La OIT es una agencia especializada de lasNaciones Unidas
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Consejo de Administración

GB.274/4/3
274.a reunión
Ginebra, marzo de 1999

CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Respuesta de la OIT a la crisis financiera
en los países de Asia oriental y sudoriental

Acción de la OIT en respuesta a la crisis

Indice

I. Introducción

II. Factores determinantes de la acción de la OIT

III. Protección social

IV. Creación de empleo, desarrollo de empresas y políticas sobre el mercado de trabajo

V. Fomento del diálogo social

VI. Pertinencia de las normas internacionales de trabajo en la formulación de respuestas a la crisis, así como al modelo social establecido con posterioridad a ésta

VII. Relaciones de la OIT con las instituciones financieras regionales e internacionales y con el sistema de las Naciones Unidas

VIII. Evaluación de la respuesta de la OIT y orientaciones para el futuro

I. Introducción

1. Este segundo documento presentado en respuesta a la solicitud del Consejo de Administración de celebrar una discusión más profunda sobre la crisis financiera asiática y la respuesta de la Oficina se centra en la acción específica emprendida por la OIT y en la relación de la OIT con las instituciones financieras regionales e internacionales. Se discuten los factores que determinan la acción de la OIT, se evalúa la respuesta de esta Organización hasta la fecha y se proponen acciones para el futuro.

2. La estructura del documento hace que resulte más fácil conocer cuál ha sido la actividad de la Oficina en esferas específicas. La gama de acciones a escala nacional se ha visto determinada por las diferencias considerables existentes entre los tres países más afectados (Tailandia, Indonesia y República de Corea). Los países tienen diferentes niveles de desarrollo económico, sus estructuras económicas y sus sistemas e instituciones sociales y políticos son diversos, y la fecha y gravedad de la crisis de que se ven aquejados no son las mismas. Estas diferencias han repercutido en la oportunidad del enfoque. Los primeros esfuerzos de la Oficina estuvieron dirigidos a Tailandia durante los dos meses posteriores a la devaluación del baht que se produjo en julio de 1997. El objetivo era una evaluación global de las necesidades del país, la celebración a escala nacional de discusiones tripartitas sobre esas necesidades con los mandantes de la OIT y el establecimiento de un marco para la asistencia de la OIT. La demanda y oferta de asistencia de la OIT a Indonesia y la República de Corea se produjo más tarde. Para entonces, la experiencia sobre la crisis había aumentado. Las medidas adoptadas por la OIT también vienen determinadas por las diferencias nacionales en cuanto a los niveles de desarrollo económico. En Tailandia, pero aún más en Indonesia, la escala y amplitud de la asistencia de la OIT han sido mayores que en la República de Corea que, como Estado miembro de la OCDE, tiene más necesidad de servicios consultivos que de cooperación técnica.

II. Factores determinantes de la acción de la OIT

3. Antes de emprender este examen de la acción específica de la OIT en relación con la crisis, es conveniente recordar los principales medios de acción de la OIT, cómo se determinan éstos y a qué esferas se dirige la acción.

1. Los principales medios de acción de la OIT

4. La OIT dispone de cuatro principales medios de acción:

Estas acciones no se excluyen entre sí. Los resultados de las investigaciones pueden servir de base para el diálogo tripartito y conducir a la formulación de recomendaciones en materia de políticas y, por último, a varias actividades sobre proyectos. Esta fue la secuencia de acontecimientos seguida al iniciarse la crisis en Tailandia.

2. El mandato para la acción de la OIT

5. La respuesta de la OIT a la crisis ha surgido a raíz de los recientes mandatos de los mandantes de la Organización a escala regional y nacional, además del mandato general previsto en el Programa y Presupuesto. A nivel regional, los mandantes determinaron las esferas prioritarias para la respuesta de la OIT a la crisis. A nivel nacional, los mandantes han presentado varias solicitudes de asistencia. A medida que la crisis se ha desarrollado, la respuesta de la Oficina ha consistido principalmente en reorientar las actividades existentes y en desarrollar otras nuevas por medio del diálogo con los mandantes. Un tercer elemento ha sido la continuación de las actividades en curso y de las que habían sido anteriormente planificadas, cuya pertinencia se ha visto reforzada por la crisis. La reorientación de las actividades se ha producido dentro del marco actual de recursos humanos y financieros.

3. El contenido de la acción de la OIT

6. Como se muestra en este documento, gran parte de la respuesta de la OIT a la crisis ha supuesto el fortalecimiento de la capacidad institucional en esferas sociales en que se carecía de la misma. La dirección seguida tiene sentido, ya que las instituciones sociales están comparativamente muy poco desarrolladas en muchos de los países de la región afectados, y esto a su vez ha agravado las dificultades y ha aumentado los costos sociales resultantes.

7. La crisis ha puesto de relieve la necesidad de que la OIT participe con energía en el debate sobre política macroeconómica. Debido a las interdependencias en materia de políticas, las opciones normativas y las opciones nacionales sobre política macroeconómica repercuten en esferas que constituyen una preocupación fundamental para la OIT y, así, influyen en la eficacia de las políticas y programas de la OIT. Incluso si no se comprende perfectamente, la crisis constituye una muestra clara del vínculo existente entre los mercados financieros internacionales y los empleos e ingresos internos.

8. El mandato de la OIT abarca esferas de política macroeconómica. La aplicación de las normas de la OIT -- por ejemplo las relativas a la política de empleo o a la seguridad social -- puede requerir, algunas veces, la introducción de cambios en la política macroeconómica. La necesidad de que las decisiones sobre política macroeconómica incorporen la consideración de resultados sociales, y los análisis contundentes de cómo puede alcanzarse este objetivo, se han presentado en tres números sucesivos de El Empleo en el Mundo, de la OIT. El Consejo de Administración también ha solicitado repetidas veces una colaboración y un diálogo más estrechos con las instituciones de Bretton Woods con el fin de que las opciones en materia de política económica tomen en consideración los problemas relacionados con la política social y de empleo.

III. Protección social
 

Al no disponerse en la región de sistemas adecuados de protección social, las dificultades económicas y sociales resultantes de la crisis han sido soportadas directamente por los trabajadores y por sus familias. El objetivo de la OIT seguirá siendo prestar asistencia para el establecimiento de sistemas de protección social sólidos que se ocupen adecuadamente de las necesidades individuales de seguridad y que tomen debidamente en cuenta la capacidad financiera duradera de los países que se están examinando.


9. Los sistemas de protección social oscilan desde la indemnización por despido y los sistemas del seguro de desempleo hasta los sistemas de pensiones que permiten obtener unos ingresos de jubilación suficientes y los regímenes de protección de la asistencia sanitaria. También incluyen las redes básicas de la seguridad social (asistencia social), y el suministro general de prestaciones complementarias por medio de pagos de la asistencia social, del libre acceso a la atención primaria de salud, de programas públicos de creación de empleo y de subvenciones alimentarias. Los programas de obras públicas de alto coeficiente de mano de obra, los programas de microcréditos para las personas que trabajan por cuenta propia y el suministro de alimentos con objetivos detallados a la población muy pobre se discuten más abajo.

10. El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), junto con otros instrumentos de la OIT sobre la seguridad social más especializados, estipula las normas mínimas de protección social, junto con una cierta flexibilidad, que hacen que tenga muy presentes las necesidades de los países en desarrollo. Si bien el Convenio ha recibido 40 ratificaciones en todo el mundo, en la región de Asia y el Pacífico sólo lo ha ratificado el Japón. Al comienzo de la crisis financiera, las condiciones en todos esos países eran diferentes. Algunos estaban en proceso de transición de economías centralmente planificadas a economías de mercado (por ejemplo, Viet Nam y China); estos países habían desarrollado sistemas de protección social de tipo socialista completamente desarrollados, que ahora se enfrentan a un doble problema ya que tienen que afrontar las repercusiones de la crisis financiera, al mismo tiempo que experimentan reformas. Otros habían desarrollado desde hace mucho tiempo estructuras de mercado, pero no lograron (o comenzaron demasiado tarde) desarrollar sistemas importantes de protección social. Estos países aquejados por la crisis necesitan desarrollar sistemas de protección social o reforzar o reestructurar los regímenes existentes.

11. La OIT colaboró con la CIOSL-APRO y con el Instituto Laboral del Japón en la organización de un Curso práctico regional sobre redes de seguridad social (Manila, 28 de julio - 1.º de agosto de 1998). En la reunión se determinó la necesidad de mejorar los conocimientos sobre los sistemas de seguridad social y de que las organizaciones de trabajadores se interesen por los problemas de los trabajadores del sector no estructurado.

12. El Gobierno de Indonesia ha solicitado la asistencia de la OIT para examinar su sistema de protección social. Ya se han efectuado exámenes similares en Tailandia y Malasia. A raíz de las recomendaciones de la OIT, el sistema tailandés se está ampliando para proporcionar protección a los jubilados y a los trabajadores del sector no estructurado. El sistema de protección social de la administración pública de Tailandia se está revisando para fomentar la movilidad del sector público al sector privado en el contexto de la reforma de la administración pública de Tailandia.

1. Seguro de desempleo
 

El establecimiento de procedimientos oficiales de protección de los ingresos para los períodos de desempleo actuales y futuros constituye una prioridad en combinación con servicios de empleo eficaces (colocación).


13. Entre los países afectados sólo la República de Corea tiene un sistema de seguro de desempleo. Si bien este sistema se ha extendido recientemente a todos los empleadores, se estima que sólo está cubierto el 40 por ciento de la fuerza de trabajo. En particular, se excluye a un número importante de trabajadores clasificados como trabajadores contratados por días. Tailandia está considerando la creación de un seguro de desempleo.

14. La OIT está llevando a cabo estudios de viabilidad en relación con el establecimiento o expansión de regímenes de prestaciones de desempleo. Uno de esos estudios ya se ha completado en Tailandia(1)  y otro se debe emprender en la República de Corea centrándose en la concepción de sistemas que proporcionen prestaciones al porcentaje más amplio posible de la fuerza de trabajo y teniendo en cuenta las circunstancias nacionales en lo que se refiere a los servicios de empleo y a la importancia del doble empleo.

15. El costo de tales sistemas se puede mantener reducido. En el estudio de viabilidad llevado a cabo en Tailandia a mediados de 1998 se calculó, basándose en la suposición de reactivación económica que la tasa de contribución necesaria sería aproximadamente del 2,5 por ciento de la nómina en 2001, y que descendería por debajo del 1 por ciento en 2007. En los casos en que ya existen sistemas de seguridad social debería ser posible introducir un sistema de seguro de desempleo. Hay riesgos en los países en donde los servicios de empleo están sin desarrollar, lo cual va asociado a la necesidad de garantizar que los solicitantes se ofrezcan para trabajar o no trabajen en el sector no estructurado mientras reciben prestaciones, pero estos riesgos no se consideran como obstáculos insuperables en comparación con las necesidades existentes.

2. Ampliación de la cobertura de los sistemas de seguridad social
 

Los sistemas de seguridad social de la región, cuando existen, proporcionan tan sólo una protección limitada. Además, la cobertura es baja. Las restricciones legislativas que tienden a excluir a los pequeños empresarios son en parte responsables, pero tiene mayor importancia la exclusión efectiva de la mayoría de la fuerza de trabajo empleada en el sector no estructurado o que trabaja por cuenta propia.


16. Si bien el tamaño en términos absolutos del sector moderno aumentó en muchos países durante el período de crecimiento económico, el sector no estructurado siguió siendo importante y ha aumentado con la crisis. La OIT ayuda a los Estados Miembros a definir y tomar medidas para aumentar la cobertura, en particular reestructurando los sistemas y mejorando el acatamiento. En los casos en que las circunstancias y necesidades exceden claramente del alcance de los sistemas existentes, ayuda a los Estados Miembros, los interlocutores sociales, las ONG y las comunidades a desarrollar medidas de protección social apropiadas. El programa internacional STEP (Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza), de la OIT, está especialmente concebido para ayudar a las comunidades, cooperativas y grupos de asistencia mutua a elaborar mecanismos para proporcionar una protección social apropiada a los miembros que son excluidos de la cobertura en virtud de sistemas de seguridad social oficiales. Esos esfuerzos se centran en la mejora del acceso a la asistencia sanitaria, que se considera como la necesidad de protección social prioritaria en el sector no estructurado y entre los trabajadores por cuenta propia de la mayoría de los países en desarrollo. En Filipinas, en donde la OIT ha desarrollado un proyecto para introducir una protección social de base comunitaria, se están tomando medidas en particular en la esfera de la protección sanitaria. Se han emprendido actividades en Viet Nam y seguirán llevándose a cabo en Indonesia, en donde la OIT ha comenzado, junto con el Banco Mundial, un proyecto por el que se examina la viabilidad de desarrollar sistemas de asistencia sanitaria basados en los seguros que pongan el acento en el sector no estructurado.

