaciones participantes y la coordinación de las actividades, en algunos casos incluso de aquellas cuya financiación no corre a cargo del IPEC.

28. Coordinadores del programa nacional: los coordinadores del programa nacional (CPN) son profesionales del país correspondiente seleccionados por la dirección del programa tras consulta con los gobiernos de los países participantes. Los coordinadores del programa actúan bajo la supervisión de los directores de las oficinas de zona de la OIT y se encargan de preparar los programas de acción, junto con las organizaciones asociadas, de coordinar las actividades, supervisar y evaluar la marcha de las mismas y establecer buenas relaciones con los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales. El papel que desempeñan los coordinadores del programa nacional es vital para facilitar las alianzas, tener en cuenta las susceptibilidades políticas, garantizar el surgimiento y la aplicación de intervenciones estratégicas y sustentables, y evaluar la capacidad y el potencial de las organizaciones asociadas. El CPN desempeña una función clave para el programa pues se encarga de facilitar las actividades desde el punto de vista político y técnico.

29. Proceso de aplicación: después de haber efectuado el análisis de la situación y haber establecido un programa nacional o un plan de acción, las organizaciones nacionales, gubernamentales y no gubernamentales, presentan propuestas de proyecto. Como primera medida, hay que examinar esas propuestas a fin de asegurarse de que se ajusten al programa nacional de acción y a las prioridades establecidas por la OIT, así como de que sean eficaces en relación con los costos. En la mayoría de los casos se requiere asistencia para reformular las propuestas. El IPEC interviene también activamente en la búsqueda de organizaciones con un potencial prometedor, a fin de convencerlas de que es necesario que participen en los esfuerzos que se despliegan en el ámbito del trabajo infantil. Una vez que se han completado, esas propuestas se someten al comité directivo nacional, cuya función consiste en seleccionar aquellas a que responden mejor a las prioridades del plan nacional de acción previsto en el presupuesto del bienio para el país. Una vez que las propuestas han sido examinadas por el CDN, se remiten a la sede para su aprobación final desde el punto de vista técnico y financiero. Una vez que han sido aprobadas, el coordinador del programa nacional se hace cargo de supervisar su marcha y de recomendar el desembolso de los fondos correspondientes. Los coordinadores subregionales (CS) que han participado en todas las etapas del programa supervisan la labor de los coordinadores del programa nacional en los países que tienen a su cargo, y se aseguran de que concuerde con la política general y las prioridades del IPEC.

Aplicación internacional

30. Comité Directivo del programa internacional: el IPEC estableció un Comité Directivo del programa internacional, el cual se constituyó inicialmente con un representante del país donante y de la OIT y tres miembros en representación de Africa, Asia y América Latina respectivamente. Tras consulta con los grupos correspondientes del Consejo de Administración se designó un miembro empleador y un miembro trabajador. El UNICEF y la UNESCO son también miembros con una función de asesoramiento. El Comité se reúne una vez al año junto con el Consejo de Administración de la OIT. A lo largo de los años, el número de representantes de los donantes (incluidos los posibles donantes) y de los países participantes ha aumentado mucho. Las funciones de secretaría del Comité están a cargo de la dirección del programa. El Comité se ocupa también de examinar la política general, las prioridades y las actividades del programa.

31. Director del programa: el director del programa, bajo la supervisión general de las autoridades de la OIT, lleva adelante la estrategia global del IPEC, coordina las actividades en los planos nacional, regional e internacional y se ocupa además de su seguimiento. La unidad encargada de la dirección del programa tiene a su cargo la recaudación de fondos, las relaciones con los donantes y los mandantes, la preparación de los programas y presupuestos para el bienio, y la ejecución del programa. Un pequeño equipo de funcionarios en la sede y los coordinadores subregionales en la estructura exterior proporcionan servicios de asesoramiento, orientación técnica y apoyo administrativo, ponen en marcha y supervisan el desarrollo del programa, y facilitan el intercambio de experiencias y de informaciones.

El IPEC en el marco de las estructuras de la OIT

32. Desde sus inicios, el IPEC fue concebido como una operación sumamente descentralizada y orientada en función de los países. Las estructuras de apoyo con que cuenta el programa en el plano nacional son el comité directivo nacional y la oficina de zona de la OIT (incluidos los coordinadores del programa nacional y su personal de apoyo). Estas estructuras de apoyo facilitan un enfoque orientado en función de los mandantes para determinar las prioridades nacionales en relación con el trabajo infantil. Las oficinas de zona de la OIT desempeñan una función vital en la aplicación del IPEC en el plano nacional ya que sus objetivos están generalmente bien reflejados en los objetivos por país de la OIT. La colaboración en el plano regional (oficinas regionales de la OIT) se ha intensificado con el aumento de las actividades organizadas con la participación de diversos países en los últimos años. Por otra parte, los equipos consultivos multidisciplinarios, que constituyen el principal recurso técnico de las estructuras exteriores, se han movilizado también cada vez más.

33. En la sede, el IPEC funciona en la órbita del Departamento de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Otros departamentos de la sede que tienen interés directo por las cuestiones relativas al trabajo infantil son el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, la Oficina de Actividades para los Empleadores y la Oficina de Actividades para los Trabajadores, el Departamento de Empleo y Formación, el Departamento de Relaciones Laborales y Administración del Trabajo, la Oficina de Estadística(4) , la Oficina de Información Pública, la Oficina de Programación y Gestión, el Departamento de Servicios Financieros y el Departamento de Personal. Muchas actividades se planifican y se ponen en práctica conjuntamente con esos departamentos.

34. Los procedimientos financieros y administrativos del IPEC se han simplificado y racionalizado a lo largo de los años. Aunque el primer donante estuvo de acuerdo en proporcionar recursos para un período de cinco años, el ciclo de programación bienal hacía difícil reprogramar automáticamente los recursos de un bienio para el otro, lo cual obstaculizaba la adecuada aplicación del programa. Además, debido a la complejidad y la gran descentralización de los procedimientos administrativos y financieros, no siempre era posible poner rápidamente a disposición de los copartícipes los fondos necesarios. Muchas de estas cuestiones han sido abordadas en los dos últimos bienios, y la mayoría de los programas de acción tienen ahora una duración de dos años. Esto facilita la aplicación del programa y el desembolso de fondos. Se prevé una nueva simplificación de los procedimientos financieros y administrativos durante el bienio de 1998-1999, que consistirá, por ejemplo, en la ampliación del plazo para presentar los informes financieros de tres a seis meses para aquellos organismos de ejecución que han mostrado que pueden cumplir sin dificultad con las exigencias de la OIT en materia de presentación de informes.

35. La principal fuerza del mecanismo de ejecución del IPEC sigue residiendo en su enfoque altamente descentralizado, pragmático y flexible de la gestión. El hecho de recurrir a expertos y a mecanismos nacionales permite garantizar que el programa de cada país refleje las circunstancias e inquietudes nacionales, y mantener al mismo tiempo los costos en un nivel razonable. Gracias a la simplificación de los procedimientos y a un cierto nivel de flexibilidad en su aplicación, el programa puede aventurarse a emprender actividades totalmente nuevas y experimentar otras, manteniendo al mismo tiempo un estricto control financiero, administrativo y de calidad.

