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Consejo de Administración

GB.274/WP/SDL/2
274.a reunión
Ginebra, marzo de 1999

Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales
de la Liberalización del Comercio Internacional

WP/SDL

 SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Informe de los progresos realizados en los estudios por país
sobre las repercusiones sociales de la mundialización

Indice

A. Antecedentes

B. La mundialización: impresiones, definición y medición

C. Las repercusiones sociales de la mundialización

D. La función de las políticas

E. Seguimiento y acción de la OIT

Bibliografía

Cuadros

Gráficos

Anexo: Resumen de los estudios por país

Informe de síntesis

Resumen

1. La Oficina ha terminado estudios sobre las repercusiones sociales de la mundialización en seis países (Bangladesh, Chile, Mauricio, la República de Corea, Sudáfrica y Suiza), y está actualmente en curso un estudio sobre otro país (Polonia). El objeto de este informe es brindar una síntesis sobre los principales resultados de esa labor, y discutir una serie de cuestiones de análisis y de políticas que resultan pertinentes para los países Miembros de la OIT en general.

2. Aunque el término «mundialización» se está usando mucho, su significado no siempre queda perfectamente claro, de modo que, el informe lo define como un proceso de rápida integración económica entre los países, motivado por la liberalización del comercio, los flujos de inversión y de capital, así como la rápida evolución tecnológica. Por comparación con episodios pasados de la historia económica, la mundialización implica las empresas y los trabajadores de casi todos los países, tanto en el sector de las mercancías como en el de los servicios. Como resultado de ello, la mayor parte de los trabajadores queda directamente afectada; en cambio, antes la competencia internacional solía afectar solamente a los trabajadores industriales. Los flujos del comercio internacional y de la inversión extranjera directa se han intensificado, y la revolución de la tecnología de la información ha facilitado las transacciones económicas. Los flujos de capital a corto plazo han aumentado espectacularmente: como consecuencia (por lo menos parcial) de la integración de los mercados financieros, las transacciones de los mercados extranjeros de divisas tienen un volumen casi 80 veces mayor que el comercio mundial. La mundialización da origen a preocupaciones por parte de los países desarrollados, que temen la competitividad de las economías de bajos salarios, mientras que las empresas de los países desarrollados encuentran difícil competir contra las potentes empresas multinacionales del «Norte».

3. Habida cuenta de la naturaleza polifacética del proceso, no es posible identificar una simple relación entre la mundialización y el progreso social. Como muestran la experiencia histórica y los datos empíricos, la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa suelen ser las protagonistas de la elevación del nivel de vida, pero este proceso no es ni instantáneo ni indoloro, porque implica unos costos de ajuste bastante importantes. Además, el informe pone de manifiesto que el comercio se asocia con una mayor rotación del mercado de trabajo, con unas consecuencias particularmente negativas para los trabajadores con escasas competencias transversales. Es perfectamente observable la tendencia a una mayor desigualdad en los ingresos, no sólo en casi todos los países que se están estudiando, sino también en otros países Miembros. Hay pocos datos que confirmen que el comercio es el principal factor directo de esta situación. La adopción de una nueva tecnología como respuesta a las mayores presiones por parte de la competitividad internacional ha tendido a incrementar la demanda de trabajadores capacitados, en perjuicio de los que no tienen capacitaciones. El hecho de que la mundialización se produzca en un contexto de crecientes desigualdades y percepciones de inseguridad en el empleo da también lugar a preocupaciones en relación con la sustentabilidad social y política de todo el proceso.

4. Existe una creciente preocupación internacional acerca de la volatilidad de los flujos de capital a corto plazo. Especialmente negativos son los efectos de la libre movilidad del capital en los países en que las instituciones financieras internas resultan probablemente demasiado débiles para sostener las grandes oscilaciones de los movimientos de capital a corto plazo. El informe muestra que hay el peligro de que los flujos de capital a corto plazo, lejos de constituir un mero reflejo de los elementos económicos fundamentales, determinen las fluctuaciones de los tipos de cambio y, por consiguiente, del producto y del empleo.

5. Conviene destacar que ninguno de los países que se han estudiado manifiesta el deseo de adoptar soluciones proteccionistas. En cambio, el reto político estriba en mejorar los beneficios de la mundialización al tiempo que se minimizan sus costos. Contrariamente a la opinión común de que las instituciones y las políticas sociales están amenazadas por la mundialización, el informe propugna la acción en los ámbitos de la educación y de la formación, de las redes de seguridad social, de la legislación del trabajo y de las relaciones industriales y de las normas fundamentales del trabajo. La aplicación adecuada de estos cuatro «pilares sociales» puede contribuir mucho a hacer que la mundialización tenga éxito y sea socialmente sostenible. Finalmente, la última sección del informe presenta los ámbitos de las posibles actividades de seguimiento por parte de la OIT.

A. Antecedentes

6. Las preocupaciones sobre los efectos de las normas del trabajo sobre las ventajas competitivas de los exportadores de distintos países no son en modo alguno nuevas (Charnovitz, 1987; Servais, 1989). Sin embargo, el debate sobre este tema ha absorbido una cuestión sin precedentes durante el decenio de 1980, cuando estalló la controversia sobre las propuestas de incluir una cláusula social en los acuerdos negociados durante la Ronda Uruguay de las negociaciones comerciales multilaterales. En aquel momento no se hizo referencia alguna a una cláusula social en el Acta Final que formulaba los resultados de la Ronda Uruguay que había sido firmada en Marrakech, en abril de 1994(1) . Dentro de la OIT, el Consejo de Administración decidió en 1994 establecer un grupo de trabajo para discutir «todos los aspectos relevantes de la dimensión social de la liberalización del comercio internacional»(2) . En la primera Conferencia Ministerial bienal periódica de la OMC, que se celebró en diciembre de 1996 en Singapur, la competencia de la OIT en relación con las normas internacionales del trabajo quedaba explícitamente reconocida(3) .

7. Para obtener una mejor comprensión de las principales preocupaciones a que ha dado lugar la mundialización entre los mandantes de la OIT, se pidió a la Oficina que llevase a cabo una encuesta para reunir información sobre los efectos de la mundialización y la liberalización del comercio sobre el logro de los objetivos sociales de la OIT(4) . Una de las maneras en que las respuestas pensaban que se podría conseguir un mejor entendimiento de los efectos de estos acontecimientos sobre el mercado social y laboral, era a través de una serie de estudios de caso de los países que habían manifestado su interés en esta iniciativa(5) .

8. Se estableció un grupo de trabajo de la OIT para llevar a cabo esta investigación y se presentó un informe sobre la marcha de las labores a la última reunión del grupo de trabajo(6) . Hasta ahora se han terminado seis estudios, que se han discutido en reuniones nacionales tripartitas(7) . Los resúmenes de estos siete países figuran en el anexo para información general. Esta versión preliminar del informe de síntesis se basa sobre todo en los resultados y conclusiones de los estudios ya terminados, que incluyen países de cuatro regiones (Asia, América Latina, Africa y Europa occidental), con diversos niveles de desarrollo económico y distintas instituciones sociales y políticas. Se basa también en otras investigaciones que incluyen comparaciones internacionales más amplias.

9. La parte B de este informe examina el debate internacional sobre la globalización y propone una definición simple. También se hace un intento por identificar indicadores de la creciente integración de las economías nacionales. A continuación, el informe examina la posible relación entre los distintos aspectos de la mundialización como el comercio, la inversión extranjera directa y los flujos de capital financiero por una parte, y los mercados de trabajo y la distribución de los ingresos por la otra (parte C). Basándose en los resultados de los estudios de caso por países, la parte D examina las funciones sociales y laborales de las políticas a seguir y las reformas legislativas e institucionales para mejorar los beneficios que provienen de la mundialización al tiempo que se reducen los costos sociales y se facilita el ajuste a una economía internacional más competitiva. La parte E propone a la consideración diversos ámbitos de acción futura de la OIT como seguimiento de las actividades de investigación. Las recomendaciones que se hacen en las reuniones tripartitas nacionales en las que se discuten los estudios de caso por países, las observaciones efectuadas por los miembros del grupo de trabajo a lo largo de los años y los resultados de los propios estudios han suministrado indicaciones de la dirección por la que se pueden proseguir las actividades futuras.

B. La mundialización: impresiones, definición y medición

El debate internacional sobre la mundialización

10. La mundialización es ciertamente uno de los términos más ampliamente utilizados en los debates sobre la evolución económica y social en el decenio de 1990. Las apreciaciones de los resultados de la mundialización no pueden ser más diversos: al tiempo que algunos la ven como la principal fuerza motriz hacia una nueva prosperidad en la que los países más pobres pueden subirse al tren de la economía mundial, otros temen que la mundialización tenga efectos negativos sobre los trabajadores, ponga en peligro los derechos sociales y agrave las desigualdades sociales.

11. Aunque la impresión general que se tiene de la mundialización es que resulta inevitable, este fenómeno produce cierta aprensión tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Los medios internacionales se muestran más bien escépticos ante los posibles beneficios de la mundialización. Para los países desarrollados, la principal preocupación es la competencia de bienes de importación más baratos desde los países en desarrollo. Los países en desarrollo temen no poder mantener la competencia con los países desarrollados en un entorno liberalizado, quedando así marginados de la economía internacional. Además, los países en desarrollo suelen ver la mundialización como algo que requiere unas reformas económicas que suponen estrecheces para la población, y que no necesariamente han de ser de naturaleza temporal.

12. Parte del malestar que existe en relación con la mundialización procede de una sensación de que las políticas nacionales son cada vez más dictadas por las exigencias internacionales. Es cierto que los desequilibrios macroeconómicos pueden tener unos efectos más negativos en un entorno liberalizado que en un ambiente relativamente más protegido. En ciertos casos, la mundialización se utiliza como justificación de determinadas medidas políticas, por ejemplo de las medidas de austeridad en relación con los planes de protección social. Sin embargo, no tiene base empírica alguna el argumento de que los países con una economía relativamente «abierta» tienen unos sistemas de protección social más restringidos o menos costosos que los que tienen unas economías más «cerradas». En todo caso, se podría decir que los países expuestos a unos niveles más elevados de riesgo exterior tienen más gastos públicos de bienestar social que los países menos expuestos (Rodrik, 1997). Así pues, mientras que la reforma de los sistemas de protección social, para hacerlos más eficaces y eficientes pueden resultar necesaria con o sin la mundialización, el desmantelamiento de los sistemas de protección social no puede justificarse en función de factores limitativos externos (véase la sección D, más adelante). No obstante, es cierto que como el capital es cada vez más móvil, la base fiscal impositiva ha quedado parcialmente erosionada, dificultando así la financiación de las prestaciones sociales.

Una definición sencilla de la mundialización

13. La mundialización tiene dimensiones económicas, políticas y culturales, todas las cuales pueden tener repercusiones sociales. El Grupo de Trabajo restringió su análisis básicamente a los efectos de la mundialización económica.

14. La mundialización económica puede ser definida, de manera un tanto simplificada, como un proceso de integración económica rápida entre los países. Este proceso ha sido inducido por la creciente liberalización del comercio internacional y de la inversión extranjera directa, así como por la mayor libertad de los flujos de capital. El proceso se manifiesta sobre todo por medio de una intensificación de las actividades en los ámbitos siguientes:

15. Las distintas dimensiones de este proceso están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente. Así pues, los flujos internacionales de información que permiten las transacciones en tiempo real no sólo facilitan el comercio y las inversiones sino que también hacen posible que las empresas permanezcan informadas de los precios internacionales de los insumos que necesitan, para obtener unos precios similares de sus proveedores nacionales. Aun en el caso de que no se lleven a efecto las transacciones comerciales, esta información tiene repercusiones importantes en las empresas locales. El flujo internacional de tecnología «blanda» (conocimiento de las prácticas de gestión y de los métodos de organización del trabajo) constituye otra faceta de la mundialización.