3. Salarios mínimos
 

La protección social es una función clave de los salarios mínimos. Las devaluaciones monetarias y la inflación conexa han supuesto una fuerte disminución de los salarios mínimos en valores reales en la región.


17. A petición del Gobierno de Indonesia, la OIT ayudó a realizar un estudio importante sobre la reforma del sistema de salarios mínimos. Las conclusiones y recomendaciones en materia de política del estudio se discutieron en una serie de seminarios prácticos regionales celebrados en el país, que culminaron en 1998 en un seminario práctico tripartito a escala nacional. El Gobierno ha solicitado ahora la asistencia de la OIT para efectuar un examen más amplio de la política salarial del país.

18. Como parte de la asistencia del Banco Asiático de Desarrollo a Tailandia, el Banco ha puesto a disposición un préstamo para el sector social, pero el desembolso está condicionado a la revisión por el Gobierno de la política salarial. A petición del Subcomité sobre política salarial del Comité Nacional de Salarios, de ámbito tripartito, de Tailandia, la OIT emprendió un estudio sobre la política salarial. La primera fase del estudio compuesto de dos partes se completó en diciembre de 1998, y se analizó la tendencia de los salarios y de la productividad en el decenio de 1990 y la política de los salarios mínimos en vista de la decisión reciente del Gobierno de descentralizar la fijación de los salarios mínimos. La OIT elaboró 14 recomendaciones en materia de políticas que se examinaron y discutieron por separado ante el Subcomité y el Comité Nacional de Salarios en pleno, y en un seminario tripartito celebrado en Bangkok. La mayoría de las recomendaciones de la OIT han sido suscritas por el Ministerio de Trabajo y Asistencia Social. El Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131), se ajusta específicamente a las necesidades de los países en desarrollo y constituyó la base de la labor de la OIT sobre el proyecto. En la región, sólo lo han ratificado el Japón y Nepal.

4. Asistencia con fines precisos en relación con el trabajo infantil
 

Se están realizando importantes esfuerzos por medio del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), de la OIT, para reorientar las estrategias de lucha contra las peores formas de trabajo infantil y hacer frente a la situación en que se encuentran los países afectados por la crisis. El objetivo principal es mantener los logros ya alcanzados en la lucha contra el trabajo infantil.


19. La OIT ha emprendido una evaluación global de las repercusiones de la crisis en el trabajo infantil en Indonesia, Filipinas y Tailandia. En ese estudio, se examinarán los efectos de los principales aspectos de la crisis y los programas de ajuste en el trabajo infantil, se sacarán conclusiones en materia de políticas y programas sobre los acontecimientos y se determinará una amplia serie de políticas y medidas prácticas. En enero de 1999 se emprendieron actividades sobre el terreno en Indonesia, Tailandia y Filipinas y se concluirán en abril. Está previsto finalizar el informe completo para junio de 1999.

20. Otra actividad importante es la promoción de un programa subregional de lucha contra la trata de niños para su explotación laboral, incluida la explotación sexual. Esta actividad se encuentra ahora en su segunda fase y comprende programas de acción y actividades de fortalecimiento de la capacidad destinados a los interlocutores sociales. El fomento de la ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), constituye una parte importante e integral de los esfuerzos de la OIT en respuesta a la crisis. Filipinas ha ratificado el Convenio núm. 138, al igual que China, República de Corea y Malasia, y se espera que Indonesia lo ratifique en 1999.

21. A través del IPEC, la OIT está ampliando su asistencia al programa de mitigación de la pobreza emprendido por el Gobierno de Indonesia que se centra en las actividades destinadas a aumentar la toma de conciencia de la comunidad respecto de los problemas relacionados con el trabajo infantil. Para garantizar que el programa de becas emprendido por el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Mundial llegue a los niños que más lo necesitan, el IPEC planea introducir una formación de sensibilización para que las comisiones escolares elaboren orientaciones para los niños expuestos a altos riesgos. En Filipinas, se ha logrado un consenso general para que se mantenga en el programa nacional la cuestión de los niños que trabajan. El IPEC está reforzando su apoyo y aumentando sus esfuerzos en materia de desarrollo comunitario a fin de preparar a las familias afectadas para hacer frente a la probable repercusión de la crisis. Entre otras iniciativas caben citar los programas de apoyo educativo y de asistencia tales como los regímenes de ahorro comunitario, con el objetivo a largo plazo de desarrollar iniciativas completas de microfinanciación.

5. Las trabajadoras y la promoción de la igualdad entre los sexos durante la crisis
 

El efecto de la crisis en las trabajadoras no puede evaluarse apropiadamente debido a la falta de datos desglosados por sexos. No obstante, los datos subestimarían la gravedad de los efectos. Esto sucede porque las mujeres desempeñan una parte desproporcionada de los trabajos atípicos o de poco prestigio, en los que a menudo no se disfruta de ningún tipo de protección social, tal como la indemnización por despido.


22. Para conseguir información detallada y actualizada sobre las repercusiones por sexos de la crisis asiática, el Instituto Asiático de Tecnología y la OIT han apoyado los esfuerzos de investigación a nivel nacional para que en 1998 se lleven a cabo estudios en Indonesia, República de Corea, Malasia, Filipinas y Tailandia. Los resultados de esos estudios se publicarán en marzo de 1999.

23. En Indonesia se están llevando a cabo dos proyectos. Uno de ellos tiene como objetivo aumentar las oportunidades de empleo de las mujeres en el marco del programa multibilateral OIT/Japón. Este proyecto, concebido en respuesta a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, de las Naciones Unidas, y a la Plataforma de Acción de Beijing, se ha reorientado hacia los sistemas de creación de empleo para los grupos de mujeres desfavorecidas afectados por la crisis financiera. El otro proyecto está orientado al fortalecimiento de la posición de los trabajadores a domicilio y se está aplicando en coordinación con el Departamento de Políticas de Desarrollo con fondos de Dinamarca. La acción a nivel comunitario constituye el aspecto principal, promociona la organización y el poder de negociación de los pobres, los desempleados y las trabajadoras por cuenta propia y sus familias, y les brinda microcréditos, capacidad empresarial y formación en materia de calificaciones, así como otros servicios esenciales para promover el empleo y mitigar la pobreza. En el proyecto también se promueve la toma de conciencia sobre los derechos de las mujeres por medio de la divulgación de términos jurídicos y de la capacitación en sectores en donde la crisis financiera ha dejado sin empleo a muchas mujeres. Además, se proporcionará asistencia a las instituciones pertinentes en la esfera de la reforma en materia de políticas y de prestación de apoyo.

24. En Tailandia hay iniciativas similares que están planeadas para ponerse en práctica en 1999 con el fin de ayudar a las mujeres afectadas por la crisis. Estos proyectos se están realizando en el marco de los programas multibilaterales OIT/Japón y OIT/Dinamarca de cooperación técnica. La investigación de las actividades en relación con los pobres, los trabajadores cuyos puestos han sido suprimidos y las trabajadoras empleadas por cuenta propia en las industrias textil y alimentaria conducirán a proyectos experimentales destinados a las mujeres en situación desfavorecida en la capital y en determinados centros urbanos provinciales. Esos proyectos tienen como fin organizar a las trabajadoras y permitirles llevar a cabo actividades productivas. La capacidad de los organismos gubernamentales y no gubernamentales y de los interlocutores sociales se verá fortalecida para que puedan proporcionar servicios técnicos y financieros adecuados en los que se tenga en cuenta el género a las trabajadoras de los sectores estructurado y no estructurado. A nivel de políticas, el proyecto promoverá la aplicación de la ley de protección de la mano de obra, de 1998, y de la política gubernamental sobre los trabajadores a domicilio, de 1998, y promoverá la ratificación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), y del Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177).

6. Trabajadores migrantes
 

La crisis puso de relieve la situación vulnerable de los trabajadores migrantes que fueron contratados, legal o ilegalmente, cuando se registró una grave escasez de mano de obra en las economías en rápido crecimiento de la región. Para mediados de 1997, se ha estimado que en los países recientemente industrializados y en el Japón había 6,5 millones de trabajadores migrantes legal e ilegales. A medida que se acentuó la crisis y que comenzó la rebatiña por los empleos restantes, los trabajadores migrantes fueron los primeros que perdieron su empleo y hubo muchos casos de repatriación en los que no se respetaron los principios de la OIT.


25. Los países exportadores de mano de obra, tales como Indonesia y Filipinas, se han visto doblemente afectados, ya que han experimentado no sólo una disminución de la demanda interna de mano de obra como consecuencia de la crisis, sino también un aumento de la oferta de mano de obra a medida que eran repatriados los trabajadores que estaban empleados en el extranjero. La OIT tiene en proyecto un informe especial sobre las repercusiones de la crisis en la migración de la mano de obra y en las condiciones de los trabajadores migrantes.

26. En septiembre de 1998 la OIT organizó en Yakarta un seminario práctico sobre política de empleo en el extranjero. En ese seminario tripartito se discutieron el alcance y las limitaciones de las opciones normativas en materia de migración internacional por motivos laborales. Las recomendaciones presentadas al Gobierno se centraron en la necesidad de proteger a los trabajadores migrantes y de establecer procedimientos consultivos en el Ministerio de Recursos Humanos para mejorar la formulación y discusión de las opciones de política en materia de migración de la mano de obra. En noviembre de 1998 se celebró un segundo seminario práctico con la asistencia de la OIT sobre el alcance y las limitaciones en cuanto a las responsabilidades y obligaciones de los agentes privados.

IV. Creación de empleo, desarrollo de empresas
 y políticas sobre el mercado de trabajo

1. Análisis de las necesidades en materia de políticas
 

La promoción y protección de los empleos duraderos deben tenerse en cuenta más explícitamente por la política macroeconómica. Esto requiere análisis minuciosos del mercado de trabajo y una participación efectiva de la OIT y sus mandantes en los debates sobre política macroeconómica. La mejora de la calidad del análisis requiere sistemas apropiados de información sobre el mercado de trabajo.


27. En un estudio reciente sobre la crisis publicado por la Oficina se argumenta que:

28. La OIT ha emprendido exámenes de la política de empleo en dos de los países más afectados, a saber, Indonesia y Tailandia, para tener una visión global de cómo la crisis ha repercutido en los mercados de trabajo nacionales y proponer soluciones en materia de políticas a corto y a más largo plazos. El estudio sobre Tailandia se está llevando a cabo y se completará en 1999. El estudio de Indonesia titulado «Employment Challenges of the Indonesian Economic Crisis» fue una iniciativa entre organismos de las Naciones Unidas dirigida por la OIT, y fue completado en 1998. En particular, en ese estudio se analiza la situación del desempleo y el subempleo y se recomiendan estrategias a corto plazo para apoyar el empleo y la obtención de ingresos, y estrategias para la promoción del empleo a medio plazo. El Gobierno de Indonesia ha aceptado varias recomendaciones y se ha pedido a la OIT que preste asistencia para su aplicación.

29. En Tailandia, la OIT patrocinó en marzo de 1998 una reunión de usuarios y productores de estadísticas del trabajo para seleccionar sectores críticos y definir las prioridades nacionales con el fin de mejorar las estadísticas del trabajo, lo cual tiene un interés particular en vista de la necesidad de evaluar la repercusión de la crisis en el mercado de trabajo. Se aprobaron las recomendaciones de la OIT en materia de políticas y se elaboró un programa de acción específico. En febrero de 1999, el PNUD convino en financiar un proyecto de la OIT para mejorar la formulación de políticas por medio de estudios perfeccionados sobre la fuerza de trabajo. El proyecto, que se centra en la prestación de asesoramiento técnico a estadísticos, planificadores económicos de alto nivel y personal directivo, está ahora poniéndose en práctica.

