GB.273/6/2 |
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SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
312.º informe del Comité de Libertad Sindical
Indice
Reclamación presentada por la Dansk Magisterforening (DM) en virtud del artículo 24 de la Constitución alegando la no observancia por parte de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)
1. El Comité de Libertad Sindical, creado por el Consejo de Administración en su 117.ª reunión (noviembre de 1951), se ha reunido en la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, los días 5, 6 y 12 de noviembre de 1998, bajo la presidencia del profesor Max Rood.
2. El Comité examinó una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la no observancia por parte de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), presentada por la Dansk Magisterforening.
3. El Comité presenta, para aprobación del Consejo de Administración, un informe sobre este caso.
Informe definitivo
Reclamación presentada por la Dansk Magisterforening (DM)
en virtud del artículo 24 de la Constitución alegando la no
observancia por parte de Dinamarca del Convenio sobre
la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre
el derecho de sindicación y de negociación
colectiva, 1949 (núm. 98)
Alegatos: injerencia gubernamental en la aplicación
de convenios colectivos y restricciones en las
materias objeto de negociaciones para
ciertas categorías de trabajadores
4. Por comunicación de 25 de agosto de 1997, la Dansk Magisterforening (DM), refiriéndose al artículo 24 de la Constitución de la OIT, envió al Director General una reclamación alegando la inobservancia por parte del Gobierno de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical y la protección de derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre política de empleo, 1964 (núm. 122).
5. En su reunión de marzo de 1998, el Consejo de Administración declaró la admisibilidad de la reclamación y decidió transmitir al Comité de Libertad Sindical los aspectos relativos a los derechos sindicales (caso núm. 1958) [véase GB.271/18/2].
6. El Gobierno envió sus observaciones sobre este caso por comunicación de 18 de septiembre de 1998.
7. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección de derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos del querellante
8. La organización querellante indica que en primer lugar esta reclamación se refiere al nivel estatutario salarial (tope salarial) introducido en programas de formación en el empleo por la ley núm. 929 del 27 de diciembre de 1991, y en segundo lugar a la disposición relativa al tope salarial aplicable al programa de grupos de empleo introducido por la ley núm. 1059 del 20 de diciembre de 1995. El nuevo tope salarial aplicable en los programas de formación en el empleo público ya ha sido objeto de una queja presentada por la Confederación de Asociaciones Profesionales de Dinamarca (AC) (caso núm. 1641). No obstante, el nuevo tope salarial introducido en virtud del nuevo sistema de grupos de empleo («job pools») del 20 de diciembre de 1995 no ha sido aún examinado por el Comité.
Ley núm. 929 de diciembre de 1991
9. La organización querellante recuerda la cuestión objeto de examen en el marco del caso núm. 1641, las conclusiones del Comité de Libertad Sindical formuladas en esa ocasión y el posterior análisis de esta cuestión por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
10. En particular, la organización querellante recuerda que, el 27 de diciembre de 1991, el Parlamento de Dinamarca, por ley núm. 929, enmendó la ley de consolidación núm. 556 del 17 de julio de 1991 sobre oportunidades de empleo para los desempleados del mercado laboral. Se introdujo en la ley una nueva disposición (artículo 1, a)) por la cual las personas empleadas en el sector público como parte del programa de oportunidad de empleo no pueden percibir más de 80 coronas danesas por hora.
11. Según surge de la ley y de los trabajos preparatorios el límite salarial máximo debe ser aplicable a aquella parte del programa de oportunidad de empleo que se implementa en el sector público. En el sector privado, las personas empleadas como parte del programa deben recibir una paga acorde a lo determinado en los convenios colectivos existentes para el sector de empleo correspondiente. Por lo tanto, la ley sólo implica una injerencia en los convenios colectivos y en la negociación colectiva en lo que respecta al sector público.
12. Según la organización querellante, esta ley interfirió en un convenio colectivo del 23 de septiembre de 1991 entre las autoridades regionales, las municipalidades y un cierto número de organizaciones, incluida la Dansk Magisterforening, que rige las condiciones de empleo y las escalas salariales en la administración regional y local.
13. La organización querellante considera que un factor decisivo en las determinaciones del caso núm. 1641 fue el punto de vista expresado por el Gobierno de que el empleo bajo los programas de oferta de empleo no era un empleo regular en el sentido nacional del término, cubierto por el ámbito de la negociación colectiva y los convenios colectivos. Por consiguiente, la organización querellante señala a la atención del Comité un cierto número de decisiones judiciales de Dinamarca que considera que brindan apoyo a su punto de vista de que los programas de ofertas de empleo en Dinamarca están cubiertos por el ámbito de la negociación colectiva y los convenios colectivos aplicables en la legislación danesa.
14. De manera general, estos casos se refieren a la aplicabilidad de los convenios colectivos al trabajo temporario con respecto a los despidos sin justa causa y arbitrarios, así como a la aplicabilidad de los convenios colectivos a situaciones tipo de ofertas de empleo en relación con los salarios. Se adjuntan a la presente queja copias traducidas de estas decisiones judiciales. La organización querellante considera que estos fallos demuestran que la aplicabilidad de los convenios colectivos en la ley de Dinamarca no se ve afectada por el hecho de que el empleo sea por un período determinado, tal como lo prevén los programas de formación en el empleo.