36. Los mismos factores que constituyen la fuerza del IPEC entrañan también ciertas debilidades potenciales. El importante papel que desempeñan los mecanismos nacionales en el diseño y la planificación del programa concuerda totalmente con la política de asociación activa de la OIT. No obstante, en un esfera tan delicada como la del trabajo infantil, se requiere suma prudencia para conciliar las prioridades e inquietudes de los copartícipes con los principios y las normas de la OIT. El hecho de contar con procedimientos muy flexibles es vital para el éxito del IPEC, pero esto plantea a veces dificultades para adecuarse a los procedimientos de una organización internacional que tiene que garantizar a los donantes la aplicación de normas financieras y de contabilidad incuestionables. Por consiguiente, es necesario efectuar continuamente ajustes y adaptaciones. La labor que realiza un pequeño y ágil equipo permite conservar la flexibilidad del programa y mantener los gastos generales en un nivel bajo. Pero en un programa en rápida expansión, la carga de trabajo puede sobrepasar a veces la capacidad del personal (véase el párrafo 87). Se han realizado progresos importantes con miras a la resolución de estos problemas a fin de permitir que el programa pueda continuar satisfaciendo las expectativas de los Estados Miembros mediante la prestación de servicios de cooperación técnica de alto nivel de calidad.

37. Habida cuenta de la gran demanda de asistencia de que es objeto la OIT en el ámbito del trabajo infantil, es importante que la Organización pueda seguir obteniendo contribuciones considerables por parte de los donantes. Hasta ahora, la movilización de recursos ha estado a cargo principalmente de la sede. Sin embargo, hay un margen considerable para la movilización de recursos en el plano nacional como resultado de la descentralización de las decisiones por número creciente de donantes o de organismos de financiación. Los representantes locales de los bancos de desarrollo, del PNUD y del FNUAP tienen una influencia considerable en la asignación de recursos en los países de que se ocupan. A este respecto, hay que alentar las iniciativas tripartitas, tales como la emprendida en Italia, donde el comité nacional tripartito, en colaboración con el comité italiano para el UNICEF, estableció un fondo para llevar a cabo un proyecto conjunto UNICEF/OIT en el ámbito del trabajo infantil en Asia. Hay también posibilidades prometedoras de obtener más recursos en el sector privado, y de importantes fuentes filantrópicas de carácter privado, tanto internacionales como nacionales.

IV. Cuestiones de especial interés

Atención prioritaria a las formas extremas de trabajo infantil

38. Los programas de acción apoyados por el IPEC en los países participantes prestan una atención creciente a la acción contra las formas extremas de trabajo infantil. Tanto en el plano nacional como en el regional, los esfuerzos encaminados a hacer frente a las formas extremas de trabajo infantil se han acelerado, y el número de programas de acción se ha duplicado o incluso triplicado. En 1996-1997, aproximadamente dos tercios de todos los programas de acción impulsados por el IPEC en 20 países participantes en Asia, Africa y América Latina abordaban cuestiones relativas a la situación de los niños que realizan tareas peligrosas y trabajan en condiciones que entrañan riesgos. Como puede verse en el gráfico 2, basado en informaciones procedentes de la base de datos del IPEC, la proporción de programas de acción que se ocupan de los niños que realizan tareas peligrosas ha ido aumentando de manera constante en cada bienio. Estos datos deben examinarse con cautela, pero las tendencias son claras.

39. En Asia, algunos de los grupos beneficiarios a los que se ha prestado más atención son los niños dedicados a la prostitución, los que son víctimas de traficantes, los que trabajan en el servicio doméstico, los que están ocupados en la agricultura y los que trabajan en operaciones pesqueras. El número de actividades destinadas a los niños que trabajan en régimen de servidumbre sigue siendo relativamente bajo, pero se espera que aumente de manera sustancial en el bienio de 1998-1999(5) . En América Latina, hay proyectos para llevar a cabo programas de acción del IPEC en el sector minero y en diversas actividades como las plantaciones de caña de azúcar, la producción de carbón vegetal, la fabricación de fuegos artificiales, la fabricación de ladrillos, las minas de sal, y la fabricación de hilo sisal. En Africa, la atención se ha centrado en los niños que trabajan en la agricultura (plantaciones), el servicio doméstico, la minería y la construcción.

40. La experiencia que se ha adquirido hasta ahora en relación con las formas extremas del trabajo infantil ha puesto en evidencia el tremendo desafío que esto supone. Se han encontrado ciertas dificultades para identificar y localizar a los niños que se encuentran en tales situaciones: con frecuencia se priva a esos niños de su libertad y se les mantiene deliberadamente aislados y sin acceso a informaciones o servicios. Además, sigue habiendo ambigüedades en cuanto a la definición de los conceptos: aunque desde un punto de vista puramente técnico la situación puede ser evidente, hay sin embargo ambigüedades en cuanto a la definición de los trabajos peligrosos o en condiciones de explotación, ya que esto puede percibirse de manera diferente en las distintas sociedades donde se plantea el problema. Los primeros intentos llevados a cabo en el plano nacional con miras a clasificar los trabajos realizados por los niños de acuerdo con la índole peligrosa de los mismos indican que hay toda una gama de situaciones que puede abarcar desde tareas poco peligrosas hasta otras en las que corra riesgo su vida.

41. Uno de los problemas con que se enfrenta comúnmente ese tipo de programas de acción es consecuencia de las dificultades que plantea el establecimiento de organizaciones asociadas en las localidades beneficiarias. Las actividades en que trabajan esos niños se sitúan casi exclusivamente en la periferia de la economía. Los mandantes de la OIT no abarcan, salvo raras excepciones, esos segmentos de la economía, y hay pocas organizaciones no gubernamentales especializadas que se ocupan de las formas extremas de trabajo infantil. El IPEC debe desarrollar un conjunto de medidas para promover un verdadero cambio en la situación de este sector de la población. Por ello, los esfuerzos encaminados a reforzar la capacidad institucional y desarrollar metodologías que permitan llegar a la formas «invisibles» de trabajo infantil seguirán siendo un aspecto importante de la labor del IPEC en el bienio de 1998-1999.

Las normas internacionales del trabajo y el IPEC

42. El Convenio núm. 138 ha proporcionado el marco general de acción para la puesta en práctica del IPEC, y los datos relativos a su ratificación y aplicación han servido además como uno de los indicadores decisivos del éxito del programa en los países participantes. Con respecto a algunas de las formas extremas de trabajo infantil, se ha utilizado como instrumento de referencia el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), que ha sido ampliamente ratificado. Los principios esenciales en los que está basado el Convenio núm. 138 han constituido la piedra angular del IPEC. Es importante también señalar que, hasta cierto punto, las actividades prácticas del programa han estimulado e inspirado la elaboración de normas y la formulación de políticas de la Organización.

43. El Convenio núm. 138 y la Recomendación núm. 146 que lo acompaña han proporcionado orientaciones en materia de política para poner en práctica el programa, y han cumplido una función esencial en la determinación de los grupos específicos a los cuales está destinada la acción. Estos instrumentos exigen ante todo la formulación de una política nacional encaminada a garantizar la eliminación efectiva del trabajo infantil y proporcionan orientaciones para ello. Una de las principales medidas que deben tomarse con tal finalidad es la prohibición de emplear a niños menores de determinada edad. No obstante, se ha incorporado a las disposiciones de estos instrumentos ciertos aspectos flexibles: además de la edad mínima general de admisión al empleo o al trabajo, las tareas peligrosas deben prohibirse hasta una edad más elevada, mientras que las tareas más livianas pueden autorizarse a partir de una edad más baja, y se prevé también la posibilidad de excluir a ciertos sectores específicos o a determinadas categorías de trabajo o empleo tras haberse celebrado consultas tripartitas al respecto.