30. La OIT también ha reorientado sus iniciativas destinadas a la creación de empleo y a la generación de ingresos, a promover la sustentabilidad de las empresas, a fortalecer los servicios de empleo y a promover la formación profesional y el desarrollo de calificaciones. El Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), establece el marco para la acción de la OIT en esas esferas, junto con el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).

2. Promoción del empleo con alto coeficiente de mano de obra
 

Entre las necesidades más urgentes está proporcionar ingresos a los millones de personas que han perdido su empleo o que no pueden encontrar un puesto de trabajo. Debería desarrollarse la infraestructura institucional con el fin de que puedan llevarse a cabo, siempre que sea necesario, programas de empleo público de gran densidad de mano de obra.


31. Es preciso concebir programas de empleo de alto coeficiente de mano de obra para satisfacer la demanda pública y potenciar al máximo la creación de empleo. Esos programas deberán prever procedimientos sólidos de fomento del crédito que puedan ser complementados por microcréditos con fines precisos para el empleo por cuenta propia y la distribución de alimentos a los grupos beneficiarios.

32. En un estudio reciente de la OIT se esboza un programa sobre dos flancos de creación urgente de empleos y de redes de seguridad para los pobres. El primer elemento consiste en un fondo de generación de empleo de amplia base utilizado para crear empleo asalariado y empleo por cuenta propia con carácter urgente. Los métodos de gran densidad de mano de obra en la construcción de infraestructura pública permitirían crear empleo asalariado, y los créditos con fines precisos impulsarían el empleo por cuenta propia. El segundo elemento importante sería un sistema de distribución de alimentos a corto plazo destinado a los pobres(3) . El enfoque del estudio hace que resulte fácil añadir estimaciones de costos detalladas (netas) a nivel macroeconómico y gubernamental relacionadas con el presupuesto para probar la viabilidad financiera y las posibilidades de ampliar la propuesta.

33. La metodología de la OIT basada en la mano de obra para la creación de empleo en los sectores de la construcción y de la infraestructura constituye una forma de ajustar los recursos a los empleos. La puesta en marcha en mayo de 1998 del programa para Asia y el Pacífico (ASIST), de la OIT, financiado por Dinamarca, era independiente de la crisis, pero el énfasis inicial del programa se ha puesto claramente en las necesidades de los países más afectados por la crisis.

34. En Tailandia, el programa de la OIT se ha centrado en una evaluación de las posibilidades de creación de empleo por medio de la utilización de tecnologías basadas en la mano de obra en proyectos de infraestructura y en el suministro de formación sobre tales tecnologías al Ministerio del Interior. El Ministerio y la Caja Gubernamental de Ahorros de Tailandia son conjuntamente responsables de la aplicación en el país de los principales componentes del Programa de Inversión Social del Banco Mundial, por valor de 480 millones de dólares de los Estados Unidos, y esos componentes suponen amplios programas de obras públicas. Las actividades de formación de la OIT promueven el proyecto del Ministerio relativo a la construcción con base en mano de obra de 1.400 km de carreteras rurales y de un gran número de proyectos de reorganización del riego en las zonas rurales. La OIT también ha proporcionado formación técnica a la Oficina de Fondos de Inversión Social (SOFO) de la Caja Gubernamental de Ahorros que es responsable del desembolso de fondos para un total de 5.000 programas de base comunitaria que también tienen como objetivo el desarrollo de la infraestructura.

35. En Filipinas, la OIT organizó en noviembre de 1998 un seminario práctico tripartito de ámbito nacional sobre el tema de la eliminación de los obstáculos respecto de los programas basados en mano de obra. El seminario práctico fue precedido de amplias consultas con los principales responsables gubernamentales y privados del desarrollo de la infraestructura, en particular las organizaciones de trabajadores. Como medida previa al desarrollo de proyectos, la investigación patrocinada por la OIT efectuada por el Instituto de Desarrollo de Filipinas reveló que, en 1998, se podrían haber generado entre 126.000 y 230.000 empleos adicionales en actividades de desarrollo de la infraestructura con el mismo costo y resultados de igual calidad si las tecnologías basadas en equipo hubieran sido sustituidas por tecnologías basadas en mano de obra. También en Filipinas, y con financiación de la Unión Europea, se ha solicitado la asistencia de la OIT para la introducción de un sistema de mantenimiento de carreteras basado en mano de obra como parte del Programa de Desarrollo Rural en Banaue.

36. El apoyo técnico de la OIT ha promovido los programas de desarrollo de la infraestructura con base en la mano de obra del Departamento de Obras Públicas de Indonesia, que es responsable de los trabajos de infraestructura en carreteras, obras de irrigación y asentamientos humanos. Como en Tailandia, la asistencia técnica de la OIT ha constituido un vínculo decisivo entre las iniciativas patrocinadas por el Gobierno y las instituciones de financiación externas, en particular el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Fondo de Cooperación Económica en Ultramar (OECF, Japón) y AusAID. La OIT ha propuesto un enfoque en dos fases respecto de la asistencia técnica para los programas de obras públicas y comunitarias. AusAID se ha mostrado de acuerdo en financiar la primera fase, y el Gobierno de Indonesia ha pedido al Banco Mundial que financie la segunda.

37. Un ejemplo de la cooperación OIT/Banco Mundial en la creación urgente de empleos fue la participación de la OIT, en noviembre-diciembre de 1998, en la misión de créditos de ajuste para la red de seguridad social (SSNAL), del Banco Mundial. Al igual que la creación de empleo, el proyecto SSNAL tiene como fin mejorar el funcionamiento y la concepción de la red global de seguridad en Indonesia. Entre las medidas previstas figuran la garantía de las importaciones de arroz y de medicamentos, la distribución de arroz a los grupos beneficiarios, el gasto en educación y los sistemas de empleo y de generación de ingresos en pequeña escala, al mismo tiempo que se redoblan los esfuerzos contra la corrupción y en favor de la aplicación y vigilancia de tales medidas. Se establecerá un organismo de control para supervisar la puesta en práctica del programa: como resultado de la participación de la OIT su representación incluirá a los sindicatos. También se ha tratado de conseguir la participación de la OIT en la evaluación de los proyectos existentes de alto coeficiente de mano de obra, en particular el programa urgente de empleo para los trabajadores calificados dirigido por el Ministerio de Recursos Humanos.

3. Prestación de asistencia para el crecimiento y la viabilidad de las empresas£
 

El incremento de empleos duraderos depende del aumento del número de empresas vigorosas. En el contexto de la crisis, esto supone un desafío urgente y de enormes proporciones. Se han producido quiebras de empresas a una tasa elevada en los países más afectados, y muchas empresas que por lo demás eran viables se han visto enfrentadas a problemas de liquidez a medida que se ha vuelto más difícil el acceso al crédito. De manera más general, el ritmo de reestructuración de las empresas se ha acelerado y esta tendencia es probable que continúe incluso con la reactivación.


38. La acción de la OIT se ha centrado en tres esferas principales: la asistencia para la creación y desarrollo de empresas; la ayuda a las empresas con fines de reestructuración y para sobrellevar la recesión económica, en particular por medio de la mejora de la productividad y la competitividad, y el fomento del empleo por cuenta propia.

39. La OIT dispone de varios procedimientos para la promoción de las empresas, y la demanda ha aumentado con la fuerte necesidad de crear empleo y de reforzar la viabilidad empresarial. En Tailandia, el Ministerio de Trabajo y Asistencia Social ha pedido a la OIT que se asignen recursos del ISEP a los cinco programas para pequeñas empresas del Departamento. Esos programas están destinados a grupos particularmente afectados por la crisis, tales como los trabajadores que han perdido su empleo, los discapacitados y las mujeres. La OIT elaborará y dirigirá un módulo didáctico para el personal gubernamental, que estará centrado en el papel de las microempresas y las pequeñas empresas (MPE) en la creación de empleo y la mitigación de la pobreza. En el curso se pondrán de relieve las metodologías para impartir conocimientos sobre gestión empresarial a grupos beneficiarios específicos y se mostrarán técnicas de evaluación para vigilar la repercusión de los programas de asistencia a MPE. El objetivo es mejorar la eficacia de los funcionarios gubernamentales en lo que se refiere a la aplicación de sus programas para la pequeña empresa. La OIT también está participando en un proyecto planificado del PNUD sobre el desarrollo de MPE en las zonas urbanas.

40. El empréstito concedido a Tailandia por el Fondo de Inversión Social del Banco Mundial, administrado por medio de la Oficina de Fondos de Inversión Social (SOFO) recientemente creada de la Caja Gubernamental de Ahorros de Tailandia, permite ofrecer créditos iniciales a las organizaciones de base comunitaria en zonas urbanas en apoyo de proyectos para la generación de empleo. A petición de la SOFO, la OIT organizó un curso de formación de cinco semanas de duración para los administradores y directores de la SOFO, que se concluyó en diciembre de 1998. El curso abarcaba tecnologías basadas en la mano de obra, capacidad de organización y gestión de pequeñas empresas.

41. En Viet Nam, se concibió antes de la crisis el proyecto trienal Inicie y mejore su negocio (SIYB) que se puso en ejecución en octubre de 1998 bajo los auspicios del programa ISEP, de la OIT, y que fue financiado por el Gobierno de Suecia. En vista de los efectos de la recesión económica regional en la economía vietnamita, el aspecto principal del proyecto relacionado con el desarrollo de la capacidad institucional a nivel nacional para promover la creación de empleo y mejorar la gestión en las empresas nuevas y en las pequeñas empresas existentes es de mayor pertinencia de lo que inicialmente se había previsto.

42. El potencial de creación de empleo que tiene el fomento de las pequeñas empresas es, claramente, un motivo principal que justifica intensificar la formulación de políticas encaminadas a impulsar desde ya el desarrollo de las PYME. Por otra parte, la mayor proporción de empleo correspondiente a las PYME en relación con su contribución al PIB de muchos países de la región permite suponer que hay todavía margen para introducir mejoras en la productividad. Las iniciativas prioritarias de incremento de la productividad como medio para mejorar la competitividad son pertinentes tanto para las grandes empresas como para las pequeñas que, en el marco del proceso de recuperación, quedarán probablemente más expuestas a la mayor competencia exterior. Un segundo programa de la OIT, a saber, el Programa de acción para el fomento de la productividad, la competitividad y el empleo de calidad en los países en desarrollo, ha aportado contribuciones en este plano. La OIT está colaborando con las organizaciones de fomento de la productividad nacional en Filipinas y Tailandia, concretamente en el desarrollo de investigaciones sobre la competitividad y en la reestructuración de algunos sectores industriales particularmente vulnerables, como la industria de la confección en Filipinas y el sector del procesamiento de alimentos en Tailandia.

43. La OIT está trabajando directamente con las organizaciones sectoriales de empleadores y con algunas empresas impulsando proyectos de fomento de la productividad. En noviembre de 1998, se celebraron en Tailandia dos cursillos sobre mejora de la productividad en las PYME de seis sectores orientados a la exportación que las autoridades han incluido entre sus prioridades en materia de reestructuración. Como una forma de reforzar los vínculos entre las PYME y las empresas, las organizaciones de empleadores y el Instituto de la Productividad de Tailandia, se ha iniciado la transformación de una red de 40 PYME en proyectos piloto de mejora de la productividad. En 1998 se llevaron a cabo seminarios afines en Filipinas; para 1999 se han previsto otros seminarios programados conjuntamente con la organización de empleadores de Indonesia.