15. Uno de los casos judiciales presentados en la queja se refiere específicamente al programa de formación en el empleo que fuera objeto del caso núm. 1641 y la presente queja. En este caso (núm. 91.323 del 6 de mayo de 1993), que fue iniciado por la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO), en nombre del Sindicato General de Trabajadores de Dinamarca (SiD), contra los Centros de la Juventud de Copenhague, el demandante presentó una queja relativa al pago del personal de trabajo nocturno de acuerdo a lo establecido en el convenio colectivo del Sindicato General de Trabajadores de Dinamarca. El demandado argumentó que el trabajo nocturno constituye una actividad de creación de empleo, dirigida y financiada en su totalidad por la Municipalidad de Copenhague y que los Centros de la Juventud de Copenhague no tienen influencia en el manejo del programa.
16. Este argumento fue rechazado por la Corte Laboral que dispuso:
Dado que los Centros de la Juventud de Copenhague deben, por consiguiente, ser considerados como el empleador del personal pago por hora, los acuerdos de pago no pueden ser aplicados a estos empleados, y por lo tanto, la Corte está de acuerdo con el demandante de que el pago debe basarse en el acuerdo concluido con el demandado.
17. Según la organización querellante, esta decisión demuestra que pese a que exista una actividad de creación de empleo financiada públicamente ello no implica necesariamente que los convenios colectivos no deben cubrir tales situaciones.
18. A modo de otro ejemplo (núm. U 1992 625), un número de personas jóvenes estaban empleadas por la autoridad local con puestos de empleo en varios teatros locales. La autoridad local pagaba a estas personas de acuerdo con el acuerdo municipal concluido con el Sindicato de Trabajadores de Oficios de Dinamarca. El Sindicato no había concluido un acuerdo con la autoridad local sino con la organización de teatros, y demandaba que los salarios fuesen pagados de acuerdo con lo dispuesto en el convenio colectivo, dado que las tareas realizadas se enmarcaban en la esfera profesional de este acuerdo. El fallo de la Alta Corte del Circuito Este dispuso:
El empleo de los apelantes en los teatros mencionados, que son empresas públicas subsidiadas, se llevó a cabo de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3, 3) de la ley de ofertas de empleo de Dinamarca a personas desempleadas a largo plazo por períodos de siete meses.
Tal como se declaró en el fallo, la cuestión relativa a la colocación bajo el convenio colectivo de personas desempleadas a largo plazo que han sido asignadas a un trabajo en los pequeños teatros por la demandada en virtud de un programa de ofertas de empleo ha sido objeto de correspondencia entre el Sindicato de Técnicos del Teatro en Dinamarca y la demandada en 1983 y nuevamente desde 1987.
En este fallo, se considera probado que los demandantes han realizado tareas que por su naturaleza están cubiertas por el convenio colectivo concluido entre el Sindicato de Técnicos del Teatro de Dinamarca y la Asociación de Teatros Infantiles, así como la Asociación de Pequeños Teatros de Dinamarca. Ante esta evidencia, la Alta Corte de Dinamarca considera que, según lo dispuesto en el artículo 11, 1) de la orden ejecutiva núm. 403 del 30 de mayo de 1989, los demandantes tienen derecho a percibir un salario de acuerdo con lo estipulado en el convenio colectivo mencionado.
19. La organización querellante se refiere a las directrices del Ministerio de Finanzas para el Personal (que también se anexan a la queja) y recuerda un número de prerrequisitos para la utilización de los programas de formación en el empleo que ya habían sido mencionados en el marco del caso núm. 1641, tales como el incremento de los empleados y un equilibrio entre los empleos subsidiados y no subsidiados.
20. La organización querellante subraya que en estas directrices la formación en el empleo se describe como una relación laboral bajo un contrato de empleo y que el empleo a tiempo parcial está previsto en una disposición del convenio colectivo aplicable. Según la organización querellante esto indica claramente que el convenio colectivo en cuestión es aplicable de manera directa. Esto también resulta evidente de la cobertura de los beneficios especiales previstos en los convenios colectivos aplicables, así como el pago por los trabajos suplementarios y las disposiciones relativas a las pensiones.
21. Además, la organización querellante afirma que también se indica en un acuerdo que el empleo debe tener un límite temporal, con anterioridad a que se inicie la relación de empleo bajo la forma de formación en el empleo. Si no, la relación de empleo continuaría tras haber expirado el período de formación en el empleo. Según la organización querellante, esto significa que la relación de empleo bajo la forma de formación en el empleo tras la expiración del período continúa como una relación de empleo regular.
22. La organización querellante también se refiere al nuevo acontecimiento ocurrido en 1995 relativo a la inclusión de los capítulos sociales en los convenios colectivos. Entre los convenios colectivos concluidos en 1995 se encuentra un acuerdo del 3 de julio de 1995 firmado entre el Ministerio de Finanzas, y entre otros, la organización querellante. Este acuerdo regula la conclusión de acuerdos locales de empleos bajo condiciones especiales, incluyendo condiciones especiales sobre salarios y otras condiciones de empleo. Los acuerdos locales que pueden firmarse pueden por lo tanto derogar condiciones normales que consten en los convenios colectivos aplicables.