Medición de la mundialización

Flujos comerciales

16. El incremento de los flujos comerciales puede comprenderse mejor examinando las tendencias en la cuota de exportación de mercancías y servicios del producto interior bruto (PIB). Ciertos autores han comparado los flujos comerciales contemporáneos con los datos históricos de que disponemos, y han llegado a la conclusión de que la proporción comercio/PIB ha ido aumentando a ritmo rápido durante el siglo XIX y principios del siglo XX. Una tendencia similar puede detectarse entre 1950 y los principios del decenio de 1970. Estos autores dicen que más bien que un proceso único se pueden observar períodos de mayor o menor apertura en el comercio. Algunos de ellos han pretendido incluso que el grado actual de apertura económica es inferior al que imperaba a principios de este siglo.

17. Aunque esta perspectiva histórica resulta esclarecedora, sería una exageración no reconocer que la economía actual está más mundializada de lo que lo estaba a principios de siglo. Como pone de manifiesto el cuadro 1, en la mayoría de los países de los que disponemos de datos, la cuota de las exportaciones en el PIB es más elevada ahora que en ningún momento anterior de la historia.

18. El gráfico 1.A muestra que las exportaciones mundiales (consideradas como una cuota del PIB mundial en precios actualizados) registró un rápido crecimiento desde mediados del decenio de 1960 a mediados del decenio de 1970, y tras un período de estancamiento entre mediados del decenio de 1970 y mediados del decenio de 1980, ha reanudado una clara tendencia al alza. Actualmente, las exportaciones mundiales suponen casi una quinta parte del PIB mundial, que tiene cinco puntos de porcentaje más que el correspondiente a mediados del decenio de 1980. A precios constantes, este incremento es aún más pronunciado, reflejando el hecho de que, como promedio, los precios a la exportación han aumentado a ritmo más lento que los precios de los bienes y servicios a nivel nacional (gráfico 1.B). La reciente alza en la proporción exportación/PIB ha sido mucho más fuerte en los países de ingresos bajos y medios que en los países de altos ingresos (gráfico 2).

19. Una característica importante de la expansión de las exportaciones mundiales es que la exportación de servicios está aumentando más deprisa que la exportación de bienes (gráfico 3). La mejora de las posibilidades de almacenamiento de datos en memoria, así como de su procesamiento y comunicación, están facilitando el comercio internacional en un creciente número de servicios. El caso de la industria de programas informáticos en Bangalore (India), que realiza servicios de desarrollo de programas informáticos (diseño detallado, codificación/programación y operaciones de prueba) para clientes estadounidenses y europeos, no es más que un ejemplo de ello. En la India, se estima que unos 25.000 trabajadores están trabajando en «servicios a distancia», que van desde mecanografiar direcciones telefónicas hasta llevar a cabo investigaciones básicas. Está previsto que la cifra de este tipo de trabajadores pase de un millón en los próximos diez años(8) .

20. Además, en muchos países, los sectores económicos que solían actuar dentro de los límites de los Estados-nación, se han abierto recientemente a las empresas extranjeras. Los servicios de construcción y telecomunicación, y los proyectos de ingeniería pueden citarse como ejemplos importantes. Sin embargo, no se puede precisar fácilmente la medida en que estos sectores se han mundializado porque en ellos el comercio es escaso.

Flujos de capital

21. La inversión extranjera directa (IED) supone una relación a largo plazo, y refleja un interés y control duraderos por parte de una entidad radicada en una economía hacia una empresa que reside en una economía distinta de la del inversor extranjero(9) . Los datos sobre los flujos mundiales brutos de IED muestran un incremento considerable en los últimos 15 años. Aunque la cuota de estos flujos en el total del PIB estaba por debajo del 1,5 por ciento en 1986, esta cifra ha pasado a cerca de un 2 por ciento en el decenio de 1990. Sin embargo, los datos ponen también de manifiesto la existencia de considerables fluctuaciones, más que un incremento ininterrumpido (gráfico 4.A). Un indicador de mundialización que se le parece (pero que no es idéntico) es el crecimiento de las fusiones y adquisiciones transfronterizas, que se inició en el decenio de 1980(10) .

22. Los flujos de capital a corto plazo se han incrementado aún más espectacularmente, en particular en las «economías emergentes de mercado». La cartera neta de inversiones en los países en desarrollo y en transición era poco considerable en los decenios de 1970 y 1980, pero llegó a cifras considerables durante el decenio de 1990 (gráfico 4.B). Sin embargo, estos flujos a corto plazo muestran importantes fluctuaciones de un año para otro y suelen ser más volátiles que los flujos de IED(11) . Esta volatilidad puede crear un entorno económico inestable, que resulta negativo para el crecimiento económico (para un análisis más detallado véase la sección C).

23. La importancia que han adquirido en la economía internacional las transacciones financieras a corto plazo, queda ilustrada por el hecho de que su volumen es mucho más grande que el volumen del intercambio de bienes y servicios. En todo el mundo, la movilidad diaria de los mercados extranjeros de divisas fue en 1998 por lo menos 78 veces más grande que el volumen diario de exportaciones de bienes y servicios, mientras que en 1989 había sido sólo 56 veces mayor (cuadro 2).

La importancia de las empresas multinacionales
y la reorganización de las redes de producción
a escala internacional

24. Las empresas están trabajando cada vez más a escala internacional. La mejora de las tecnologías de la información y de los servicios de transportes (con la consiguiente baja de los costos relativos a la circulación de informaciones y bienes de un país a otro) contribuyen a hacer que el presente proceso de mundialización tenga más contenido que las anteriores experiencias de integración internacional. La creciente función de las empresas multinacionales en la economía internacional puede ser medida por la cuota de producción de las filiales extranjeras en el PIB mundial. Esta cuota ha aumentado, pasando de cerca de un 5 por ciento a principios del decenio de 1980 hasta casi un 7 por ciento en 1996-1997(12) .

25. Para mejor adaptarse a la creciente competencia internacional, las empresas no sólo introducen más flexibilidad en sus operaciones internas sino que cambian también sus relaciones con las empresas nacionales y extranjeras. Muchas empresas tratan de concentrarse en determinadas actividades fundamentales (que suelen ser aquellas en las que la empresa es única o difícil de imitar, y que brindan una fuente de valor más elevada) y en aquellas que pueden facilitar la entrada en nuevos mercados (Papacuer, 1998). Centrarse en unos ámbitos fundamentales de competencia permite a las empresas no sólo desarrollar unas capacidades superiores a través de la especialización, y encontrar nuevos modos de aprovechar su entorno. Dando al exterior sus actividades no fundamentales, las empresas pueden reducir sus costos fijos, aumentando así su capacidad para transferir recursos rápidamente y aprovechar las nuevas oportunidades que surgen como respuesta a cambios inesperados del entorno.

26. Este aprovisionamiento en el exterior de insumos o servicios, puede tener lugar a nivel nacional o internacional. Los acontecimientos recientes indican que los grandes fabricantes de coches están actualmente aplicando estas estrategias en red a escala mundial, y cuentan con una selección de subcontratistas para llevar a cabo determinados componentes de sus operaciones en todo el mundo (Humphrey, 1998). Las empresas de prendas de vestir europeas y estadounidenses han ido extendiendo progresivamente sus redes de subcontratación en Asia y América Latina, e incluso los fabricantes de prendas de vestir de los países de ingresos medios, como Chile, están aprovechando cada vez más las posibilidades para subcontratar la producción con alto coeficiente de mano de obra a los países asiáticos en desarrollo (Equipo especial de la OIT, 1998).

27. Para el conjunto del sector manufacturero, la amplitud de la subcontratación internacional puede medirse por la creciente cuota de insumos importados dentro del total de los insumos, como está documentado en países como los Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y México(13) .

C. Las repercusiones sociales de la mundialización

28. Es muy difícil evaluar las consecuencias de un fenómeno tan complejo y amplio como la mundialización, en el que intervienen importantes problemas de carácter teórico, metodológico y empírico. Es especialmente difícil aislar empíricamente las repercusiones de cualquiera de las dimensiones de la mundialización de las repercusiones de otros cambios, económicos o políticos.

29. Las consideraciones teóricas y los datos empíricos sugieren que la mundialización tiene posibilidades de incrementar el bienestar de los pueblos. La mayor parte de los estudios que se refieren a diversos países llegan a la conclusión de que el incremento de los flujos comerciales y de inversión extranjera directa están en relación (por lo menos a largo plazo y en la mayoría de los casos) con unas tasas más elevadas de crecimiento económico y de incrementos de productividad en el conjunto de la economía(14) . Las repercusiones de los flujos de capital a corto plazo son mucho más ambiguas, como se demuestra más adelante.

30. Las ventajas potenciales no son automáticas ni instantáneas, sino que dependen de las condiciones iniciales, de los acontecimientos económicos externos y de las políticas que se sigan. Para que los beneficios puedan materializarse, se necesita un cierto ajuste. Este ajuste, casi por definición, supone unos flujos intersectoriales de empleo y los correspondientes costos de ajuste para los trabajadores licenciados. Incluso más allá de estos costos de transición, la mundialización conduce a ajustes en el mercado de trabajo y puede tener repercusiones sociales en el sentido de aumentar las desigualdades sociales. Ciertos individuos o grupos pueden beneficiarse más que otros: por ejemplo, los trabajadores capacitados más que los que no tienen capacitaciones (como en Suiza) o los habitantes de las zonas urbanas más que los de las zonas rurales (como parece ser el caso de Bangladesh). Esto se traduce en desigualdades salariales, desigualdades de empleo, o ambas cosas.

31. Los estudios que ha llevado a cabo el Equipo especial arrojan también nueva luz sobre la vinculación entre la mundialización, por una parte, y la inseguridad económica y del mercado de trabajo, por otra. La mundialización puede ir asociada a un aumento de la incertidumbre. A medida que los mercados se hacen más mundiales, aun los cargos más sólidos de las empresas pueden ser puestos en tela de juicio. Además, ahora es técnicamente posible dar al exterior parte del proceso de producción y ubicarlo en otros países. La ventaja comparativa de los países está cada vez más sometida al cambio, hasta el punto en que ciertos observadores han acuñado el término «ventaja comparativa caleidoscópica» para explicar este fenómeno. Un análisis transfronterizo llevado a cabo por el Equipo especial de la OIT confirma que cuanto más abierta es la economía, más flujos intersectoriales de empleo pueden observarse (véase más adelante). La mundialización se asocia también con la erosión del modelo estándar «fordista» de empleo asalariado. Están apareciendo nuevas formas de empleo. Aunque estas formas no convencionales correspondan, en muchos casos, a las nuevas opciones que han hecho muchos trabajadores, existe sin embargo una justificada preocupación sobre sus consecuencias sociales negativas, en particular en el caso de los trabajadores con escasas capacitaciones.