44. La OIT ha trabajado numerosas veces en estrecha colaboración con la Organización Asiática de Productividad (APO), colaboración que se ha cristalizado en la participación de la OIT en una reunión de estudio de la APO dedicada a la crisis económica en Asia y a la cuestión de la búsqueda de una mayor competitividad en los mercados mundiales, que se celebró en diciembre de 1998. Participaron en ella representantes de los países más afectados por la crisis, así como de otros países miembros de la APO. En dicha reunión se entregó e intercambió información y se examinaron distintas estrategias de mejora de la competitividad. Asimismo, la OIT ha colaborado directamente con las organizaciones nacionales que se ocupan de la productividad, ayudándoles a potenciar su capacidad e influencia, en especial mediante la aplicación del Programa Modular para la Productividad y la Gestión de la Calidad elaborado conjuntamente por la OIT y la APO. En particular, se ha distribuido información sobre métodos de reestructuración basados en la responsabilidad cívica y sobre el aprovechamiento del aumento de la productividad como base para asentar la viabilidad de las empresas y una oferta de empleo duradera.

45. Reforzar la capacidad de las empresas para emprender las reformas necesarias es un paso decisivo con miras a soportar la crisis financiera, mantener la competitividad y preservar o crear puestos de trabajo. En julio de 1999, la OIT organizará una mesa redonda empresarial de nivel regional en la que se analizarán las estrategias de competitividad basadas en el desarrollo de los recursos humanos, la responsabilidad cívica empresarial y las iniciativas sociales emprendidas por las empresas, sobre todo en relación con su reestructuración. Habida cuenta de que, con toda probabilidad, las necesidades de reestructuración seguirán intensificándose, la OIT se ha propuesto difundir los resultados de experiencias prácticas sobre medidas alternativas a las reducciones de personal. En el marco de su Seminario tripartito subregional sobre la terminación de la relación de trabajo (Seúl, noviembre de 1998), y de otro Seminario tripartito sobre mundialización y relaciones de trabajo (Malasia, septiembre de 1998), se dedicaron sesiones a este tema.

46. Más del 60 por ciento del total mundial de afiliados a cooperativas (762 millones) son habitantes de Asia. La crisis ha acelerado la reforma de su entorno jurídico e institucional. Ello ha permitido que las cooperativas aprovechen su potencial de autoayuda y puedan hacer frente a los efectos de la crisis en los sectores más pobres de la población. El potencial de las cooperativas comprende tres esferas principales: 1) la promoción del empleo independiente; 2) la propuesta de un concepto alternativo de red de seguridad social basado en la autofinanciación y la autogestión, y 3) la creación de sistemas financieros alternativos capaces de movilizar el microahorro en las zonas rurales. La OIT presta apoyo a las cooperativas por intermedio de tres programas regionales. Uno de éstos, COOPNET, respalda los esfuerzos de desarrollo de los recursos humanos de las instituciones cooperativas aportándoles capacitación profesional. En 1999, COOPNET está haciendo hincapié en la necesidad de impartir conocimientos sobre gestión empresarial que permitan mejorar la competitividad de las cooperativas; se ha previsto, al respecto, la celebración de un cursillo regional durante este año. Otro programa, INDISCO, ayuda a las poblaciones indígenas y tribales a concebir y poner en práctica programas de desarrollo propios. En la región de Asia sudoriental, INDISCO realiza actividades en Tailandia, Viet Nam y Filipinas. Sus proyectos en estos países se han reorientado principalmente hacia la promoción del empleo como medio para atender las necesidades de las personas que regresan a sus comunidades locales como consecuencia de la crisis financiera. Este trabajo se sustentará en cinco estudios por país, entre los que figuran los relativos a Indonesia y Filipinas, que la OIT inició en 1998 y que servirán para evaluar el potencial de creación de empleo de las cooperativas.

4. Respaldo a los servicios del empleo
 

El dinámico crecimiento del empleo que hasta hace un tiempo caracterizaba a muchos países de la región es probablemente uno de los motivos que explican el interés insuficiente que allí se prestó a los esfuerzos respaldados por las autoridades de promover el empleo mediante el desarrollo de servicios públicos de colocación. La crisis ha expuesto estas deficiencias de la capacidad institucional, por lo que varios gobiernos buscan hoy la forma de fortalecer los servicios públicos de colocación, consolidando en algunos casos sus vínculos con las agencias de colocación privadas.


47. Entre julio y agosto de 1998, por invitación del Ministerio de Trabajo, la OIT llevó a cabo una misión de asistencia técnica en la República de Corea. La misión se centró en el análisis de la situación del mercado de trabajo en ese momento y en las iniciativas políticas y programáticas en curso en materia de seguro de desempleo, formación profesional y servicios de colocación. En la actualidad, los programas sobre los servicios de colocación están creciendo considerablemente. La OIT ha prestado asistencia en cuatro esferas esenciales: 1) las proporciones que ha de tener la administración de los servicios de colocación; 2) la subcontratación de servicios a las autoridades locales; 3) la gestión de los resultados de programa, y 4) la mejora de los servicios de orientación profesional. Otros temas analizados han sido, por ejemplo, el desarrollo de un sistema de colocación abierto, la ampliación de los programas públicos de creación de empleo, la articulación entre la reestructuración empresarial y las actividades de reincorporación en el empleo, la necesidad de mejorar las actividades de sensibilización de los empleadores y la vinculación entre las actividades de las agencias de colocación públicas y privadas. La OIT ha prestado asistencia técnica complementaria y ha ofrecido su ayuda para organizar una gira de estudios internacional para funcionarios de los ministerios de trabajo, con el objeto de conocer los programas en materia de servicios y colocación que se aplican en otros países.

48. En diciembre de 1998, la OIT prestó asistencia técnica a la Asociación Mundial de los Servicios Públicos de Empleo (AMSPE) y al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social de Tailandia en la realización de un cursillo sobre la crisis asiática y los servicios públicos de colocación, en el que participaron representantes de Tailandia, Malasia, Indonesia, China, Camboya y Viet Nam. El programa analizó el papel que incumbe a los servicios públicos de colocación en las medidas de reincorporación al empleo de las personas que han perdido su trabajo. En el seminario se examinó la situación en materia de despidos colectivos en los países participantes, y se estudiaron medidas concretas que los servicios públicos de colocación podrían tomar en cuatro ámbitos: la mejora en la búsqueda de correspondencia entre las calificaciones y los empleos ofrecidos en el mercado; nuevos métodos de formación profesional y formación personalizada; el fomento del empleo independiente, y el perfeccionamiento de los sistemas de información sobre el mercado de trabajo. Basándose en los indicadores de resultado escogidos por los participantes en el seminario, se propusieron instrumentos de gestión que permitirán medir la eficacia de los servicios públicos de colocación por lo que se refiere a la búsqueda de empleo para trabajadores despedidos.

49. La OIT participa en dos proyectos sobre servicios de colocación en Viet Nam. La Oficina se ocupa de la ejecución de uno de ellos, financiado por Japón, y colabora en la puesta en práctica del otro -- financiado por el PNUD y de ejecución nacional --, conjuntamente con la Confederación General del Trabajo de Viet Nam. Ambos proyectos tienen un mismo objetivo, a saber, capacitar a los funcionarios de los servicios de colocación para mejorar sus prestaciones. Concebidos antes de que se desatara la crisis financiera regional, cada uno de estos proyectos ha demostrado tener una flexibilidad que le permite ajustar sus necesidades a las dificultades crecientes de la situación económica. Por ejemplo, hoy se presta una atención especial a los trabajadores que han perdido su empleo a raíz de las reducciones masivas de personal, sobre todo en las empresas estatales. Además, ambos proyectos dan hoy una mayor importancia al fomento del empleo independiente y a la readaptación profesional en función de las oportunidades que ofrezca el mercado de trabajo. También se está haciendo hincapié en el fomento de la cooperación entre los centros de colocación y el Fondo de Promoción del Empleo, de ámbito nacional, a fin de integrar en mayor medida sus actividades con los demás programas y fondos que en Viet Nam se ocupan de la puesta en práctica de las políticas de promoción del mercado de trabajo.

5. Ajuste de los sistemas de capacitación a las necesidades surgidas de las crisis
 

La capacitación profesional es un aspecto decisivo del desarrollo de la capacidad institucional promovido por la OIT. En un mundo caracterizado por la apertura cada vez mayor de las economías, el acervo de competencias profesionales del «factor inmóvil» (es decir, el trabajo) se ha convertido en una fuente cada vez más importante de la productividad y mayor competitividad en que se sustenta el crecimiento económico. Cunde cada día más la noción de que la educación y los sistemas de capacitación son factores importantes de la recuperación económica.


50. La crisis económica y financiera ha puesto de manifiesto las necesidades específicas de capacitación, realzando la importancia del desarrollo de los recursos humanos. La OIT ha emprendido nuevas actividades y reorientado otras ya existentes, prestando una atención prioritaria a la readaptación profesional de los trabajadores despedidos. Asimismo, habida cuenta de la disminución del volumen de empleo asalariado, se ha ocupado también prioritariamente del desarrollo de competencias profesionales para el empleo independiente. No obstante haber pasado por un decenio de alto crecimiento, la fuerza de trabajo de muchos países tiene bajos niveles de formación y de capacitación técnica, de lo que cabe concluir que los trabajadores no recibieron los beneficios de dicho alto crecimiento. En algunos países, como la República de Corea, se han dedicado recursos considerables a la capacitación en el sector industrial manufacturero. La recesión económica que afecta a este sector obligará a los países a reorientar sus políticas y sistemas de capacitación, centrándose en los nuevos sectores basados en el conocimiento, como el de las tecnologías de la información.

51. La crisis ha puesto de relieve la necesidad de tomar medidas de perfeccionamiento y readaptación profesionales, no sólo en beneficio de las personas que han sido despedidas sino también de las que siguen empleadas, pero que pudieran ser afectadas por los procesos de reestructuración empresarial en el futuro. En Filipinas, esta tendencia se ha cristalizado en la firma de un Memorándum de Entendimiento entre la Dirección de Educación Técnica y Perfeccionamiento Profesional (TESDA) y la OIT. Dicho Memorándum prevé la colaboración entre las dos organizaciones en el plano de la planificación de políticas y la puesta en práctica de programas en el campo de la capacitación profesional, con el fin de incrementar la eficacia y el rendimiento del sistema nacional de capacitación. Esta colaboración abarcará en particular las reformas políticas en materia de formación profesional, la formulación de normas relativas a las calificaciones profesionales, los sistemas de información sobre el mercado de trabajo, el perfeccionamiento profesional en el sector no estructurado, y los programas de readaptación profesional destinados principalmente a los trabajadores despedidos en el marco de reducciones de plantilla. En un foro conjunto TESDA/OIT, celebrado en septiembre de 1998, se presentó un estudio inspirado por la OIT sobre la función y las actividades del TESDA. Se espera que las recomendaciones y el seguimiento propuestos en dicho estudio permitan orientar en forma más precisa los programas y actividades de este organismo.

52. La OIT ha colaborado desde 1997 con el Programa para Asia y el Pacífico de Desarrollo de las Calificaciones Profesionales (APSDEP) en el desarrollo de sistemas de reconocimiento de calificaciones, certificación y capacitación basados en el lugar de trabajo. El proyecto ha cobrado mayor urgencia en la medida en que los países afectados por la crisis se esfuerzan por reformar sus sistemas de capacitación. La falta de un nivel técnico idóneo de la fuerza de trabajo y la inadecuación de los mecanismos de reconocimiento de calificaciones son obstáculos a la recuperación económica. El proyecto está desarrollando normas modelo sobre competencias, de uso a nivel regional, que servirán para orientar a los países en la reforma y mejora de sus sistemas nacionales. Las iniciativas de la OIT en Indonesia son un buen ejemplo de medidas encaminadas a incrementar la eficacia de los sistemas de evaluación de calificaciones profesionales y de certificación. La OIT está prestando asistencia a Indonesia para establecer un sistema fiable, que contribuya a incrementar la empleabilidad de los trabajadores de este país, tanto a nivel nacional como en el extranjero.

53. Además, la OIT está apoyando en Indonesia otras actividades en el campo del seguimiento de la información del mercado de trabajo a nivel zonal. Se han preparado cursillos de capacitación, a los que asistirán funcionarios de las oficinas zonales del Ministerio de Mano de Obra y del Ministerio de Planificación, para estudiar los mecanismos que permitan hacer de la información sobre el mercado de trabajo una herramienta útil en el proceso de planificación de políticas, especialmente en relación con el perfeccionamiento de las calificaciones profesionales. Se han celebrado ya dos cursillos, en Ujung Pandang y Bali, y se han previsto otros tres para 1999.