23. Posteriormente, el Ministerio de Finanzas dictó la circular núm. 32/95 sobre los capítulos sociales, a los que se anexa el acuerdo. La circular se refiere a negociaciones entre el Ministerio de Finanzas y las principales organizaciones en las que las partes acuerdan realizar un esfuerzo común a efectos de incrementar el empleo en las instituciones estatales y la contratación de personas que tienen dificultades en obtener un puesto en el mercado laboral.
24. Según la organización querellante, el acuerdo mencionado y la circular demuestran que la participación en los programas públicos de ofertas de empleo resultan un trabajo regular amparado por la negociación colectiva y los convenios colectivos. La organización querellante se pregunta cómo el acuerdo mencionado puede entrar en vigor si el empleo realizado bajo los programas de ofertas de empleo no implican un trabajo regular cubierto por el ámbito de la negociación colectiva.
25. La organización querellante también hace referencia a un libro escrito por un abogado de Dinamarca explicando los programas de oferta de empleo en relación a la ley de salarios de Dinamarca para los empleados, y a un informe realizado por una comisión ministerial relativo «a la protección de empleos», incluyendo el uso de formación en el empleo bajo la ley de política activa del mercado laboral. La organización querellante sostiene que una declaración que consta en el informe de la comisión, de que los convenios colectivos, en algunos casos han demostrado constituirse en una barrera al uso de empleos en condiciones especiales, claramente significa que los convenios colectivos son directamente aplicables al empleo en los puestos de formación en el empleo bajo la ley.
Ley núm. 1059 de diciembre de 1995
26. Posteriormente, la organización querellante se refiere a las modificaciones a la ley sobre política activa del mercado laboral que fue adoptada por el Parlamento de Dinamarca al mismo tiempo que se adoptó el presupuesto estatal en la ley núm. 1059 del 20 de diciembre de 1995.
27. Los nuevos grupos de empleo previstos en la ley implican la ocupación de personas desempleadas desde hace mucho tiempo en el marco de tales grupos por un período de tres años y puede utilizarse tanto en el sector público como privado.
28. Según la organización querellante, no existe duda de que los nuevos grupos de empleo deben ser considerados como un trabajo regular y, por consiguiente, el hecho de que los nuevos grupos de empleo estén financiados por el traslado de un número de programas de formación en el empleo a grupos de empleo es una evidencia clara de que los programas de ofertas de empleo también deben ser considerados como un trabajo regular.
29. En conclusión, la organización querellante alega que la ley núm. 929 y la ley núm. 1059 injieren en la aplicación de convenios colectivos y eliminan la cuestión de los salarios de los temas objeto de negociación para las personas que trabajan en empleos de formación en el sector público y en los grupos de empleo cubiertos por la ley, violando por lo tanto los Convenios núms. 87 y 98.
30. Según la organización querellante, resulta evidente que según lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio núm. 87 los trabajadores desempleados que participan en los programas de ofertas de empleo (y ahora también en los grupos de empleo) están llevando a cabo un trabajo, y por lo tanto son trabajadores cubiertos por lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio núm. 87 que gozan del derecho de sindicación, así como de otros derechos garantizados por los convenios de la OIT. Además, el tope salarial tal como se aplica en la legislación de Dinamarca implica que a los trabajadores desempleados que desarrollan una actividad en el marco de los programas de ofertas de empleo y de grupos de empleo se les priva del derecho fundamental a la negociación colectiva en relación con el nivel de sus salarios, en violación de lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 98.
B. Respuesta del Gobierno
31. En su comunicación de 18 de septiembre de 1998, el Gobierno se refiere en primer lugar a sus anteriores respuestas en el marco del caso núm. 1641 relativas al tope salarial establecido en virtud de la ley núm. 929 del 27 de diciembre de 1991 sobre ofertas de empleo para trabajadores del sector público.
32. En aquella ocasión el Gobierno declaró que no se trataba de una cuestión de puestos de trabajo regulares. El Gobierno continúa refiriéndose a sus comunicaciones anteriores relativas al caso núm. 1641, en las cuales se hizo referencia a los elementos que conforman los programas de oferta de empleo que prueban que las ofertas de empleo no constituyen un trabajo regular, y por lo tanto no están cubiertos por los convenios colectivos.
33. El Gobierno reitera que las características especiales de los programas de oferta de empleo son: el programa de ofertas de empleo se adoptó con el fin de reducir el desempleo; los subsidios públicos son otorgados a los empleadores que contratan personas desempleadas desde hace un largo tiempo; se trata de una medida temporaria; el programa es un elemento de un sistema general de activación de ofertas y beneficios de desempleo; no se priva de su trabajo a los trabajadores de plantilla; y que no se aplica a los empleadores los procedimientos de aprobación de salarios habituales; todos estos factores demuestran que no se trata de empleo regular.