El costo de la libre circulación de capitales

32. Las ventajas y desventajas de la libre circulación de capitales han sido apasionadamente discutidas en los últimos años, especialmente desde la crisis financiera asiática. La libre circulación de capitales ha sido invocada con frecuencia por las instituciones financieras internacionales y por determinados círculos académicos(15) . La principal justificación de esta propuesta es que unos flujos de capital más libres conducirían a una asignación más eficiente de los ahorros a través de los países. Se consideraba que esto sería especialmente beneficioso para los países en desarrollo, que sufren una escasez crónica de ahorros, de la misma manera que, en el decenio de 1980, la liberalización de los mercados financieros nacionales se consideraba una manera de reducir las restricciones de créditos, al tiempo que se mejoraba también la asignación de recursos. A consecuencia de estas opiniones, muchos países se embarcaron en un proceso de liberalización de sus cuentas de capital.

33. Por ejemplo en Corea, a consecuencia del acceso más amplio de las empresas y bancos a los préstamos extranjeros, la deuda total extranjera se duplicó entre 1993 y 1997, superando los 140.000 millones de dólares de Estados Unidos, que son un 90 por ciento de las exportaciones totales de bienes y servicios de Corea, y que equivalen a 3.000 dólares de los Estados Unidos por cada coreano (Equipo especial de la OIT, 1999c).

34. En Chile, los flujos de capital también han sido bastante liberalizados, pero se han mantenido ciertas restricciones en forma de requisitos no remunerados de reserva. Así pues, a pesar de las dificultades por controlar los flujos de capital a corto plazo (los inversores aprenden rápidamente a zafarse a las medidas de control existentes, y por lo tanto hay que establecer constantemente nuevos mecanismos), el Gobierno de Chile ha conseguido evitar la excesiva volatilidad de los flujos de capital (Equipo especial de la OIT, 1998). Más importante, la cuenta de déficit actual de Chile, que refleja una tasa de inversión nacional elevada, ha sido financiada sobre todo por los flujos de capital a largo plazo. De manera un tanto paradójica, los requisitos de reserva fueron suprimidos por el Banco Central de Chile precisamente en el momento en que existía una creciente controversia pública sobre las ventajas de mantener ciertas restricciones para los flujos de capital a corto plazo. En esta controversia se tenía la sensación de que las disposiciones reglamentarias chilenas eran consideradas como uno de los modelos plausibles de control transparente y bien administrado.

35. Las medidas de liberalización han tenido como resultado la constitución de grandes depósitos de capital financiero, que pueden circular de uno a otro país casi instantáneamente y con reducidos costos de transacción. Como resultado de ello, las economías nacionales son ahora más vulnerables a las impresiones e intereses cambiantes de los inversores internacionales.

36. De manera más fundamental, la economía financiera puede haber adquirido cierta autonomía respecto de los elementos económicos fundamentales, y pueden incluso tener repercusiones negativas sobre ellos. Si examinamos las recientes tendencias financieras y económicas, tal vez se podría decir que existe un peligro real de que los flujos de capital que determinan cada vez más las oscilaciones de los tipos de cambio, influían a su vez en el comercio, y en los niveles de producción y empleo. En cambio, antes la norma era una relación inversa de causa a efecto, que iba de los elementos económicos fundamentales hacia el capital.

37. La labor que se ha llevado a cabo para este informe muestra que esto puede haber ocurrido ya, por lo menos en las siete economías emergentes sobre las que se trabajó (India, Indonesia, República de Corea, México, Filipinas, Sudáfrica y Tailandia)(16) . Como muestra el cuadro 3, en el decenio de 1980 las fluctuaciones del tipo de cambio real en un trimestre concreto solían ser causadas por los acontecimientos que habían influido en la balanza de pagos básica en el trimestre anterior (es decir, el actual equilibrio contable más los flujos netos de la IED). La balanza de pagos básica ejercía una presión cada vez mayor sobre la moneda, y al revés en caso de déficit de la balanza de pagos básica. Tal como se esperaba, los coeficientes de correlación que figuran en el cuadro son relativamente elevados y estadísticamente significativos en cinco de los siete casos. Esta relación causal desaparece casi completamente en el decenio de 1990, con las posibles excepciones de México y Filipinas. Los coeficientes de correlación son ya muy pequeños, casi insignificantes. Al tiempo que la balanza de pagos básica desempeña un menor papel en la determinación del tipo de cambio, los flujos de capital privado han pasado a constituir un importante factor determinante: durante el decenio de 1980 no había un vínculo causal significativo entre los flujos netos de capital privado de un trimestre concreto y las fluctuaciones comerciales reales en el trimestre siguiente, como ocurre en el decenio de 1990 e ilustra el hecho de que los coeficientes de correlación se hayan incrementado y que algunos de ellos resulten estadísticamente significativos.

Mundialización y desigualdades sociales

38. Según la teoría económica corriente, si se cumplen ciertas condiciones el comercio mantiene la promesa de disminuir las desigualdades de los ingresos en los países en desarrollo, pero amenaza con aumentar las desigualdades en los países industrializados. Comparados con los países industrializados, los países en desarrollo tienen una mano de obra abundante y poco capacitada, cuya demanda crecerá probablemente a medida que se intensifiquen los flujos comerciales entre los países en desarrollo y los países industrializados. A su vez, esto aumentará los salarios de los trabajadores menos capacitados en relación con los que poseen capacitaciones, disminuyendo así la desigualdad de los ingresos. En cambio, está previsto que en los países industrializados se produzca el proceso contrario.

39. El estudio del Equipo especial de la OIT en Suiza aporta datos en el sentido de que la penetración de las importaciones se asocia con una reducción de los salarios sobre todo en las industrias que elaboran unos productos relativamente homogéneos, como los textiles. Si bien es cierto que la competencia tiene lugar sobre todo a través de la diferenciación de las exportaciones (como en las industrias mecánicas y de ingeniería), no hay pruebas de que el comercio conduzca a una reducción salarial. En la medida en que las industrias especializadas disponen de un coeficiente más alto de mano de obra capacitada que las que elaboran productos corrientes, el comercio puede contribuir a hacer que las desigualdades de los ingresos sean cada vez mayores (Equipo especial de la OIT, 1999e, gráfico 5).

40. Los datos sobre los países en desarrollo estudiados por el Equipo especial de la OIT muestran que el comercio internacional no siempre conduce a una disminución de las desigualdades de los ingresos (cuadro 4). En Chile y Bangladesh, las desigualdades de los ingresos aumentaron durante el proceso de liberalización del comercio. En Bangladesh, el aumento de la desigualdad de los ingresos ha conducido a un estancamiento de los mismos en los hogares más pobres, a pesar de los incrementos notables de los ingresos medios por hogar (gráfico 6). Esto es motivo de preocupación, puesto que muestra que no todas las personas participan en el proceso de mundialización en pie de igualdad. Ciertamente, el comercio internacional no es el único factor de explicación: una evaluación cuantitativa sugiere que la contribución directa del comercio internacional al incremento de la desigualdad de los ingresos en Chile, entre 1960 y 1996, pudiera situarse en torno a un 10 por ciento (gráfico 7). Sin embargo, en la medida en que el cambio tecnológico está vinculado al comercio internacional y tiende a utilizar una mano de obra capacitada, puede admitirse una contribución indirecta del comercio al aumento de las desigualdades (Equipo especial de la OIT, 1998, 1999a). En Sudáfrica, la desigualdad de los ingresos disminuyó entre 1990 y 1995, probablemente como consecuencia del fin de las discriminaciones del régimen del apartheid. Según la evaluación del Equipo especial, el efecto neto de la liberalización del comercio puede ir en el sentido del aumento de las desigualdades. Al parecer, hasta ahora la liberalización del comercio ha reforzado la especialización internacional de la economía sudafricana en el sentido de un amplio coeficiente de capital y las tasas de desempleo, ya muy elevadas, han aumentado aún más (Equipo especial de la OIT, 1999d). Sin embargo, es interesante que las repercusiones negativas sobre el empleo de la liberalización del comercio no están en relación directa con la competencia a las importaciones, puesto que las pérdidas relativas de empleo entre 1994 y 1997 han sido mayores en los sectores orientados a la exportación que en los que compiten con las importaciones (gráfico 8)(17) . Los estudios sobre otros países en desarrollo de ingresos medios, como México, Colombia y Costa Rica llegan también a la conclusión de que la liberalización del comercio tiende a aumentar la desigualdad de los ingresos (Robbins, 1996; Hanson/Harrison, 1995; Wood, 1997).

41. Sin embargo, estos resultados no pueden verificarse en todos los países. En Mauricio, el crecimiento orientado a la exportación en los últimos 15 años ha ido acompañado por una mejora de la distribución de los ingresos(18) . En la República de Corea la distribución de los ingresos ha mejorado, aunque los resultados del estudio llevan a la conclusión de que el comercio ha reducido la demanda de mano de obra no calificada (gráfico 11). Los cambios en la demanda (que adoptan la forma de una puesta al día de la fuerza de trabajo) han sido suficientes para contrarrestar las repercusiones potencialmente negativas del comercio en la distribución laboral. Así pues, poner al día la fuerza de trabajo por medio de la educación constituye una parte importante de las estrategias encaminadas a evitar las consecuencias negativas de la mundialización en la distribución de los empleos (Equipo especial de la OIT, 1999b, 1999c).

42. Hay dos explicaciones principales para el hecho de que la liberalización del comercio haya incrementado, en muchos países en desarrollo, la demanda relativa de trabajadores capacitados más bien que de aquellos que disponen de escasas calificaciones:

43. En muchos países en desarrollo la mundialización ha ido asociada con una mayor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. Por ejemplo, la mayoría de los trabajadores de las zonas francas industriales de Mauricio son mujeres: un 81 por ciento en 1983 y un 71 por ciento en 1995 (Equipo especial de la OIT, 1999b). Sin embargo, la mundialización no ha sido capaz, en general, de reducir la discriminación basada en el género de las personas. La segregación profesional no ha cambiado de manera decisiva, y en muchos países las mujeres siguen concentrándose mucho en los empleos con unos salarios relativamente bajos, con una gran inseguridad en el empleo y malas condiciones laborales.

44. Finalmente, se suele decir que la creciente movilidad internacional del capital ha inclinado el equilibrio de poderes que existía entre el capital y el trabajo en favor del capital. Como los trabajadores de un país determinado son, al parecer, relativamente fáciles de reemplazar por trabajadores de otros países, la posición negociadora de los trabajadores puede verse debilitada, y se puede prever que disminuya la participación de los trabajadores a través de los salarios en el PIB. Es un hecho que la cuota salarial en el PIB (aun cuando se corrija para hacer que comprenda el creciente número de trabajadores por cuenta propia) ha disminuido desde el decenio de 1980 en todos los países de la Unión Europea, excepto dos. La cuota salarial media de la Unión Europea se situaba en un 73,2 por ciento durante el período 1981 a 1990, pero en 1998 era ya sólo de un 68,3 por ciento. El Japón ha experimentado también una disminución de la cuota salarial durante el mismo período (que ha pasado de un 75,1 por ciento a un 72,7 por ciento), al tiempo que los Estados Unidos muestra un aumento muy ligero, pasando de un 71,6 por ciento a un 72,4 por ciento (Comisión Europea, 1998).

