GB.273/ESP/1/1 |
||
Comisión de Empleo y Política Social |
ESP |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999. Empleabilidad
y mundialización. Papel fundamental de la formación
a) Discusión general y repercusiones en materia de política
Indice
Tendencias del empleo en el mundo
Utilidad de la enseñanza y de la formación para la competitividad, el crecimiento y un reajuste eficaz
La mujer y la formación en una época de reajuste de la economía
Las necesidades de formación en el sector no estructurado
La importancia de la formación para los grupos vulnerables de trabajadores
1. El Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999, publicado por la Oficina en septiembre de 1998, es el tercero de una serie de informes de la OIT que ofrecen una perspectiva internacional de las cuestiones de actualidad en materia de empleo. En el informe se analiza la situación mundial del empleo y se examina de qué manera los países, en respuesta al ritmo acelerado de la mundialización y de la evolución tecnológica, pueden desarrollar la mejor estrategia de formación y unos sistemas flexibles de capacitación para enfrentarse a estos cambios de gran alcance. El informe ofrece un detallado análisis de los sistemas de formación en todo el mundo y procede a un examen de las estrategias de formación destinadas a incrementar la competitividad nacional, mejorar la eficacia de las empresas y promover el crecimiento del empleo. Examina desde un punto de vista crítico las políticas y programas específicos para mejorar las oportunidades de empleo de las mujeres, así como las calificaciones y la empleabilidad de la mano de obra del sector no estructurado y de las categorías vulnerables de trabajadores (en particular los jóvenes más expuestos, los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad relegados y los discapacitados), y propone sugerencias prácticas y aplicables en cuanto a las medidas que pueden tomar los mandantes de la OIT para mejorar sus actuales sistemas de formación y hacerlos más eficaces de modo que respondan a las necesidades cambiantes del mercado de trabajo.
2. En el prefacio al informe, el Director General señala que «una fuerza de trabajo mejor formada puede aumentar la competitividad, garantizar una mayor complementariedad entre el capital humano y el físico, intensificar el crecimiento de la economía, mejorar las perspectivas de empleo y facilitar el ajuste. Las conclusiones principales del presente documento confirman las de los anteriores informes sobre El empleo en el mundo, en el sentido de que los mejores resultados se conseguirán mediante la creación de un entorno general que promueva el crecimiento y la adopción de decisiones en estrecha consulta entre el gobierno, los empleadores y los trabajadores». Continúa diciendo: «la tesis fundamental del presente informe, que pone de relieve la importancia creciente de la formación y de la educación permanentes, dados los rápidos e incesantes cambios de la demanda de calificaciones, es válida para todo el mundo... Cada uno de [los países] puede aprender mucho de la experiencia ajena, en lo que se refiere al desarrollo y al aprovechamiento de una fuerza de trabajo mejor formada y con más capacidad de adaptación».
3. La inclusión de este punto en el orden del día de la Comisión se concibe como una oportunidad para que esta última contribuya a tan importante debate. Con el fin de facilitar la discusión, este documento presentará en primer lugar un resumen de los estudios analíticos y de las conclusiones del informe. Posteriormente examinará las consecuencias para las actividades de la OIT.
Tendencias del empleo en el mundo
4. El Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999 estudia el papel de la formación y los esfuerzos recientes para mejorar los sistemas de formación, con una situación del empleo permanentemente deprimida y una rápida mundialización de la economía como telón de fondo. Desde el último informe de la OIT sobre la situación del empleo en el mundo, que data de finales de 1996, han ocurrido acontecimientos tanto positivos como negativos en relación con el empleo mundial. Sin embargo, en términos generales y con pocas excepciones, la situación del empleo ha seguido siendo desfavorable, y las altas tasas de desempleo son una fuente de considerable preocupación en casi todo el mundo. Aunque las perspectivas del empleo han mejorado hasta cierto punto en diversos países industrializados, esta situación ha de compararse con las persistentes dificultades a las que se enfrentan Europa central y oriental, así como con el empeoramiento de la situación en Asia oriental. En Asia meridional y en Africa no se ha producido ninguna mejora importante. En América Latina, se ha reanudado el crecimiento económico, pero se observan pocos indicios de que las tasas de desempleo vayan a descender.
5. La OIT calcula que, considerando una fuerza laboral mundial de 3.000 millones de personas, entre el 25 y el 30 por ciento de la misma se encuentra en situación de subempleo, y cerca de 140 millones de trabajadores están en situación de desempleo total. Como consecuencia fundamentalmente del desplazamiento a gran escala de trabajadores ocasionado por la crisis económica en Asia oriental, la OIT espera que, a finales de 1998, vengan a sumarse a las filas de los desempleados otros 10 millones de trabajadores, lo cual irá inevitablemente acompañado de un importante incremento de la pobreza y del subempleo en los países directamente afectados. En resumen, la situación del empleo en el mundo sigue siendo grave en términos generales, y la acuciante necesidad de encontrar nuevas vías para superar las barreras al empleo plantea un reto común y urgente a los países de todo el mundo.
6. Con estos elevados y persistentes niveles de desempleo y de subempleo, aumenta la preocupación por la exclusión social derivada de la escasez de oportunidades de empleo. En el actual entorno económico, corren un riesgo especial de exclusión los jóvenes desempleados, los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad relegados, los trabajadores menos capacitados y los que tienen alguna discapacidad, así como los grupos étnicos minoritarios, siendo la mujer la que, dentro de estos grupos, se enfrenta a mayores dificultades para encontrar empleo. La gravedad del desempleo de los jóvenes en todo el mundo es fuente de especial preocupación social: la OIT calcula que son cerca de 60 millones los jóvenes de 15 a 24 años que buscan empleo y no pueden encontrarlo.