34. Además, el Gobierno recuerda que se elaboraron directrices detalladas al adoptar el programa de ofertas de empleo, con el acuerdo general de los interlocutores sociales. Entre otras cosas, dichas directrices estipulan que «si se concluye una relación de trabajo, deberá plasmarse un contrato de trabajo en que se estipulen las condiciones de remuneración y de trabajo (cuando proceda, refiriéndose a un convenio colectivo existente)». Por otra parte, a tenor de dichas directrices, «cualesquiera otras condiciones que se apliquen a empleos análogos regirán también en el caso de esta relación de trabajo». La referencia a los convenios colectivos se efectuó de acuerdo con los copartícipes sociales, y con su aceptación, dándose por supuesto que los convenios colectivos existentes no eran aplicables a este tipo de proyecto de empleo.
35. El Gobierno reitera su posición anterior de que las ofertas de empleo, no pueden ser consideradas como un trabajo regular. El hecho de que exista un subsidio salarial en relación con estas actividades de empleo, a efectos de compensar la reducida capacidad de trabajo de estas personas desempleadas, refleja que se trata de un trabajo de características específicas.
36. El Gobierno mantiene su posición de que en el caso de las ofertas de empleo -- ahora formación en el empleo y grupos de empleo -- no se trata de empleos regulares en relación con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. Las condiciones usuales del mercado han sido suspendidas, dado que los acuerdos con las empresas sobre empleos sólo han sido concluidos porque se han ofrecido subsidios públicos.
37. El Gobierno no niega que la actividad actual, llevada a cabo por personas en puestos de formación o de grupos de empleo, pueda ser comparada a lo que se denomina en la esfera de aplicación de los convenios colectivos profesionales. Sin embargo, el Gobierno considera que otros factores al margen de las actividades realizadas son decisivos al momento de determinar si se trata o no de un trabajo realizado en relación con lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98. En primer lugar, debe observarse si las clasificaciones de las personas (desempleados desde hace un largo plazo) a las que se les ofrece puestos de formación en el empleo o de grupos de empleo corresponde a los que las partes tienen en consideración cuando concluyen un convenio colectivo. La necesidad de ofrecer un subsidio público demuestra, según el Gobierno, que éste no es el caso.
38. El Gobierno no niega que es posible que los interlocutores sociales acuerden condiciones especiales para las personas desempleadas que están cubiertas por la legislación de empleo. Existe libertad contractual en Dinamarca mientras que los acuerdos respeten la legislación. No resulta un factor decisivo para evaluar su relación con los Convenios núms. 87 y 98 que estos acuerdos sean denominados convenios colectivos por los interlocutores sociales o que se los llame de otra manera.
39. Asimismo, el Gobierno considera que la definición de la actividad que se realice en conformidad con los programas de empleo, no es de decisiva importancia en relación a la evaluación de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98. El factor decisivo debe ser la evaluación general en lo que respecta al contenido de todas las condiciones en los programas de empleo en relación con el objetivo de estos convenios.
40. El Gobierno se refiere luego a las disposiciones sobre formación en el empleo y grupos de empleo en la ley sobre política activa del mercado laboral, la ley consolidada núm. 533 del 8 de julio de 1998, y en la orden sobre mercado laboral activo núm. 1015 del 17 de diciembre de 1997, en su tenor enmendado.
41. En lo que respecta a la formación en el empleo, los empleadores del sector público o privado pueden ofrecer este tipo de puestos a personas desempleadas, si ello ha sido decidido en el marco del plan de acción individual. El plan de acción describe los objetivos de empleo de las personas desempleadas y se redacta teniendo en cuenta un punto de partida determinado por los deseos de la persona desempleada y sus calificaciones, y teniendo debidamente en consideración las necesidades del mercado laboral.
42. El salario máximo del empleo para formación con empleadores del sector público se ha situado actualmente en 88 coronas danesas (DKK) por hora de trabajo, excluyendo subsidio por vacaciones, etc. El salario fijado por horas otorga una entrada en relación con la formación en el empleo cuando se trabajan 37 horas por semana, lo que corresponde al pago en efectivo máximo por día por desempleo, más aproximadamente un 15 por ciento. A modo de comparación, los salarios mínimos en un cierto número de convenios colectivos se sitúan entre 75 y 85 DKK por hora, y un poco más elevado para trabajadores muy calificados. Las condiciones de trabajo deben ser las pactadas por contrato o las que usualmente se aplican a un trabajo similar. Además, las personas en formación en el empleo están cubiertas por la legislación que cubre a los trabajadores.
43. En el supuesto de que un aumento en el número de empleados tenga lugar, se otorga a los empleadores del sector público un subsidio por salario con respecto a la formación en el empleo para los salarios por horas. La duración de este período de subsidio se acuerda entre el servicio del empleo y el empleador. Con los empleadores del sector público el período de subsidio para las personas desempleadas durante los dos primeros años del período de desempleo (el llamado período de pago en efectivo por días) puede como máximo acordarse por un año, y para las personas desempleadas en el período de actividad (por ejemplo después de dos años de desempleo), el período de subsidio cubre el período de actividad completo, que es de tres años.
44. El promedio de duración de la formación en el empleo en 1997 en el Gobierno y en las administraciones provinciales se calcula en aproximadamente ocho meses, mientras que la duración de la formación en el empleo en el sector municipal es de aproximadamente siete meses promedio.