Mundialización e inseguridad en el empleo

45. Se dice a veces que la mundialización provoca inestabilidad en el mercado laboral. Los trabajadores pueden ser desplazados por la competencia de las importaciones, de la tecnología que ahorra mano de obra y de la IED (por ejemplo, a través de la reubicación de determinadas actividades en el extranjero). La creciente elasticidad de la demanda de trabajadores afecta especialmente a los trabajadores con escasas capacitaciones que tienden a tener poca movilidad y, por lo tanto, tienen más probabilidades de sufrir la inseguridad en el empleo y la precariedad (Rodrik, 1997). La mundialización suele ser considerada como sinónimo de fluctuación de la situación competitiva de las empresas en los mercados mundiales, así como de la situación de los países de que se trate en la división internacional del trabajo. Estos cambios tienen inevitables repercusiones para los trabajadores concretos, puesto que el comercio puede conducir a la creación de empleos en unas industrias con ventajas comparativas, así como a pérdidas de empleo en las industrias que sufren la competencia de las importaciones. Estudios como los de Addison, Fox y Ruhm (1996) sugieren que el riesgo de pérdidas de empleo es relativamente más alto en los sectores expuestos a la competencia de las importaciones.

46. Entre el decenio de 1980 y el decenio de 1990 se observó en la mayor parte de los países de la OCDE una creciente, generalizada y en ciertos casos muy aguda sensación de inseguridad en el empleo en las personas individuales, incluso en aquellas en las que la tasa de desempleo había sido hasta ahora relativamente baja o decreciente, como en el Japón, los Estados Unidos y el Reino Unido(19) .

47. Sin embargo, el examen de la permanencia media de los trabajadores en el empleo no conduce a resultados definitivos, porque no han podido encontrarse cambios significativos en los promedios de permanencia ni en los flujos brutos de empleo(20) . Pero no hay pruebas de que la rotación en los empleos sea mayor en determinados países y en sectores concretos de la población. En Chile, las tasas de creación y desplazamiento de empleos han aumentado mucho desde el principio de la liberalización del comercio, y se han mantenido desde entonces en niveles bastante elevados(21) .

48. Un volumen relativamente escaso de investigación se ha centrado hasta ahora en la naturaleza o volumen de los costos de ajuste asociados a la liberalización del comercio. El presente informe trata de abordar este problema, en base a la hipótesis de que cuanto más grandes sean los costos del ajuste, mayor será también la diferencia entre los requisitos del empleo en las industrias en expansión y las pérdidas de empleos en las que están en recesión. Cuando tanto las industrias en expansión como las que están en recesión pertenecen al mismo sector, suele ser más fácil para los trabajadores licenciados encontrar un nuevo empleo. En cambio, pasar de un empleo a otro en sectores enteramente distintos es probablemente más difícil, especialmente en el caso de los trabajadores que han recibido poca educación, y cuyas capacitaciones y competencias suelen circunscribirse a un sector concreto.

49. Las economías están continuamente expuestas a conmociones, y no hay que olvidar que el comercio es una de ellas, aunque no la única. Sin embargo, el análisis del empleo industrial de 77 países desde 1986 hasta 1995, que se realizó para el presente informe(22)  pone de manifiesto que el comercio producirá probablemente más efectos negativos de supresión de empleo que otras conmociones, por la importante rotación intersectorial de trabajadores a que da lugar, de la manera siguiente:

50. En la mayor parte de los países que se están estudiando, la mundialización ha tenido como consecuencia una transformación del empleo, que ha pasado del sector industrial a los servicios. Una transformación parecida se produjo en los tiempos de la revolución industrial cuando los avances de la productividad en el sector agrícola provocaron la transmigración de los trabajadores agrícolas a la industria. Los estudios por país muestran que el empleo ha crecido en los sectores de exportación, pero que estas ganancias no han compensado las pérdidas registradas en los sectores que compiten con las importaciones. La razón es que los importantes avances de la productividad se han producido en el sector manufacturero tomado en conjunto. Estos avances se han traducido en unos precios industriales relativamente más bajos, que han permitido conceder un mayor margen de bienestar a los consumidores: en otras palabras, los productos industriales son ahora más baratos. No obstante, en vez de comprar más productos los consumidores tienden a demandar más servicios(23) .

Mundialización y nuevos modelos de empleo

51. Hasta el decenio de 1970 casi todas las discusiones sobre el empleo asalariado se basaban implícita o explícitamente en el modelo de una relación de empleo «standard», con las siguientes características: la existencia de un solo empleador y de un solo puesto de trabajo; la existencia de un contrato indefinido de trabajo; trabajo a tiempo completo, y la existencia de un cierto grado de protección social y jurídica.

52. Aunque incluso en el decenio de 1970 esta relación standard de empleo estaba muy lejos de ser universal (especialmente en muchos países en desarrollo), las formas de trabajo no convencionales o atípicas están en alza en muchos países.

53. La falta de datos generales, y de diferencia de definiciones en este ámbito hace que las comparaciones entre países resulten bastante difíciles. Los análisis de tendencias entre los países y dentro de los distintos grupos de países son algo más fiables. El trabajo a tiempo parcial se ha incrementado desde mediados de 1970 en la mayor parte de los países para los que se dispone de datos: en los 12 países que ya eran miembros de la Unión Europea en 1987, el trabajo a tiempo parcial como proporción del empleo total ascendió de un 8,9 por ciento en 1987 hasta un 12,2 por ciento en 1990 y a un 12,2 por ciento en 1995 (cuadro 5). El empleo temporal se ha incrementado desde mediados de la década de 1980 en todos los países muestra, a excepción del Japón, donde ha permanecido prácticamente sin cambios y la República de Corea, donde ha disminuido sustancialmente (cuadro 6). En muchos países en desarrollo, el empleo no convencional suele adoptar la forma de un empleo «no protegido», sin contrato escrito de trabajo o sin cobertura de seguridad social jurídicamente establecida. Aunque este tipo de trabajo retribuido «oficioso» no es cosa nueva, los datos de que disponemos para un conjunto de países de América Latina indican que el empleo asalariado no protegido se ha incrementado en todos ellos desde principios del decenio de 1990 (cuadro 7).

54. Es difícil decir si la mundialización constituye el principal factor responsable de ello. Hay razones para pensar que existe una cierta correlación. A medida que la demanda de trabajo se hace más y más volátil, las formas no convencionales de empleo pueden ser utilizadas por las empresas para aumentar la flexibilidad externa (es decir, adaptando la cantidad de trabajadores a la evolución de las necesidades). En determinados países y sectores, hay pruebas que tienden a confirmar la vinculación entre el empleo no convencional y la mundialización. Por ejemplo, ciertas empresas de Sudáfrica han reaccionado a la creciente presión competitiva transformando a los trabajadores dependientes en «subcontratistas independientes»(24) . En Chile, más de un 90 por ciento del empleo en las actividades agrícolas orientadas a la exportación tiene carácter temporal, mientras que esta proporción asciende sólo a un 55 por ciento en el caso de las actividades que están en competencia con las importaciones(25) . La contratación de grandes cantidades de trabajadores temporeros parece ser una de las estrategias adoptadas por las empresas manufactureras de Marruecos como respuesta a la reforma del comercio en el decenio de 1980 (Currie/Harrison, 1997). Sin embargo, una evaluación más cuantitativa de esta correlación sigue siendo un tema de investigación para el futuro.

55. Además de la mundialización, la evolución de la oferta ha contribuido también a la aparición de ciertas formas de empleo no convencional, como el trabajo a tiempo parcial. Hasta ahora han sido sobre todo las mujeres quienes han optado por este arreglo, que les permite combinar un empleo retribuido con las responsabilidades familiares. Es también cierto que el empleo no convencional suele encontrarse con mayor frecuencia en los sectores económicos no directamente expuestos a la competitividad internacional (por ejemplo, en los servicios no comerciales).

56. El alza del trabajo no convencional no significa necesariamente un mayor grado de precariedad. El trabajo a tiempo parcial o temporal puede ser libremente escogido por determinadas personas. Por ejemplo, en 1997, un 58,5 por ciento de los trabajadores a tiempo parcial de los 15 países de la Unión Europea no deseaba trabajar a tiempo completo, y otro 9,5 por ciento combinaba el trabajo a tiempo parcial con la asistencia a centros de enseñanza u otros tipos de formación. La proporción de trabajadores a tiempo parcial voluntarios era aún mayor entre las mujeres(26) .

57. En el caso del trabajo temporal, la proporción de personas que asumen voluntariamente este tipo de empleo es mucho menor. Sin embargo, en ciertas profesiones, como entre los programadores informáticos, los especialistas en medios de comunicación (por ejemplo, Internet) y los consultores, el empleo temporal puede a veces ofrecer mejores oportunidades de aprendizaje y de ascenso que un trabajo permanente con un empleador único. De manera más general, en un entorno de rápida evolución económica y tecnológica a nivel nacional e internacional, las formas no convencionales de empleo pueden, en ciertos casos, contribuir a una inserción eficiente de los trabajadores en actividades con mayor productividad y, por consiguiente, mayores ingresos.

58. En conjunto, parece que mientras los trabajadores altamente capacitados pueden aprovecharse de las formas no convencionales de empleo, en cambio los que tienen pocas capacitaciones suelen ser negativamente aceptados. Las formas de empleo no convencionales pueden en algunos contextos hacer que los trabajadores sean más vulnerables a los efectos de las fluctuaciones económicas. Los derechos jurídicamente establecidos tal vez no sean siempre respetados y la negociación colectiva tal vez no abarque a estos trabajadores.

59. Por lo tanto, es fundamental diseñar unos marcos reglamentarios que den cierta medida de protección social a los trabajadores que tengan unas formas no convencionales de empleo en unos contextos en que esta protección no exista. La ampliación de los mecanismos de seguridad social a estos trabajadores constituye también una cuestión de la mayor importancia.

D. La función de las políticas

60. Los resultados antes mencionados sugieren que la mundialización supone nuevas ocasiones de negocios y por consiguiente mejores perspectivas económicas, pero también puede ocasionar costos de ajuste importantes. Más generalmente, preocupa la estabilidad del empleo en el momento en que las empresas hacen ajustes debido a las presiones que surgen del incremento de la competencia internacional. Mientras algunas empresas están en buena posición para salir ganando en este proceso, la situación de otras puede empeorar ya sea en términos relativos o absolutos. Sin embargo, ninguno de los países estudiados ha considerado la posibilidad de tomar medidas proteccionistas en materia de comercio e inversión extranjera directa como una solución a esos problemas. En cambio, el reto consiste en elegir la combinación de medidas adecuada (por los gobiernos y los interlocutores sociales) a fin de aumentar los beneficios de la mundialización y reducir los costos sociales. Los estudios por país muestran que, contrariamente a la opinión según la cual los gobiernos nacionales están desarmados frente a la mundialización, las políticas nacionales pueden tener una fuerte influencia sobre la relación que existe entre la mundialización y el progreso social. Hay reales posibilidades de mejorar la competencia en el plano nacional y, de este modo, aprovechar las oportunidades de negocios que ofrece la mundialización. Lo que es más importante aún, los cuatro «pilares sociales» pueden contribuir significativamente al éxito del proceso de mundialización:

El presente capítulo tiene por objeto explicar la razón por la cual, y sobre todo, en qué reside la importancia de las políticas.

Aumento de las oportunidades empresariales
a consecuencia de la mundialización

61. Con demasiada frecuencia, el debate sobre el empleo se centra casi exclusivamente sobre la cuestión de la reforma del mercado de trabajo. Por ejemplo, a veces se afirma que una mayor flexibilidad del mercado de trabajo ayudaría a aumentar el componente de empleo en el crecimiento económico. Dejando de lado la ambigüedad del término «flexibilidad», sorprende la poca atención que se le da a la cuestión relativa a la manera en que las reformas del mercado de productos pueden ayudar a mejorar las perspectivas de empleo. La reflexión política sobre la globalización no es una excepción: a menudo omite el hecho de que, para que se concreten las oportunidades de negocios que resultan de la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa, tiene que ser posible innovar y crear nuevas empresas para las cuales es necesario que exista un mercado de productos adecuado.