54. La reforma de las empresas estatales de China se traducirá en despidos masivos que afectarán a decenas de millones de trabajadores, a quienes habrá que reincorporar a un mercado de trabajo que, si bien ha salido relativamente bien parado de la crisis financiera, también ha sido afectado por la recesión económica regional. En 1998, la OIT llevó a cabo en las ciudades de Shengyang y Chengdu un estudio sobre la capacitación para la reinserción en el empleo, en cuyo marco se formularon recomendaciones y definieron estrategias para consolidar y mejorar la calidad de la readaptación profesional. Esta actividad ha sido una contribución importante al programa de reinserción en el empleo emprendido por el Gobierno central, que tiene por objetivo lograr la reconversión profesional y el reintegro al empleo de diez millones de personas en un período de tres años. La OIT seguirá contribuyendo a esta labor en 1999. En 1998, se pidió también a la Oficina que adaptara a las condiciones de las zonas rurales de China la metodología de formación de base comunitaria. Paralelamente a la disminución del volumen del empleo asalariado en el sector estructurado, la capacitación para el empleo independiente ha venido cobrando mayor importancia como estrategia de mitigación de la pobreza. A solicitud del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la OIT adaptará también esta metodología a las necesidades de los trabajadores urbanos. La OIT ha propuesto que esta tarea se lleve a cabo conjuntamente con los programas piloto estatales de creación de empleo en Beijing, Shanghai y Suzhou.

55. En colaboración con las organizaciones de empleadores de Tailandia, la OIT organizó en julio de 1998 un Seminario nacional de empleadores sobre estrategias de desarrollo de los recursos humanos como mecanismo para la recuperación económica. El seminario tuvo dos objetivos esenciales, a saber, determinar estrategias para impulsar la capacitación basada en la empresa, centrándose en especial en la alfabetización y la adquisición de destrezas de cálculo, y alentar a las empresas a abordar este período de baja de la demanda como una oportunidad para intensificar la capacitación profesional. A raíz de esta reunión, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social pidió a la OIT propuestas de proyecto sobre alfabetización y enseñanza de nociones de cálculo elemental que se impartirán en el lugar de trabajo, así como sobre formación profesional basada en la empresa. Actualmente se preparan estas propuestas, que serán complementadas en 1999, en forma prioritaria, por otra propuesta de la OIT encaminada a reformar el sistema nacional de capacitación de Tailandia. Habida cuenta del gran número de trabajadores despedidos que regresan a las zonas rurales de este país, la OIT ha preparado también una propuesta de financiación de un proyecto destinado a la promoción de programas de capacitación técnica para el empleo independiente.

56. A petición del Ministerio de Trabajo de la República de Corea, la OIT llevó a cabo en ese país, en julio-agosto de 1998, una misión de alto nivel que sentó las bases para un análisis preliminar del sistema nacional de formación profesional, prestando una atención especial a la búsqueda de medios para atender las necesidades del creciente número de trabajadores despedidos en el marco de las reducciones de plantilla. Desde entonces, el Ministerio ha presentado a la OIT nuevas solicitudes de asistencia técnica. A fines de 1998 se inició un programa de un año, en cuyo marco se prestan servicios de asesoramiento encaminados a incrementar la eficacia del actual programa de readaptación profesional. En particular, se dará asesoramiento de nivel político sobre las metodologías aplicadas en la evaluación de los servicios de readaptación profesional, así como sobre la elaboración de un nuevo modelo de evaluación, al tiempo que se presentarán prácticas óptimas en la materia a los funcionarios encargados de la capacitación. A este respecto, el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) es una excelente base de orientación.

V. Fomento del diálogo social
 

Los vastos y prolongados efectos que la crisis financiera tiene en la economía real ha hecho recaer sobre millones de personas el costo de una catástrofe económica que no provocaron. Durante el período que precedió a la crisis, el diálogo y la participación brillaron por su ausencia. Valga reconocer que el diálogo social suele ser limitado en esta región, y que las instituciones por intermedio de las cuales debería realizarse tal diálogo son con frecuencia poco influyentes. A pesar de ello, hay motivos para creer que el fortalecimiento del diálogo social es uno de los fundamentos indispensables para la solución de la crisis, y que tal punto de vista se está arraigando en la población.


57. La crisis ha puesto en primer plano la importancia de la calidad en la gestión de los asuntos públicos así como de los procedimientos democráticos, como derecho humano fundamental. La elección presidencial que tuvo lugar en la República de Corea en medio de esta crisis reflejó el deseo de una mayor apertura política, manifestado también por la ampliación de los derechos sindicales. En cuanto a la crisis económica de Indonesia, ésta se transformó en crisis política que condujo, entre otras cosas, a una mayor responsabilidad democrática y a la ratificación por este país del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La crisis de Tailandia no fue un catalizador sino que más bien coincidió con las reformas constitucionales que ampliaron la apertura democrática de este país. Asimismo, de tal crisis ha surgido un reconocimiento tripartito de la importancia del fomento de la libertad sindical.

58. La OIT ha orientado su trabajo de promoción del diálogo social en dos direcciones, a saber, la mejora de la capacidad institucional y la asistencia con respecto al contenido mismo de tal diálogo social. Las actividades encaminadas a potenciar la capacidad institucional en este campo se han centrado en los ámbitos en que dicho diálogo social puede originarse. Ello se refiere, por ejemplo, a la promoción del fundamento mismo en que se sustenta el diálogo social -- la libertad de asociación y en particular la libertad sindical --, labor que se realiza mediante el asesoramiento político prestado por la OIT para la formulación de los marcos legislativos nacionales correspondientes, así como en los niveles de base, fortaleciendo la capacidad de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y el desarrollo de mecanismos bipartitos o tripartitos. Dar una forma concreta al diálogo ha supuesto organizar eventos en los que se intercambia información y se van formulando políticas para hacer frente a los efectos de la crisis. Para sustentar su acción en la región, la OIT se ha basado en las normas fundamentales sobre libertad sindical y negociación colectiva, así como en el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).

1. Desarrollo de la capacidad institucional
 

En varios países de la región, las deficiencias de las instituciones encargadas de fomentar el diálogo son el principal obstáculo con que tropieza el desarrollo de una participación significativa. Para la promoción de tal diálogo, resulta indispensable impulsar la observancia de los principios de la libertad de asociación y la libertad sindical -- sustento del mismo.


59. El Gobierno de Tailandia pidió a la OIT asesoramiento técnico para la reforma de la ley de empresas estatales, proceso mediante el cual se pretende dar un impulso a la libertad sindical y a los derechos sindicales de los trabajadores en el sector de propiedad estatal. En enero de 1999, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social de Tailandia solicitó la asistencia de la OIT para la redacción de los proyectos de reforma de la legislación básica del país en materia de relaciones laborales, a saber, la ley de relaciones de trabajo. Ambas leyes determinan en forma decisiva las condiciones en que se ejerce la libertad sindical en este país.

60. Con el apoyo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los interlocutores sociales de China, la OIT ha propuesto un proyecto de grandes proporciones sobre relaciones laborales y democracia en el lugar de trabajo. La existencia de relaciones de trabajo armoniosas es decisiva para evitar conflictos, tarea que cobra una urgencia particular en las actuales circunstancias de menor crecimiento económico, puesto que conforme aumenten las reducciones de puestos de trabajo aumentarán también los conflictos laborales.

61. Indonesia emprendió un período de transformaciones sociales y políticas en plena crisis económica, y el apoyo técnico prestado por la OIT al respecto ha sido esencial. En particular, se contribuyó a la formulación de una legislación laboral orientada especialmente a la reglamentación de los conflictos laborales, el ejercicio de los derechos sindicales y la puesta en práctica de los convenios fundamentales de la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva, habida cuenta de los cambios sociales y políticos registrados en el país, y de la ratificación reciente por Indonesia del Convenio núm. 87. La OIT prestó también asesoramiento en la redacción de los proyectos de ley sobre organizaciones sindicales y sobre solución de los conflictos laborales. También con asistencia de la OIT, Indonesia examina actualmente la posibilidad de enmendar la ley sobre la mano de obra; se han tomado otras iniciativas legislativas sobre la protección de los trabajadores migrantes, con respecto a las cuales también se ha solicitado la ayuda de la OIT.

62. Como resultado de un Seminario nacional organizado recientemente por la OIT sobre los convenios relativos a derechos humanos fundamentales, el Presidente de Indonesia firmó con la OIT un Memorándum de Entendimiento sobre la futura ratificación por este país de tres convenios fundamentales relativos a derechos humanos (núms. 105, 111 y 138). Concretamente, se establecerá un grupo de trabajo formado por entidades tripartitas y la OIT, que tendrá por cometido supervisar la puesta en práctica del acuerdo; también para 1999 se ha organizado una serie de seminarios regionales dedicados a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

63. Potenciar la capacidad de las organizaciones de interlocutores sociales reviste una importancia decisiva para promover el diálogo y, en el contexto actual, mejorar los mecanismos que permitan evitar los conflictos laborales. Sirviéndose de materiales de formación básicos preparados por el Equipo consultivo multidisciplinario para Asia oriental de la OIT/EASMAT, expertos de la OIT han impartido a los miembros de sindicatos y de organizaciones de empleadores de China y Viet Nam capacitación en técnicas sobre cooperación en el lugar de trabajo, las funciones de tripartismo y las técnicas de negociación de convenios colectivos. A este respecto, se han ampliado los mecanismos de diálogo social, incluyendo en ellos las cuestiones relativas a la resolución de conflictos. La OIT ha participado en la formación de árbitros que prestarán servicios en los comités provinciales de arbitraje recientemente creados en Viet Nam. Al ir empeorando las condiciones económicas y aumentando consecuentemente el número de conflictos laborales, también se ha buscado la asistencia de la OIT para impartir capacitación a funcionarios de los servicios de relaciones laborales, concretamente en técnicas de conciliación y mediación tanto en Malasia como en Hong Kong, China.

64. Los servicios de inspección del trabajo también tienen la capacidad para actuar como sistemas de alerta temprana para aquellas empresas en que hay más probabilidades de que se registren conflictos laborales. La OIT ha impartido capacitación a inspectores de trabajo de Tailandia sobre nuevas técnicas para detectar problemas en las relaciones entre trabajadores y empleadores, así como para propiciar un clima de cooperación entre los interlocutores sociales a nivel de la empresa. Para hacer frente a la crisis, Tailandia ha tomado también medidas de descentralización de su sistema de fijación de los salarios mínimos. Se ha pedido a la OIT que imparta a los miembros de los comités provinciales tripartitos de determinación de salarios formación sobre métodos de cálculo del salario mínimo y técnicas para conducir negociaciones tripartitas.

65. Una de las enseñanzas que se ha sacado de esta crisis ha sido que la actividad de los mercados financieros tiene una incidencia directa en las relaciones en el lugar de trabajo. Este ha sido uno de los argumentos esenciales para promover la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en un diálogo sobre opciones macroeconómicas y de política social. Ahora bien, para poder participar en tal diálogo se necesita aumentar el capital de competencias y conocimientos de los representantes de los sindicatos y de los empleadores. La intervención de la OIT se ha centrado en entregar información y contribuir a mejorar la capacidad analítica de los participantes. En particular, la OIT ha prestado asistencia a la Federación Coreana de Sindicatos por lo que se refiere a su análisis de las repercusiones que la crisis económica y financiera ha tenido para los trabajadores de Corea, así como en la preparación de propuestas sindicales para definir una política frente a la crisis. Un estudio respaldado por la OIT permitió analizar los antecedentes de la crisis en la República de Corea, la situación macroeconómica y el entorno laboral existentes desde que se desató la crisis, las repercusiones que ésta ha tenido entre los trabajadores -- tanto empleados como desempleados -- y en los sindicatos, las repercusiones de la crisis en la formulación de políticas, y los cauces estratégicos que hoy se presentan a los sindicatos.