44. Al promover un enfoque multidimensional e integrado de la eliminación progresiva del trabajo infantil, con particular atención a sus formas más extremas, el IPEC ha obrado dentro de los parámetros establecidos en esos instrumentos y de acuerdo con el espíritu de sus disposiciones. Dada la enormidad del problema del trabajo infantil, por un lado, y los limitados recursos de que se dispone, por otro, el programa ha tenido que hacer opciones estratégicas en términos de prioridades. Se identificaron pues dos grandes categorías de beneficiarios prioritarias: los niños que trabajan en ocupaciones peligrosas o en condiciones de explotación (incluidos los que realizan trabajos forzosos), y los menores de 12 ó 13 años de edad, y en particular las niñas. La atención especial que se presta a los niños menores de 12 ó 13 años de edad debe considerarse teniendo en cuenta el hecho de que en el Convenio núm. 138 se prohíbe cualquier forma de trabajo o empleo de niños menores de esa edad. El programa fijó inicialmente como límite de edad para sus beneficiarios los 15 años, pero ese límite tuvo que modificarse posteriormente de manera selectiva a fin de tener en cuenta la situación de los niños que corren riesgos en situaciones extremas de explotación de la mano de obra infantil. Esto concuerda plenamente con las disposiciones del Convenio núm. 138, en el cual se establece como edad límite para las ocupaciones peligrosas los 18 años.

45. En el ámbito de la política y la legislación nacionales, el IPEC se ha sumado a los expertos en normas de la OIT para promover la ratificación y el cumplimiento del Convenio núm. 138, impulsar los trabajos sobre los nuevos instrumentos propuestos en relación con las formas extremas de trabajo infantil, y fomentar una mayor comprensión de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. Actualmente, unos 12 países examinan la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 138 o están en vías de hacerlo. Se han emprendido actividades de promoción de las normas y la legislación con funcionarios gubernamentales y legisladores, en primer lugar, mediante actividades de formación y reuniones de información para los encargados de hacer cumplir las normas: inspectores del trabajo, asistentes sociales, funcionarios del poder judicial y de la policía.

46. El 31 de enero de 1998, 59 países habían ratificado el Convenio núm. 138. Como resultado de la campaña llevada a cabo para propiciar la ratificación y promover los convenios fundamentales de la OIT, una serie de países han iniciado el procedimiento de ratificación del Convenio núm. 138(6) .

47. Más de un tercio de las ratificaciones del Convenio núm. 138 se han efectuado en el presente decenio. De los 29 países que han firmado un Memorándum de Entendimiento del IPEC, diez han ratificado el Convenio (Argentina, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Kenya, Nepal, Nicaragua y Venezuela) y uno está en vías de ratificarlo (Filipinas)(7) ; otros 13 países consideran actualmente la posibilidad de ratificarlo (Bangladesh, China, India, Indonesia, Pakistán y Tailandia en Asia; Brasil, Chile y Colombia en América Latina; Egipto, Malí, Senegal y Sudáfrica en Africa).

48. La ratificación y el proceso que conduce a la misma presenta una serie de ventajas obvias para las actividades prácticas del IPEC. Se trata de una manifestación concreta del compromiso que asume el país de emprender una acción positiva en relación con el trabajo infantil mediante la promulgación de una legislación nacional a tales efectos. El proceso de ratificación puede constituir un punto de partida común para los copartícipes del IPEC y crear un clima de confianza para la colaboración y el apoyo en el marco de la acción. Evidentemente, la labor no cesa con la ratificación: lo más importante es la forma en que el país ha de cumplir sus compromisos y las obligaciones dimanantes del Convenio. La mundialización de la economía ha suscitado el temor de que la presión que esto genera pueda tener repercusiones negativas para el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente. Se han celebrado discusiones sobre este tema en el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional, que estableció el Consejo de Administración de la OIT en 1994. Esos debates se han centrado en la búsqueda de los medios apropiados para garantizar que el progreso económico que hace posible la liberalización del comercio se refleje en una mejora de la situación de los trabajadores. En la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo se examinará la posibilidad de adoptar una declaración de principios de la OIT en relación con los derechos fundamentales de los trabajadores, en lo cual se incluye la efectiva eliminación del trabajo infantil.

49. El objetivo final del Convenio núm. 138 es la abolición efectiva del trabajo de los niños. Esta es una meta a largo plazo que requiere la aplicación de una amplia gama de políticas económicas y sociales. Reconociendo la necesidad de suprimir inmediatamente las formas extremas de trabajo infantil, el Consejo de Administración decidió en 1996 incluir la cuestión del trabajo infantil en el orden del día de la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1998, con miras a la adopción de nuevos instrumentos en la reunión de la Conferencia que tendrá lugar en 1999. La finalidad de los nuevos instrumentos no es duplicar, sino complementar las normas existentes centrándose en las formas de trabajo infantil que entrañan mayor peligro o situaciones de explotación. Estos instrumentos proporcionarán directrices claras para guiar la acción en los planos nacional, regional e internacional, incluida la asistencia del IPEC en este campo.

Los copartícipes del IPEC: el papel de los mandantes de la OIT

50. La lucha contra el trabajo infantil incumbe a todo el mundo. Ciertas formas de trabajo infantil constituyen tal afrenta a la dignidad de los niños, y a la sociedad en su conjunto, que nadie puede permitirse ignorarlas. El problema del trabajo infantil está tan generalizado, y sus causas son tan profundas y diversas, que sólo se podrá avanzar hacia su solución si se cuenta con la participación de todos los grupos que componen la sociedad.

51. Desde el comienzo, el IPEC se ha basado en la premisa de que el trabajo infantil debe abordarse mediante una amplia coparticipación de los mandantes de la OIT y de la sociedad civil en general. Los gobiernos, especialmente los ministros de trabajo, han estado continuamente asociados al programa a lo largo de los años, y se han encargado de entre el 25 y el 30 por ciento de todos los programas de acción. Dado que el trabajo infantil tiene lugar predominantemente en el sector no estructurado, las organizaciones no gubernamentales fueron con frecuencia el principal asociado del programa durante los primeros años, pero en el bienio de 1996-1997, la proporción correspondiente a las ONG en el conjunto de los copartícipes en los programas de acción del IPEC disminuyó a un tercio.

52. Una de las principales razones de esto ha sido la adhesión cada vez mayor de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a la causa de los niños que trabajan y un aumento comparable en el número de programas de acción del IPEC llevados a cabo junto con ellos. Desde los primeros intentos, a comienzos del decenio de 1990, las organizaciones de empleadores y de trabajadores han desarrollado su capacidad para formular y poner en práctica programas relativos al trabajo infantil. Durante el bienio de 1996-1997, esos programas constituyeron en conjunto casi el 20 por ciento de todos los programas de acción del IPEC. Estas cifras no incluyen los fondos considerables que el IPEC ha asignado para la realización de diversas reuniones y seminarios con miras a fomentar la participación en el programa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

53. A las organizaciones de trabajadores les incumbe una función especial: descubrir y denunciar los casos de abuso del trabajo infantil. La experiencia indica que en los lugares donde hay un alto nivel de organización entre los trabajadores, la incidencia del trabajo infantil tiende a ser baja. El fortalecimiento de las organizaciones de trabajadores, particularmente en el ámbito del trabajo infantil, puede constituir, por lo tanto, una de las respuestas más adecuadas al problema. Durante los últimos cinco años, la importancia del trabajo infantil como una de las principales cuestiones que deben abordar las organizaciones sindicales se ha acentuado cada vez más, tanto en el plano nacional como en el internacional. La mayor parte de las actividades sindicales en contra del trabajo infantil ha seguido consistiendo en tareas de concienciación y la asistencia directa a los niños que trabajan. No obstante, se ha observado también una expansión del campo de acción en otras esferas, tales como los códigos de conducta de las empresas y los convenios colectivos que amparan la mano de obra infantil. Hace poco se publicó un manual sobre la actividad de los trabajadores en el ámbito del trabajo infantil con el cual se espera impulsar aún más las actividades sindicales en este campo(8) .