7. La crisis financiera de Asia ha puesto de manifiesto lo que ocurre cuando se descuidan los asuntos sociales. Las fuerzas del mercado han sido las principales impulsoras del ritmo de la mundialización, y las necesarias reglas, instituciones y prácticas nacionales y, hasta cierto punto, internacionales para lograr que sus consecuencias sean socialmente aceptables no se han formulado debidamente. Ni siquiera los países ricos de Asia oriental están en condiciones de solventar el problema del desplazamiento de sus propios trabajadores de un modo socialmente aceptable, ya que apenas se interesaron en su día por instaurar los organismos y las prácticas correspondientes. Es probable que el comercio mundial siga creciendo más deprisa que la producción debido a la mayor especialización de los sistemas de producción de los países industrializados y a que algunos países en desarrollo, sobre todo al amparo de acuerdos regionales, estarán en mejores condiciones de quedarse con una parte mayor de los mercados de los países industrializados en determinados sectores. El auge del comercio y la persistencia de la grave dislocación de las economías asiáticas están agudizando la necesidad de encontrar en todo el mundo soluciones socialmente aceptables para los problemas derivados de la reestructuración de las empresas y del desplazamiento de los trabajadores.
8. La demanda de trabajadores calificados ha experimentado un crecimiento importante como consecuencia de la mundialización, de los progresos técnicos y de las nuevas formas de organización del trabajo. Los tres elementos están estrechamente vinculados: al reducir los costos y acelerar la comunicación, la nueva tecnología informática ha contribuido de manera fundamental a la mundialización de la producción y a la integración de los mercados financieros; por su parte la mundialización, al intensificar la competencia, ha fomentado la difusión de la tecnología y la adopción de nuevas formas de organización del trabajo. Cada vez más, los resultados de las economías nacionales dependen fundamentalmente de que éstas tengan acceso a la nueva tecnología y a la capacitación de su fuerza laboral y de que las pongan en práctica.
Utilidad de la enseñanza y de la formación para la competitividad,
el crecimiento y un reajuste eficaz
9. En los últimos años, coincidiendo con la rápida mundialización y la difusión de la nueva tecnología de la información y de la comunicación, se considera cada vez más que el desarrollo del capital humano es uno de los principales motores del crecimiento económico. Las diferencias de nivel de vida entre los países se atribuyen principalmente a diferencias en el nivel de formación y en la calidad de la población activa. Más concretamente, los países con un nivel de calificaciones más elevado presentan ciertas ventajas obvias. Pueden amoldarse más eficazmente a los retos y oportunidades de la mundialización porque sus empresas son más flexibles y más capaces de asimilar y adoptar nuevas tecnologías y de utilizar nueva maquinaria. Su estructura de producción y de exportación se dirige más bien hacia productos de mejor calidad, y su competencia estriba más en la calidad que en el precio, con lo que están menos amenazadas por la competencia de los países con salarios más bajos. Una mayor proporción de trabajadores calificados en su población activa les proporciona mayores posibilidades de progresión profesional y realza la calidad del trabajo. Los países con niveles de formación profesional más elevados han soportado presiones encaminadas a instaurar una mayor desigualdad salarial.
10. Al abrirse a una mayor competencia internacional y recurrir más a las fuerzas del mercado, muchos países en desarrollo y economías en transición no tienen más remedio que aumentar la eficacia y la competitividad de sus empresas. Es preciso apoyar la reestructuración industrial mediante una buena formación profesional. Antes, unos aranceles muy elevados protegían la escasa competencia técnica de la población activa de muchos países, y ahora estos últimos deben acabar rápidamente con las consecuencias negativas para su competitividad derivadas de la falta de formación adecuada de su población activa.
11. En el actual momento de interacción de la mundialización con la difusión de nuevas tecnologías, surgen constantemente nuevas oportunidades que podrá aprovechar mejor dentro de la economía mundializada el país que disponga de las debidas calificaciones y de los productos pertinentes en el momento adecuado. El resultado de una decisión errónea en lo tocante a una determinada nueva tecnología o a cierta falta de calificaciones en una estrategia de orientación interna es el costo más alto que ha de soportar la economía nacional. En la economía mundializada, el costo es la pérdida de los ingentes beneficios económicos que se obtendrían aprovechando los nuevos segmentos que aparecen en el mercado.
12. A fin de ayudar a los países a formular la mejor estrategia de formación posible para amoldarse a estos cambios tan importantes, el informe sugiere que se tomen en consideración los siete elementos claves siguientes:
- La formación es uno de los dos fundamentos de una estrategia integrada de perfeccionamiento de los recursos humanos. No se le oculta a ningún país la importancia de la educación pero, dada la rápida y permanente evolución de la demanda de nuevas calificaciones, es necesario conceder la máxima prioridad a la formación y a la educación a lo largo de toda la vida laboral.
- Una transición bien llevada de la escuela al trabajo se basa en: i) una educación básica coherente y de gran calidad; ii) la adquisición de una sólida capacidad analítica, cognoscitiva y de comportamiento y la facultad de comunicar ideas y de trabajar en grupo; y iii) una estrecha vinculación entre los centros de formación y las empresas (por conducto de un sistema de aprendizaje o de unas escuelas de formación profesional). Distintas combinaciones de enseñanza general y profesional y de aprendizaje pueden proporcionar las calificaciones necesarias, siempre que sean eficaces en función de los costos y que se adapten a las exigencias de mercado.
- Los países con mayor y mejor nivel de calificación se adaptan de manera más eficaz a los retos y oportunidades de la mundialización, porque sus empresas son más flexibles y más capaces de asimilar y adaptar las nuevas tecnologías y de trabajar con nuevos equipos. Así pues, el nivel de calificación y la calidad de la población activa serán cada vez más el factor decisivo para competir con éxito en la economía mundializada.