45. En la orden sobre la política activa del mercado laboral, se dispuso que cuando se establezca un vínculo laboral, debe firmarse un contrato de empleo o una carta de empleo, en la cual se estipule el salario y las condiciones de trabajo, y el subsidio esperado para ese período. La relación de empleo puede en todos los casos sólo ser terminada de acuerdo con las disposiciones existentes en los convenios colectivos y la legislación.
46. La oferta de formación en el empleo debe contribuir a capacitar a las personas desempleadas con objeto de obtener un empleo en el mercado laboral regular. El consejo del mercado laboral puede establecer directrices generales en relación con los requisitos a cumplir para que la formación en el empleo pueda cumplir con la demanda de rehabilitación del individuo. El contenido de la oferta de formación en el empleo debe organizarse con la debida consideración en relación a la naturaleza del lugar de trabajo y a las calificaciones de la persona desempleada. Finalmente se ha dispuesto que debe existir una proporción razonable entre el número de personas subsidiadas y el número de empleados no subsidiados.
47. El Gobierno continúa explicando los grupos de empleo. Los trabajadores desempleados pueden, durante su período de actividad (por ejemplo, tras un período total de dos años de desempleo), recibir una oferta de empleo en sectores de la función pública de acuerdo a las condiciones existentes. La ley dispone que el salario debe corresponder al salario contractual o al que se otorga por un trabajo similar; no obstante, el salario por hora, excluyendo el pago por vacaciones, etc., no debe ser mayor de 88 DKK a partir del 1.º de abril de 1998.
48. La ley dispone que las condiciones de trabajo deben coincidir con las dispuestas a nivel contractual o a aquellas que se aplican a un trabajo similar, y que las personas empleadas en los grupos de empleo están además cubiertas por la legislación que se aplica a los trabajadores.
49. Siempre que un aumento del número de trabajadores tenga lugar, se pagará un subsidio cuando se contrate a un trabajador de un grupo de empleo, al empleador con el que se ha establecido este grupo de empleo. Las personas desempleadas que sean contratadas en el mismo grupo de empleo por más de un año, tienen el derecho y la obligación de orientarse hacia las posibilidades de obtener un empleo regular.
50. Los grupos de empleo comenzaron el 1.º de enero de 1996 por lo que sólo están a disposición los primeros datos de duración de los períodos de grupos de empleo que terminaron en 1997. Estos datos muestran que las personas desempleadas formaron parte de los grupos de empleo por un período de aproximadamente ocho meses en promedio.
51. De este modo la situación es que la legislación sobre ofertas a personas desempleadas en el marco de los programas de formación en el empleo o grupos de empleo en relación con los subsidios públicos al empleador, en algunos casos establece reglas especiales, por ejemplo en lo que respecta a salarios, el contenido de la formación en el empleo, el número de puestos para formación en el empleo en el lugar de trabajo. No obstante, en la mayor medida posible esta ley deja a los acuerdos existentes regular las condiciones y las personas cubiertas por la legislación que se aplican a los trabajadores, en donde una igualdad tal no mine el empleo y los objetivos de los programas del mercado laboral.
52. En respuesta al análisis realizado por la organización querellante, el Gobierno subraya que el factor decisivo relativo a si tales condiciones pueden considerarse como un empleo regular no depende de la terminología utilizada, algunas veces tomadas de un contexto totalmente diferente, sino del contenido real de los programas que deben ser evaluados.
53. En lo que respecta a los fallos judiciales mencionados por la organización querellante, el Gobierno indica que no tienen ninguna relación con el presente caso. El Gobierno se refiere al uso de citas fuera de contexto, así como a la referencia frecuente a casos relativos a situaciones que no están relacionadas con los programas de ofertas de empleo o de grupos de empleo y que no menciona los factores que los distinguen. Por ejemplo, el Gobierno declara que la organización querellante omite indicar, en lo que respecta al caso de los Centros de la Juventud de Copenhague, que estos centros son considerados como instituciones independientes que no forman parte de la Municipalidad de Copenhague y dado que el acuerdo sobre salarios fue concluido con las autoridades municipales y no con estos centros, el mismo no puede aplicárseles.
54. Además, en lo que respecta al caso núm. U 1992 625, se hizo referencia a una ley anterior (ley núm. 122 del 24 de febrero de 1989 sobre ofertas de empleo a personas desempleadas) y a una orden ejecutiva núm. 403 del 30 de mayo de 1989, promulgada con posterioridad a la ley, en virtud de la cual debería estipularse una remuneración por vía contractual. La cuestión en este caso era saber cuál de varios acuerdos era el aplicable en lo que respecta a la determinación de los salarios. Para el Gobierno, esto simplemente confirma sus declaraciones anteriores realizadas en el caso núm. 1641, de que a las personas cubiertas por los proyectos de empleo se les pagaba los salarios pactados, precisamente porque así estaba establecido en la legislación. Cuando exista un conflicto en cuanto a qué acuerdo debe aplicarse, el punto de partida lógico es observar la naturaleza del trabajo realizado.