54. Las organizaciones de empleadores y sus afiliados han contribuido también de manera considerable al surgimiento de este movimiento contra el trabajo infantil. Algunos de los ejemplos concretos y más destacables de las iniciativas empresariales contra el trabajo infantil son los acuerdos concluidos por la OIT con las asociaciones de fabricantes de Bangladesh y de Pakistán. En Bangladesh, se firmó un Memorándum de Entendimiento entre la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh (BGMEA), la OIT y el UNICEF para retirar a todos los niños trabajadores de menos de 14 años de edad de más de 2.000 fábricas de prendas de vestir y proporcionarles una educación y un estipendio mensual. El programa, en el que se incluye un sistema de verificación y control para asegurar su cumplimiento, está financiado en gran parte con el apoyo de la OIT y del UNICEF, y también de la BGMEA, la cual ha prometido una importante contribución financiera. El mismo modelo se está aplicando ahora en Pakistán, donde se ha firmado un acuerdo con la Cámara de Comercio e Industria de Sialkot con miras a suprimir la utilización de mano de obra infantil en la producción de balones de futbol. Próximamente se publicará también un manual sobre el papel que pueden desempeñar los empleadores en la lucha contra el trabajo infantil.

55. Se espera que este constante aumento de los programas de acción llevados a cabo por organizaciones de empleadores y de trabajadores continúe también durante el bienio de 1998-1999. Cabe señalar además que, en el plano nacional, la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en la determinación de las prioridades del IPEC y la asignación de fondos se organiza mediante el comité directivo nacional correspondiente.

56. Aunque las ONG pueden ser eficaces para concebir ideas y ponerlas a prueba, no pueden actuar en la misma escala ni tener el mismo alcance que es posible lograr con la participación de los gobiernos. A su vez ni el gobierno ni las ONG pueden llegar a tener las mismas posibilidades de introducirse en los lugares de trabajo que tienen las organizaciones de trabajadores y de empleadores. El objetivo es pues optimizar la fuerza y el aporte de todos los interesados, de modo que el conjunto sea superior a la suma de las partes.

Diseño, seguimiento y evaluación de las actividades prácticas

57. Desde el principio quedó claramente entendido que era necesario que los procedimientos de seguimiento y evaluación del programa se inscribiesen en el marco de los procedimientos utilizados por la OIT: planes de trabajo, examen de avance del programa, autoevaluaciones y evaluaciones independientes. Aunque el marco conceptual para estos procedimientos estaba claro, el IPEC tuvo que desarrollar su propio mecanismo de seguimiento y evaluación para tener en cuenta las nuevas características del programa y garantizar su estricto control financiero y administrativo.

58. A lo largo de los años, estos procedimientos se han racionalizado y simplificado, pero los principios básicos siguen siendo los mismos. De acuerdo con los procedimientos habituales de la OIT, se han concluido acuerdos entre el organismo de ejecución y la OIT, incluido un esquema preliminar de programa de acción (APSO: un documento de proyecto presentado en el formato habitual y acompañado de un plan general de trabajo) y un presupuesto detallado preparado por los organismos de ejecución en consulta con el personal del IPEC sobre el terreno. Al firmarse el acuerdo entre los organismos de ejecución y la OIT, los primeros presentan un plan de trabajo detallado y una estimación de los gastos para los tres primeros meses, tras lo cual se efectúa el desembolso. Posteriormente, los organismos de ejecución preparan los informes de avance y los informes financieros, así como las previsiones de gastos sobre una base trimestral. Según la envergadura y la duración del programa de acción, pueden requerirse informes de autoevaluación intermedia más detallados. Los encargados de todos los programas de acción deben presentar un informe final sobre los resultados y los gastos de financiación. Para mejorar la calidad del diseño de los programas de acción y la comprensión de los procedimientos de seguimiento y evaluación, el IPEC preparó material de formación para que sirviera de modelo sobre el tema y se organizaron cursos nacionales de formación.

59. Los exámenes basados en esos informes, las misiones sobre el terreno, los talleres organizados con los copartícipes para celebrar consultas, y las evaluaciones de determinados programas de acción son los medios gracias a los cuales el programa ha extraído enseñanzas de su propia experiencia y ha podido supervisar y evaluar su labor. Los resultados de estos exámenes se han recogido en los informes de ejecución, los informes de síntesis sobre las enseñanzas extraídas y otros informes comparables preparados por el IPEC. Estos informes han sido sumamente apreciados por su calidad y su carácter exhaustivo, tanto en la OIT como fuera de ella.

60. En los últimos años, con el fin de ayudar al personal sobre el terreno y en la sede a llevar un registro del número creciente de programas de acción y de poder efectuar su seguimiento de manera más eficaz, se puso en marcha en Ginebra un sistema de gestión informatizado. Se ha completado ya la preparación de la base de datos y el IPEC puede ahora almacenar y obtener información sobre la índole y la ejecución de los programas de acción y de los programas de menor alcance. En la base de datos se almacena información sobre los distintos programas de acción, incluida la información técnica (grupo beneficiario, campo de intervención, tipo de asociado, etc.), y también información financiera(9) .

61. Ya en las primeras etapas del programa se llegó a la conclusión de que, como parte de un sistema de gestión más coherente, era necesario considerar la posibilidad de utilizar evaluaciones independientes(10)  además de los sistemas internos de evaluación existentes. En su cuarta reunión, celebrada en 1994, el comité directivo del IPEC, acordó realizar una evaluación tripartita en Tailandia y Turquía, de la cual se encargarían representantes de los países participantes, del donante(11)  y de la OIT. Esta evaluación tuvo lugar en otoño de 1994.
 

3. Evaluación de los programas nacionales del IPEC en Tailandia y Turquía, 1994

En el resumen del informe de evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que, en general, los resultados de la evaluación no daban motivo para efectuar cambios fundamentales en la concepción del proyecto. Se afirmó en ese documento que, sin lugar a dudas, la OIT era la organización adecuada para coordinar este tipo de proyecto, tanto desde el punto de vista logístico como desde el punto de vista conceptual y también en términos de personal. No obstante, se encontró una serie de incongruencias, lagunas y deficiencias sin demasiada importancia en cuanto a los objetivos, así como en la planificación y la ejecución, que podrían obstaculizar el éxito del proyecto a largo plazo. Se señaló también que muchas de las deficiencias ya habían sido observadas por la dirección y que ya se habían tomado medidas al respecto. Los resultados de esta evaluación han contribuido de manera significativa a la posterior racionalización del enfoque y los procedimientos del IPEC.

62. Dado que el programa lleva ya varios años en funcionamiento en los primeros 11 países participantes, y que muchos otros países desean hacer frente a la problemática del trabajo infantil, las evaluaciones de los resultados y el impacto de los programas y actividades del IPEC han cobrado cada vez más importancia. Esto se reiteró durante las reuniones del Comité Directivo del IPEC en 1995 y 1996. En respuesta a ello, el IPEC ha incrementado sus esfuerzos en materia de evaluación.

63. Entre las evaluaciones independientes que se han efectuado recientemente se incluyen las siguientes: la evaluación tripartita en 1995 del Programa de actividades y apoyo en materia de trabajo infantil en la India (CLASP) (un programa nacional financiado por el Gobierno de Alemania, puesto en práctica de manera independiente pero dentro del marco general del IPEC); y la evaluación tripartita del IPEC en la India en 1997 (véase el recuadro 4).