- Los sistemas de formación tienen que ser flexibles y capaces de reaccionar, y basarse en una amplia participación del gobierno y de los interlocutores sociales, esto es, las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
- En el caso de la mujer, a quien se debe la mayor parte del aumento de la oferta de mano de obra en muchos países, la existencia de instituciones de educación permanente y la prestación de servicios de guardería y otros servicios domésticos, así como la formulación de programas de discriminación positiva y de una legislación contra la discriminación pueden contribuir decisivamente a depararle oportunidades de perfeccionamiento profesional. Es necesario garantizar a la mujer un mejor acceso a la formación en los campos fundamentales de la informática y de la telemática, así como en el campo de la gestión y de la empresa, a fin de mejorar su empleabilidad en los sectores de crecimiento rápido y más dinámicos de la economía, en los cuales está poco representada.
- En el sector no estructurado de los países en desarrollo, que es donde se crea la mayoría de los nuevos puestos de trabajo, una acción aunada para mejorar los salarios, la productividad y las condiciones de trabajo presupone: i) la actualización de los sistemas de aprendizaje «tradicionales»; ii) un mayor acceso a las nuevas tecnologías gracias a los servicios de extensión; iii) el estrechamiento de los lazos con las empresas grandes y medianas; iv) una mejor colaboración entre ellas con miras a la organización de programas de formación eficaces en función de los costos, y v) la formación como componente esencial de un conjunto de medidas, claramente vinculado a un apoyo crediticio e institucional, destinado a acrecentar los ingresos en el subsector de los servicios y del trabajo a domicilio.
- Para que sean eficaces, los programas encaminados a reducir el desempleo juvenil y el de larga duración han de combinar la formación con la búsqueda de empleo, el asesoramiento profesional, la formación correctiva y la experiencia laboral subvencionada. Los programas deben elaborarse en función de las necesidades de los empleadores, en vez de venir impulsados por la oferta. La formación y la educación continuas son imprescindibles para disminuir los despidos de trabajadores de edad amenazados por las reducciones de plantilla y la nueva organización del trabajo. Es preciso tomar medidas políticas que mejoren el acceso de las personas discapacitadas a los circuitos principales de enseñanza general y formación profesional. No obstante, si el nivel de desempleo es muy elevado y la economía se encuentra estancada, los programas de formación destinados a disminuir el desempleo juvenil y el de larga duración tendrán una eficacia limitada.
13. Los sistemas de formación están sometidos a presiones. Al cambiar la demanda de calificaciones, no sólo se requieren calificaciones «más altas», sino también «diferentes», para poder disponer de una población activa empleable. Los sistemas de formación tienen que reaccionar con rapidez y flexibilidad. Además, la percepción cada vez más clara de la utilidad de un aprendizaje permanente, de las necesidades de los desempleados en las economías desarrolladas y en transición y de unos programas que mejoren la situación en el sector no estructurado de los países en desarrollo ejercen una influencia considerable sobre los sistemas de formación nacionales. Aunque el informe señala los fallos de algunos programas de formación apoyados por el Estado, las reformas no tienen por qué debilitar el papel del sector público. En realidad, en ciertos casos (como por ejemplo, la convalidación de las calificaciones, la certificación, el control de la calidad y la evaluación) puede ser necesario reforzar el papel del sector público.
14. Las presiones a que se ven sometidos distintos países para reformar sus sistemas de formación han llevado a la adopción de diversas medidas específicas. Al examinar estos distintos procesos de reforma, el informe señala varias conclusiones importantes que podrían proporcionar a los países una base para crear un sistema de formación que se amolde perfectamente a la evolución de la demanda de calificaciones. Estas conclusiones destacan la importancia que, para los sistemas de formación, tienen la participación social, la cofinanciación, la certificación y la eficacia en función de los costos.
15. Es fundamental que los sistemas de formación se basen en una coparticipación social entre los empleadores, que son los usuarios finales de las calificaciones, los trabajadores, que son quienes las adquieren, y el gobierno, que se encarga de proporcionar la estructura correspondiente. Esta coparticipación social contribuirá a realzar la idoneidad del contenido y de la calidad de la formación, la transparencia y la salvaguardia de las normas para la evaluación y certificación de las calificaciones, así como una estructura de incitación positiva. En la empresa, la consulta entre los trabajadores y la dirección resulta esencial para que las oportunidades de formación sean un factor real en las perspectivas de progresión profesional de los empleados. En el plano nacional, tiene que haber cierto grado de consulta global para que la política aplicada concuerde con otras medidas y políticas de mercado de trabajo. En un plano intermedio, cabe una mayor diversidad en lo que atañe a la estructura de las instituciones, tanto en el plano local como en el profesional y en el sectorial. Una ventaja del criterio de la coparticipación social para la política de formación es que contribuye a generar una información más realista en cuanto a las calificaciones necesarias. La descentralización de las decisiones relativas a los cursos de formación presenta una utilidad similar.
16. El informe destaca la necesidad de una formación continua a lo largo de toda la vida laboral, en la que las empresas y organizaciones se redefinan a sí mismas en su doble papel de entidades productoras y de «empresas docentes». La práctica de la evolución continua de las calificaciones como parte de una carrera dentro de la empresa está muy arraigada en las compañías japonesas y alemanas. Sin embargo, estas modalidades de formación tienen más importancia en aquellos países donde la relación empresario-trabajador se basa en un compromiso recíproco duradero, o donde la certificación está bien implantada. Las redes interempresariales se utilizan cada vez con mayor frecuencia para repartir los costos de la formación entre las empresas que compiten en el mismo mercado, y el ideal sería que los costos de formación se repartieran entre todos cuantos se aprovechan de la existencia de una reserva de mano de obra mejor calificada. Pero tales sistemas son especialmente útiles cuando los representantes de los trabajadores están seguros de la justicia de las negociaciones salariales posteriores.
