GB.271/TC/4 |
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Comisión de Cooperación Técnica |
TC |
CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Información acerca de la formulación de nuevos
programas globales
Indice
- Introducción
- Información general sobre la elaboración de programas de alcance global
- ¿Qué son los programas globales?
- Los programas globales en el contexto de la política de asociación activa
- Los programas globales y la estructura de la OIT
- Los programas globales y otras actividades de cooperación técnica de la OIT
- Problemas y retos
- Conclusiones
Anexo. Situación actual de los programas de alcance mundial
- Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres
- Estrategias y técnicas contra exclusión social y pobreza (STEP)
- Programa Internacional para la Pequeña Empresa (ISEP)
- Programa mundial sobre seguridad, salud y medio ambiente en el ámbito del trabajo (OSHE)
1. En noviembre de 1997, la Comisión de Cooperación Técnica pidió información sobre los programas de alcance global que se están elaborando y aplicando como parte del programa general de cooperación técnica de la Oficina. El presente documento responde a esta petición: en el texto principal se pasa revista a la evolución de esta modalidad de cooperación técnica, se aclara por qué ciertos programas se han calificado de «globales» y se indica el lugar que ocupa este enfoque en el contexto de la estrategia global de la OIT en materia de cooperación técnica. En el anexo se proporciona información sobre el contenido sustantivo de varios programas específicos.
II. Información general sobre la elaboración
de programas de alcance global
2. Algunos factores externos, así como una dinámica de origen interno, dieron lugar a un proceso de reforma en la Oficina a principios de los años noventa destinado a incrementar la pertinencia de todos los distintos aspectos de su labor. Los elementos clave de la reforma eran i) la introducción de la Política de Asociación Activa, diseñada para acercar la Organización a sus mandantes tripartitos y aumentar la coherencia y la calidad de sus servicios técnicos, lo cual incluye una utilización más integrada de los distintos instrumentos de acción de que dispone la OIT; ii) una mayor concentración en el mandato fundamental de la OIT y en el papel que le corresponde en la promoción de la justicia social; y iii) un mayor hincapié en proporcionar servicios de calidad y apoyo para el fortalecimiento de la capacidad de los mandantes, en esferas en las que la OIT tiene una ventaja comparativa. El marco de la Política de Asociación Activa y las orientaciones antes descritas sientan las bases para replantear la cooperación técnica. Una vez que se confirmó que ésta constituía un importante medio de acción de la OIT, durante la discusión relativa a la cooperación técnica que se llevó a cabo en la reunión de 1993 de la Conferencia Internacional del Trabajo, y que se impartieron instrucciones para su orientación futura, la Oficina preparó una estrategia para las actividades de cooperación técnica, que el Consejo de Administración aprobó en 1994.
3. En esta estrategia se hacía referencia a la necesidad de elaborar un nuevo enfoque de la cooperación técnica para responder eficazmente, entre otras cosas, a las modificaciones de la economía mundial, así como a las nuevas corrientes políticas, económicas y sociales en el plano nacional. También era necesario que la Oficina tuviera en cuenta los resultados de varios análisis críticos del sistema de las Naciones Unidas, así como los cambios ocurridos dentro del sistema, por ejemplo, el énfasis renovado en la ejecución nacional y en el refuerzo de la capacidad nacional. Por otra parte, para que la OIT lograra atraer recursos extrapresupuestarios suficientes para financiar la cooperación técnica, tenía que ser capaz de afrontar con eficacia las repercusiones de la disminución de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD): la creciente competencia por la obtención de recursos; la necesidad de ajustarse a normas y expectativas más estrictas por parte de los donantes; y la mayor importancia que se da a los resultados, a la eficacia y a los efectos de los proyectos y programas que financian los donantes.
4. Uno de los principales objetivos de la estrategia, que estaba destinada a adaptar la OIT al nuevo entorno y a contribuir a concretar los objetivos de reforma de la Oficina, era la elaboración de programas sustanciales y coherentes en esferas de actividad prioritarias en el mandato de la OIT (basados en el sistema de valores que se definen en las normas internacionales del trabajo) que dieran más contundencia, calidad y visibilidad a la labor de la Oficina. Se preveía que estas orientaciones facilitarían la movilización de los recursos externos necesarios para llevar a cabo las nuevas iniciativas. Este es el contexto que hace falta para desarrollar los programas globales, que constituyen una categoría particular de las actividades de cooperación técnica de la OIT.
5. Entre los programas en actividad cabe citar el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), que está bien implantado, y dos programas incipientes (Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres, y las Estrategias y Técnicas contra Exclusión Social y Pobreza (STEP)). Durante el primer semestre de 1998 debería iniciarse el Programa Internacional para las Pequeñas Empresas (ISEP). Se sigue trabajando en la elaboración del Programa sobre la Seguridad y Salud Profesionales y el Medio Ambiente de Trabajo (OSHE). En el Programa y Presupuesto para 1998-1999 se señala el desarrollo de tres de esos programas (Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres, el ISEP y el OSHE).
III. ¿Qué son los programas globales?
6. Los programas son de alcance global en la medida en que: i) tendrán una cobertura geográfica verdaderamente global, que trasciende de los países y las regiones, lo cual le otorgará un importante valor añadido; ii) también tendrán como objetivo crear obligaciones de naturaleza global que se atribuirán a la OIT, por ejemplo, mediante la celebración de cumbres internacionales de las Naciones Unidas, que exigirán respuestas a escala mundial; iii) se puede decir que son globales porque se basan en un enfoque de conjunto, integrado, multidimensional y de distintos niveles con ventajas de escala que permitirán potenciar su impacto, su eficiencia y su visibilidad; iv) desde el punto de vista financiero, la aplicación de estos programas depende de financiación externa. Se ha mantenido informados a muchos donantes sobre la marcha de los trabajos de elaboración de los nuevos programas, y ellos han acogido con agrado las iniciativas de la OIT en importantes campos de actividad que forman parte de su labor. El hecho de que los objetivos de los programas se ajusten a preocupaciones de carácter mundial y al mandato de la OIT, las importantes mejoras previstas de la calidad de los resultados y del impacto, así como la visibilidad de los programas harán que resulten atractivos para los donantes. El reto que se plantea en adelante consistirá en garantizar el empeño de éstos y en ampliar el grupo de contribuyentes.