64. En 1997, el IPEC comenzó a aplicar de manera más sistemática el recurso a las evaluaciones independientes. Actualmente se están efectuando siete exámenes por país para evaluar los progresos alcanzados por esos países en la lucha contra el trabajo infantil. En esos estudios se examina el impacto de la acción que se lleva a cabo contra el trabajo infantil, incluido el apoyo general del IPEC a esos países, de acuerdo con la magnitud de los cambios en las actitudes sociales, la reforma de las políticas públicas y empresariales, el impacto de los programas de prevención del trabajo infantil, el retiro de los niños de aquellos trabajos que entrañan peligro o explotación, y el establecimiento de alianzas sociales entre todos los interesados. Estos exámenes se llevan a cabo bajo el control del respectivo país. Actualmente, equipos nacionales independientes de investigación y evaluación están completando exámenes de este tipo en Brasil, Filipinas, Indonesia, Kenya, la República Unida de Tanzanía, Tailandia y Turquía. Las enseñanzas que se extraigan de estas evaluaciones facilitarán aún más el desarrollo de políticas y programas en cada uno de esos países y constituyen la base para la elaboración, a comienzos de 1998, de una guía de prácticas óptimas en materia de formulación de políticas para uso de las autoridades nacionales, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las organizaciones no gubernamentales y otros interlocutores.
 

4. Evaluación del programa nacional del IPEC
en la India, mayo de 1994

En la parte del informe relativa a la evaluación de los resultados y del impacto, se puso de relieve que el programa había logrado realizar proyectos en determinadas localidades donde fue posible ofrecer una oportunidad a los niños de ingresar en el sistema de educación y aportar un rayo de esperanza a los que todavía siguen sin poder hacerlo. El equipo de evaluación señaló que el impacto del programa en el plano del microproyecto había sido evidente por lo que atañe a retirar a los niños de la fuerza de trabajo, y que se había logrado al mismo tiempo avanzar en el plano general. El equipo de evaluación hizo hincapié en que la utilización de un único componente estratégico relativo a la educación no resultaba eficaz ni sustentable, y no era probable tampoco que se lograse un impacto a largo plazo. El equipo recomendó que se potenciara aún más el enfoque integrado, en el cual se incluyen elementos relativos a la educación combinados con la sensibilización de los padres, los dirigentes de la comunidad y los empleadores y, sobre todo, con la inclusión de actividades complementarias de generación de ingresos y oportunidades alternativas para los padres de los niños. Los resultados de esta evaluación pusieron de relieve la importancia que reviste un enfoque multisectorial integrado. Estas conclusiones se tendrán en cuenta en el futuro desarrollo del programa.

65. Se había previsto efectuar evaluaciones temáticas de las intervenciones clave en 1996-1997. Sin embargo, debido a la creciente demanda de servicios y apoyo del IPEC en materia de elaboración de programas, así como a la gran cantidad de programas que se están llevando a cabo y la necesidad de preparar material para un gran número de reuniones y conferencias, fue necesario aplazar la realización de esas evaluaciones, con excepción de un examen de los programas de formación preprofesional secundados por el IPEC en cinco países de Asia, que acaba de completarse.

66. Las evaluaciones independientes que se han llevado a cabo hasta ahora han sido generalmente positivas: han confirmado que la estrategia del IPEC aporta un enfoque convincente y viable del problema. En los casos en que se identificaron deficiencias en la ejecución del programa, éstas se limitaban a determinados programas de acción o podían atribuirse a una falta de comprensión o a una interpretación errónea del enfoque del IPEC. Estos resultados ponen de relieve la importancia de los esfuerzos que ha emprendido el IPEC para reforzar aún más sus procedimiento de seguimiento y evaluación.
 

5. Evaluación general de las actividades de formación en el marco del IPEC
(Bangladesh, India, Indonesia, Pakistán, Tailandia),
noviembre de 1997

Además de proporcionar valiosas enseñanzas para mejorar este tipo de programa de acción, en el estudio se llega a la conclusión de que la mayoría de los programas de acción evaluados lograron devolver la esperanza a los niños trabajadores al ofrecerles nuevos conocimientos e información, así como la posibilidad de adquirir capacidades profesionales y alternativas desde el punto de vista laboral. Se señala, además, que en términos de desarrollo de los recursos humanos, consideraciones económicas o aspectos éticos, podía decirse en general que los programas de acción y lo que los niños habían logrado gracias a ellos justificaban ampliamente los fondos proporcionados por el IPEC, aunque podrían hacerse algunas mejoras en el diseño y la ejecución de los programas de acción que permitirían incrementar y mejorar los beneficios que reportan a los niños participantes y a sus familias.

67. Las evaluaciones han confirmado que es difícil evaluar el impacto «cuantitativo» del programa; esas dificultades son inherentes a la índole del problema que se quiere abordar con el programa. Se podría pensar en utilizar el número de niños que se retiran de situaciones de trabajo como un indicador de los logros del programa. Sin embargo, éste no sería tal vez el enfoque más apropiado. La prevención ha resultado la respuesta más eficaz en relación con los costos para este problema, lo cual hace aún más difícil evaluar el avance en términos numéricos. Cabe reiterar una vez más que el objetivo del IPEC no es en sí resolver casos individuales de niños que trabajan retirándolos de esa situación. Esta sería una tarea relativamente fácil si se dispusiera de fondos suficientes. El éxito no puede por lo tanto ponderarse a partir del número de niños que logran retirarse de la actividad laboral, sino más bien en términos de desarrollo de la capacidad de los mecanismos y procedimientos nacionales para hacer frente al problema del trabajo infantil de manera eficaz y sustentable. Este aspecto, que podría calificarse como el aspecto «cualitativo» del impacto del programa, debería también reflejarse en los beneficios que reporta a los niños, a sus familias y a la comunidad en la que viven (véase el recuadro 6 que figura a continuación).

68. Los indicadores generales de éxito que se establecieron al comienzo del programa hicieron posible medir el éxito del IPEC durante las primeras etapas. El programa está ahora en pleno funcionamiento y es importante que el IPEC pueda avanzar aún más y perfeccionar el indicador de éxito con el cual han de medirse los progresos futuros. Los siete exámenes por país antes mencionados han incluido entre sus objetivos el perfeccionamiento de indicadores que permitan medir el éxito de la acción encaminada a hacer frente al problema del trabajo infantil.

69. La sustentabilidad de las actividades iniciadas en el marco del IPEC es otra medida importante de éxito. Una vez más, la sustentabilidad no debería medirse simplemente como un recuento de programas de acción que pueden proseguir sus actividades exactamente en la misma forma una vez que el IPEC ha suspendido su apoyo. Hay algunos buenos ejemplos de programas de acción que han logrado proseguir sus actividades con el apoyo que han obtenido de gobiernos locales, de la comunidad en la que trabajan y del sector empresarial. Es igualmente importante como medida del éxito el hecho de que los principales aspectos de la experiencia acumulada en los programas de acción del IPEC se incorporen en programas de mayor envergadura cuya sustentabilidad está garantizada por los recursos proporcionados periódicamente por el gobierno u otras fuentes presupuestarias. No obstante, es evidente que los modelos de intervención que resultan onerosos y no son sustentables ni pueden reproducirse no son aconsejables. El IPEC promoverá el desarrollo de modelos accesibles que indiquen cómo tomar medidas básicas para la mayor cantidad posible de niños trabajadores. Estos modelos resultarán más accesibles para los países en desarrollo interesados y será posible multiplicar las experiencias.
 