17. Todo este horizonte de posibilidades potencial resalta la necesidad de una implicación activa de los empleadores y de los trabajadores en organismos que determinen las políticas de formación de las empresas, así como de la participación de los mismos en la elaboración de estas políticas en los planos nacional, regional y local. Es necesario fortalecer y desarrollar la cooperación social para garantizar que todas las partes interesadas, incluido el Estado, participen en la codeterminación de estos sistemas.
18. La política estatal se concentra cada vez más en incitar a las empresas y a los individuos a que asuman la mayor parte de los costos de la formación, demostrándoles la utilidad de la misma y fomentando una mayor competencia en la provisión de formación. Pero también en este campo pueden coexistir diversos modelos posibles.
19. En algunos países de América Latina se aplican tasas sobre las nóminas, que implican la detracción de una cantidad anual determinada por el gobierno (que oscila entre el 1 y el 2 por ciento de la masa salarial a cargo de los empleadores). Otros sistemas en los que se prevén tasas acompañadas de subvenciones funcionan en países tan distintos como Francia, Singapur y Zimbabwe, donde las empresas quedan exentas de estas tasas sobre la formación en la medida en que ellas mismas se encargan de facilitarla. En otras palabras, las empresas que no ofrecen formación profesional a sus trabajadores pagan la totalidad de la tasa (que va a parar a un fondo nacional para la formación), mientras que las empresas que la facilitan pueden deducir de esta tasa sus gastos en este concepto.
20. Buena parte de la formación profesional está financiada de hecho por los propios trabajadores a través de los salarios reducidos que perciben durante el período de formación. Esto contribuye a superar el principal inconveniente que plantean los empleadores para proporcionar formación: el de invertir en un empleado sobre el que no tienen control y que muy bien pudiera cambiar después de empresa e ir a ofrecer sus servicios, ahora con una mayor calificación, a otro empleador.
21. La obtención de formación individual, para la que los trabajadores invierten su tiempo y su dinero para adquirir nuevas destrezas a través de una educación continua, clases nocturnas, cursos de reciclaje, escuelas profesionales, etc., está adquiriendo cada vez mayor importancia. Los estudios realizados en Francia, Alemania y los Estados Unidos aportan numerosas pruebas de que los adultos que invierten en su propia formación obtienen por ello ingresos significativamente más elevados que los demás. En algunos casos, estos esfuerzos individuales por mejorar cuentan con el apoyo de los gobiernos a través de medidas fiscales: los Estados Unidos y el Reino Unido, por ejemplo, ofrecen desgravaciones a los que acuden a determinados cursos de formación, debidamente homologados.
22. En los sistemas de enseñanza y en los mercados de trabajo se concede cada vez más importancia a la introducción de sistemas de reconocimiento de la competencia y de las calificaciones. Es inherente a cualquier consideración de la certificación de la aptitud el carácter transferible de las calificaciones. Todas las calificaciones adquiridas deben ser transferibles, incluidas las que se derivan de una formación y las que se adquieren más tarde gracias a la experiencia laboral.
23. El informe destaca la necesidad de que los países en desarrollo creen, para quienes han adquirido capacitaciones en un sistema de aprendizaje no homologado o mediante una formación en el propio lugar de trabajo, unos sistemas de certificación basados en competencias definidas por los empleadores. Por desgracia, la falta de calificaciones homologadas se confunde a menudo con la ignorancia. Es importante reconocer que los interesados tienen una capacitación, pero que la han conseguido de otro modo, esto es, que la han aprendido en el puesto de trabajo, aun careciendo en muchos casos de una alfabetización funcional.
24. La calidad del rendimiento está convirtiéndose en la principal consideración en relación con la competitividad nacional y empresarial. Esto tiene varias consecuencias para los sistemas de formación. Una de ellas es que los proveedores de formación deberían velar escrupulosamente por la calidad de la formación que dan y cerciorarse de que se cumplen las normas en materia de competencia. Otra es que deberían tenerse muy en cuenta las normas de calidad en los sistemas de formación, ya que se espera un alto nivel de calidad en el entorno laboral. Las normas de calidad, que revisten la forma de criterios de rendimiento, son cada vez más objeto de una definición por parte de los gobiernos y de las organizaciones del sector privado que financian los programas de formación, no realizándose los pagos estipulados en el contrato hasta que se cumplen las normas. Algunas instituciones están intentando demostrar la gran calidad de su formación al conseguir una certificación en virtud de normas establecidas por instituciones como la Organización Internacional de Normalización (ISO).
25. La rapidez de adaptación de los sistemas de formación para satisfacer las necesidades identificadas es un elemento vital para mantener o reforzar la competitividad. La descentralización de la toma de decisiones permite respuestas más rápidas y garantiza la eficacia en función de los costos de la formación. El informe analiza las experiencias nacionales para la creación de «casi mercados» en relación con los programas públicos de formación, en virtud de los cuales los gobiernos recurren a métodos de licitación competitiva para seleccionar a los encargados de impartir la formación, con miras a una mayor eficacia en función de los costos y a un incremento de la eficiencia.
26. El informe se opone a que las medidas destinadas a mejorar la calidad de una formación financiada públicamente por medio de mecanismos de mercado como son los vales de formación se consideren como un sustituto a la creación de instituciones fuertes encargadas de fiscalizar y configurar la aplicación de la política de formación. Tales instituciones pueden aprovechar al máximo el buen funcionamiento de los mercados de formación, pero al mismo tiempo pueden proporcionar una información muy útil a los proveedores de formación privados sobre la futura demanda probable de calificaciones, y actuar como un control para descartar a los proveedores privados de mala calidad y fraudulentos.