66. La OIT ha organizado también tres reuniones con las ocho principales centrales sindicales de Tailandia, al objeto de analizar los efectos de la crisis y definir una estrategia común, ayudando así a los sindicatos a desempeñar un papel más incisivo en el diálogo tripartito en Tailandia, y también en las negociaciones con las instituciones financieras internacionales y regionales. En Indonesia, en un contexto caracterizado por el nuevo entorno de libertad sindical y por las repercusiones sociales especialmente graves que ha tenido la crisis, la OIT ha iniciado dos proyectos de educación obrera. Un objetivo central de estos proyectos consiste en consolidar la capacidad de los sindicatos para defender los intereses de los trabajadores, tanto en el sector estructurado como en el sector no estructurado de la economía. También se ha previsto desplegar este año esfuerzos suplementarios para reforzar la capacidad de los sindicatos indonesios, actividades que cuentan con financiación del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido. Dinamarca financia otros proyectos de asistencia a los trabajadores y sus organizaciones, que se pondrán en marcha en Tailandia, Indonesia y Viet Nam.

67. Las organizaciones sindicales estarán representadas en el órgano de control creado para supervisar la puesta en práctica de la red de seguridad social y ajuste de préstamos (SSNAL) creada por el Banco Mundial en Indonesia. Al respecto, se potenciará la capacidad de los sindicatos para cumplir satisfactoriamente su trabajo; la OIT está elaborando los planes de un proyecto que servirá para atender estas necesidades.

68. En colaboración con la CIOSL, la OIT ha tratado de incrementar la capacidad de los sindicatos por lo que se refiere a sus relaciones con las instituciones financieras internacionales y regionales. En efecto, ampliar la información y la base analítica a disposición de los sindicatos es una condición cada vez más importante para favorecer un desarrollo fructífero de este incipiente diálogo. Con el respaldo de la OIT, en las reuniones conjuntas de la CIOSL y la APRO (Organización Regional de Asia y el Pacífico) han participado representantes del Banco Mundial y del FMI. La entidad CIOSL-APRO ha introducido también el tema de la defensa de los intereses de los trabajadores en los órdenes del día de varias reuniones de la ASEAN, así como en la reunión Asia-Europa (ASEM II) celebrada en el Reino Unido en abril de 1998, y en la reunión de dirigentes del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC), realizada en Kuala Lumpur, en 1998. Habida cuenta de las repercusiones particularmente perjudiciales que la crisis ha tenido para las mujeres, los jóvenes y los trabajadores migrantes y sus familias, la OIT hizo contribuciones al seminario subregional organizado por la CIOSL y la APRO sobre este tema, en julio de 1998.

69. La OIT también ha colaborado con las organizaciones de empleadores en la búsqueda de mejoras a su capacidad para prestar una asistencia efectiva a las empresas perjudicadas por la recesión económica. La OIT organizó conjuntamente con la Confederación de Empleadores de Tailandia y la entidad ECONTHAI un cursillo sobre estrategias de desarrollo de los recursos humanos destinadas a mejorar la situación de las empresas afectadas por la crisis. La Oficina también contribuyó a financiar dos reuniones importantes de la Confederación de Empleadores de Filipinas, a saber, una conferencia nacional de los empleadores (abril de 1998), en la que se analizaron estrategias para la supervivencia de las empresas, y un foro sobre la crisis del empleo (agosto de 1998), que formuló diversas recomendaciones sobre mantenimiento y creación del empleo, ulteriormente suscritas por el Presidente de Filipinas.

2. Favorecer el diálogo y la búsqueda de soluciones a la crisis
 

Además de concentrarse, como es lógico, en contribuir al desarrollo institucional necesario para propiciar el diálogo, la OIT ha tomado parte en forma concreta en el aprovechamiento de las oportunidades de diálogo social con miras a la búsqueda de soluciones a la crisis.


70. En la Reunión tripartita de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental (Bangkok, 22-24 de abril de 1998), la OIT dio forma a su estrategia para hacer frente a la crisis. La reunión misma fue el resultado de las solicitudes formuladas por los mandantes de la región durante la duodécima Reunión Regional Asiática, celebrada en diciembre de 1997. El programa de la OIT sobre mundialización y relaciones de trabajo, financiado por el Ministerio de Trabajo del Japón, es un ejemplo de la nueva orientación que la Oficina ha dado a sus programas con el fin de hacer frente a los nuevos retos que se le plantean. Este programa incluye la celebración de seminarios nacionales tripartitos en varios países; los seminarios se han convertido en vehículos flexibles para estimular el diálogo social sobre los problemas derivados de la crisis. El seminario nacional tripartito celebrado en Malasia en 1998 se convirtió en un foro en el que los interlocutores sociales analizaron distintos mecanismos para mejorar la vinculación entre los salarios y la productividad y al mismo tiempo garantizar la participación de los sindicatos y la protección social. Dicho seminario dedicó también una sesión importante a estudios de casos sobre alternativas a las medidas de despido colectivo, y al examen de la función que el diálogo social cumple en la promoción de tales alternativas.

71. En agosto de 1997, el Primer Ministro de Tailandia pidió a la OIT asistencia para la búsqueda de soluciones a los problemas sociales derivados de la devaluación del baht y al avance de la crisis. Basándose en un análisis hecho por la Oficina sobre los efectos de la crisis y las necesidades más urgentes, la OIT organizó un foro nacional tripartito que contó con la participación de las ocho centrales sindicales tailandesas más importantes y las principales organizaciones de empleadores del país. Tal reunión fue para los mandantes de la OIT en Tailandia la primera oportunidad en que podían forjar puntos de vista consensuales sobre la magnitud de la crisis y las medidas políticas necesarias para hacerle frente. Una de tales medidas fue el acuerdo tripartito sobre la necesidad de emprender la reforma de la legislación de trabajo y mejorar así la práctica de la libertad sindical. La reunión fue también un catalizador de las iniciativas tripartitas para hacer frente a la crisis promovidas por distintas autoridades ministeriales, así como para afinar y delimitar las esferas en que la OIT podía prestar una asistencia provechosa. Desde entonces, se ha puesto en práctica un esquema de actividades formulado por la Oficina para aliviar los problemas derivados de la crisis; las prioridades del mismo se determinaron en enero de 1999, en una reunión entre representantes del programa de la OIT para Tailandia y del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social.

72. Otra medida que ha ayudado a centrar la atención de los interesados en los problemas más inmediatos originados por la crisis ha sido la celebración de un Seminario tripartito regional sobre la terminación de la relación de trabajo. En dicho seminario, organizado por la OIT en Seúl en noviembre de 1998, participaron los países afectados por la crisis. Entre las sesiones principales figuraban las dedicadas a un examen comparativo de las repercusiones sociales de la crisis y de la medida en que el diálogo social había permitido mitigar las pérdidas de puestos de trabajo, así como un coloquio entre expertos sobre alternativas a las medidas de reducción de personal. Atendiendo al hecho de que la crisis había afectado en forma desproporcionada a las trabajadoras, la OIT organizó conjuntamente con las federaciones coreanas de trabajadores FKTU y KCTU un seminario dedicado a las normas internacionales del trabajo y la legislación laboral en sus aspectos relativos a las trabajadoras. Tal seminario tuvo por objeto poner en conocimiento de las dirigentes sindicales de nivel superior diversas estrategias que permiten combatir la discriminación y promover los derechos sindicales en un contexto de crisis.

VI. Pertinencia de las normas internacionales de trabajo
en la formulación de respuestas a la crisis, así como
al modelo social establecido con posterioridad a ésta
 

Si bien es cierto que la crisis ha puesto de manifiesto deficiencias institucionales básicas en las estructuras sociales de los Estados afectados, también ha obligado a las autoridades a comprender la necesidad de crear y fortalecer instituciones y mecanismos que sean capaces de mitigar las consecuencias negativas en el plano social, inherentes a tales crisis. Los mandantes de la OIT en la región son cada vez más conscientes del valor que tienen las orientaciones políticas y técnicas contenidas en los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo.


73. La creación y el fortalecimiento de instituciones sociales es esencial para los procesos de recuperación. Ya sea que se orienten al desarrollo de las instituciones de diálogo y protección social, o a reforzar las políticas de empleo y de regulación del mercado de trabajo, las medidas propugnadas por la OIT se sustentan en normas confirmadas. En todas sus actividades, la Oficina pone en práctica los principios y valores plasmados en las normas internacionales del trabajo, así como en las orientaciones prácticas que de tales normas se derivan. Aun cuando, por una parte, una de las principales preocupaciones de la acción de la OIT es conseguir la ratificación de tales normas, ello no excluye que los principios que contienen puedan ponerse en práctica de inmediato.

74. Por otra parte, los gobiernos han cobrado conciencia también del valor práctico de una serie de normas que sirven para orientar las posibles soluciones a los problemas causados por la crisis. Desde el comienzo de ésta, los mandantes de la OIT en la región han solicitado información y asistencia con respecto a temas como la terminación de la relación de trabajo, la protección de los créditos de los trabajadores en caso de insolvencia del empleador, la seguridad social, la seguridad y la salud en el trabajo, la inspección del trabajo, los servicios de colocación, los trabajadores migrantes y las políticas de empleo. Los instrumentos de la OIT en estas esferas constituyen orientaciones para la acción inmediata y ayudan a encontrar soluciones pragmáticas y justas a muchos de los problemas que tales crisis plantean.

75. Para alcanzar muchas de las metas a que aspiran la OIT y sus mandantes, la promoción de las normas de la OIT debe traducirse también en una importante actividad en las bases de la organización social. En efecto, el establecimiento de relaciones de trabajo productivas sustentadas en un diálogo realmente efectivo es un objetivo difícilmente realizable cuando no se ponen en práctica los principios básicos de la libertad sindical. Las normas son los pilares imprescindibles en que se deben apoyar los mandantes para hacer realidad muchos de los objetivos que, con la asistencia de la OIT, se han esforzado por alcanzar durante la crisis. El diálogo social, la promoción del empleo y la protección social son sin duda temas de interés común, pero, como lo ha indicado el Director General de la OIT, «tras los objetivos del diálogo social, la promoción del empleo y la protección social se encuentra la necesidad imperativa de garantizar que mediante el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores se pongan en práctica criterios equitativos en el mundo del trabajo. Ejemplo de ello es la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento»(4) . La crisis ha revelado los costos políticos, económicos y sociales que entrañan los sistemas e instituciones no democráticos.

76. Es ésta una ocasión muy oportuna para que la OIT promueva sus principios y demuestre su validez práctica en la construcción en la región de nuevos modelos económicos y sociales «poscrisis». Un buen ejemplo de esto es el Simposio para Asia y el Pacífico sobre temas relacionados con las normas, organizado anualmente en el marco del programa de asistencia técnica OIT/Japón. En años anteriores, el orden del día de este Simposio se había concentrado en la preparación para las futuras reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo, así como en temas técnicos. Para responder a la gran necesidad de información sobre la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada recientemente por la OIT, el Simposio de este año se centró exclusivamente en dicho documento, tema que atrajo a especialistas de alto nivel de toda la región, así como de los órganos normativos de la OIT.

77. La ratificación de las normas de la OIT no es en sí un remedio inmediato y milagroso para las dificultades sociales provocadas por la crisis. Las normas sustentan los esfuerzos que se despliegan a más largo plazo con el fin de desarrollar sociedades basadas en la justicia. Con todo, los efectos saludables que conlleva el abordar el debate sobre la dimensión de derechos humanos inherente a la crisis pueden ser casi inmediatos: de hecho, el enérgico respaldo de la opinión pública a las reivindicaciones que buscan consolidar la libertad sindical ha tenido un efecto saludable en la acelerada evolución social y política que experimenta Indonesia en la actualidad. Los cambios radicales registrados en este país han favorecido una cooperación más estrecha con la OIT con miras a la introducción de reformas normativas sustanciales. Como se ha señalado más arriba, las máximas autoridades de Indonesia se han comprometido a ratificar los convenios fundamentales de la OIT que aún no habían ratificado. La Oficina ha ofrecido también apoyo básico por lo que se refiere a la promoción de las normas, a fin de atender el creciente interés que, tras la crisis, han manifestado las instituciones financieras internacionales y regionales por comprender la forma en que las normas se relacionan con sus propios programas.