55. En lo que respecta a la cita efectuada por la organización querellante de las directrices del Ministerio de Finanzas sobre el Personal y el hecho de que el empleo tras la expiración del período de formación en el empleo sea considerado como un empleo regular, el Gobierno indica que esto es una consecuencia natural del hecho de que las disposiciones especiales para empleo en puestos de formación -- subsidio por salarios, remuneración máxima, aumento por el número de empleados, requisitos generales para formación en el empleo en el lugar de trabajo, condiciones individuales de la oferta de formación en el empleo -- lleguen a su fin.
56. En lo que respecta a la inclusión de «capítulos sociales» en los acuerdos colectivos, el Gobierno señala que existe una diferencia entre los puestos pactados bajo condiciones especiales y las medidas de promoción de empleo con apoyo público. El objetivo de los capítulos sociales ha sido principalmente el de hacer lugar en el mercado de trabajo a las personas con una reducida capacidad de trabajo, por ejemplo como resultado de un accidente profesional o del resultado de un agotamiento físico. Con los capítulos sociales, los interlocutores sociales revisaron un acuerdo sobre la creación de empleos en condiciones especiales, en virtud de los cuales las demandas regulares del convenio colectivo sobre horas de trabajo, remuneración y tareas a realizar deben desviarse del mismo. Previamente, la única opción de los empleadores era la de despedir a la persona en cuestión -- ya fuera porque su reducida productividad no estuviera acorde con los reclamos salariales de los convenios colectivos, o porque los convenios colectivos no permitieran planificar los horarios de trabajo de manera que pudieran encajar con los grupos en cuestión.
57. Esto resulta evidente de la lectura del informe del Comité sobre Puestos de Trabajo en Condiciones Especiales al que hiciera referencia la organización querellante, en el cual se dispone:
El objetivo es para la demanda de puestos de trabajo en condiciones especiales para personas ya contratadas, a través de acuerdos entre el empleador y el individuo en el lugar de trabajo y sin subsidio público. El mismo debe otorgarse sólo bajo aprobación pública cuando la capacidad de los trabajadores para el trabajo sea reducido a un nivel en el que el subsidio público sea necesario.
58. Los protocolos sociales han en consecuencia sido necesarios a efectos de promover el empleo para los grupos en cuestión. Ese fue su objetivo cuando se mencionó que los convenios colectivos existentes habían sido un obstáculo para la creación de puestos de trabajo bajo condiciones especiales.
59. No obstante, esto no incluye a las personas que están cubiertas por los programas de empleo mencionados en la queja. Las personas incluidas en la formación en el empleo no tienen una reducción de su capacidad de trabajo permanente, sino solamente una necesidad de rehabilitación como resultado del desempleo. La formación en el empleo tiene por objetivo corregir una reducción temporaria de la capacidad de trabajo y en consecuencia es de una naturaleza temporaria en oposición a los puestos de condiciones especiales (empleos flexibles), cuyo punto de partida es de naturaleza permanente.
60. Además de esto, ha sido acordado en relación con varios de los capítulos sociales, que en orden de promover el empleo deberían realizarse intentos para abrir lugares de trabajo a personas que necesiten rehabilitación en formación en el empleo en el marco de los programas públicos existentes.
61. El Gobierno se refiere a este respecto al capítulo 4.2.5 del informe mencionado que se refiere a las personas desempleadas, aseguradas o no, que debido a por ejemplo un largo período de desempleo o una falta de educación, han tenido dificultad en encontrar un puesto de trabajo de paga normal y de condiciones de trabajo normales, o están recibiendo formación en el empleo en el mercado laboral regular. El informe continúa indicando que este grupo puede ser catalogado como necesitado de una mínima reducción temporal de su capacidad de trabajo y por consiguiente necesitar un puesto de trabajo que implique un subsidio de su salario, así como un área especial de empleo, a efectos de mantener su vínculo con el mercado laboral. El informe indica que la única condición es que la persona desempleada no pueda obtener un empleo de paga y condiciones de trabajo normales como consecuencia de su falta de educación u otras cualificaciones requeridas, o que se encuentre bajo un acuerdo de formación en el empleo.
62. El Gobierno se muestra de acuerdo en que existe un consenso entre los interlocutores sociales en la participación de las personas desempleadas en la rehabilitación vocacional por medio de la utilización de los programas de empleo existentes. El éxito de los programas de empleo depende de la cooperación positiva de los empleadores y los trabajadores. Cuando los interlocutores sociales en los capítulos sociales se comprometieron a su utilización, esto está en completa conformidad con la política de empleo del Gobierno, y por consiguiente dichos acuerdos no son relevantes a los problemas planteados en la queja. Asimismo, tal como se indica en el artículo 2 del acuerdo mencionado, el acuerdo específico no cubre a las personas en formación en el empleo.
63. Además, el Gobierno afirma que los grupos de empleo -- tal como la formación en el empleo -- no pueden catalogarse como un trabajo regular. Las características especiales mencionadas previamente de la formación en el empleo también se aplican a los grupos de empleo, y además, la ley sobre grupos de empleo establece reglas específicas para reglamentar la situación cuando una persona en un grupo de empleo (tiempo parcial) obtiene un empleo regular.