La mujer y la formación en una época de reajuste de la economía
27. El informe continúa con un examen de la situación cambiante y las necesidades de capacitación de la mujer en la economía mundializada. Junto con las nuevas tecnologías y la nueva organización del trabajo, el proceso de mundialización ha dado lugar en los últimos años a una evolución importante de la situación de la mujer dentro del mercado del trabajo, de modo que ésta necesita disponer de mayores conocimientos técnicos especializados y, al mismo tiempo, tiene que enfrentarse a una serie de obstáculos para adquirir una nueva capacitación. La evolución de la tecnología ha dado lugar a una demanda cada vez menor de trabajadores poco calificados, categoría integrada por una proporción excesiva de mujeres. Cada vez más un número desproporcionado de mujeres se ven obligadas a aceptar diversas modalidades de trabajo «atípicas» (trabajo temporal y ocasional, trabajo a tiempo parcial, trabajo a domicilio, trabajo en régimen de subcontratación, empleo independiente y trabajo en las microempresas). En muchos países en desarrollo, el crecimiento del comercio internacional ha dado lugar a un incremento del número de mujeres que trabajan en el sector manufacturero de exportación. La tendencia hacia la privatización y reducción del sector público ha supuesto una grave repercusión negativa sobre las mujeres trabajadoras de muchos países, donde las autoridades estatales y locales son los principales empleadores de mujeres en el sector estructurado. Por último, en Europa oriental y central y en la antigua Unión Soviética, la transición de las economías de planificación centralizada a las economías de mercado ha dado lugar a una disminución exagerada del número de empleos para las mujeres.
28. El informe señala que, mientras que la participación de la mujer en la fuerza de trabajo sigue siendo inferior a la del hombre, la presencia de la mujer en la fuerza laboral está creciendo rápidamente en todo el mundo: en la Unión Europea, por ejemplo, cabe atribuir a la mujer más del 75 por ciento del incremento de la fuerza laboral experimentado desde 1980. Cualquier estrategia destinada a constituir una fuerza de trabajo competitiva y altamente capacitada en la economía actual exige, por lo tanto, que se garantice el acceso de la mujer a la educación y a las oportunidades de formación.
29. Resulta esencial ocuparse de las limitaciones laborales y de formación que se derivan para la mujer de sus responsabilidades familiares y de la discriminación generalizada entre hombres y mujeres. Al facilitar su permanencia en el mercado de trabajo, el acceso a servicios de guardería y a los servicios domésticos acrecienta los incentivos para que la mujer trate de lograr una capacitación. Las oportunidades de formación continua fuera de la empresa son especialmente importantes para las mujeres como vía para acabar con la trampa de los bajos niveles de calificación, que viene a sumarse a la discriminación que las dirige dentro del mercado de trabajo hacia las ocupaciones poco remuneradas y con escasas oportunidades de formación. El informe señala que la creación de un sistema nacional de certificación de las calificaciones puede ser especialmente beneficioso a la hora de mantener la utilidad de los conocimientos técnicos especializados de que disponen las mujeres que necesitan entrar y salir de la fuerza laboral debido a sus responsabilidades familiares.
30. Una de las principales formas de discriminación de la mujer en el mercado laboral, y una de las más difíciles de contrarrestar de manera eficaz, es su exclusión de la formación en el lugar de trabajo. Se ha comprobado que la formación financiada por el empleador es mucho menos frecuente en el caso de la mujer que en el caso del hombre. La legislación antidiscriminatoria, los programas de igualdad de oportunidades y la discriminación positiva pueden desempeñar un papel esencial a la hora de acabar con las prácticas que excluyen a la mujer de la igualdad de acceso a la formación en las empresas e impiden el pleno aprovechamiento de los conocimientos técnicos especializados de la mujer. Es necesario que los servicios de empleo se aseguren de que las políticas activas de mercado de trabajo no excluyan a la mujer de los programas de formación y rehabilitación destinados a los desempleados.
31. La discriminación profesional entre hombres y mujeres se da en todos los países del mundo, y viene en gran medida condicionada por la educación y la formación. El informe destaca que los programas de orientación y capacitación profesional tienen que hacer un esfuerzo especial a fin de evitar la discriminación por razón del sexo en la formación inicial de la mujer. Se necesitan en particular programas destinados a mejorar la sensibilización de los instructores y consejeros respecto de las prácticas que desalientan a la mujer de tratar de obtener ocupaciones mejor remuneradas tradicionalmente reservadas al hombre.
32. En varios países en desarrollo sigue existiendo una gran desigualdad entre hombres y mujeres en lo tocante a la enseñanza básica. En 1995, se calculaba que más de la mitad de las niñas de 6 a 11 años de los países subsaharianos no iban a la escuela; en el sur de Asia, la proporción era de un tercio, y en los países árabes de más de una cuarta parte. El informe insta a que se realicen esfuerzos para aumentar la tasa de escolarización de las niñas como factor clave de una estrategia destinada a mejorar el acceso de la mujer al empleo y a la formación y a aprovechar al máximo el potencial de los recursos humanos disponibles.
33. En algunos países en desarrollo, la expansión del comercio internacional ha producido importantes incrementos de la participación de la mujer en el empleo del sector manufacturero de exportación. Es necesario realizar esfuerzos para promover la formación dentro de las empresas en los sectores manufactureros de exportación en crecimiento en muchos países en desarrollo donde la mujer representa la mayor proporción de la fuerza laboral. En general, los bajos niveles de productividad en dichos sectores han limitado hasta ahora la calidad del empleo para la mujer en estos puestos de trabajo.