VII. Relaciones de la OIT con las instituciones financieras regionales
e internacionales y con el sistema de las Naciones Unidas

1. Relaciones con el FMI
 

El FMI tiene la responsabilidad de la estabilidad macroeconómica en Tailandia, Indonesia y la República de Corea para lo cual concedió créditos por un valor de 17.000 millones de dólares, 42.000 millones de dólares y 58.000 millones de dólares respectivamente.


78. Al comienzo de la crisis, el Sr. Michel Camdessus, Director Gerente, pidió y obtuvo de la OIT, informaciones sobre la aplicación de las normas fundamentales del trabajo, y las misiones del FMI consultaron a sindicatos representativos en cada uno de los países con los que el Fondo mantenía negociaciones. En octubre de 1998 en Washington, el Sr. Camdessus pronunció una declaración en la que apoyó firmemente las normas fundamentales del trabajo que, a su parecer, forman parte del desarrollo participativo y democrático del que depende el crecimiento sostenido. Asimismo, confirmó que el FMI está dispuesto a consultar a la OIT cuando surjan cuestiones relativas a las normas fundamentales del trabajo.

79. Al parecer, la crisis financiera ha reforzado el interés del Fondo en las consideraciones de equidad, las normas laborales y el valor del consenso social en general: en junio de 1998, organizó una conferencia sobre política económica y equidad, en la que participó la OIT. También se organizó un grupo de discusión, con la participación de la OIT, sobre ese tema en ocasión de las reuniones anuales de 1998 del Banco y del Fondo.

80. Las relaciones de la OIT con el FMI ya habían mejorado anteriormente como consecuencia de las visitas respectivas del Director Gerente del FMI a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1991 y del Director General de la OIT al Comité Provisional del FMI en 1995, después de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Un comunicado del Comité Provisional afirma que la cooperación debe reforzarse a fin de contribuir a que las misiones del Fondo adquieran una mejor comprensión de las cuestiones relativas a los mercados del trabajo y a la protección social, y a que el personal de la OIT incorpore en sus criterios de asesoramiento el parecer del Fondo en materia de políticas y objetivos macroeconómicos sobre el país considerado(5) . Un importante esfuerzo de cooperación y coordinación con el FMI se ha centrado en los países de Asia, particularmente en India e Indonesia. La coordinación en materia de política comprende el perfeccionamiento de las informaciones sobre el mercado de trabajo, la mejor utilización de los datos, las reformas del mercado de trabajo y el diseño de redes de seguridad en materia social. Las normas fundamentales del trabajo se han convertido en un fundamento importante de la coordinación de políticas.

2. Relaciones con el Banco Mundial
 

El mandato del Banco que consiste en tratar las cuestiones de desarrollo a largo plazo ha sido ampliado a fin de incluir las repercusiones sociales de la crisis financiera. Los préstamos del Banco a la región se han duplicado y alcanzan aproximadamente 10.000 millones de dólares. Se consideran cuatro asuntos principales, a saber, el apoyo para los programas de gasto público, la reestructuración del sector financiero, la reestructuración del sector público y la protección de los grupos de bajos ingresos.


81. Cada vez más, las investigaciones, el asesoramiento y la acción del Banco se centran en cuestiones sociales y en sectores sociales. Hay temas comunes con la OIT en cuestiones tales como el análisis de las políticas del mercado de trabajo, el género, la formación y otros aspectos del desarrollo social. Bajo la dirección del Presidente James Wolfensohn, el Banco elabora un nuevo concepto de desarrollo a fin de integrar una amplia gama de preocupaciones sociales en sus estrategias de desarrollo. Recientemente, en enero de 1999, en el Banco Mundial se celebró un seminario muy importante para donantes, gobiernos, ONG y organismos internacionales sobre las cuestiones sociales que se plantean debido a la crisis financiera en los países de Asia oriental y las implicaciones en materia de política para el futuro.

82. El reciente diálogo de alto nivel de octubre de 1998 con el Banco Mundial se centró en la promoción de la aceptación de las normas fundamentales del trabajo y los principios establecidos relativos al tripartismo y al diálogo social. Las misiones y los seminarios de alto nivel en 1997 y 1998 ya han procurado determinar las cuestiones que preocupan a ambas instituciones y los ámbitos donde se puede llevar a cabo una colaboración; la mejora del conocimiento técnico del diálogo social y las normas fundamentales del trabajo a fin de lograr una mayor coherencia con esas normas al prestarse asesoramiento en materia de políticas de trabajo; el elevamiento del diálogo al más alto nivel político. En octubre de 1998, se llegó a un acuerdo a fin de lograr una mayor convergencia sobre la aplicabilidad de las normas fundamentales del trabajo en los programas y las políticas del Banco; establecer un grupo de trabajo mixto para apoyar el nuevo enfoque del Banco en materia de desarrollo social, elaborar principios comunes sobre prácticas óptimas en materia de política social; y realizar una investigación conjunta sobre la interacción entre las normas fundamentales del trabajo y el desarrollo económico.

83. Tanto el Banco como el Fondo participaron en la Reunión de alto nivel de la OIT sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental (Bangkok, 22 a 24 de abril de 1998), y en las consultas regionales de la OIT (Bangkok, enero de 1999) sobre el seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Por su parte, la OIT participó en un seminario organizado por el Banco Mundial en Seúl, República de Corea, sobre cuestiones relativas al mercado de trabajo; participó también en el foro organizado por el Banco Mundial y el BAD sobre el desarrollo de Asia en Manila; en una conferencia sobre seguridad social organizada por el Banco Mundial en Singapur, y en varias reuniones de coordinación de donantes relativas a Indonesia. En la reunión regional del Banco Mundial sobre las cuestiones sociales planteadas por la crisis de Asia oriental y las repercusiones sobre la política futura, la OIT se centró en el fomento del empleo y el mantenimiento de los ingresos, así como en la importancia de desarrollar programas de redes de seguridad eficaces mediante el diálogo social y la promoción de los principios y los derechos fundamentales en el trabajo. A fin de ampliar el diálogo sobre políticas, la OIT organiza, con el Banco y el Gobierno de Japón, un seminario subregional sobre creación de empleo y cuestiones relativas al mercado de trabajo en el contexto de la crisis, que tendrá lugar en septiembre de 1999.

84. En lo que respecta a las normas fundamentales, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial adoptó en 1998 una política común para el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones y la Corporación Financiera Internacional, según la cual ninguna de estas instituciones puede apoyar proyectos en los que se utiliza trabajo forzoso o trabajo infantil que sea perjudicial para los niños. Además, el Banco ha fomentado el diálogo con los sindicatos, como por ejemplo en la reunión celebrada en enero de 1999 en Washington, entre el Banco Mundial, la CIOSL y los SBI sobre las dimensiones sociales de la nueva arquitectura financiera mundial y las normas fundamentales del trabajo. El Banco ha recordado que su mandato exige que sólo tome en cuenta consideraciones económicas en sus decisiones. El Banco no puede exigir a sus miembros que apliquen las normas laborales como una condición para obtener préstamos o proyectos del Banco a menos que existan buenas razones para que el Banco considere que la violación de las normas laborales sería perjudicial para el desarrollo del país considerado.

85. Altos funcionarios del Banco Mundial han visitado la OIT en Ginebra y en Asia, y se han propuesto iniciativas específicas para realizar actividades de cooperación, como por ejemplo, el próximo seminario sobre creación de empleo y cuestiones relativas al mercado de trabajo. Las misiones del Banco Mundial y del FMI han celebrado consultas con funcionarios de la OIT sobre el terreno durante las negociaciones que se han mantenido con gobiernos sobre programas y asesoramiento en materia de política. Dichas consultas se han realizado en apoyo a actividades que forman parte de los ámbitos que preocupan a la OIT, tales como los programas sobre obras públicas con alto coeficiente de mano de obra (Indonesia, Tailandia), la extensión de los sistemas de seguro de desempleo (República de Corea), los programas de becas y préstamos para limitar la cantidad de estudiantes que no terminan los estudios e impedir el aumento del trabajo infantil (Tailandia, Indonesia) y la subvención de las pequeñas y medianas empresas (Indonesia, Malasia).

86. En Indonesia, la OIT y el Banco Mundial cooperan en el campo del género y el desarrollo y en una encuesta sobre los trabajadores de las fábricas despedidos a raíz de las crisis financieras. Además, se ha propuesto incorporar a los sindicatos en el seguimiento de los proyectos de infraestructura con alto coeficiente de mano de obra apoyados por el Banco Mundial y el BAD.

87. En Tailandia, la OIT ha sido consultada por las misiones del Banco Mundial y del FMI, así como por el BAD, sobre seguridad social, servicios de empleo, planes de creación de puestos de trabajo, desarrollo de la pequeña empresa, y relaciones laborales y tripartismo. La OIT suministra asistencia técnica al Gobierno para un proyecto del Fondo de Inversión Social apoyado por el Banco Mundial sobre el fortalecimiento de la capacidad de gestión y para la elaboración de programas y de un seguimiento.

88. Asimismo, se han establecido contactos constructivos en otros países. En Viet Nam, la OIT participa en el diálogo relativo a cuestiones de desarrollo y estructuras entre el Banco Mundial y el sistema de las Naciones Unidas.

89. Si bien la crisis ha aumentado los contactos y el intercambio de informaciones entre la OIT y el Banco, la colaboración aún es limitada. Entre los impedimentos figuran las diferencias en el alcance respectivo de las actividades de las organizaciones y el personal de que disponen. Además, respecto de ciertos temas existen diferencias en el análisis y el enfoque de los problemas relativos al mercado de trabajo, incluidas ciertas normas fundamentales del trabajo respecto de las cuales se espera que siga el diálogo y la cooperación. El incremento de la participación del Banco en cuestiones de política social significa que cada vez más se interesa en cuestiones que trata la OIT. Por consiguiente, las posibilidades de colaboración son más importantes que las que se dan en la práctica. Si aumentaran los esfuerzos de colaboración en el plano de los países se beneficiarían ambas instituciones y progresaría la solución de la problemática social.

90. Por último, las nuevas presiones que resultan de la crisis han abierto el debate sobre la reestructuración del sistema financiero internacional. Los Jefes de Estado y los Ministros de Finanzas del G7 han encargado al Banco Mundial que desarrolle principios de prácticas óptimas en materia de política social para examinarlos en las reuniones de las instituciones de Bretton Woods que tendrán lugar en abril de 1999. Durante las consultas celebradas con el Banco en Washington en octubre de 1998, la OIT observó que los principios de prácticas óptimas en materia de política social implican necesariamente los principios fundamentales de la OIT. La OIT recomienda que los principios del Banco mencionen la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, pues es la prueba más reciente del consenso internacional que existe en materia de normas fundamentales del trabajo.

3. Relaciones con el Banco Asiático de Desarrollo
 

El BAD aumenta progresivamente el apoyo que presta para cuestiones de carácter social al financiar programas en los países de la región. Se observa un aumento en repuesta a la crisis financiera.


91. La cooperación en curso de ejecución y a largo plazo con el BAD han cobrado más valor en el plano político. En abril de 1998, tuvo lugar en Ginebra una reunión con altos funcionarios del BAD sobre normas internacionales del trabajo, a saber, las normas fundamentales y las normas relativas a la política de empleo, y a la seguridad y la salud en el empleo, así como sobre la importancia y la función del diálogo social y la participación tripartita. En mayo de 1998, en Manila, la Oficina Regional de la OIT inició un diálogo sobre cuestiones de política con la alta dirección del Banco.

92. A pedido del BAD, se ha organizado en Manila, para abril de 1999, un programa de formación para altos funcionarios y jefes de programa sobre las normas y los principios fundamentales del trabajo y las demás normas laborales que interesan directamente al Banco, y sobre su pertinencia en relación con la asistencia para el desarrollo. Este programa examinará las diferentes formas de integrar las cuestiones relativas a la protección social y los derechos fundamentales del trabajo en los programas del BAD, y ayudará a determinar los programas específicos financiados por el BAD en los que este enfoque podría ser introducido.