7. Varias características del diseño de los programas de alcance global les permiten lograr mejoras de la calidad, y el tipo de impacto que se busca en las reformas de la OIT. Una característica importante es que concilian eficazmente la especificidad de los países y el fomento de la capacidad nacional con las ventajas de utilizar un enfoque global. Una importante ventaja de escala es que, de manera sistemática e independiente de todo proyecto nacional particular, pueden contar con mecanismos de apoyo bien rodados específicos para cada programa, en materia: de investigación y desarrollo, intercambios de experiencias, integración de cuestiones relacionadas con las normas e intercambio de información sobre las mismas, promoción de las actividades multidisciplinarias, supervisión, evaluación y afinamiento de enfoques y coordinación en la OIT. Esta capacidad contribuye en gran medida a potenciar la calidad, los efectos y el valor añadido, sin duplicar ni quitar valor a las actividades nacionales, ya que por el contrario las complementa y las refuerza. Además, la organización a escala global facilita la labor de defensa de determinadas causas, la cooperación con las organizaciones internacionales y las iniciativas de promoción y de movilización de recursos.
8. Los buenos resultados obtenidos combinando esta vasta experiencia en el terreno con los mecanismos bien rodados de apoyo técnico realzan la reputación de la OIT y contribuyen en gran medida a alcanzar el reconocimiento que busca como centro de excelencia en ciertas esferas de actividad. La obtención de resultados más importantes también abre la posibilidad de lograr un impacto más fuerte ante organizaciones tales como la Unión Europea y el Banco Mundial y de aumentar su credibilidad ante ellas.
9. En resumen, en ciertas esferas de actividad prioritarias, los programas de alcance global constituyen un medio eficaz de organización para promover los valores de la OIT y apoyar a la vez los esfuerzos de desarrollo, lo cual constituye un objetivo común a todas las actividades de cooperación técnica.
10. Por último, estos programas están destinados a servir de enseña para la aplicación práctica de los valores de la OIT. Deberían reflejar el mandato fundamental de la OIT en su diseño, y en su aplicación. Constituyen una declaración clara de la postura de la OIT acerca de cuestiones que se consideran como preocupaciones de carácter mundial en el marco del mandato de la Organización, y que ésta trata de solucionar gracias a su cooperación con los Estados Miembros. Además, cada programa representará una importante respuesta a las prioridades establecidas de la OIT para apoyar la democracia y los derechos fundamentales de los trabajadores, promover el empleo y luchar contra la pobreza, y proteger a los trabajadores.
IV. Los programas globales en el contexto
de la política de asociación activa
11. Se tenía previsto que la OIT, a través de la política de asociación activa, siguiera las directivas en materia de cooperación técnica que indicó la Conferencia para que se hiciera mayor hincapié en el fomento de la capacidad nacional y en dar mayor coherencia a las distintas formas de acción. Los programas globales responden a ese objetivo, así como al objetivo de acercar más la Organización a sus mandantes y mejorar la calidad y la pertinencia de los servicios de la OIT. En primer lugar, proporcionan un marco para desarrollar intervenciones nacionales definidas en un proceso de consulta con los mandantes acerca de los temas seleccionados. En segundo lugar, si bien se desarrollan en un marco global, los planes/programas de acción nacionales están diseñados para abordar situaciones nacionales específicas. En tercer lugar, la base conceptual y los acuerdos orgánicos para los programas globales se centran claramente en la tarea de aumentar al máximo la calidad y el impacto. En cuarto lugar, los programas si bien tienen una perspectiva global, tienen como objetivo central el fortalecimiento de la capacidad nacional y el establecimiento de competencias locales duraderas para atender las necesidades y los problemas nacionales. Por esa razón, las actividades bajo control nacional, y en la medida de lo posible, las de ejecución nacional, constituyen el aspecto central de todo programa de alcance global y las estrategias de programas de todos los niveles se elaboran teniendo en cuenta este objetivo. Estos principios rectores contribuyen a garantizar que los beneficios de escala que se obtengan a corto plazo no vayan en detrimento de la pertinencia del programa en el plano local y de su sostenibilidad.
12. Por último, la política de asociación activa buscaba alcanzar una mayor coherencia de los medios de acción de la OIT: por su escala, sus métodos de funcionamiento y su potencial para tener un impacto muchísimo más amplio, los programas de alcance global constituirán un poderoso vector para promover las normas internacionales del trabajo, prestar apoyo pragmático para su aplicación y fortalecer la coherencia entre las actividades normativas y las actividades de cooperación técnica de la Oficina. Habida cuenta de que los programas globales son multidimensionales, necesariamente deberán incorporar varios aspectos de la labor de la Oficina (actividades relacionadas con las normas, actividades de análisis y consulta) relacionados con los temas tratados. En este proceso, complementarán la labor conexa de la Oficina y a la vez contribuirán al alcance de los objetivos de desarrollo en el terreno.
V. Los programas globales y la estructura de la OIT
13. La responsabilidad de elaborar y coordinar los nuevos programas de alcance global ha quedado a cargo de la sede, debido a la naturaleza y alcance de los mismos. Sin embargo, la participación de las estructuras exteriores y la celebración de consultas con los mandantes constituyen una parte integrante del proceso. En la fase de aplicación, las actividades en el terreno incumben a las oficinas exteriores de la OIT, de acuerdo con los lineamientos definidos en la política de asociación activa. Como corresponde, las funciones centrales se limitan a facilitar apoyo técnico, por parte de especialistas, e insumos que dependen del carácter verdaderamente global del programa.