62. Por ejemplo, la liberalización del comercio aumentará la rentabilidad de los sectores de exportación, lo que permitirá aumentar la producción y el empleo en esos sectores. Esto ofrece oportunidades provechosas para ampliar la capacidad de las empresas existentes, atraer empresas extranjeras o crear actividades económicas totalmente nuevas. La existencia de barreras a la competencia interna tales como los acuerdos de cartel entre grandes empresas contrarrestará esos efectos favorables. Un reciente documento del Departamento de Comercio e Industria de Sudáfrica dice lo siguiente:

63. Como es sabido, la liberalización de la importación afectará a los sectores competidores de la importación cuando los bienes importados compitan con la producción nacional. Asimismo, es evidente que ese proceso también hará bajar los precios de los productos importados y que paralelamente aumentarán los ingresos reales de los consumidores. Habida cuenta de la propensión relativamente alta al consumo de servicios, las ganancias reales obtenidas de esta manera generalmente se gastan en servicios. En otros términos, la liberalización de la importación tiende a aumentar la demanda de servicios nacionales que con frecuencia no se comercializan. Por lo tanto, la creación de un entorno favorable a la competencia en materia de prestación de servicios probablemente sea un factor esencial para mejorar los efectos de la mundialización. En todos los países que forman parte del estudio se está examinando el desarrollo de las pequeñas empresas, que son predominantes en ciertos sectores de servicios.

64. También cumplen una función importante los bancos en tanto que intermediarios financieros. El grado de eficiencia del crédito conformará la respuesta de las empresas a la mundialización. A este respecto, es interesante observar que el Gobierno de Corea y los interlocutores sociales han determinado que los vínculos entre los grandes conglomerados (chaebol) y los bancos son el factor esencial de la reciente crisis financiera. Algunos chaebol han creído durante mucho tiempo que podían ser sacados de apuro por los bancos comerciales y, de ser necesario, por los gobiernos. La mentalidad de esos grupos -- «demasiado grande para fallar» -- aparentemente ha fomentado las inversiones riesgosas que hicieron. El Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, está llevando a cabo importantes reformas en esta materia. Por ejemplo, los chaebol deben presentar en 1999 sus estados financieros consolidados. Del mismo modo, deberán precisarse las responsabilidades de la alta dirección en caso de errores de gestión. A fin de reforzar los derechos de los accionistas minoritarios, un cierto número de empresas tendrán que nombrar directores externos. Asimismo, desde abril de 1998, se han eliminado paulatinamente las garantías de las deudas entre miembros del mismo grupo, con el propósito de reducir los vínculos entre las distintas partes de los conglomerados. En el caso de Bangladesh, el sector financiero está limitado por su reducida capacidad institucional, un marco de control fragmentado e ineficaz y la falta de personal calificado. Los bancos comerciales cargan con activos importantes que no producen rendimientos, lo que indica fallas en su función de intermediarios. No obstante, en este caso existen soluciones, como lo demuestra el gran número de bancos especializados en el crédito a personas de pocos recursos que se han creado en los últimos 15 años. Estos bancos han tenido bastante éxito, y también propiciaron nuevas iniciativas en relación con los grupos desfavorecidos. El ejemplo excepcional del Grameen Bank de Bangladesh y el número sin precedentes de microcréditos que ha otorgado es un caso ejemplar. Con un promedio de préstamos ligeramente superior a 100 dólares, los prestatarios, a menudo mujeres, obtienen un trabajo independiente. El Banco afirma que de esta forma el 54 por ciento de los prestatarios del Grameen han superado la línea de pobreza(28) .

65. En resumen, la política orientada hacia la competencia y la reforma del sector financiero pueden desempeñar un papel clave para aumentar los beneficios de la mundialización. Asimismo, esas políticas pueden servir objetivos sociales. Por ejemplo, en Sudáfrica, habida cuenta de la distribución desigual e injusta de los bienes por motivos raciales, la política orientada hacia la competencia tiene un aspecto positivo al controlar la concentración del poder económico (denominado «consideraciones de interés público»)(29) . En Suiza existen profesiones de altos ingresos -- tales como la medicina y la abogacía -- que son de acceso limitado. La puesta en práctica por el Gobierno de un amplio programa en el ámbito de la política en materia de competencia, debería progresivamente facilitar el acceso a esas profesiones. De este modo se crearían más puestos de trabajo y se lograría una distribución de los ingresos más justa(30) .

Fortalecimiento de los cuatro pilares sociales

1. Educación y formación

66. Existe un consenso general según el cual la educación y la formación son una respuesta muy importante a largo plazo a los retos que plantea la mundialización. Las políticas nacionales relativas al desarrollo de los recursos humanos nunca han sido tan importantes. Esto se debe a varias razones económicas y sociales. En primer lugar, la educación y la formación tienen una fuerte influencia sobre la capacidad de innovar, desarrollar nuevas tecnologías, mejorar el mercadeo de los productos, etc. En segundo lugar, como se expone en la sección C, uno de los motores de la mundialización -- el cambio tecnológico -- tiende a aumentar la demanda de mano de obra calificada en detrimento de la mano de obra sin calificaciones. La mala situación de los trabajadores poco calificados en muchos países, como también en los países estudiados por el Equipo especial, es la prueba de este problema. En tercer lugar, como se menciona más arriba, está demostrado que el comercio está relacionado con la rotación en el mercado de trabajo y que los trabajadores cuyas calificaciones corresponden específicamente a un sector o a una empresa (a menudo los trabajadores con pocas calificaciones) son los más perjudicados en comparación con los trabajadores que tienen calificaciones generales que les permiten cambiar de empleo. En un contexto de cambio constante de las condiciones económicas, una economía abierta requiere un alto grado de movilidad profesional. Por último, la cuestión de la igualdad de oportunidades, en particular para acceder a una educación de alta calidad, es fundamental del punto de vista de la equidad social. La movilidad social es sumamente difícil para las personas de bajos recursos cuando no hay igualdad de oportunidades. Existe también una dimensión política de la cuestión de la igualdad de oportunidades: cuando aumentan las desigualdades sociales y crece la sensación de inseguridad, un sector importante de la población puede oponerse a las reformas económicas en general y en particular a la liberalización del comercio, aunque éstas no sean el problema principal. Cuando existen desigualdades en materia de oportunidades de educación, ese riesgo aumenta considerablemente.

67. La República de Corea, que ha convertido la educación en una prioridad nacional desde el principio de su desarrollo económico, constituye un ejemplo interesante. En los años sesenta y a principios de la década del setenta se generalizó el acceso a la educación secundaria. Desde entonces, se han hecho esfuerzos importantes en la educación terciaria. Así es como se observa que la tasa de inscripción en la enseñanza superior prácticamente se duplicó entre 1975 y 1980, y de nuevo se multiplicó más que por dos durante la primer mitad de los años ochenta, y desde entonces sigue creciendo. La tasa de inscripción para la enseñanza superior pasó del 9 por ciento en 1970 a 58 por ciento en 1995; durante el mismo período la proporción de personas que terminaron estudios universitarios en relación con la población total mayor de 25 años aumentó en forma notable pasando de 4,9 por ciento a 19,1 por ciento. Esas tendencias han cambiado la estructura del mercado de trabajo. Desde 1980, la proporción de personas que han terminado una carrera universitaria en el mercado de trabajo ha pasado de 6,7 por ciento a 20,3 por ciento y la proporción de personas que han terminado el bachillerato ha pasado de 21,8 por ciento a 42,9 por ciento. Inversamente, ha disminuido notablemente el número de personas que han terminado el ciclo medio y el de las personas que tienen menos de nueve años de escolaridad; esos trabajadores representan entre la mitad o un poco más del tercio de la totalidad de la fuerza de trabajo. Como consecuencia del esfuerzo dedicado a la educación, el nivel logrado están entre los más altos en el mundo. Según varias mediciones, entre las cuales el número de diplomas de licenciatura, la República de Corea supera a varios países industrializados. Una mejor educación ha ayudado a reducir las desigualdades en el mercado de trabajo que con frecuencia acompañan a la mundialización.

68. En la República de Corea se han hecho progresos importantes en materia educativa en términos cuantitativos así como cualitativos. No obstante, según algunos observadores se han hecho menos esfuerzos para mejorar la formación profesional. En el sistema de formación profesional actual, se exige que los empleadores gasten en formación una determinada proporción de la masa salarial. Dicha proporción, determinada por el Ministerio de Trabajo, varía según los sectores de producción, si bien generalmente representa algo menos del 2 por ciento de la masa salarial. Se impone una tasa de formación a los empleadores que no cumplen con este requisito. Al parecer muchos empleadores prefieren pagar esa tasa en lugar de cumplir con sus obligaciones en materia de formación. Lo que es más importante, es que el sistema es relativamente centralizado puesto que el Ministerio de Trabajo es la autoridad que aprueba los planes de formación si bien tiene que consultar a una comisión «deliberativa».

69. En Suiza la igualdad de acceso a una educación y una formación de alta calidad está garantizada, en parte porque las empresas suizas se han especializado en los mercados de alto valor agregado. Estos mercados se caracterizan por un alto grado de diferenciación de los productos lo que ha ayudado a mantener salarios envidiablemente altos y buenas condiciones de trabajo. Una característica importante del sistema educativo de Suiza es la tasa relativamente baja de estudiantes que abandonan los estudios. Por último, el aprendizaje o sistema mixto que combina los cursos teóricos con la formación práctica y la experiencia en el puesto de trabajo ha demostrado su eficacia pues facilita la transición de la escuela al trabajo.

70. La formación profesional puede contribuir a adaptar las calificaciones en un contexto económico de constante cambio. Asimismo, puede mejorar las competencias lo que permitirá enfrentar los retos del cambio tecnológico. Sin embargo, si bien a menudo se reconoce la importancia de la formación, prácticamente en todos los países que forman parte del estudio se observan obstáculos importantes cuando se trata de la acción concreta. En primer lugar, para que la formación sea útil, debe tener en cuenta los requisitos del mercado de trabajo, lo que no es una tarea fácil. En segundo lugar, siempre existe el riesgo de que, después de haber sido formados en una empresa, los trabajadores sean contratados por otra empresa, es el llamado problema de los beneficiarios sin contrapartida. Esto puede representar una falta de incentivos para la formación en el plano de la empresa, el que generalmente es el más importante.