6. Resumen de los beneficios aportados por los programas de acción en Asia (1997) identificados
por la evaluación temática

Impacto en los niños

Impacto en la familia

Impacto en la comunidad y la sociedad
  • Retiro de los niños de trabajos en condiciones peligrosas
  • Medio ambiente de trabajo más seguro
  • Horas de trabajo reducidas
  • Educación (instrucción elemental/nociones elementales de cálculo aritmético)
  • Certificados de formación no institucional
  • Mejores perspectivas de trabajo
  • Más disciplina
  • Más descanso y esparcimiento
  • Buenas aptitudes para relacionarse con los demás
  • Buena concentración
  • Mejor salud e higiene
  • Mayor confianza en sí mismo y autoestima
  • Aspiraciones para el futuro
  • Perspectivas más amplias
  • Los padres adquieren una instrucción elemental y/o capacidades profesionales; consultas y exámenes médicos
  • Los padres/la familia se benefician de un plan de crédito al solicitar préstamos para establecer pequeños negocios
  • Formación de grupos de apoyo mutuo entre los padres
  • Los hermanos tienen la oportunidad de participar en actividades del programa junto con los niños del grupo beneficiario
  • Los estipendios que se pagan a los niños se utilizan para comprar lo que necesita la familia o pagar deudas
  • Los ahorros reunidos con los estipendios de los niños se utilizan para comprar máquinas de coser u otro tipo de equipo, a fin de que los niños puedan trabajar de manera independiente y generar ingresos para ayudar a su familia
  • Un mayor grado de conciencia y de comprensión acerca de la problemática del trabajo infantil, los derechos del niño, y el valor de la educación para los niños
  • Creación de comités de aldea/ comunales y de grupos de vigilancia que se ocupan de las cuestiones relativas al trabajo infantil y a la prevención de la explotación de la mano de obra infantil en su respectiva comunidad
  • Adopción de políticas y multiplicación de modelos de intervención en escuelas con relación al trabajo infantil, planes provinciales y estrategias sobre las cuestiones relativas a la mujer y al trabajo infantil, y ampliación de la educación primaria

70. Con el fin de incrementar la sustentabilidad de los programas de acción y de facilitar el seguimiento y la evaluación del impacto, los indicadores de éxito pasarán a ser parte integral de todos los programas de acción, así como de los programas por país en su conjunto durante el bienio de 1998-1999. En el futuro, el IPEC reforzará también la capacidad institucional de los países participantes para que puedan emprender evaluaciones independientes, además de los sistemas internos de evaluación que se utilizan actualmente.

Relaciones con otras organizaciones internacionales

71. La expansión y la intensificación de las actividades del IPEC ha dado lugar a una interacción mucho mayor con los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales. Las relaciones con las diversas entidades que actúan en el ámbito del trabajo infantil siguen en gran medida sin explorarse, y a menudo dependen de una iniciativa local, así como de la buena voluntad y el espíritu de cooperación de los interesados.

72. La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General, proporciona un marco normativo para el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto y para la comunidad internacional. Con el fin de investigar la pertinencia de dicha Convención para la labor del IPEC, se celebraron consultas con el Comité de los Derechos del Niño. En el plano de los países, la promoción por parte de la OIT de la Convención sobre los Derechos del Niño, junto con los convenios de la OIT relativos al trabajo infantil, constituye una buena base para emprender iniciativas conjuntas adecuadas.

73. El Director General de la OIT y la Directora Ejecutiva del UNICEF firmaron una carta de intenciones el 8 de octubre de 1996 para orientar los esfuerzos mancomunados de ambas organizaciones. Además de la estrecha colaboración que existe ya entre ambos organismos en muchos países participantes, este acuerdo posibilitará la coordinación de políticas y programas y permitirá llevar a cabo más programas conjuntos sobre el terreno. En algunos países, las cuestiones relativas al trabajo infantil se examinan y se abordan actualmente de manera conjunta en un comité único de coordinación nacional. En el plano regional, el UNICEF y la OIT han firmado un acuerdo para la futura colaboración en el desarrollo de políticas nacionales y la puesta en práctica de programas de acción directa para la eliminación del trabajo infantil en los países de América Latina. Se reconoce, sin embargo, que sigue habiendo aún algunas ambigüedades, sobre todo en la definición de las esferas de ventaja comparativa. Ambos organismos necesitan conocer mejor las competencias técnicas y los programas del otro y tienen que aplicar esos conocimientos en beneficio mutuo. Actualmente, se está avanzando en ese sentido.

74. En los últimos años, el Banco Mundial ha mostrado su interés por los esfuerzos encaminados a combatir el trabajo infantil. El Banco Mundial ha expresado su compromiso de ayudar a reducir el fenómeno del trabajo infantil mediante los esfuerzos que despliega actualmente con miras a reducir la pobreza y nuevas iniciativas destinadas específicamente a combatir las formas más perjudiciales y abusivas de trabajo infantil. La complementariedad que hay naturalmente entre el apoyo del Banco a los programas de desarrollo a largo plazo y las actividades de la OIT en los ámbitos de la cooperación técnica y la elaboración de normas destinadas a combatir el trabajo infantil ofrece un campo propicio para la colaboración.

75. Se fomenta también la colaboración con otros interlocutores internacionales. Un ejemplo reciente de esto es el acuerdo firmado con el Comité Olímpico Internacional (COI), el 19 de enero de 1998, con objeto de llevar a cabo un programa conjunto de acción para promover la justicia social y la dignidad humana en todo el mundo. Esta iniciativa se centrará en particular en el desarrollo y el bienestar de los niños desfavorecidos en todo el mundo.

V. Cuestiones decisivas y desafíos

76. El IPEC se enfrenta ahora con el desafío crucial de mantener el impulso y llevar adelante el programa para cumplir su cometido. El programa ha tenido una rápida expansión y sigue suscitando muchas expectativas. A fin de poder responder a esas expectativas será importante para el IPEC capitalizar los elementos estratégicos de su enfoque y de su mecanismo de ejecución que son esenciales para el éxito.

Enfoque operacional del IPEC: segunda etapa estratégica

77. La gran notoriedad y el alcance mundial del IPEC han redundado en una demanda mucho mayor de sus servicios y una mayor necesidad de recursos. La rápida expansión del IPEC ha permitido extender el apoyo del programa a un número considerable de países, y algunas de las regiones que estaban antes subrepresentadas en el programa están ahora mejor atendidas. Esta es sin duda una evolución necesaria y positiva, pero se corre el riesgo de abarcar demasiado para los recursos disponibles. Para poder ser eficaces, es necesario llevar a cabo cierto número de actividades en cada país participante. Si la expansión es demasiado rápida esto puede afectar también la calidad del programa.

78. En el plano de los países, el enfoque progresivo del IPEC incluye una estrategia de puesta en marcha y supresión gradual. En los primeros seis países donde el IPEC ha estado actuando desde hace unos seis años, ya ha comenzado la etapa de la supresión gradual: se pide ahora a esos países que asuman cada vez más responsabilidades tanto financieras como administrativas. Esta no es una tarea fácil, y es necesario tener cuidado ante la posible presión de los beneficiarios para que se mantenga la ayuda en el nivel anterior y en esferas que quizá ya no se consideren prioritarias. Hay, no obstante, algunos buenos ejemplos de países donde la participación en la financiación y las exigencias de contrapartida están aumentando gradualmente. A medida que se avance en este sentido, se espera poder disponer de más recursos para otros países. El proceso de integración de las cuestiones relativas al trabajo infantil, en virtud del cual los países asumen un mayor grado de responsabilidad y control con respecto a un programa sustentable en el ámbito del trabajo infantil del cual han de sentirse dueños, es un fenómeno complejo. Un primer análisis de la experiencia sugiere que es muy importante que las iniciativas secundadas por el IPEC se ajusten en general a las políticas de desarrollo y los planes de acción nacionales, y que haya mecanismos efectivos de coordinación para aplicar esas políticas y planes. El desarrollo de las instituciones y el fortalecimiento de la capacidad de los copartícipes del IPEC cobra por lo tanto cada vez mayor importancia en los países que se están preparando para esta segunda etapa estratégica.