14. Gracias a una integración más eficaz de las actividades y del personal de cooperación técnica en la labor que realiza la OIT tanto en el terreno como en la sede (tal como se prevé en el nuevo enfoque de la cooperación técnica), el ingente apoyo técnico adicional que son capaces de movilizar los programas de alcance global, puede reforzar la presencia técnica, la credibilidad y la capacidad de la OIT en el terreno y en la sede, e incrementar los servicios que brinda a los mandantes y a los interlocutores en actividades para el desarrollo. Así, los programas de alcance global no sólo funcionan como parte de la estructura de la política de asociación activa, sino que también aumentan la eficacia de la misma.
15. En términos orgánicos, cada programa tiene su base en un departamento técnico en la sede. Sin embargo, como se señaló más arriba, estos programas son necesariamente multidimensionales y multidisciplinarios, a fin de alcanzar los resultados que se buscan. De modo que para tener buenos resultados es vital utilizar un enfoque interdepartamental. Por esta razón, si bien están vinculados con departamentos particulares, sus métodos y funcionamiento deberán trascender las divisiones entre departamentos y deberán tener una autonomía que les permita alcanzar los objetivos del programa y tener una identidad clara y distintiva que les facilite, entre otras cosas, llevar a cabo actividades para la movilización de recursos.
16. La estructura tripartita de la Organización se refleja en los medios utilizados para elaborar y aplicar los programas. Además de las consultas que se celebrarán en distintos niveles para preparar los programas, se utilizarán mecanismos tales como los comités directivos de los proyectos y comités consultivos para garantizar la participación continua de los interlocutores sociales y de otros interlocutores para el desarrollo en las actividades del programa.
VI. Los programas globales y otras actividades
de cooperación técnica de la OIT
17. Los programas de alcance global no pueden abarcar la plétora de actividades de cooperación técnica de la OIT: representan tan sólo una fracción de un todo por su escala y por las cuestiones que abarcan. En algunos casos sería conveniente que el alcance de un proyecto o de un programa fuera menos global. Sin embargo, habría que tratar de explotar los vínculos entre los programas de alcance global y otras actividades de cooperación técnica de la OIT, entre las que cabe citar principalmente las de la Oficina de Actividades para los Trabajadores y las de la Oficina de Actividades para los Empleadores, cuando sea posible, para beneficio mutuo y para potenciar el impacto de la labor de la Oficina en conjunto.
18. Uno de los principales retos que tienen ante sí estos programas es lograr una integración que trascienda de las divisiones tradicionales de los departamentos técnicos de la OIT y garantice sistemáticamente el tipo de colaboración que necesitan los programas para obtener los resultados que se buscan. En segundo lugar, debe considerarse la posibilidad de establecer vínculos a largo plazo con los programas ordinarios a fin de garantizar su continuidad, dejar constancia de los mismos en la memoria de la institución y garantizar su sostenibilidad dentro de la OIT. En tercer lugar, es vital que la definición de objetivos en materia de movilización de recursos sea una parte integrante de la estrategia de cada programa. Ello también es necesario para promover un aumento del número de donantes y garantizar que los recursos utilizados de otros programas no se acumulen. En cuarto lugar, como ocurre en todo proceso de cambios, es menester que la Oficina sensibilice a todo el personal en relación con las metas, los objetivos y los modos de operación recomendables para los programas de alcance global. Esto contribuirá a garantiz77ar que los programas de alcance global sean en la práctica, y no sólo en teoría, un nuevo método de trabajo que permita obtener mejores resultados en relación con los temas prioritarios seleccionados.
19. El logro de los resultados previstos en los programas globales constituye un reto importante que requerirá un esfuerzo concertado de la Oficina, y el apoyo y la participación de los mandantes de la OIT. El IPEC, que constituye el tema de un documento separado que se presentó a la Comisión, ha sido un importante punto de referencia para los programas de desarrollo que se han elaborado ulteriormente. Los conocimientos prácticos adquiridos con la experiencia del IPEC deberían dar mucha ventaja a los nuevos programas que se inician en un entorno competitivo. Al igual que el IPEC, éstos también pueden cambiar de forma para responder a cambios de orden interno y externo que pueden afectar sus objetivos, su estrategia y su alcance. Se prevé que la flexibilidad del sistema de elaboración de los programas permitirá adaptarlos rápidamente a condiciones cambiantes, de modo que no pierdan su pertinencia y utilidad.
20. Como la Comisión recordará, el tema del papel de la OIT en la cooperación técnica se abordará en una discusión general en la reunión de 1999 de la Conferencia Internacional del Trabajo. En el documento pertinente se actualizarán las informaciones sobre la situación de los programas de alcance global, incluso aquellos que actualmente no son más que un esbozo.
Ginebra, 3 de marzo de 1998.
Situación actual de los programas de alcance mundial
A. Programa internacional para incrementar la cantidad
y la calidad de los empleos de las mujeres
Fecha en que se inició
Junio de 1997.
Razón de ser
Este tema fue seleccionado porque el empleo de la mujer es fundamental para lograr la igualdad en materia de género y es capital para mitigar la pobreza y lograr un desarrollo sostenible; porque, en relación con las otras organizaciones internacionales, la OIT tiene una composición tripartita y un mandato únicos en su género para abordar los problemas del empleo de la mujer; y porque la OIT dispone de competencias técnicas y ventajas comparativas particulares, gracias a su larga experiencia en actividades de cooperación técnica y en actividades de investigación para la formulación y aplicación de políticas, que le permitirán tener un impacto importante y duradero. El documento de base relativo al programa se elaboró tras la celebración de amplias consultas internas, de discusiones con representantes de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, y con donantes potenciales. Este programa también es una contribución de la OIT al seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.