2. Redes de seguridad en materia social

71. Una red de seguridad en materia social efectiva tiene dos propósitos complementarios:

72. Recientemente, en dos de los países que forman parte del estudio -- Chile y la República de Corea -- se ha reforzado la red de seguridad en materia social. Las características de la inserción de Chile en la economía internacional implican un grado relativamente elevado de inestabilidad en el mercado de trabajo para sectores importantes de la población activa. Sin embargo, en Chile existe relativamente poca protección en materia de desempleo. No hay prácticamente prestaciones de desempleo (y, sobre todo, como se señala más adelante, la legislación en materia de protección del empleo es relativamente flexible). Por lo tanto, dado que hay que pagar muchos servicios tales como la salud y la educación de alta calidad, hasta perder un trabajo ocasional puede tener repercusiones considerables sobre los hogares afectados. Actualmente se examina una propuesta para introducir un sistema de protección para trabajadores cesantes (PROTRAC) basado en cuentas de ahorro individuales y en una contribución conjunta de los empleadores y los trabajadores. En la República de Corea, hasta ahora la función del Estado en tanto que proveedor de prestaciones sociales ha sido modesta (salvo en el caso de los servicios de salud, sistema garantizado por el Estado a todos los individuos). Por ejemplo, el sistema de jubilaciones está esencialmente basado en las empresas. Hasta la reciente creación del Fondo de Garantía de Salarios, las prestaciones de retiro originadas en el sistema de jubilaciones no eran garantizadas por el Estado. En consecuencia, el sistema abarca sólo al 55 por ciento (en abril de 1998) de todos los trabajadores en edad de jubilación. Habida cuenta de su fuerte dependencia de las ganancias de las empresas, la parte del gasto asumido por el Gobierno en materia de seguridad y bienestar social sólo ascendió al 6,1 por ciento en 1996, o sea, menos del 1 por ciento del PIB, lo que es comparativamente bajo en el plano internacional. Desde el principio de la crisis se han tomado medidas importantes con miras a la creación de una red de seguridad en materia social. En particular, se ha reforzado el sistema de prestaciones de desempleo, se ha dispuesto que el Gobierno apoye los esfuerzos en materia de repartición del trabajo para prevenir los despidos masivos, se han reforzado los derechos de las pensiones basadas en la empresa y se ha creado el Fondo de Garantía de Salarios. La adopción de estas medidas ha reducido el costo del ajuste así como la oposición al proceso de reformas en curso.

73. Si bien se reconoce ampliamente su importancia, las redes de seguridad en materia social han debido enfrentar el difícil reto de ayudar a los grupos de bajos ingresos que, según lo que se señala más arriba, son cada vez más numerosos. Además, al parecer las redes de seguridad tradicionales, como la familia, se han debilitado y por lo tanto se pide más apoyo al Gobierno. El caso de Mauricio ilustra concretamente esos problemas emergentes. Mauricio es considerado un Estado providencia en los documentos del Gobierno: tiene educación gratuita, servicios de salud gratuitos y una pensión de vejez para la que no hay que contribuir, gratuita, para todas las personas mayores de 60 años. Asimismo, existen subvenciones para los discapacitados, las viudas, los huérfanos, las familias desfavorecidas con personas a su cargo, los jefes de familia de bajos ingresos desempleados, y los hogares de bajos ingresos; un cuarto de todos los hogares se beneficia de una ayuda para alimentos, y precios subvencionados para el arroz y la harina. Los gastos sociales representan aproximadamente el 40 por ciento de los gastos del Gobierno en los últimos años, 17 por ciento para la educación, 8 por ciento para la salud y 19 por ciento para el bienestar social (incluidas las pensiones para las que no hay contribuciones que representan aproximadamente el 70 por ciento del gasto en materia de bienestar social). Se considera necesario dar esa importancia a la asistencia social, pues la estabilidad política depende mucho de la cohesión social habida cuenta de la diversidad étnica y religiosa así como de la geografía de Mauricio. Como se señala en un reciente documento oficial, es probable que esta preocupación por la asistencia social también haya contribuido al desarrollo económico. A pesar de este cuadro positivo, preocupan los retos sociales con los que se enfrenta el país, como por ejemplo el aumento de los divorcios y suicidios así como también del alcoholismo y la toxicomanía.

74. Otra cuestión delicada es la forma en que se puede ayudar a los grupos de bajos ingresos y al mismo tiempo incentivarlos a participar activamente en el mercado de trabajo. A fin de tratar esta cuestión, el Gobierno de Suiza ha elaborado una serie de programas activos de mercados de trabajo con el propósito de mantener la empleabilidad de los desempleados. En vista del debate internacional sobre las ventajas y las desventajas de los diferentes sistemas de apoyo tales como el impuesto negativo sobre el ingreso y el otorgamiento de un ingreso mínimo, por lo general, los países han optado por métodos más bien pragmáticos que combinan encuestas sobre trabajos disponibles con planes de prestaciones supeditadas a una comprobación de recursos y de prestaciones sociales que por estar ligadas a un trabajo lo hacen atrayente.

75. Por último, a veces se argumenta que en muchos países en desarrollo la base imponible es demasiado pequeña lo que dificulta la creación de redes de seguridad en materia social. Además, como lo demuestran los estudios de Bangladesh y Mauricio, la reducción de las tarifas de importación puede afectar seriamente los ingresos del Gobierno dependiendo de la elasticidad de las importaciones con respecto a los cambios de los precios. Por ejemplo, en Mauricio, mientras que en 1980 los impuestos sobre el comercio internacional representaban aproximadamente el 52 por ciento de los ingresos del Gobierno, en 1996-1997 sólo ascendían al 31 por ciento (gráfico 11). En 1995 los impuestos sobre el comercio internacional representaban aproximadamente el 1 por ciento del PIB en los países desarrollados y Singapur, el 6 por ciento en la República de Corea, del 12 al 16 por ciento en Malasia y Tailandia y el 24 por ciento en los países africanos menos desarrollados. Sin embargo, habida cuenta de los efectos estimulantes de la mundialización, deberían desarrollarse otras fuentes de ingresos. El aumento de los ingresos reales de los hogares más ricos observado en la mayoría de los países que forman parte del estudio debería permitir la mejora de los ingresos provenientes de los impuestos. Desafortunadamente se tiende hacia la creación o el aumento del impuesto sobre el valor agregado, que es considerado regresivo desde el punto de vista de la distribución de los ingresos.

3. Legislación laboral y relaciones laborales

76. A raíz de la mundialización aumentan las oportunidades de negocios en algunos sectores y disminuyen en otros. Por consiguiente, el empleo debe ser suficientemente adaptable para facilitar el ajuste. La adaptabilidad del empleo puede ser «numérica», lo que significa que los niveles de empleo se ajustan a los cambios de la demanda y de la producción. No obstante, también puede ser «funcional», es decir que el empleo se ajusta mediante la reorganización interna y cambios en la organización del trabajo. Al mismo tiempo las instituciones del mercado de trabajo deben garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores y de las normas laborales. Esto no sólo es importante desde el punto de vista de la protección de los trabajadores, en especial de los más vulnerables, sino también para garantizar una economía eficiente y un cierto grado de estabilidad social. Evidentemente, el equilibrio es difícil entre la adaptabilidad numérica y funcional. No obstante, la experiencia internacional indica que pueden encontrarse soluciones prácticas para cada caso particular y en cada contexto institucional.

77. En dos de los países estudiados que han enfrentado un reto importante de reestructuración -- la República de Corea y Sudáfrica -- la legislación laboral y las reglamentaciones han sido sustancialmente modificadas con miras a permitir mayor amplitud a los ajustes en la materia, pero garantizando una protección adecuada de los trabajadores. En la República de Corea después de las reformas sucesivas de 1997-1998, las condiciones de despido han sido facilitadas. Se autorizan despidos por «motivos urgentes de gestión»: anteriormente, la legislación era muy restrictiva a este respecto. Las fusiones como las adquisiciones y absorciones pueden constituir motivos urgentes de gestión. En todo caso, la legislación prevé que deben hacerse todos los esfuerzos posibles para evitar los despidos. En particular, la dirección debe, en consulta con los representantes de los trabajadores, explorar otros medios como la disminución del horario de trabajo, la reducción de los salarios, el traslado y la reconversión. Se prevé la creación de una comisión sobre horarios de trabajo, a fin de determinar la manera de estabilizar el empleo mediante una reducción de los horarios de trabajo. Además, deben establecerse normas racionales y equitativas para determinar qué trabajadores deben ser despedidos y, en particular, la norma de no-discriminación basada en el género. Los empleadores deben notificar a los sindicatos o a los representantes de los trabajadores, 60 días antes del despido, las formas de evitar el despido y las normas para determinar quién será despedido, así como mantener discusiones francas con ellos. Si las condiciones económicas lo permiten, los empleadores deberían volver a emplear trabajadores despedidos. En Sudáfrica, la ley de relaciones laborales de 1995 permite los despidos por justos motivos, tales como la reestructuración de la empresa, de acuerdo con un procedimiento equitativo.

78. La cuestión de la reglamentación de las formas de empleo atípicas tales como el trabajo móvil (República de Corea), el trabajo en régimen de subcontratación (Chile), el trabajo según convocación inmediata (Suiza), los contratos de tiempo parcial y de duración determinada es un tema polémico. Como se destacó anteriormente, estas nuevas formas de empleo representan una parte importante de los nuevos empleos que se han creado durante los últimos años. En ciertos casos pueden responder a la demanda tanto de las empresas como de las personas interesadas. No obstante, en algunos contextos pueden dar lugar a abusos y fraudes. Ciertos países han tratado de enfrentar esta dificultad de varias maneras:

79. La cuestión conexa que surge en la mayoría de los estudios por país y que es de alcance general, es la de saber si los convenios colectivos deben ampliarse a los que no son parte en el convenio y, de ser así, en qué condiciones. La mundialización exige un cierto grado de consenso y de diálogo social para aplicar soluciones prácticas. La negociación colectiva es un instrumento adecuado para ello. Pero no puede llevarse a cabo en ciertos sectores y pequeñas empresas donde los sindicatos no tienen mucha presencia. Cabe preguntarse si en esos sectores y empresas los salarios y las condiciones de trabajo deben establecerse mediante contratos individuales con normas mínimas fijadas por la legislación nacional o si los convenios colectivos logrados a nivel sectorial deben extenderse a ellos. En Chile y Corea se negocia colectivamente sobre todo en el plano de la empresa; a falta de negociación colectiva, deben aplicarse las normas y los salarios mínimos fijados por el Gobierno. En Sudáfrica, los convenios colectivos pueden ampliarse a los que no son parte en el convenio en ciertas condiciones. No obstante, los que no son parte en el convenio pueden pedir la exención. En Suiza también es posible la ampliación, pero las condiciones son bastante estrictas. Dado que no existe un salario mínimo nacional, hay actualmente un debate para determinar si los mecanismos de ampliación deben reforzarse habida cuenta de los riesgos de presión a la baja sobre los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores poco calificados. Esto podría ocurrir como consecuencia del reciente acuerdo bilateral sobre el movimiento de trabajadores entre Suiza y la Unión Europea.

4. Normas fundamentales del trabajo

80. Se ha discutido intensamente en el plano internacional la controvertida cuestión de las normas internacionales del trabajo y el comercio internacional. Esto se debe en gran medida a que en ciertos círculos se relaciona el acceso de los países en desarrollo a los mercados de los países industrializados con su observancia de las normas mínimas de trabajo. Muchos ciudadanos y muchos gobiernos de los países industrializados consideran que los países en desarrollo se benefician de una competencia desleal cuando exportan bienes y servicios sin cumplir con las normas laborales mínimas. En el mundo en desarrollo, por otro lado, muchos estiman que vincular el comercio y las normas laborales se hace con fines proteccionistas. No es que en los países desarrollados las personas se opongan a las normas laborales; más bien consideran que establecer un vínculo directo entre las normas laborales y el comercio es simplemente una excusa para restringir la circulación de bienes y servicios entre los países en desarrollo y los países desarrollados. Las discusiones que han tenido lugar en el Consejo de Administración de la OIT revelan estos desacuerdos.