64. Por último, el Gobierno considera que los programas objeto de la queja no violan lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98 en virtud de las siguientes consideraciones:
- los programas no han tenido un efecto negativo en los convenios colectivos existentes o sobre las posibilidades de las partes en llevar a cabo negociaciones. No se han detectado empleadores de Dinamarca cuyos derechos de contratación hayan sido modificados como resultado de la legislación sobre ofertas de empleo de Dinamarca, dado que ha sido un requisito constante el hecho de que éste debe ser considerado como un empleo adicional;
- las personas desempleadas en cuestión sólo pueden ser ocupadas en puestos de formación o en grupos de empleo porque existe una oferta de subsidio público. Si pudieran encontrar un empleo sin un subsidio público, no serían desempleados. Las personas en cuestión reciben en todas las circunstancias un salario más elevado del que obtendrían si se aplicaran las condiciones del mercado laboral (sin una reglamentación pública);
- las personas desempleadas son libres en cualquier momento de entrar en una relación laboral regular con la empresa en la cual reciben formación en el empleo o con cualquier otra empresa. Por consiguiente, las personas en cuestión no se han visto privadas de la posibilidad de utilizar las condiciones del mercado regular. La única consecuencia es que los lapsos de reglamentación pública y las personas en cuestión salen del plan de acción que se les aplica cuando están desempleadas;
- el Gobierno considera que los ejemplos mencionados por la organización querellante en este caso no resultan pertinentes.
65. Por consiguiente, el Gobierno de Dinamarca mantiene su punto de vista de que no se han violado los convenios de la OIT al haberse promulgado la ley núm. 929 del 27 de diciembre de 1991 y la ley núm. 1059 del 29 de diciembre de 1995. La verdad es que las ofertas de empleo/la formación en el empleo/los grupos de empleo, en virtud de su naturaleza, no configuran un trabajo regular y por lo tanto no están cubiertos por ningún convenio colectivo existente en Dinamarca.
66. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren a la injerencia gubernamental en la aplicación de convenios colectivos y restricciones en las materias objeto de negociaciones en relación con trabajadores contratados a través de programas de ofertas de empleo, de formación en el empleo o de grupos de empleos («job pool») establecidos por la ley núm. 929 del 27 de diciembre de 1991 y la ley núm. 1059 del 20 de diciembre de 1995. Según la organización querellante, estas leyes violan los principios de la libertad sindical y la libre negociación colectiva al imponer un tope en el nivel salarial horario por el trabajo realizado en el marco de estos programas.
67. En primer lugar, el Comité recuerda que en 1994 ya tuvo oportunidad de examinar la primera de las leyes mencionadas (la ley núm. 929) [véase 294.º informe, caso núm. 1641]. En esa ocasión el Comité observó que existían opiniones divergentes en relación con el estatuto de las ofertas de empleo con respecto a los empleados regulares cubiertos por convenios colectivos. En estas condiciones, el Comité no se encontró en condiciones de pronunciarse sobre una cuestión nueva y compleja, tan sólo a partir de las informaciones disponibles en el caso concreto y concluyó entonces que el caso no requería un examen más detenido [véase 294.º informe, párrafos 74 y 77].
68. El presente caso difiere del caso núm. 1641 en dos aspectos. Primero, se adoptó una nueva ley en 1995 que extiende el programa de ofertas de empleo (ahora denominados grupos de empleo o de formación en el empleo) ambos en términos de sector (pueden ofrecerse este tipo de programas tanto en el sector público como privado) y en términos de duración general (dependiendo del período, tales ofertas pueden realizarse por un total de tres años). Segundo, en el presente caso la organización querellante se refirió a un número de casos judiciales, que, en efecto, aclaran el modo de ver nacional del estatuto de los trabajadores bajo la oferta de empleo temporario y su cobertura por convenios colectivos.
69. La nueva ley es similar a la ley de 1991 en el sentido de que está dirigida a fortalecer medidas activas del mercado laboral y a mejorar las oportunidades educativas y de capacitación de adultos y jóvenes. La exposición de motivos de la ley indica que «se otorga a los desempleados la posibilidad de obtener un empleo de largo plazo que servirá de base para obtener un empleo en el mercado laboral ordinario o para llevar a cabo una formación/capacitación en el sector en el que están empleados. Se intenta que el empleo en el marco de los grupos de empleo ayude a los desempleados a ganar puntos que facilitarán su admisión a una cierta educación, y permitirá decidir en ciertos casos, que un período completo en un grupo de empleo podrá reemplazar períodos de formación práctica». Según el informe presentado por el Comité de Empleos en Condiciones Especiales, la única condición para que un desempleado se beneficie de la ley de Política Activa de Mercado Laboral es que esa persona esté impedida en virtud de una falta de educación u otras calificaciones laborales importantes, de obtener un empleo de paga normal y condiciones de trabajo o bajo un acuerdo de empleo de formación.