Relación con el mandato de la OIT y con las normas internacionales del trabajo
Se presta especial atención a las medidas destinadas a ayudar a los países a ratificar y aplicar las normas fundamentales del trabajo relativas a las trabajadoras. En particular los Convenios núms. 100 y 111.
Objetivos
En términos generales, el programa está destinado a reforzar una actividad prioritaria para la OIT desde hace mucho tiempo como lo es promover el empleo en condiciones de igualdad. También busca:
- aumentar la capacidad nacional y fortalecer los marcos jurídico e institucional para: crear una mayor sensibilidad respecto de las cuestiones relacionadas con la diferencia entre los sexos y mejorar el impacto que tiene sobre el empleo el desarrollo de los países participantes, y
- promover políticas y programas más eficaces y sostenibles y «prácticas óptimas» para proporcionar más y mejores empleos a la mujer mediante el acopio y la divulgación sistemáticos y eficientes de información y conocimientos prácticos entre los distintos países y regiones y entre los interlocutores sociales y las organizaciones internacionales.
Acuerdos institucionales
Se creó como un programa técnico dentro del Departamento de Empleo y Formación en diciembre de 1997. Su plantilla actual se compone de dos puestos de categoría de servicios orgánicos y uno de servicios generales, uno interno, y un funcionario destacado del Departamento para el desarrollo internacional (Reino Unido). Se asignarán al programa uno o dos expertos asociados. Se cuenta con apoyo técnico de especialistas de los EMD y de las unidades que se ocupan de los problemas relacionados con las diferencias por razón del sexo en los departamentos técnicos.
Estrategia
- En el plano nacional, la estrategia básica incluye componentes para:
- crear un entorno económico y social más favorable mediante el desarrollo de las instituciones y el fortalecimiento de la capacidad nacional y local, y
- formular o llevar a cabo programas para poner a prueba y demostrar la eficacia de un conjunto de intervenciones articuladas coherentemente para grupos específicos de trabajadoras.
- El componente global se centra en el acopio, la preparación y la divulgación de información para promover políticas, programas y «prácticas óptimas» más eficaces y sostenibles a fin de crear más y mejores empleos para la mujer. Esto supondrá: i) la preparación de manuales o de directrices sobre distintos aspectos del empleo de la mujer; ii) la supervisión y la evaluación sistemáticas de la aplicación de planes de acción nacionales a fin de aprovechar los conocimientos adquiridos y conocer qué factores han determinado el éxito o el fracaso de los mismos; iii) la utilización conjunta de materiales, material didáctico y el intercambio de experiencias, etc. entre los países y las regiones y la puesta a prueba, el mejoramiento y la adaptación de estos materiales; y iv) la colaboración y la coordinación con otras organizaciones internacionales.
El programa también:
- promueve un enfoque multidisciplinario, global e integrado dirigido no sólo a los aspectos cuantitativos y cualitativos del empleo de la mujer, sino también a los vínculos entre el empleo de la mujer y la erradicación de la pobreza, las políticas macroeconómicas, el desarrollo socioeconómico y la reducción del trabajo infantil;
- aprovecha y desarrolla los conocimientos prácticos de otras actividades de la OIT para la promoción de la igualdad, que también apoya, a fin de que refuercen mutuamente su impacto y sean más eficaces;
- busca demostrar que es posible lograr un equilibrio aceptable y viable entre «incrementar la cantidad» e «incrementar la calidad»; «incrementar la cantidad de empleos para las mujeres» no significa que habrá menos empleos para los hombres; el incremento de la calidad de los empleos debe beneficiar a ambos sexos; y el empleo de la mujer ayuda a las familias, las sociedades y las economías nacionales e internacionales; y
- hace particular hincapié en ayudar a los países participantes a ratificar y aplicar las normas fundamentales.
Situación de la aplicación
- Se imprimió un folleto sobre el programa en inglés, francés y español. Se publicó una guía de acción sobre el incremento de la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres en inglés y se tradujo al ruso.
- Se completaron planes de acción nacionales para Estonia, Pakistán y República Unida de Tanzanía. Actualmente se están formulando planes de acción nacionales para la Orilla occidental y la Faja de Gaza, Burkina Faso y México, que se presentarán a finales de marzo.
- El programa, algunos departamentos técnicos de la OIT y el Comité para la Mujer de la CIOSL están colaborando en la preparación de un manual sobre actividades sindicales para promover la igualdad entre los sexos.
Los países seleccionados para la primera ronda de desarrollo del plan de acción demostraron el empeño que ponen en las actividades relativas a la mujer y al empleo en el marco de los objetivos por países, y en el de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer; dieron muestras de apoyo político y de una amplia voluntad pública por promover el empleo de la mujer; expresaron interés en ratificar los convenios pertinentes de la OIT y en promover un marco jurídico de apoyo. Por último, hubo indicaciones claras de que se contaría con una estructura institucional para garantizar la sostenibilidad. Los planes de acción preparados hasta el momento se basan en amplias consultas y en su redacción se ha hecho referencia a los objetivos de desarrollo pertinentes de los países interesados, con inclusión del seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y las estrategias del PNUD en materia de desigualdades entre los sexos.
Ejemplos de vínculos con otros programas,
departamentos técnicos y organizaciones
- IPEC: los planes de acción nacionales demostrarán en la práctica y a través de una mayor sensibilización que el incremento de la cantidad y de la calidad de los empleos para las mujeres reducirá el trabajo infantil.
- Consejera Especial para los Asuntos de las Trabajadoras (FEMMES): la utilización y adaptación de material didáctico sobre Los derechos de las trabajadoras y Las cuestiones relacionadas con las diferencias entre los sexos en el mundo del trabajo.
- Departamento de Políticas de Desarrollo (POL/DEV): la utilización y adaptación de material didáctico sobre Género, Pobreza y Empleo y sobre las mujeres de las zonas rurales en el desarrollo de la microempresas.