34. Debería prestarse especial atención a la mejora del acceso de la mujer a la formación respecto de ciertos conocimientos técnicos clave que conllevan oportunidades para un rápido crecimiento del empleo. Entre éstas se incluyen la formación en tecnologías de la información y de la comunicación, que son básicas para muchas industrias dinámicas y de rápido crecimiento en las que la mujer está poco representada. Garantizar el acceso a los nuevos puestos de trabajo basados en nuevas tecnologías puede tener mayor importancia para la igualdad entre hombres y mujeres que el acceso de éstas a puestos de trabajo tradicionalmente reservados al hombre en sectores en decadencia. Es cada vez mayor el número de mujeres que crean sus propias empresas; debería promoverse la formación de la mujer en cuestiones financieras y de empresa, a fin de lograr una mayor implicación de ésta en las tareas empresariales. Por último, resulta esencial facilitar, dentro de la empresa, el acceso a la formación relativa a cuestiones técnicas y de gestión, a fin de que la mujer pueda alcanzar puestos y responsabilidades de mayor nivel.
Las necesidades de formación en el sector no estructurado
35. El informe analiza con cierto detalle el papel del sector no estructurado, que representa la mayor parte del empleo en las áreas urbanas de la mayoría de los países en desarrollo, y donde la falta de conocimientos técnicos especializados es un factor importante que contribuye a perpetuar la pobreza y unos bajos niveles de ingresos. Al realizar el análisis, el informe trata de demostrar que en el sector no estructurado existe un potencial para un rápido crecimiento, en parte gracias a los acuerdos de subcontratación con empresas de mayor tamaño. El proceso de desarrollo de las capacitaciones en el sector no estructurado de los países en desarrollo resulta tanto más importante cuanto que las instituciones oficiales de formación no disponen de capacidad para dar formación a todos aquellos que desean adquirir conocimientos técnicos especializados, y que pocos de los que desean adquirir dichos conocimientos cuentan con medios suficientes para pagarse una formación oficial. El informe afirma que también es posible el crecimiento dentro del sector no estructurado, y que esto es preferible a limitarse a esperar las repercusiones derivadas del crecimiento macroeconómico del sector estructurado.
36. Un de los principales defectos de las anteriores estrategias de formación aplicadas en los países en desarrollo ha sido su concentración exclusiva en las necesidades del sector estructurado a pesar del hecho de que, frente al sector no estructurado, éste representa una proporción considerablemente menor del empleo total y de las nuevas oportunidades de empleo. En consecuencia, la primera medida que han de adoptar los sistemas de formación en los países en desarrollo es el reconocimiento de la realidad del sector no estructurado. Las estrategias de formación también deben aceptar el carácter heterogéneo del sector no estructurado, ya que las necesidades de formación difieren de un tipo de trabajo a otro.
37. En los países en desarrollo, la falta de crecimiento suficiente del empleo en el sector estructurado de la economía, así como la falta de conocimientos técnicos especificados en gran parte de la fuerza de trabajo, han dado lugar a la aparición de un importante sector no estructurado. La mayor parte de los trabajadores de este sector tienen un empleo poco remunerado y unas condiciones de trabajo insuficientes y que no están reglamentadas. El sector no estructurado es una fuente principal de puestos de trabajo urbanos en los países en desarrollo. En el conjunto de Africa, el empleo en el sector no estructurado representa más del 60 por ciento del total del empleo urbano. Entre los países respecto de los cuales se dispone de estadísticas, esta cifra alcanza el 57 por ciento en Bolivia y Madagascar, el 56 por ciento en la República Unida de Tanzanía, el 53 por ciento en Colombia, el 48 por ciento en Tailandia y el 46 por ciento en Venezuela.
38. El sistema de aprendizajes no homologados ha demostrado ser un medio eficaz de transmisión de conocimientos técnicos en el sector no estructurado. La mayor parte de los empresarios del relativamente dinámico subsector de las microempresas adquieren sus conocimientos técnicos especializados a través de sistemas de aprendizaje no oficiales. Sin embargo, existen muchas posibilidades de mejorar estos sistemas, ya que la falta de contacto con las nuevas técnicas y equipos resulta a menudo en la adquisición de un bajo nivel de competencias. Para mejorar la calidad de los conocimientos técnicos especializados a través del sistema de aprendizaje, es necesario el apoyo que facilitan los servicios estatales de extensión para mejorar la capacitación de los maestros artesanos y para facilitar una formación complementaria a los aprendices.
39. Es necesario vincular la enseñanza secundaria a los programas de aprendizaje, con el fin de crear incentivos para que los jóvenes vayan a la escuela y adquieran el tipo de conocimientos técnicos especializados necesarios para poderse ganar la vida. Esto también proporcionaría una herramienta importante para la lucha a largo plazo contra el problema del trabajo infantil en los países en desarrollo.
40. Es necesario completar el apoyo a los programas de aprendizaje en las microempresas con asesoramiento e información respecto de herramientas, tecnologías y mercados a través de iniciativas locales que favorezcan la creación de lazos con empresas de mayor tamaño y que fomenten la creación de agrupaciones de productores. Estas agrupaciones serían las más adecuadas para determinar las necesidades en materia de formación y de recursos de las empresas del sector no estructurado, así como para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación de los sistemas de formación.
41. La productividad y la supervivencia de las empresas del sector no estructurado dependen de su acceso a los recursos y a los conocimientos técnicos especializados y de sus lazos con las empresas de mayor tamaño y con los mercados, a través de acuerdos de subcontratación. Aunque el proceso de mundialización de la producción ha fomentado con frecuencia la subcontratación, también ha incrementado la volatilidad de la situación económica en la que estas empresas operan, dando lugar por lo tanto a una elevada tasa de fracaso. Además, la evolución de las normas de calidad a escala mundial implica un giro hacia la producción versátil y normalizada, pero la falta de recursos y de acceso a los conocimientos técnicos dificultan la adaptación de las empresas del sector no estructurado a estos cambios. La formación puede desempeñar un papel importante a la hora de introducir los conocimientos técnicos y empresariales especializados tan necesarios en el sector de la microempresa.