93. También a pedido del BAD, las oficinas de la OIT de los países han participado en la evaluación de las repercusiones sociales realizada por el BAD en Tailandia, Indonesia, República de Corea, Malasia, Filipinas y la República Popular Democrática Lao. Asimismo, el BAD invitó a la OIT a participar en una serie de consultas sobre la mitigación de la pobreza en Filipinas, China, Nepal, India, Sri Lanka, Viet Nam, Bangladesh e Indonesia. Como consecuencia de esas dos actividades, varias posibilidades de colaboración entre la OIT y el BAD están en curso de examen. El BAD se ha mostrado interesado en la posibilidad de suministrar los recursos necesarios, si la OIT proporciona asesoramiento. Se están examinando dos iniciativas de ese tipo en Laos y Camboya, las cuales comprenden el perfeccionamiento de las calificaciones y la creación de centros de empleo para las zonas rurales y para el sector no estructurado.

4. Relaciones con el sistema de las Naciones Unidas

94. La OIT participó activamente en las reuniones del sistema de las Naciones Unidas organizadas en China, Indonesia, Filipinas y Tailandia. El PNUD y la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) organizaron varias reuniones sobre la crisis. La OIT participó en esas reuniones y comunicó sus investigaciones y los datos recopilados con los organismos que componen el sistema de las Naciones Unidas.

95. El sistema del coordinador residente de las Naciones Unidas ha facilitado el intercambio de informaciones y evaluaciones, así como la determinación de los campos para la acción común de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. En Tailandia, un proyecto de desarrollo institucional del Gobierno y el UNCAP, y el apoyo brindado por el Primer Ministro a la Comisión de Política Social han sentado las bases para que las organizaciones de las Naciones Unidas aborden las repercusiones sociales de la crisis. La OIT se ha puesto a la vanguardia de la promoción del empleo en el sector urbano no estructurado, y de los planes para aumentar los empleos generadores de ingresos para los sectores de la población afectados y crear redes de seguridad en materia social.

96. La OIT ha establecido contactos con representantes de los países donantes en la región, especialmente con el Reino Unido, Australia, la Unión Europea y Japón. Por medio de esos contactos, la OIT ha, por ejemplo, obtenido fondos de Japón para promover actividades relacionadas con la crisis del empleo en Tailandia, y se acaba de llegar a un acuerdo sobre un programa de generación de empleo para Indonesia financiado por Australia.

VIII. Evaluación de la respuesta de la OIT y orientaciones para el futuro

1. Evaluación de la respuesta a la fecha

97. La interrupción abrupta del rápido crecimiento económico que ha redundado en el aumento de la pobreza y el desempleo es una experiencia que ha marcado profundamente las instituciones económicas y políticas de la región. Actualmente, esas sociedades enfrentan la inmensa tarea de la reconstrucción económica y social, cuya dimensión nadie ha previsto, ni sus dirigentes ni las organizaciones intergubernamentales. Ninguna organización puede dar el apoyo adecuado o suficiente para respaldar el esfuerzo de reconstrucción. Esta consideración debería conducir a la OIT a buscar una gama de alianzas más amplias en el futuro.

98. La crisis ha revelado los puntos fuertes y los puntos débiles de la capacidad de respuesta de la Oficina. El aspecto positivo, es la capacidad de la Oficina de difundir informaciones y fomentar el diálogo y los intercambios de opiniones y experiencias que se observó en las consultas y las reuniones nacionales y regionales organizadas sobre el tema de la crisis. Asimismo, la Oficina ha respondido a la demanda, en particular en lo que respecta a su labor normativa en Indonesia, para lo cual movilizó todos los recursos de que disponía. La Reunión tripartita de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental fue una de las primeras iniciativas de ese tipo y la primera en el sistema de las Naciones Unidas. Ha habido un reconocimiento general de la calidad de la labor analítica realizada por la Oficina para preparar esas reuniones. La reunión de abril de 1998 permitió que las instituciones financieras internacionales entablaran discusiones directamente con los mandantes de los países afectados por la crisis.

99. A pesar de esas iniciativas positivas, la OIT no fue capaz de aprovechar la reunión de abril para lograr un impacto macroeconómico; tampoco pudo sacar partido de la notoriedad que ofrecía la reunión, ni responder plenamente a las expectativas que había despertado. Habría sido necesario que la OIT realizara un seguimiento más metódico y en una escala mucho mayor. El grado de interacción con las instituciones regionales e internacionales debería haber alcanzado una etapa de cooperación más madura de lo que resultó ser en este caso.

2. Orientaciones para el futuro

100. El impacto de la crisis ha provocado un amplio debate en Asia sobre cómo debe ser una sociedad justa. Quienquiera sea considerado responsable de la crisis, no puede culparse a los millones de trabajadores que ahora pagan el precio. De ello surge el criterio de la necesidad de garantizar que los derechos fundamentales del trabajo y las instituciones sociales que los protegen deben acompañar estrechamente las reformas de política económica. Se reconoce cada vez más que el concepto de libertad sindical es la base de la cohesión social, pues es necesaria para que exista el diálogo auténtico indispensable para la cohesión social. La Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento destaca el consenso que se ha logrado sobre la necesidad de promover los derechos humanos en un mundo que está cada vez más expuesto a las perturbaciones externas.

101. Esos derechos son el fundamento de la respuesta política de la OIT: en primer lugar, por la debilidad de las instituciones revelada por la crisis. La mayor parte de la labor técnica de la OIT consiste en el desarrollo de la capacidad institucional a largo plazo. La OIT debe organizar con mucha más claridad la base normativa de su labor técnica así como la relación que existe entre las dos. La Declaración es un adelanto significativo en esa dirección.

102. En segundo lugar, la crisis revela cuán necesario es que el empleo y la política social sean incorporados en la formulación de las políticas económicas, en lugar de ser un simple resultado de dichas políticas. En enero de 1999, durante las consultas relativas al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, los mandantes manifestaron claramente su deseo de participar en el diálogo sobre las dimensiones sociales de las distintas opciones de política económica. Se observó la necesidad de que las instituciones financieras internacionales realicen consultas con las organizaciones de empleadores y trabajadores a fin de diseñar los programas de ajuste nacional y hacer participar a los mandantes de la OIT en la elaboración de políticas de desarrollo macroeconómicas, sectoriales y empresariales para restaurar el crecimiento, la estabilidad macroeconómica y promover el empleo sostenible.

103. La OIT tiene que esforzarse mucho más para hacerse oír en las discusiones en materia de política macroeconómica. En primer lugar, la Oficina debe examinar su capacidad institucional para realizar una contribución de fondo al diálogo en materia de política macroeconómica. Debe fortalecer esa capacidad donde sea necesario. Esto se aplica a la capacidad de la sede de la OIT, así como también a sus recursos humanos sobre el terreno. Es igualmente importante que la OIT defina claramente las ventajas económicas potenciales que han de obtenerse al seguir sus recomendaciones y su acción. Es necesario realizar investigaciones analíticas al respecto. Una consecuencia de esto sería que debería restablecerse la capacidad de recopilar y analizar datos en el plano nacional y regional, en lugar de recurrir a los grupos de trabajo especiales sobre los cuales se basa la labor de la OIT en época de crisis. En el futuro la OIT debería poder suministrar indicadores sociales y laborales que ayuden a los países a reaccionar más rápidamente en la fase descendente del ciclo económico.

104. La OIT debería examinar las vías por las cuales su propia voz y las de sus mandantes son oídas, y asegurarse de que los mensajes pasen con más claridad. El diálogo de la Oficina con las instituciones financieras regionales e internacionales es directo, y esto debe reforzarse centrándose en las competencias del personal de la OIT. Sin embargo, en el plano nacional el diálogo a menudo es menos directo, por tanto es necesario tomar otras medidas. Generalmente la OIT no habla directamente con los ministerios de finanzas y de planificación cuando se toman decisiones en materia de macroeconomía, y por ello, debe mejorar sus capacidades en esta materia. Asimismo, la OIT debe fomentar la participación de sus mandantes en el diálogo nacional tripartito con los ministerios de economía sobre las opciones fundamentales de política económica.

105. El asesoramiento en materia de desarrollo institucional brindado por la OIT a las organizaciones de trabajadores y de empleadores debe ampliarse a fin de que estas organizaciones participen con mayor eficacia en el diálogo sobre las opciones de política macroeconómica nacional. Debe realizarse el mismo esfuerzo con los ministerios de trabajo. Sus necesidades son aún más importantes: por un lado, se está ampliando el diálogo entre las instituciones financieras internacionales y las organizaciones de trabajadores y de empleadores, mientras que, por otro lado, los ministerios de trabajo en muchos casos tienen cada vez menos posibilidades de participar en las discusiones sobre política económica. La OIT debe ayudar a los ministerios de trabajo a tomar parte en el diálogo tripartito sobre las opciones de política macroeconómica, pues les corresponde destacar la importancia del mercado de trabajo en el desarrollo económico. Esto requiere el fortalecimiento de la capacidad institucional de los ministerios.

106. Una crisis de esta magnitud exige grandes esfuerzos de movilización de recursos. La debilidad de las instituciones sociales de los países afectados por la crisis, y la amplitud y la gravedad de las cuestiones sociales y laborales que deben tratarse, exigen soluciones que tendrán implicaciones en los recursos humanos y financieros de la Oficina. Una solución adecuada podría ser conseguir asesoramiento técnico adicional mediante la elaboración y el financiamiento de programas operacionales con recursos extrapresupuestarios como los que suministran los donantes multibilaterales. El aspecto positivo es que los programas y los proyectos de cooperación técnica existentes han sido reorientados para responder a la crisis, y que se han elaborado y realizado nuevas actividades de asistencia técnica que han sido financiadas con recursos de la OIT. Los directores de las oficinas de zona de la OIT y el Departamento Regional han aprovechado las oportunidades que se han presentado en los países y en el plano regional para entrar en contacto con los donantes a fin de obtener financiación multibilateral. Sin embargo, en el futuro será necesario que intervengan mucho más recursos humanos y, en particular, los especialistas de los EMD, para determinar y formular programas de cooperación técnica en gran escala para obtener financiación de organismos multibilaterales.

107. Las diferencias que existen entre los países seguirán determinando la considerable diversidad de las respuestas que la OIT puede proporcionar a los países afectados por la crisis. No obstante, una constante será que la OIT se centrará en el desarrollo y el fortalecimiento institucional. Para ello, la OIT necesita garantizar que los servicios que ofrece a los mandantes son pertinentes, oportunos y eficaces. Por un lado, esta necesidad se ha tratado cada vez más como el resultado natural de las relaciones estrechas que la Oficina mantiene con los mandantes por medio de la política de asociación activa. Sin embargo, existen dos campos respecto de los cuales se podrían hacer esfuerzos suplementarios. En primer lugar, la Oficina necesita un análisis más completo y sistémico de las repercusiones económicas de sus recomendaciones y su acción. De este modo, aumentaría el interés por los servicios de la OIT no sólo dentro del amplio proceso de elaboración de políticas en el que participan los mandantes de la OIT en cada país, sino también para los donantes potenciales. En segundo lugar, la OIT necesita evaluar más sistemáticamente los efectos de su acción.

Ginebra, 23 de febrero de 1999.

1.  OIT: Evaluación de la viabilidad de introducir un sistema de seguro de desempleo en Tailandia. Informe al Gobierno de Tailandia. Ginebra, 1998.

2.  Eddy Lee: The Asian Financial Crisis: The challenge for social policy, OIT, 1998, op. cit., pág. 73.

3.  Rizwanul Islam: «Indonesia: Economic Crisis, Adjustment, Employment and Poverty», Issues in Development Discussion Paper No. 23. Departamento de Políticas de Desarrollo, OIT, Ginebra, 1998.

4.  «Mundialización, liberalización y justicia social: retos para la comunidad internacional». Discurso pronunciado por el Director General de la OIT, Sr. Michel Hansenne, Washington, DC, 28 de octubre de 1998, pág. 3.

5.  Comunicado de fecha 8 de octubre de 1995.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

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