- Servicio de Desarrollo y Gestión de Empresas (ENT/MAN): la utilización y adaptación de material didáctico sobre los programas Inicie su Negocio y Mejore su Negocio.
- Departamento de Normas Internacionales del Trabajo (NORMES): la asistencia a los países que desean ratificar los convenios fundamentales y adaptar su legislación nacional a las normas internacionales.
- Departamento de Empleo y Formación (EMPFORM): el programa concretará las dimensiones de los problemas relacionados con las diferencias entre los sexos de los exámenes del empleo por países que lleva a cabo EMPFORM, convirtiéndolos en planes de acción aplicables.
- Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL): actividades promocionales sobre la igualdad entre los sexos.
Financiación
Con una contribución del Japón se financian algunas actividades regionales en Asia y el Pacífico. El Reino Unido ha puesto a disposición un funcionario. Se están presentando planes de acción completos a los donantes.
* * *
B. Estrategias y técnicas contra exclusión
social y pobreza (STEP)
Fecha en que se inició
Enero de 1998.
Razón de ser
En el programa se abordan los problemas globales de pobreza en gran escala y de exclusión social derivados de los actuales modelos de desarrollo que a menudo acompañan los procesos de mundialización, las políticas de estabilización macroeconómica, los programas de ajuste estructural y las estrategias de transición. Se concentra en la elaboración de otros medios, complementarios y eficaces, para proporcionar protección social y fomentar el desarrollo en favor de los más pobres, basándose en el concepto de economía social(1) , ya que es poco probable que en un futuro cercano los mecanismos tradicionales puedan servir para abordar de manera eficaz el desarrollo social y la exclusión social.
La economía social es un campo en el que la OIT dispone de una ingente experiencia basada en su labor de promover la justicia social. A través del STEP, los diversos elementos de esa experiencia se integrarán y transformarán aún más en un concepto más flexible y coherente para prestar apoyo al proceso de desarrollo y servir a los mandantes.
Hasta la fecha la experiencia indica que el enfoque de la economía social se aplica de manera eficiente y con mucha frecuencia en el campo de la protección social (por ejemplo, en la seguridad social, médica y alimentaria, en los regímenes de seguro y en los servicios sociales), aunque también hace falta una acción complementaria en el campo del desarrollo social (por ejemplo, desarrollo comunitario, descentralización, la integración de las mujeres dentro de los procesos de desarrollo y en el desarrollo orgánico a la base) y en la esfera del desarrollo económico (por ejemplo, en el desarrollo local, la gestión del medio ambiente, los servicios financieros y el desarrollo de servicios económicos para las microempresas). La variedad de elementos que es necesario tener en cuenta para obtener resultados buenos y sostenibles hace resaltar aún más la importancia de contar con un enfoque integrado y sustancial.
Relación con el mandato de la OIT y con las normas internacionales del trabajo
El programa promoverá las normas internacionales del trabajo relacionadas con la seguridad social, las organizaciones de trabajadores rurales, las cooperativas, el trabajo infantil, el empleo de la mujer, los trabajadores de las plantaciones y los pueblos indígenas y tribales. Las normas internacionales del trabajo servirán como punto de referencia y marco para las actividades del programa y se integrarán sistemáticamente en las técnicas metodológicas sobre economía social como un instrumento de desarrollo, que se convertirá en un elemento clave del programa.
Objetivos
El programa contribuirá al desarrollo de la economía social como un instrumento de la lucha contra la pobreza y contra la exclusión social, y a la preservación y el fortalecimiento de la cohesión social y de la protección social en el contexto de la mundialización. Contribuirá al establecimiento de la economía social como vector de un desarrollo sostenible en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Hará más accesibles, promoverá, adaptará, divulgará y aplicará los métodos y las experiencias pertinentes para el desarrollo de la economía social.
Acuerdos institucionales
El programa tendrá su base en el Departamento de la Seguridad Social de la OIT. El equipo central de coordinación incluye a cinco especialistas de alto nivel con una vasta experiencia en el terreno. Tres de ellos ya entraron en funciones. El equipo desempeñará funciones globales y prestará apoyo especializado a las actividades en el terreno. Se han asignado tres expertos asociados al programa, con base en Ginebra, Dakar y Manila. Los subprogramas que aplican las estructuras nacionales o que se aplican a través de ellas quedarán bajo la dirección de la estructura exterior.
Estrategia
Sus actividades se complementarán y estarán en sinergia con otras organizaciones que promueven la economía social. Se centrarán en el suministro de productos (por ejemplo, módulos metodológicos para la aplicación de la economía social) accesibles y fáciles de utilizar, que vayan acompañados de un servicio eficiente de seguimiento. Se centrarán en el refuerzo de la capacidad y en el refuerzo de los conocimientos prácticos, la experiencia y la capacidad de innovación de los interlocutores.
La unidad central del programa asumirá las funciones globales de:
- un observatorio internacional sobre aspectos pertinentes de la economía social;
- un punto de referencia de la red internacional; y
- un centro de excelencia y una unidad de apoyo para la elaboración de productos y la supervisión y evaluación de todas las actividades de programa; proporcionará servicios de consulta a los interlocutores e iniciará un diálogo sobre cuestiones técnicas con importantes organismos de financiación y otras organizaciones internacionales para luchar contra la exclusión social mediante la economía social; y participará en iniciativas sobre la movilización de recursos.
En el contexto nacional, el programa llevará a cabo, en el nivel más elemental, actividades concretas para crear y poner a prueba métodos; en el nivel intermedio, se dedicará a desarrollar la capacidad de las organizaciones locales para prestar servicios de programa a los grupos de base; y a un nivel más alto, prestará ayuda en relación con la elaboración de políticas y del entorno legislativo necesario para que la economía social sea eficaz.