42. En los subsectores de los servicios y del trabajo a domicilio, donde los conocimientos técnicos y los ingresos tienden a ser bajos, es necesario adoptar un enfoque integrado en el que la capacitación se presenta como un componente fundamental de una estrategia global de generación de ingresos y de mitigación de la pobreza. Es necesario que la formación en los aspectos técnico y empresarial vaya estrechamente vinculada al crédito. En las actividades en las que la mejora de la capacitación pueda bastar por sí sola para tener una repercusión marginal sobre la productividad, es aún mayor la necesidad de poder acceder a la enseñanza básica, al crédito y a la formación para escapar a la trampa de los bajos niveles de ingresos y garantizar la movilidad y unos ingresos más elevados dentro del sector no estructurado.
43. En lo que atañe al sector no estructurado en su conjunto, no puede restarse importancia a la necesidad de adoptar un enfoque integrado y holístico para mejorar la capacitación y la productividad. Este enfoque reviste la mayor importancia, ya que sólo la presencia de otras condiciones necesarias tales como el acceso al crédito y el apoyo institucional pueden garantizar que la mejora de la capacitación, derivada de la formación, se utilice de manera productiva.
La importancia de la formación para los grupos vulnerables
de trabajadores
44. Un complemento esencial para una política que permita aprovechar la capacitación y la enseñanza a fin de reforzar el crecimiento y la competitividad es el papel igualmente importante que ha de concederse a la formación para mejorar la empleabilidad y reducir la discriminación en el acceso al empleo a la que se enfrentan determinados grupos sociales. La importancia de la empleabilidad surge de la evolución de las tendencias del mercado de trabajo, a saber, el incremento de la inseguridad en el empleo y de las supresiones de empleos, el riesgo creciente de exclusión del empleo para aquellos que carecen de los conocimientos técnicos adecuados, la continua actualización y evolución de los conocimientos técnicos especializados y la necesidad de adquirir una gama de competencias más amplia. En consecuencia, se destaca cada vez más en la actualidad que aquellos que no disponen de oportunidades para desarrollar su empleabilidad fracasarán en los mercados de trabajo competitivos del nuevo orden económico. La formación y la adquisición de conocimientos técnicos especializados básicos se consideran como un importante instrumento, sino el principal, del que disponen los individuos para mejorar sus oportunidades en el mercado de trabajo.
45. Los cambios recientes en la economía mundial engendran una paradoja: por un lado, los países que se enfrentan con una mundialización rápida y con una competitividad acuciante tienen mayor necesidad de invertir en la formación y el perfeccionamiento profesional de su población activa; por otro, esas mismas fuerzas mundiales amenazan con crear condiciones de segmentación del mercado de trabajo y de exclusión del empleo, con una disminución de las oportunidades y de los incentivos en materia de formación. Para las categorías de trabajadores vulnerables (desempleados jóvenes y de larga duración, trabajadores de edad despedidos y trabajadores discapacitados) existe un riesgo creciente de exclusión del mercado de trabajo a medida que progresa el cambio económico mundial. Un problema común a estos trabajadores es el empeoramiento de la situación en el empleo para los que tienen pocas calificaciones, y ello a causa de la mundialización, de los adelantos tecnológicos y de la nueva organización del trabajo. La enseñanza y la formación ocupan manifiestamente un lugar importante en un conjunto de medidas políticas encaminadas a superar los obstáculos con que tropiezan esas categorías vulnerables.
46. El informe analiza el papel y la eficacia de las políticas de formación para la mejora de la capacitación y de la empleabilidad de quienes integran los grupos vulnerables, y examina las medidas de apoyo necesarias, incluida la eliminación de los obstáculos a la igualdad en el acceso en el empleo. Examina la relación existente entre el desarrollo de los conocimientos técnicos y la segmentación de los mercados de trabajo, y estudia además las fuerzas institucionales y de mercado que actúan como obstáculos a la formación para los grupos de trabajadores ocupados con menos seguridad en modalidades de empleo atípicas. Muchos de los jóvenes en situación de riesgo, desempleados de larga duración, trabajadores de edad despedidos, personas discapacitadas y otros grupos vulnerables se enfrentan a graves obstáculos para la formación en el puesto de trabajo.
47. Un bajo nivel de crecimiento en muchas regiones del mundo ha causado graves problemas de empleo para las categorías más vulnerables de trabajadores, y en especial para los jóvenes desempleados y los desempleados de larga duración. El perfeccionamiento profesional forma parte de la solución de sus problemas de empleo, pero los programas de formación logran mejores resultados cuando la política macroeconómica propicia un crecimiento del nivel de empleo en la economía.
48. Un aspecto perturbador de la situación general del desempleo es la tasa elevada y de persistente desempleo entre los jóvenes. Estos niveles, especialmente en las economías desarrolladas, son muy sensibles a los resultados del crecimiento económico y subrayan la importancia de la reanimación permanente de la economía. A los gobiernos les sigue resultando difícil determinar cuáles son los programas de formación que darán lugar a una importante mejora y el mantenimiento de las oportunidades de empleo de muchos jóvenes desempleados. La mayoría de los países industrializados han emprendido, a medio y corto plazo, programas de formación y empleo específicos y orientados para enfrentarse al desempleo juvenil. El informe señala que, hasta la fecha, la experiencia parece sugerir que, en muchos casos, la introducción de tales programas tiende más bien a aliviar temporalmente el problema en lugar de ofrecer una solución duradera.