79. Los aspectos prioritarios del enfoque del IPEC que seguirán teniendo gran importancia para todos los países participantes, así como para los que se incorporen al programa en el futuro, son la acción contra las formas extremas de trabajo infantil y el Programa de información estadística y de seguimiento en materia de trabajo infantil (SIMPOC).

80. Como ya se ha dicho, es necesario afinar algunos aspectos del enfoque del IPEC para abordar las formas extremas del trabajo infantil. Hay problemas con respecto a las posibilidades de llegar a esos niños y a la capacidad y la voluntad de los copartícipes para hacer frente al problema, así como en cuanto a la eficacia de las medidas encaminadas a retirar a los niños de tales situaciones de trabajo. La prevención sigue siendo la forma más eficaz de abordar este problema en relación con los costos, pero es necesario complementarla con una acción decidida que logre efectivamente retirar a los niños que realizan trabajos peligrosos o en condiciones abusivas y les ofrezca alternativas concretas. El IPEC seguirá procurando lograr un firme compromiso político por parte de los copartícipes de la OIT para luchar contra las formas extremas de trabajo infantil e impulsar programas de acción inscritos en el tiempo para erradicar la práctica. El IPEC asumirá también un papel más activo en la búsqueda de asociados cuyo aporte puede ser decisivo y el fortalecimiento de la capacidad. Hay ya algunos signos positivos de un aumento del interés y de un mayor compromiso acerca de cuestiones tales como el trabajo infantil en régimen de servidumbre, la prostitución infantil y el tráfico de niños con fines comerciales. Los nuevos instrumentos sobre las formas extremas de trabajo infantil, una vez que hayan sido adoptados, proporcionarán un nuevo impulso y constituirán una base común para la lucha contra todas las formas de trabajo infantil. El IPEC ha de desempeñar un papel activo en la promoción y aplicación de esos nuevos instrumentos.

81. Se ha registrado una demanda creciente de datos fiables sobre el trabajo infantil. Cierto número de donantes han manifestado su interés por apoyar el SIMPOC, y se espera que otros hagan lo mismo. El SIMPOC proporcionará a los países medios y mecanismos para compilar y analizar datos sobre el trabajo infantil que pueden servir de base para determinar las prioridades y para el seguimiento de los programas. Esto será importante no sólo para los países donde el problema es actualmente agudo, sino también para aquéllos cuyas autoridades están decididas a garantizar que no vuelva a surgir y les interesa por lo tanto, seguir la evolución de la situación en ese sentido.

Movilización de recursos y comunicación: una estrategia
con una amplia base de apoyo

82. La movilización de recursos será cada vez más importante para que el IPEC pueda seguir satisfaciendo la creciente demanda de sus servicios. Dentro de los parámetros de la estrategia de movilización de recursos de la Oficina, y en cooperación con las unidades responsables, el IPEC tiene que trazar una estrategia para conseguir el apoyo financiero necesario para la futura expansión del programa.

83. Asimismo, se necesita contar con una estrategia idónea en materia de relaciones públicas y comunicaciones. La imagen del IPEC como programa capaz de proporcionar productos de calidad es crucial para el éxito de su estrategia de movilización de recursos. El IPEC debería mejorar su «visibilidad», particularmente entre los copartícipes no tradicionales. Es necesario poner rápidamente a disposición de los mismos, tanto en la sede como en la estructura exterior, documentación apropiada y material audiovisual sobre las prácticas óptimas. Es importante tener presente el valor de una estrategia de comunicación no sólo para generar apoyo público, político y financiero para el programa, sino también para dar a conocer a nuestros copartícipes las enseñanzas extraídas de la aplicación del programa. En el presupuesto ordinario se han asignado recursos adicionales para apoyar al IPEC en ese sentido durante el próximo bienio. El boletín del IPEC y la página de entrada del IPEC en Internet(12)  constituyen medidas encaminadas en la dirección correcta, que habrán de reforzarse posteriormente como parte de una estrategia de comunicación con una amplia base de apoyo.

Seguimiento y evaluación: mayor énfasis en el impacto

84. El IPEC seguirá mejorando y fortaleciendo su capacidad para evaluar el impacto y la sustentabilidad de los programas. El enfoque sistemático de las evaluaciones por país que se puso en práctica en los siete exámenes nacionales se extenderá a otros países. El IPEC emprenderá también evaluaciones más temáticas, lo cual hará posible determinar con exactitud los puntos fuertes y los más débiles de ciertos tipos de actividades. Se afinarán los indicadores del impacto y la sustentabilidad y, en adelante, pasarán a ser parte integral de todos los programas de acción. Algunos de esos posibles indicadores son: la adopción de una legislación pertinente; la formulación de programas o políticas de alcance general en el ámbito del trabajo infantil; la inversión en la educación y en programas de desarrollo socioeconómico para los grupos desfavorecidos que corren el riesgo de recurrir al trabajo infantil; una disminución de la incidencia del trabajo infantil, y un aumento del número de denuncias de casos de trabajo infantil sometidos con éxito a una acción judicial. El IPEC reforzará también la capacidad institucional de los países participantes con miras a efectuar evaluaciones independientes además de aplicar los actuales sistemas internos de evaluación.

85. Los instrumentos de que dispone el IPEC en términos de informes sobre el avance y la financiación de los programas le han permitido mantener un estricto control financiero y administrativo de las actividades del programa. Se considerarán, además, otros posibles instrumentos que puedan facilitar la labor del personal sobre el terreno por lo que respecta al seguimiento de los programas de acción. Asimismo, se seguirá impartiendo formación a los copartícipes en materia de métodos de contabilidad y presentación de informes, a fin de que puedan cumplir más fácilmente con las exigencias a ese respecto. Las iniciativas recientes, como la informatización del sistema de gestión, seguirán ampliándose y reforzándose. Se prevé, además, una nueva racionalización de los procedimientos de seguimiento que consistirá, por ejemplo, en la extensión del plazo exigido para la presentación de los informes financieros de tres a seis meses en el caso de aquellos organismos de ejecución que hayan demostrado que pueden cumplir sin dificultades con las exigencias de la OIT en materia de presentación de informes.

Gestión y coordinación: mayor capacidad de absorción

86. Las estructuras de la OIT, tanto en la sede como a nivel regional y nacional, siguen ocupándose activamente del IPEC, y su apoyo es esencial para la gestión y la coordinación del programa. A lo largo de los años, se han ido superando las dificultades que supuso inicialmente para los procedimientos de la OIT un programa tan innovador como el IPEC. La introducción en la sede de importantes iniciativas en materia de procedimientos de aprobación financiera y administrativa ha permitido reducir a un mínimo el tiempo transcurrido entre la formulación de los lineamientos de un proyecto y su aprobación final. No obstante, hay aún aspectos que pueden mejorarse. Es vital para el éxito del programa que se mantenga su flexibilidad y su capacidad para responder rápidamente a las necesidades de los beneficiarios. El proceso de descentralización, intensificado durante el bienio de 1994-1995, ha dado buenos resultados y se ampliará probablemente en los próximos años.

87. La capacidad de absorción del programa se ha incrementado de manera considerable para hacer frente a la creciente demanda de servicios por parte de los Estados Miembros. El programa ha tenido siempre una importante estructura fuera de la sede (coordinadores del programa nacional, coordinadores subregionales, estructura extramuros de la OIT), pero la situación en la sede no siempre ha sido ideal, especialmente durante los años de rápida expansión del programa. Los esfuerzos por mejorar y racionalizar los mecanismos de dotación de personal del IPEC han alcanzado ahora un nivel sin precedentes. Durante el período comprendido entre 1992 y 1997, el IPEC contó tan sólo con la labor de un pequeño núcleo de funcionarios en la sede, el cual se incrementará sustancialmente durante el bienio de 1998-1999. Parte de este incremento de personal se financiará con recursos de la OIT. Además, se intensificarán las actividades de formación y perfeccionamiento del personal.