El programa:
- se basará en asociaciones con las instituciones más importantes en materia de economía social -- sociedades mutuales, asociaciones y cooperativas, así como organizaciones e instituciones de investigación pertinentes que se interesen en la aplicación práctica de la economía social;
- seleccionará las experiencias a nivel global y las prácticas óptimas en materia de economía social a fin de desarrollarlas, prestando ayuda para adaptarlas a las circunstancias locales;
- dará asesoramiento sobre la formulación y la aplicación de políticas, legislación, estrategias y programas en esta esfera;
- llevará a cabo pruebas en el terreno para desarrollar enfoques innovadores; y
- establecerá redes de usuarios y de promotores de la economía social.
Situación de la aplicación
Se está completando la contratación para el programa central. Se llevará a cabo una serie de misiones a distintas regiones para celebrar discusiones sobre los objetivos generales con la estructura en el terreno y para empezar a preparar subprogramas que respondan a las necesidades específicas de cada país. Se ha empezado a trabajar en la base de datos, acumulando documentación sobre las competencias y los interlocutores potenciales en el campo de la economía social.
Ejemplos de vínculos con otros programas, departamentos técnicos y organizaciones
- El programa desarrollará la labor sobre los sistemas de protección social para el sector no estructurado que inició el Departamento de Seguridad Social de la OIT (SEC/SOC).
- Colaborará con el Centro de Turín y con la Escuela Superior del Personal de las Naciones Unidas, en materia de programas de protección social. También se prevé colaborar con el Programa de actividades para los trabajadores del Centro de Turín.
- Trabajará conjuntamente con el Instituto Internacional de Estudios Laborales (IIEL) para desarrollar aplicaciones prácticas de la importante labor de investigación sobre la exclusión social que ha llevado a cabo el IIEL en colaboración con el PNUD y la Fundación Ford.
- Se prevé colaborar con la OMS y con el Organismo Alemán para el Desarrollo (GTZ), que tienen interés en la base de datos sobre la ampliación de la protección social al sector no estructurado.
Financiación
El programa se inició en enero de 1998 con una contribución de 8,2 millones de dólares que aporta Bélgica (a lo largo de un período de cinco años) para el programa central. Bélgica también financia los tres expertos asociados. Se buscará más financiación entre otros donantes para los programas en el terreno.
* * *
C. Programa Internacional para
la Pequeña Empresa (ISEP)
Fecha en que se ha de iniciar
Primer semestre de 1998.
Razón de ser
El sector de la pequeña empresa es en la actualidad la fuente más importante de creación de empleos en todo el mundo, independientemente del nivel de desarrollo de los países. La OIT ha adquirido una experiencia considerable en el desarrollo de la pequeña empresa. Este programa busca reunir de manera más eficaz distintos elementos de la labor que realiza la OIT en este campo para ocuparse de cierto número de insuficiencias en algunas esferas capitales a fin de lograr un mayor impacto. Será el principal vehículo de la OIT para promover las microempresas, las empresas pequeñas y medianas orientadas hacia el crecimiento y competitivas, en una economía cada vez más mundializada.
Relación con el mandato de la OIT y con las normas internacionales del trabajo
El respeto a las normas internacionales del trabajo será parte integrante del programa. También se prevé que este programa será el principal vehículo de seguimiento de la recomendación sobre condiciones generales para fomentar la creación de empleos en la pequeña y mediana empresa, si se adopta en la reunión de 1998 de la Conferencia Internacional del Trabajo. El programa buscará asegurar que el mandato, los valores fundamentales y los objetivos de la OIT, incluidos los relacionados con la calidad del empleo, se reflejen plenamente en los programas y actividades de la OIT en la esfera del fomento de la pequeña empresa.
Objetivos
En términos generales, el programa busca contribuir a reducir el desempleo y a mitigar la pobreza. De manera más detallada, busca:
- fortalecer la capacidad de los Estados Miembros y de otras partes interesadas para elaborar y aplicar programas con un fuerte impacto, sostenibles y rentables que contribuyan a que muchas personas creen empleos de calidad para sí mismos y para otras personas en microempresas y empresas pequeñas;
- elaborar estrategias de apoyo a las microempresas y las empresas pequeñas y directrices para llegar hasta las mujeres, los grupos vulnerables tales como los desempleados, los trabajadores que han sido objeto de reducciones de personal, los jóvenes y los empresarios discapacitados, etc.; y
- hacer de la OIT un centro de excelencia, capaz de elaborar prácticas innovadoras de vanguardia en la esfera del fomento de la pequeña empresa.
Acuerdos institucionales
El programa tendrá su base en el Departamento de Desarrollo de Empresas y Cooperativas. Aún queda por definir la dotación en personal. Incrementará la coordinación permanente dentro y fuera del Departamento de Desarrollo de Empresas y Cooperativas bajo la dirección del ISEP y recurrirá en gran medida a conocimientos técnicos más amplios que ofrecen otros departamentos de la OIT y la estructura de la OIT en el terreno.
Estrategia
El programa:
- elaborará un programa general para contribuir a la aplicación de la recomendación de la OIT sobre las condiciones generales para fomentar la creación de empleos en la pequeña y mediana empresa, de ser adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo;
- combinará y coordinará las investigaciones en materia de acción con actividades concretas de asistencia técnica para reducir la brecha que existe entre las necesidades expresadas por las microempresas y las pequeñas empresas y las actividades de investigación que llevan a cabo las universidades y otras entidades;
- dará forma al debate global sobre el fomento de la pequeña empresa mediante un eficaz trabajo en red con importantes interlocutores mundiales y nacionales en esta esfera y mediante una transmisión eficaz a los mandantes de la OIT de los resultados de toda una serie de actividades prominentes que se han de iniciar;
- llevará a cabo sistemáticamente intercambios técnicos con los donantes y participará en las iniciativas de movilización de recursos;
- apoyará y dará asesoramiento a los mandantes de la OIT en lo relativo al fomento de la pequeña empresa en el marco de la política de asociación activa; y
- reforzará las órganos nacionales para el fomento de la pequeña empresa y promoverá la creación de los mismos cuando no existan.