49. El informe señala que una definición más precisa de los destinatarios de los programas y el diseño de actividades de formación a la medida para responder a las necesidades específicas de los trabajadores jóvenes desempleados son requisitos necesarios para promover de manera eficaz mejores oportunidades de empleo para éstos una vez que se han salido del programa. La práctica demuestra que los trabajadores jóvenes desempleados aprovechan mejor las iniciativas en las que se ofrece una amplia gama de programas que se apoyan mutuamente; los servicios múltiples pueden abarcar el apoyo docente, la formación, el trabajo subvencionado, la ayuda para buscar empleo y el asesoramiento en relación con la carrera profesional, así como los consejos para enfrentarse a las drogas, el alcohol y los problemas familiares. Además, los programas que incluyen prácticas y formación en puestos de trabajo normales sirven para dar el primer paso fundamental que permite acceder al mundo del trabajo y superar las actitudes negativas de los empleadores respecto de la juventud sin experiencia laboral.
50. En el caso de las economías en desarrollo que experimentan un elevado crecimiento, o que dan señales de reanimación económica, el informe sugiere que los sistemas que proporcionan a los jóvenes un acceso al mercado de trabajo a través de una experiencia laboral de corta duración o que ofrecen asesoramiento sobre los conocimientos para la búsqueda de empleo pueden ayudar de manera eficaz a los trabajadores jóvenes a encontrar trabajo.
51. En el caso de muchos países industrializados, y en especial los de Europa, el predominio del desempleo a largo plazo en el mercado de trabajo es uno de los problemas sociales más persistentes y graves. Una vez que han permanecido desempleados durante un largo período de tiempo, los trabajadores tienen cada vez menos posibilidades de encontrar un empleo; su nivel de capacitación corre el riesgo de deteriorarse, y los empleadores serán cada vez más remisos a contratarlos. Sobre la base de las enseñanzas extraídas de los intentos realizados por distintos países para mejorar la empleabilidad y las perspectivas de los desempleados de larga duración, el informe llega a la conclusión de que los programas de formación que están estrechamente vinculados al mercado de trabajo y que son de escala relativamente pequeña son los más eficaces. Una combinación de medidas que se apoyan mutuamente resulta mucho más eficaz para mejorar la empleabilidad de los desempleados de larga duración que los programas aislados. Esas medidas pueden consistir en la subvención de los puestos de trabajo, la prestación de ayuda para la búsqueda de empleo, una educación correctiva, la formación y el asesoramiento en materia familiar o social. La formación o la colocación en un verdadero puesto de trabajo allana las dudas de los empleadores cuando se trata de contratar a quienes llevan mucho tiempo sin empleo. La reintegración en pequeñas empresas de base local resulta prometedora para la lucha contra el desempleo de larga duración, al facilitar una gama de servicios a los desempleados y contribuir al mismo tiempo a satisfacer necesidades comunitarias más amplias y a la regeneración económica local.
52. El informe examina las experiencias en el mercado de trabajo de las economías desarrolladas de los trabajadores de edad despedidos, y afirma que son necesarias políticas que permitan su formación continua con el fin de evitar la obsolescencia de las aptitudes. Presenta alguna de las lecciones que pueden extraerse en lo que atañe a la rehabilitación de los trabajadores relegados y examina medidas e incentivos que podrían compensar la insuficiencia de las inversiones de los empleadores para la formación de los trabajadores de edad. Los gobiernos tienen que elaborar políticas destinadas a evitar la exclusión precoz del mercado de trabajo de muchos trabajadores de edad. Los trabajadores corren menos riesgo de quedarse desempleados al final de su vida laboral si se han beneficiado de oportunidades de educación permanente gracias a una formación subvencionada en la empresa, a un impuesto de formación en favor de los trabajadores de más edad, a la concesión de préstamos para que puedan sufragar su propia formación y a la expansión de las instituciones de perfeccionamiento profesional al margen de la empresa. Los programas de búsqueda de empleo y asesoramiento también han demostrado su eficacia en el caso de muchos trabajadores de edad con calificaciones que tienen cabida en el mercado, pero a quienes les hace falta ayuda para encontrar a los empleadores que las necesitan en una economía en constante evolución.
53. El informe reconoce que el principio de la igualdad de oportunidades y de trato para las personas discapacitadas en la formación y en el empleo debe considerarse como una cuestión de derechos humanos. Los cambios que se producen en la economía y a consecuencia de los cuales desciende la demanda de trabajadores con escasos conocimientos técnicos especializados deja a muchas personas con discapacidades en una situación de especial vulnerabilidad frente al desempleo y a la exclusión del mercado de trabajo. Para muchos de estos trabajadores, las perspectivas de empleo están limitadas por las barreras iniciales al acceso a una buena educación básica o a la formación profesional, especialmente en los países en desarrollo. El informe señala el éxito logrado por los países que se han comprometido con la plena integración de las personas con discapacidades en los sistemas generales de educación, formación y empleo. Además, los programas especiales de empleo, como son el empleo subvencionado o el empleo protegido, pueden servir para incorporar a un trabajo competitivo a personas que tienen distintos tipos de discapacidades. Por último, hay que esforzarse más por atender a las necesidades en materia de formación del gran número de individuos, civiles o ex militares, que han quedado discapacitados a consecuencia de un conflicto armado.
54. El informe resalta la importancia de la legislación y de los programas de discriminación positiva para la lucha contra la discriminación por razón de edad, origen étnico y discapacidad; la discriminación en el mercado de trabajo impide el pleno aprovechamiento de los conocimientos técnicos especializados y socava los incentivos para impartir formación a los grupos de trabajadores vulnerables.
Ginebra, 2 de octubre de 1998.