88. Las exigencias en materia de presentación de informes tanto por parte de los donantes y los beneficiarios como de las estructuras de la OIT sigue siendo una carga pesada que impone el programa. Así, por ejemplo, a finales del año pasado acababa de completarse la presentación de informes ante el Comité Directivo del programa internacional cuando hubo que comenzar a preparar el presente documento. El IPEC se inició con el aporte de un solo donante, pero ahora recibe las contribuciones de distinto nivel que aportan 18 donantes. La idea inicial con que se concibió el IPEC era que los donantes proporcionarían las principales contribuciones del programa y que se prepararía periódicamente un mismo informe para todos ellos. El cambio de orientación que se introdujo en esa política, y que consistió en proponer a los donantes que financiaran aspectos específicos y claramente definidos del programa, dio lugar a un aumento de los compromisos de los donantes. No obstante, este cambio de orientación ha supuesto en algunos casos una responsabilidad adicional, sobre todo un incremento de las exigencias en materia de presentación de informes, y a una menor flexibilidad en el desarrollo del programa. Sin ningún lugar a dudas, el hecho de rendir informes a los donantes, de documentar la experiencia del IPEC y de informar también a las autoridades responsables dentro de la Organización son cuestiones sumamente importantes. No obstante, el IPEC no debería perder de vista el verdadero cometido del programa, esto es, ayudar a los Estados Miembros a hacer frente al problema. Puede ser necesario, por lo tanto, simplificar aún más los procedimientos para la presentación de informes a fin de garantizar que el programa no se desvíe de su función primordial.

Los copartícipes del IPEC: una amplia alianza social

89. El IPEC seguirá apoyándose en una amplia alianza social de los copartícipes, tanto en el plano nacional como en el plano internacional. Dada la magnitud y la complejidad del problema del trabajo infantil, es necesario llevar a cabo una acción en diferentes frentes. Esto sólo es posible mediante una amplia participación de los mandantes de la OIT, de otros organismos privados y públicos, y de la sociedad civil en su conjunto. A medida que avance el programa, la función de los mandantes de la OIT cobrará aún más importancia. No hay que subestimar, sin embargo, el importante papel que pueden desempeñar las ONG en la promoción de un cambio de actitud y la prestación de servicios a los niños y a las comunidades. Su intervención seguirá siendo vital como poderosos promotores del cambio. El interés de la comunidad de donantes por el problema del trabajo infantil ha alcanzado un nivel sin precedentes, lo cual ha quedado claramente de manifiesto en las conferencias internacionales sobre el tema del trabajo infantil que tuvieron lugar en Amsterdam y Oslo. Sin duda, seguirán siendo importantes aliados en el incipiente movimiento mundial contra el trabajo infantil. La colaboración con las organizaciones internacionales también se ha incrementado de manera significativa en los últimos años, y este proceso ha de continuar. Durante las consultas que se celebraron hace poco entre altos funcionarios del UNICEF y de la OIT, se llegó a un acuerdo para poner en práctica de manera conjunta una serie de programas y objetivos comunes en materia de investigación.

VI. Conclusiones

90. El programa iniciado por la OIT hace seis años como una iniciativa osada y ambiciosa, gracias a la contribución del Gobierno de Alemania, se ha convertido ahora en un programa que suscita una acogida entusiasta en todo el mundo. El IPEC ha sido reconocido como el principal instrumento práctico en la campaña contra el trabajo infantil y figura entre las cuestiones primordiales del orden del día internacional. Este es un buen comienzo, pero aún queda mucho por hacer. La campaña en pro de la erradicación del trabajo infantil es una labor a largo plazo. Los próximos años serán cruciales puesto que el IPEC debe probar que puede llevar a buen término sus actividades y satisfacer las demandas de los Estados Miembros.

91. El IPEC se enfrenta ahora con opciones muy difíciles. Su futura orientación estratégica debe elaborarse en torno a los nuevos instrumentos relativos al trabajo infantil propuestos por la OIT, y su atención ha de centrarse fundamentalmente en las formas extremas de trabajo infantil. Esto significa que los gobiernos y los demás copartícipes deben asumir también un mayor grado de responsabilidad con respecto a la acción en otras áreas.

92. El IPEC seguirá procurando lograr un firme compromiso político por parte de los gobiernos de todo el mundo para llevar adelante la lucha contra las formas extremas de trabajo infantil e impulsar con tal finalidad la puesta en práctica de programas de acción encaminados a la supresión inmediata de las mismas. Los programas de acción que se lleven a cabo en los países participantes deberían centrarse en un determinado número de sectores, ocupaciones y relaciones de trabajo en condiciones de explotación, de acuerdo con las prioridades establecidas en dichos programas.

93. A medida que el programa se expande, es necesario prestar suficiente atención a la calidad y el impacto del mismo. El programa está ahora en pleno funcionamiento, y es importante que el IPEC afine los indicadores de éxito con los cuales ha de medirse su futuro avance.

94. La capacidad de absorción del programa ha cobrado un considerable incremento con las medidas adoptadas recientemente para reforzar y reestructurar el personal con que cuenta. Esto hará posible que el programa responda de manera adecuada a los resultados de los esfuerzos en materia de movilización de recursos, y le permitirá además hacer frente a las demandas de los Estados Miembros y cumplir su cometido.

Ginebra, 17 de febrero de 1998.

1.  En este documento no es posible examinar detenidamente la índole y la magnitud del problema, hay otros informes de la OIT/IPEC sobre ese tema que pueden consultar las personas interesadas.

2.  Véase en particular la Parte 1 de la Memoria del Director General titulada: El trabajo infantil, presentada a la Conferencia Internacional del Trabajo, 69.a reunión, Ginebra, 1983.

3.  Esto queda de manifiesto particularmente en las conclusiones de la Conferencia de Amsterdam sobre el trabajo infantil, la Conferencia de Oslo sobre el trabajo de los niños, las Declaraciones de Arusha y Cartagena, y las Recomendaciones del Parlamento Europeo y de la Comisión Parlamentaria del MERCOSUR.

4.  Como resultado de esta colaboración, se ha emprendido un programa principal de información estadística y de seguimiento en materia de trabajo infantil (SIMPOC).

5.  Hace poco se aprobó, por ejemplo, un proyecto que se centrará únicamente en cuestiones relativas a los niños que trabajan en régimen de servidumbre en Pakistán, para lo cual se contará con el apoyo financiero de la Comisión Europea.

6.  Documentos GB.270/LILS/5 y GB.271/LILS/6.

7.  No se ha completado aún el registro de la ratificación.

8.  Protección de los niños en el mundo del trabajo, OIT: Educación Obrera 1997/3, núm. 108.

9.  Para mayor información véase el documento titulado «Profiles of IPEC programmes, 1992-97» (sólo en inglés), OIT/IPEC, octubre de 1997, Ginebra.

10.  Las evaluaciones independientes son evaluaciones que llevan a cabo personas que no han participado directamente en la ejecución del programa o el proyecto que se examina. Según los casos, pueden participar en esa labor representantes del gobierno donante y de la OIT, pero también pueden realizarla consultores independientes.

11.  Esta evaluación fue encomendada por el Gobierno de Alemania.

12.  http://www.ilo.org/public/english/90ipec/index.htm.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

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