Los elementos de esta estrategia se combinarán en los planos mundial y nacional para abordar las siguientes insuficiencias en lo relativo al fomento de la pequeña empresa:
- Impacto. Mejorar la eficacia en términos de costo y de impacto en los hogares. Ello hará necesario una evaluación detallada de la elaboración y la aplicación de los actuales programas de asistencia, e incluirá la elaboración de programas de investigaciones en materia de acción para elaborar metodologías de evaluación del impacto y pautas aplicables a distintos tipos de apoyo directo y a las reformas de la política y de la reglamentación; un examen más centrado en las dinámicas de crecimiento de las pequeñas empresas para optimizar las intervenciones; y una amplia divulgación de las prácticas y enfoques óptimos entre los expertos en desarrollo.
- Aspectos relacionados con la política y la reglamentación. Garantizar que el entorno respalde el crecimiento de las pequeñas empresas. Para ello hay que movilizar a las personas con capacidad decisoria y dar participación a los interlocutores sociales, que desempeñan un papel clave. Estas actividades incluirán: la elaboración de técnicas y directrices para ayudar a analizar las políticas y la reglamentación; y la elaboración de enfoques y mecanismos de consulta para dar participación a los mandantes y a otros interlocutores en un proceso sistemático de revisión y defensa de las políticas y de la reglamentación.
- La obtención de créditos. Superar las dificultades que experimentan las pequeñas empresas para acceder al crédito. Estas actividades incluirán: el apoyo a los esfuerzos que han iniciado instituciones tales como el BIRD para reformar el sector bancario; la elaboración de directrices y de programas de formación para intermediarios financieros que se dedican a trabajar con el sector de la pequeña empresa; y dar asesoramiento a los gobiernos en materia de medidas y programas de política para que las pequeñas empresas puedan acceder más fácilmente a la financiación y al crédito.
- Servicios de apoyo a las pequeñas empresas. Ayudar a las pequeñas empresas a abordar mejor importantes problemas tales como la baja productividad, las bajas calificaciones de los trabajadores y la baja calidad, la gestión ineficiente, las pocas innovaciones, la falta de acceso a la información, etc. Las actividades incluirán investigaciones sobre acciones a fin de elaborar mecanismos innovadores de prestación de servicios; un examen de los servicios con que se fomenta la iniciativa empresarial, y una selección y divulgación de las prácticas óptimas; una actualización constante de la metodología y de los mecanismos de prestación de servicios de los programas Inicie y mejore su propio negocio, de la OIT, para adaptarlos a la evolución de las metodologías de formación y a los cambios de las características de los grupos a los que van destinados; la elaboración de enfoques sectoriales y subsectoriales, llegado el caso; el fomento de grupos de cooperativas y de pequeñas empresas que permitan canalizar los servicios a sus miembros; el fomento del trabajo en red a nivel local y global entre las microempresas y las pequeñas empresas y las empresas más grandes; y el fomento de la adopción por parte de las pequeñas empresas de medidas tendentes a mejorar la productividad y la gestión de los recursos humanos.
- Calidad del empleo. Lograr mejoras en las condiciones de trabajo, la remuneración, la seguridad y la salud en el trabajo, las relaciones laborales y la protección social. Uno de los objetivos de las actividades es garantizar que los programas de formación del personal de gestión reflejen perspectivas progresistas en materia de gestión de los recursos humanos y alienten el desarrollo y la participación de los trabajadores; intervenciones que vinculen la competitividad de las empresas con mejoras en la calidad de los empleos; el acopio y la divulgación de datos e instrumentos sobre los aspectos cualitativos del empleo de las pequeñas empresas; y la promoción de enfoques de grupo y cooperativos aplicables al seguro de salud y a los planes de pensiones, colaborando con los departamentos y programas de la OIT, según sea necesario.
- Información. Facilitar intercambios de información más sistemáticos y eficaces entre los empresarios y los consultores acerca de las prácticas óptimas y de la dinámica del sector de la pequeña empresa y de las limitaciones con que tropiezan los pequeños empresarios. Las actividades incluirán: la publicación de los resultados de las investigaciones sobre las acciones; la selección y la divulgación de los conocimientos prácticos adquiridos en las actividades técnicas pertinentes de la OIT y de otros organismos; la documentación de las prácticas óptimas para el fomento de las microempresas y de las pequeñas empresas, que han ido surgiendo en las vastas actividades prácticas de la OIT, y la divulgación de esas prácticas bajo la forma de directrices y manuales dirigidos a los mandantes de la OIT y a los órganos que fomentan la pequeña empresa a nivel local e internacional.
Financiación
Cuando se inicie el programa se adoptarán medidas para movilizar recursos.
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D. Programa mundial sobre seguridad, salud
y medio ambiente en el ámbito del trabajo (OSHE)
Fecha en que se ha de iniciar
Se está ultimando el documento marco. Aún no se ha determinado la fecha en que se ha de iniciar.
Razón de ser
La incidencia que aún tienen en todo el mundo los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales sigue siendo inaceptable. El creciente deterioro del medio ambiente causado por las actividades de producción de la economía también causa gran preocupación. Sin embargo, tradicionalmente a la prevención y a la protección se les ha dado muy poca prioridad en los gastos de inversión y financiación, ya que resulta difícil medir con precisión los costos de la inacción y el tiempo que requerirían esas mediciones. Además, se ha tendido a mirar con malos ojos la adopción de medidas apropiadas por considerarse que obstaculizan las actividades.
Esta situación se ve agravada por los efectos de la mundialización y por los rápidos cambios de la tecnología, que fomentan un tipo de competitividad basada en el aumento de la productividad y de la calidad a menor costo. En este entorno, se considera que las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo y en el medio ambiente de trabajo constituyen un obstáculo para el comercio y que, por lo tanto, impiden que las empresas prosperen.