81. La reciente Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento proporciona el marco para progresar ahora en esta materia. Para el éxito de la naturaleza promocional de la Declaración, es importante que los países Miembros entiendan que es de su interés hacer respetar las normas fundamentales del trabajo. En realidad, como se observa en los estudios por país, las fuerzas que impulsan la globalización y la liberalización del comercio han aumentado la importancia de las normas fundamentales. Por ejemplo:

82. Los estudios por país realizados por el Equipo especial incluyen informaciones y análisis sobre tres de los cuatro derechos fundamentales cubiertos por la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (sólo el trabajo forzoso u obligatorio no fue estudiado, dado que no es importante en los países que forman parte del estudio). En los países donde la cuestión era pertinente, la situación de las normas fundamentales fue documentada en los estudios, y se realizaron análisis sobre la forma en que la observancia de esos derechos fundamentales ha contribuido al desarrollo y a la competencia internacional.

83. El trabajo infantil es una cuestión fundamental sólo en un estudio por país -- Bangladesh --, si bien sólo una pequeña proporción de niños en Bangladesh trabaja en el sector de la exportación, el trabajo infantil es corriente en el sector más importante de la industria de exportación de Bangladesh -- el sector del vestido. A fin de tratar esta situación, la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh, concluyó un memorando de acuerdo para la eliminación del trabajo infantil en la industria del vestido. Este es un buen ejemplo de cómo puede eliminarse el trabajo infantil de sectores industriales específicos sin perjudicar a los niños que son desplazados, si bien debe admitirse que los programas destinados a sectores industriales específicos no tratan el problema del trabajo infantil en su totalidad.

84. En todos los estudios por país se ha reunido información sobre las relaciones laborales y las tasas de sindicación. Varios de ellos demuestran el papel constructivo que han desempeñado los interlocutores sociales en la promoción del desarrollo económico, como se observa a continuación.

85. Varios de los estudios por país analizan el papel importante que las mujeres desempeñan en el desarrollo económico de su país y en el aumento de la competitividad internacional de su país. Por ejemplo, en Mauricio, en los últimos 15 años, las mujeres entraron en el mercado de trabajo tan rápidamente que la parte del empleo total que representan pasó de 22 a 33 por ciento entre 1982 y 1995. Del mismo modo en Bangladesh, son mujeres la inmensa mayoría de los trabajadores empleados en el sector de la vestimenta que se está desarrollando rápidamente. Es importante observar que éstos y otros países necesitan considerar un alto grado de desigualdades entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en Mauricio como en otras partes, las calificaciones laborales de las mujeres aumentan rápidamente (como por ejemplo un mejor nivel de educación y más años de experiencia laboral) lo cual debería llevar a una rápida mejora de la situación de las mujeres en el mercado de trabajo, lo que no siempre ocurre.

E. Seguimiento y acción de la OIT

86. Actualmente, el Equipo especial está trabajando en el estudio sobre Polonia. El próximo paso será la publicación del informe de síntesis completo, convenientemente revisado a la luz de las discusiones en el Grupo de Trabajo, junto con los otros siete estudios por países.

87. Se han presentado varias ideas para actividades futuras en las reuniones tripartitas nacionales en las que se han presentado los estudios por país. En primer lugar se sugirió que se hiciera un seguimiento sobre las cuestiones de política planteadas en los estudios. Los equipos multidisciplinarios serían los más indicados para realizar actividades en esta materia. En segundo lugar, los miembros del Consejo de Administración han instado al Grupo de Trabajo a presentar los principales resultados de ciertos estudios por país en reuniones subregionales a fin de dar a conocer su experiencia sobre los países considerados. En tercer lugar, otras organizaciones internacionales se han mostrado interesadas en los estudios. Por consiguiente, puede ser útil organizar reuniones con estas organizaciones a fin de discutir las metodologías y los resultados de investigaciones similares y explorar vías para llevar a cabo tareas complementarias.

88. Entre los resultados claros de esta labor, cabe señalar la importancia de emprender nuevas investigaciones en varias esferas importantes, que el Grupo de Trabajo tal vez considere oportuno incluir en el programa de trabajo para el próximo bienio, como por ejemplo:

89. Si bien tanto los estudios por país como el informe de síntesis se centran en las respuestas de política nacionales a los retos que plantea la mundialización, se plantea la cuestión de saber si también han de considerarse medidas en el plano internacional. Por ejemplo, como actualmente se debaten posibles soluciones al problema de la volatilidad de los movimientos de capital a corto plazo, el Consejo de Administración tal vez desee recibir informaciones al respecto y examinar, desde el punto de vista de la OIT, las diferentes propuestas presentadas. Esta es una cuestión importante para la Organización, dado que las corrientes de capitales volátiles pueden tener una influencia importante sobre el empleo y el progreso social en los Estados Miembros. De manera más general, la OIT debería desempeñar un papel más importante para lograr que las dimensiones sociales y el mercado de trabajo sean debidamente tomadas en cuenta en los debates internacionales sobre cuestiones financieras, comerciales y macroeconómicas.

Ginebra, 3 de marzo de 1999.

1.  Se adoptó la decisión de establecer una Comisión Preparatoria para la Organización Mundial del Comercio que, entre otras cosas, trataría de las propuestas para incluir puntos adicionales en el orden del día del programa de trabajo de la OMC. El presidente de Comisión de Negociaciones Comerciales, al concluir sus comentarios se refirió también a la importancia que determinadas delegaciones concedían a la relación entre el comercio y las normas del trabajo internacionalmente reconocidos.

2.  Consejo de Administración, Actas de la 260.ª reunión (junio de 1994).

3.  El texto completo del párrafo correspondiente dice así: «Renovamos nuestro compromiso de respetar las normas fundamentales del trabajo internacionalmente reconocidas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente para establecer esas normas y ocuparse de ellas, y afirmamos nuestro apoyo a su labor de promoción de las mismas. Consideramos que el crecimiento y el desarrollo económico impulsados por el incremento del comercio y la mayor liberalización comercial contribuirán a la promoción de esas normas. Rechazamos la utilización de las normas del trabajo con fines proteccionistas y convenios en que no debe cuestionarse en absoluto la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo de bajos salarios. A este respecto, tomamos nota de que las Secretarías de la OMC y la OIT proseguirán su actual colaboración». Declaración Ministerial de Singapur, 1996 (párrafo 4). Véase el documento GB.268/WP/SDL/1/3, Corr. y Add.1, y http://www.wto.org/wto/archives/mc.htm.

4.  Documentos GB.267/WP/SDL/1/1 y GB.268/WP/SDL/1/2. En la 268.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1997) se informaba de que el cuestionario había recibido 180 respuestas, procedentes de 98 países.

5.  Documento GB.270/WP/SDL/1/2.

6.  Documento GB.273/WP/SDL/2.

7.  Bangladesh, Chile, la República de Corea, Mauricio, Sudáfrica y Suiza. El estudio sobre Polonia está en marcha.

8.  Lateef, 1997; The Economist, 16 de enero de 1999.

9.  Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 1998.

10.  UNCTAD, varios años.

11.  En su último World Investment Report, la UNCTAD (1998:14-16) presenta unos cálculos para el período 1992-1997, que confirman los coeficientes de volatilidad más elevados para las inversiones de cartera, comparadas con la inversión extranjera directa. Los préstamos de los bancos comerciales mostraron ser una fuente aún más volátil de capitales.

12.  UNCTAD, 1998.

13.  Campa/Goldberg, 1997; Feenstra/Hanson, 1995; Hanson/Harrison, 1995. En contraste, la utilización de insumos de importación disminuyó en Japón entre los decenios de 1970 y de 1990. También es interesante advertir que ciertas empresas que habían subcontratado parte de sus actividades, al parecer han admitido que los resultados económicos de esta decisión no responden a sus expectativas. Por lo tanto, en algunos casos se puede pensar que habrá un proceso de reasunción de funciones anteriormente dadas al exterior.

14.  Por ejemplo, Edwards (1998), utilizando datos comparativos entre 93 países y con diversos indicadores de apertura, llega a la conclusión de que los países más abiertos han experimentado más deprisa el crecimiento de la productividad total de los factores, y que este resultado constituye una base firme para la utilización de indicadores de apertura, técnicas de estimación, períodos temporales y formas funcionales. Para la vinculación entre la inversión extranjera directa y el crecimiento económico, véase De Mello (1997) y Borensztein, De Gregorio y Lee (1995).

15.  Véase, por ejemplo, De Long (1998) y Altman (1998).

16.  Por falta de datos, no ha sido posible ampliar esta investigación a otras economías emergentes.

17.  Las estimaciones econométricas confirman la ausencia de vínculo directo alguno entre la creciente penetración de las importaciones en los sectores manufactureros y las pérdidas relativas de empleo (Equipo especial de la OIT, 1999d).

18.  Esto pudiera ser porque Mauricio dispone de un sistema de seguridad social relativamente desarrollado.

19.  OCDE, 1997.

20.  OIT, 1996; OCDE, 1997.

21.  Equipo especial de la OIT, 1998.

22.  Este análisis se basa en datos de la ONUDI. La utilización de los flujos netos de empleo entre los sectores no es el mejor indicador de desplazamientos y ajustes. Los flujos de empleo pueden producirse en ambas direcciones y el número de trabajadores afectados (flujos brutos de empleo) es, por lo tanto, más elevado. Sin embargo, actualmente no está disponible ningún conjunto de datos sobre los flujos brutos del empleo, en una cantidad suficientemente importante de países de muestra.

23.  Es cierto que la elasticidad de ingresos de la demanda de servicios suele superar la unidad.

24.  Equipo especial de la OIT, 1999d.

25.  Equipo especial de la OIT, 1998.

26.  Eurostat, 1998.

27.  Equipo especial de la OIT, 1999d.

28.  Equipo especial de la OIT, 1999a.

29.  Equipo especial de la OIT, 1999d.

30.  Equipo especial de la OIT, 1999e. 

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Equipo especial de la OIT, 1999a, Bangladesh (en prensa)

Equipo especial de la OIT, 1999b, Mauricio (en prensa)

Equipo especial de la OIT, 1999c, República de Corea (en prensa)

Equipo especial de la OIT, 1999d, Sudáfrica (en prensa)

Equipo especial de la OIT, 1999e, Suiza (en prensa)

Equipo especial de la OIT, Polonia, trabajo en curso

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Cuadro 1. La exportación de mercancías considerada como porcentaje del PIB
en determinados países muestra

(exportación y PIB (PPP) a precios constantes)