70. Los grupos de empleo están subsidiados por el Gobierno bajo la condición de que se aumente el número de personas empleadas en la empresa, y de que exista una proporción razonable entre el número de personas subsidiadas y el número de empleados no subsidiados. Parecen existir dos etapas de desempleo en los que los grupos de empleos pueden ser subsidiados. Durante los dos primeros años del período de desempleo (etapa 1), el período de subsidio para las personas desempleadas puede acordarse por un máximo de un año. Durante el «período de actividad» ( después de dos años desempleo (etapa 2)), el período de subsidio puede cubrir la totalidad del período de actividad, que es tres años.
71. El Comité observa que al igual que en en el caso núm. 1641, no es objeto de controversia que el contenido de los convenios colectivos comunes continúan aplicándose a los empleados regulares, incluidos los miembros de la organización querellante, y que en sí mismos, los mecanismos de negociación no se ven afectados. Por consiguiente, la única cuestión que se plantea en el presente caso es la de determinar si los topes salariales impuestos a los empleos subsidiados para personas desempleadas durante un largo tiempo implican una interferencia en el derecho de negociar colectivamente los términos y las condiciones de empleo.
72. El Comité observa que el Gobierno mantiene su posición de que ya sea en virtud de la ley de 1991 o la de 1995, los programas de ofrecimiento de empleos no pueden ser considerados como un trabajo ordinario cubierto por los convenios colectivos existentes. Las características especiales de tales programas, que tienen por objetivo combatir el desempleo a través de ofertas de empleo subsidiadas de duración determinada sin poner en peligro los puestos de los empleados regulares, son suficientes para asegurar al Comité que estos puestos no constituye un trabajo regular. Los argumentos presentados por la organización querellante basados en la jurisprudencia danesa no han convencido al Comité de lo contrario. El Comité se ve obligado a coincidir con el Gobierno en que los fallos citados no son pertinentes en el presente caso. Sólo uno de los cuatro casos citados se refiere a la aplicación de convenios colectivos en relación con los salarios de los trabajadores empleados en virtud de programas de ofertas de empleo y ese caso parece distinguirse por el hecho de que los trabajadores en cuestión fueron contratados bajo los términos de la ley de 1989 y la correspondiente Orden Ejecutiva en virtud de la cual (a diferencia del presente caso): «debe ofrecerse trabajo en un lugar regular de trabajo y de manera paga y suministrase condiciones de empleo por medio de un convenio colectivo».
73. Además, en cuanto a los «capítulos sociales» a los que se refiere la organización querellante, el Comité observa que dichos capítulos fueron objeto de consenso entre los interlocutores sociales para participar en la rehabilitación vocacional de los desempleados por medio de los programas de empleo existentes y demuestran simplemente un compromiso al enfoque ya utilizado en la política de empleo del Gobierno que es objeto de discusión en esta queja.
74. No obstante, el Comité toma debida nota de las características que diferencian el presente programa del de la ley de 1991 que fue examinado en el caso núm. 1641. Mientras que el programa de ofertas de empleo anterior parecía estar limitado a siete meses, los actuales grupos de empleo pueden ofrecerse por un período de hasta tres años durante la segunda etapa de actividad del período de desempleo. En su examen del caso núm. 1641, el Comité expresó la esperanza de que el Gobierno velara por que las ofertas de empleo fueran de duración limitada y no se convirtieran en oportunidad para cubrir puestos permanentes con personas desempleadas que se verían perjudicadas en su derecho a la negociación colectiva de las cuestiones relativas a su remuneración. El Comité toma debida nota de las estadísticas suministradas por el Gobierno en relación con la duración de la formación en el empleo o los grupos de empleo en 1996 y 1997 que fueron calculados en un término de entre siete y ocho meses, así como observa que de la respuesta del Gobierno surge que personas desempleadas trabajando en el mismo grupo de trabajo por más de un año tienen el derecho y la obligación de obtener una orientación acerca de las posibilidades de obtener un empleo regular. Además, el Comité observa que la duración de los grupos de empleo debe establecerse claramente en un contrato y el empleo tras este período puede esperarse que sea considerado empleo regular cubierto por los correspondientes convenios colectivos.
75. Teniendo en cuenta las consideraciones de los párrafos anteriores y la ausencia de cualquier información relativa a los riesgos actuales de abuso de estos programas, el Comité considera que no cuenta con suficiente información para determinar que tal abuso haya ocurrido o pueda ocurrir bajo el presente programa. Sin embargo, el Comité insiste en que el Gobierno asegure que en la práctica no se recurra a los grupos de empleo en forma sucesiva a efectos de cubrir puestos regulares con personas desempleadas que verían limitado su derecho de negociar colectivamente. El Comité pide al Gobierno que establezca procedimientos tripartitos a fin de prevenir los abusos.
76. En conclusión, el Comité considera que la organización querellante no ha presentado nuevos elementos en el presente caso que indiquen que el uso de grupos de empleo durante un período de tiempo limitado para facilitar la integración de personas desempleadas desde hace un largo tiempo en el mercado de trabajo debería considerarse como empleo regular que necesariamente se beneficiaría de los salarios establecidos en los respectivos convenios colectivos. Por lo tanto, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido.
77. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.
Ginebra, 12 de noviembre de 1998.
(Firmado) Max Rood,
Presidente.
Punto que requiere decisión: párrafo 77.