El programa responde a la necesidad de un marco global que pueda promover, articular y coordinar la aplicación de sistemas de prestación de servicios mejor adaptados y rentables en esta esfera, técnicas y programas de gestión, así como servicios de supervisión y de información para prevenir los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y proteger la salud y el bienestar de los trabajadores, de sus familias y del medio ambiente. Busca demostrar y dar publicidad al hecho de que los objetivos en esta esfera son valores positivos en la ecuación económica y crear una percepción positiva de la prevención y la protección como partes integrantes de una gestión de calidad. Parte de la premisa de que al tomar en consideración los costos totales que acarrean las lesiones, las enfermedades y la incapacidad en el momento de calcular el costo verdadero de producción, es evidente que sólo se puede alcanzar un alto nivel de productividad y de calidad desde el punto de vista económico cuando se han incluido requisitos de este tipo en el proceso de producción. Las cuestiones relacionadas con la seguridad, la salud y el medio ambiente constituyen elementos integrales de otras prioridades tales como la salud, el empleo, las relaciones laborales y el fomento de las empresas. En el programa se adoptará el enfoque integrado e integral en materia de gestión que hace falta a nivel nacional, regional e internacional, y en cuya aplicación participarán todas las partes interesadas.
Este programa también constituye una medida de seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Río de Janeiro, junio de 1992) y responde en particular a la preocupación por el medio ambiente que ha surgido en el mundo del trabajo.
Relación con el mandato de la OIT y con las normas internacionales del trabajo
Los principios relativos a la creación de un entorno de trabajo y de vida seguro y saludable, y a la promoción del bienestar y de la dignidad de los trabajadores forman parte del mandato de la OIT relativo a la justicia social y la protección de los trabajadores.
El programa promueve directamente los objetivos de varios convenios internacionales del trabajo, en particular el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), el Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170), el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161) y el Convenio sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993 (núm. 174).
Objetivos
En términos generales, el programa busca contribuir a que se reduzcan en gran medida los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y el deterioro del medio ambiente que se registran en el lugar de trabajo. Trata de ayudar a los países a fortalecer su capacidad para elaborar y aplicar estrategias rentables en esta esfera que sean compatibles con las limitaciones que impone la mundialización y que al mismo tiempo permitan reducir de manera sostenida e importante estos males.
Estrategia
- El programa de alcance global proporcionará un marco para el fomento de proyectos nacionales basados en políticas y principios concertados en el plano internacional, destinados a satisfacer las necesidades nacionales y diseñados para ser aplicados en los planos nacional y local, y que sirvan de base para un aumento coherente y progresista de las capacidades de los países en materia de seguridad y salud en el trabajo y en el medio ambiente del trabajo.
- El punto central será el fortalecimiento de la capacidad nacional para abordar estas cuestiones tanto en las entidades gubernamentales encargadas de aplicar las medidas de supervisión y de aplicación de las cuestiones relacionadas con la seguridad y la salud en el trabajo y el medio ambiente de trabajo, como en las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y en las pequeñas y medianas empresas.
- El objetivo es establecer estructuras operacionales integradas en el plano nacional para prestar, de manera eficiente y sinérgica, servicios de seguridad en el trabajo, higiene en el trabajo, salud en el trabajo y en el medio ambiente de trabajo.
- Se crearán bases de datos fiables sobre estadísticas en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales en los planos nacional e internacional.
- Se dará prioridad a los trabajadores con ocupaciones altamente peligrosas (en particular en la agricultura, la minería, la explotación forestal, la producción de energía, la industria química y de eliminación de desechos) y a categorías específicas de trabajadores, con inclusión de las mujeres y de los jóvenes trabajadores y de los trabajadores del sector no estructurado.
- El programa se centrará en los riesgos laborales más intolerables y en los riesgos ambientales relacionados con el trabajo, a fin de planificar su eliminación.
- El programa fomentará la cooperación internacional en esferas tales como la salud en el trabajo, la seguridad en la manipulación de sustancias químicas y la protección contra las radiaciones.
- La OIT convocará periódicamente un foro internacional sobre la seguridad en el trabajo, la salud en el trabajo y el medio ambiente de trabajo para promover la cooperación entre los países y establecer una red y presentar y comparar las experiencias de los distintos países. También servirá de instrumento para la detección temprana de nuevos problemas y cuestiones relacionados con estos asuntos.
Acuerdos institucionales
El programa tendrá su base en el Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo, que se ocupará del conjunto de las actividades de aplicación, incluida la coordinación de los insumos de otros departamentos de la OIT. Otras funciones centrales incluirán la supervisión, la presentación de informes y la evaluación globales; el inicio de actividades de análisis que garanticen la inclusión de los valores del programa en las políticas y estrategias nacionales; la cooperación técnica con otras organizaciones internacionales; y la participación en iniciativas de movilización de recursos. La red de EMD de la OIT ayudará a las partes interesadas de los distintos países a definir sus prioridades y a determinar la composición de los programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo y de medio ambiente del trabajo.
Financiación
Se mantendrá informados a los donantes sobre la evolución del programa, y se presentarán propuestas concretas a posibles interlocutores de financiación, llegado el momento. Finlandia ya se comprometió a aportar un millón de dólares para las actividades que se han de llevar a cabo bajo la égida de este programa.
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1 Según la definición del programa, la economía social abarca las actividades económicas realizadas por las empresas que se califican a sí mismas como cooperativas, sociedades mutuales u otras organizaciones sin fines de lucro, que suscriben los principios fundamentales siguientes: i) finalidad de servicio a los miembros o colectividades en lugar de fin de lucro; ii) autonomía administrativa; iii) proceso democrático de toma de decisiones, y iv) primacía de las personas y el trabajo sobre el capital en cuanto a la distribución de los ingresos de la humanidad.