1820

1870

1913

1929

1950

1973

1992

19961

Francia

1,3

4,9

8,2

8,6

7,7

15,4

22,9

26,0

Alemania

Sin datos

9,5

15,6

12,8

6,2

23,8

32,6

Sin datos

Países Bajos

Sin datos

17,5

17,8

17,2

12,5

41,7

55,3

60,4

Reino Unido

3,1

12,0

17,7

13,3

11,4

14,0

21,4

25,4

Total Europa occidental2

Sin datos

10,0

16,3

13,3

9,4

20,9

29,7

34,6

España

1,1

3,8

8,1

5,0

1,6

5,0

13,4

20,3

URSS/Federación de Rusia

Sin datos

Sin datos

2,9

1,6

1,3

3,8

5,1

Sin datos

Australia

Sin datos

7,4

12,8

11,2

9,1

11,2

16,9

18,1

Canadá

Sin datos

12,0

12,2

15,8

13,0

19,9

27,2

37,2

Estados Unidos

2,0

2,5

3,7

3,6

3,0

5,0

8,2

10,0

Argentina

Sin datos

9,4

6,8

6,1

2,4

2,1

4,3

6,8

Brasil

Sin datos

11,8

9,5

7,1

4,0

2,6

4,7

4,9

México

Sin datos

3,7

10,8

14,8

3,5

2,2

6,4

9,0

Total América Latina3

Sin datos

9,0

9,5

9,7

6,2

4,6

6,2

8,1

China

Sin datos

0,7

1,4

1,7

1,9

1,1

2,3

2,4

India

Sin datos

2,5

4,7

3,7

2,6

2,0

1,7

2,2

Indonesia

Sin datos

0,9

2,2

3,6

3,3

5,0

7,4

7,1

Japón

Sin datos

0,2

2,4

3,5

2,3

7,9

12,4

13,2

República de Corea

0,0

0,0

1,0

4,5

1,0

8,2

17,8

23,8

Taiwán, China

--

--

2,5

5,2

2,5

10,2

34,4

Sin datos

Tailandia

Sin datos

2,1

6,7

6,6

7,0

4,5

11,4

12,5

Total Asia4

Sin datos

1,3

2,6

2,8

2,3

4,4

7,2

7,4

Mundo

1,0

5,0

8,7

9,0

7,0

11,2

13,5

16,0

1 Los datos de los Países Bajos, Australia, Brasil, China e Indonesia, así como el total de Europa occidental, el total de América Latina, el total de Asia y el mundo se refieren a 1995 en lugar de 1996. 2 El total de Europa occidental comprende Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido. Los datos de 1995 para el total de Europa occidental no incluyen Alemania. 3 El total de América Latina comprende Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. 4 El total de Asia comprende Bangladesh, Myanmar, China, India, Indonesia, Japón, Pakistán, Filipinas, República de Corea, Taiwán, China y Tailandia. Los datos de 1995 para el total de Asia no incluyen a Taiwán, China y Myanmar. Los datos para el período de 1820 a 1992 provienen de Maddison (1995) y están calculados como una proporción de las exportaciones en dólares de Estados Unidos y PIB en precios constantes y paridad de poder adquisitivo en 1990. Los datos de 1996 son estimaciones del Equipo especial de la OIT sobre la base de los datos del Banco Mundial (1998); esta serie se ha ajustado con la de Maddison para que sea más coherente.

Fuentes: A. Maddison (1995) y Equipo especial de la OIT, sobre la base de datos del Banco Mundial (1998), World Development Indicators.

 

Cuadro 2. Comparación de las exportaciones mundiales y volumen
de los mercados de divisas extranjeras

(miles de millones de dólares de EE.UU., 1989-1998)

1989

1992

1995

1998

Proporción de volumen diario neto de los mercados de divisas extranjeras

55,6

63,5

69,7

78,0

Promedio de volumen neto diario de los mercados de divisas extranjeras

590

820

1.190

1.490

Promedio diario de las exportaciones de bienes y servicios

10,6

12,9

17,1

19,1

Nota: las cifras de volumen neto de los mercados de divisas extranjeras se refieren a un cierto número de países muestra que han enviado informes. Los datos sobre el volumen y las proporciones de volumen y exportación están por lo tanto subestimados. Los datos de exportación para 1998 son de carácter preliminar.

Fuentes: Equipo especial de la OIT, sobre la base del Banco de Pagos Internacionales (1998), el Banco Mundial (1998), los World Development Indicators y el FMI (octubre de 1998), World Economic Outlook.

 

Cuadro 3. Correlación entre los flujos de capital y los índices
comerciales reales de una selección de países

Correlación entre los flujos de capital financiero de un trimestre y los índices comerciales reales del trimestre siguiente

Correlación entre la balanza de pagos «básica» de un trimestre y los índices comerciales reales del trimestre siguiente

 

 

 

Trimestre1 de 1981 a trimestre4 de 1989

Trimestre1 de 1990 a trimestre4 de 1998

Trimestre1 de 1981 a trimestre4 de 1989

Trimestre1 de 1990 a trimestre4 de 1998

India

-0,0

+0,3*

+0,0

+0,2

Indonesia

-0,1

+0,6*

+0,6*

+0,0

México

-0,2

+0,1

+0,5*

+0,3*

Filipinas

-0,1

+0,3

+0,1

+0,3*

República de Corea

-0,3

+0,5*

+0,7*

+0,1

Sudáfrica

-0,3

+0,0

+0,4*

+0,1

Tailandia

-0,0

+0,2

+0,3*

+0,1

Nota: El cuadro muestra unos coeficientes de correlación basados en los datos trimestrales. Cuando se acompaña una cifra de un asterisco (*), ello significa que el coeficiente tiene importancia a nivel de un 10 por ciento. Los flujos de capital financiero comprenden una cartera neta de inversiones, inversiones (a excepción de la inversión extranjera directa) realizadas por bancos y otros agentes privados, así como errores y omisiones. La balanza de pagos «básica» es el saldo de la balanza en cuenta corriente más los flujos de inversión extranjera directa.

Fuente: estimaciones del Equipo especial de la OIT, sobre la base del FMI (febrero de 1999), International Financial Statistics.

 

Cuadro 4. Distribución de los ingresos por hogares antes y después
de la liberalización del comercio

 

Coeficiente Gini

Proporción de divergencia de los ingresos2

 

 

 

Países y años1

Antes de la liberalización

Después de la liberalización

Antes de la liberalización

Después de la liberalización

Bangladesh (1988-1989, 1995-1996)

0,28

0,31

7,0

8,8

Chile, primera fase de la liberalización (1970, 1980)3

0,43

0,47

9,1

10,6

Chile, segunda fase de la liberalización (1987, 1996)

Sin datos

Sin datos

13,3

13,8

Mauricio (1986-1987, 1996-1997)

0,40

0,39

7,8

7,6

República de Corea (1985, 1997)

0,35

0,29

Sin datos

Sin datos

1 Los paréntesis se refieren a los años anteriores y posteriores a la liberalización de los que se dispone de datos. A consecuencia de los problemas de disponibilidad de datos, en el caso de la segunda fase de la liberalización de Chile, el año de referencia antes de la liberalización es 1987 y no 1985, que hubiese sido preferible. 2 Proporción de ingresos del 20 por ciento de hogares más pudientes al 20 por ciento de hogares más necesitados. 3 Región Metropolitana de Santiago.

Fuente: Equipo especial de la OIT sobre la base de las encuestas nacionales por hogares.

 

Cuadro 5. El trabajo a tiempo parcial considerado como proporción del empleo total

Mediados del decenio de 1980

Alrededor
de 1990

En 1997 o en la fecha más reciente para la que se dispone de datos

La UE de los 121

10,7 (1987)

11,4 (1990)

16,9 (1997)

Austria

8,4 (1983)

8,8 (1989)

14,9 (1997)

Suecia

24,8 (1983)

23,2 (1990)

23,8 (1997)

Finlandia

8,3 (1983)

7,2 (1990)

11,4 (1997)

Noruega

29 (1983)

26,6 (1990)

26,5 (1997)

Suiza

24,4 (1991)

28,3 (1997)

Estados Unidos

18,4 (1983)

17,3 (1990)

16,9 (1998)

Canadá

16,8 (1983)

17,0 (1990)

19,0 (1997)

Australia

17,5 (1983)

21,6 (1990)

25,1 (1997)

Israel

28,1 (1987)

29,3 (1990)

25,8 (1996)

Japón

16,2 (1983)

17,6 (1989)

Singapur

3,3 (1997)

Nueva Zelandia

15,3 (1983)

18,8 (1990)

23,7 (1998)

Argentina

17,6 (1987)

Mauricio

11,7 (1995)

1 La UE de los 12 incluía Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España y Reino Unido.

Fuentes: OIT, OCDE (varios años), Employment Outlook, Eurostat (varios años), Labour Force Survey y encuestas nacionales del trabajo.

 

Cuadro 6. El empleo temporal considerado como proporción del empleo
total asalariado

Mediados del decenio de 1980

Alrededor
de 1990

En 1997 o en la fecha más reciente para la que se dispone de datos

La UE de los 121

8,9

10,2

12,2 (1997)

Austria

7,8 (1997)

Suecia

9,7

13,5 (1997)

Finlandia

11,2

13,1 (1991)

17,1 (1997)

Noruega

11,1 (1995)

Turquía

5,2

Estados Unidos

14,4 (1996)

Canadá

8 (1989)

11 (1995)

Australia

21,2

19,3

24,1 (1996)

Japón

10,5

10,7 (1988)

11,4 (1998)

Singapur

1,9 (1997)

República de Corea

17,2 (1985)

16,8

14,2 (1998)

Argentina

8,9

10,2 (1996)

Chile

16,8 (1996)

Colombia

15,7

18 (1996)

1 La UE de los 12 incluía Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España y Reino Unido. 2 Si no se dice lo contrario, se refiere a 1987. 3 Si no se dice lo contrario, se refiere a 1990.

República de Corea: el empleo temporal se refiere a los trabajadores a jornal diario. Singapur: el empleo temporal se refiere sólo al empleo a tiempo completo. Estados Unidos: el empleo temporal se refiere a los trabajadores contingentes (que no se consideran en posesión de un contrato implícito o explícito de empleo) como proporción del empleo total. Argentina, Chile y Colombia: el empleo temporal se refiere sólo a los trabajadores con un contrato de trabajo escrito.

Fuentes: OIT (1997), OCDE (varios años), Employment Outlook, Eurostat (varios años), Labour Force Survey Bakkenist Management Consultants (1998), Delsen (1995) y encuestas nacionales del trabajo.

 

Cuadro 7. Indicadores de empleo asalariado «no protegido»

(en tantos por ciento)

A principios del decenio de 1990

En 1997 o en la fecha más reciente para la que se dispone de datos

Argentina

21,7 (1990)

34 (1996)

Bolivia

28 (1991)

34,8 (1997)

Brasil

31,8 (1992)

32,6 (1997)

Chile

17 (1990)

22,3 (1996)

El Salvador

59,1 (1994)

61,3 (1997)

México

43,4 (1990)

49,6 (1997)

Perú

25,5 (1990)

34,1 (1996)

Notas y fuentes: Brasil: empleados del sector privado sem carteira, considerados como proporción del empleo asalariado, IBGE (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, varios números). Argentina: empleados privados sin contrato de trabajo escrito, considerados como proporción del empleo privado total en el Gran Buenos Aires, OIT (1997) sobre la base de los datos del INDEC. Bolivia: empleados no protegidos por la legislación laboral y social, considerados como proporción del empleo privado total en seis áreas metropolitanas, véase Weller (1998) que se basa en datos del CEPAL. El Salvador: empleados no protegidos por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, considerados como proporción del empleo total en todas las zonas urbanas, véase Weller (1998) que se basa en datos del CEPAL. México: empleados sin prestaciones sociales, considerados como proporción del empleo total en las zonas urbanas, véase Weller (1998) que se basa en datos del CEPAL. Perú: empleados privados sin contrato escrito de trabajo, considerados como proporción del empleo privado asalariado total, véase OIT (1997) que se basa en la encuesta de hogares. Chile: empleados sin contrato escrito de trabajo, considerados como proporción del empleo asalariado total a nivel nacional, véase Equipo especial de la OIT (1998) que se basa en los datos de la encuesta CASEN.

Gráfico 1. La exportación de bienes y servicios como parte del PIB mundial

Note: 1998 data are preliminary.

Fuente: Equipo especial de la OIT, sobre la base de datos procedentes del FMI (octubre de 1998), World Economic Outlook y Banco Mundial (1998), World Development Indicators.

 

Gráfico 2. La exportación de bienes y servicios como parte del PIB, desglosada por grupos de países

(1987-1995, precios actuales)

Fuente: Banco Mundial (1998), World Development Indicators.

 

Gráfico 3. La exportación mundial de servicios como parte del total de las exportaciones mundiales

Nota: los datos de 1998 son de carácter preliminar.

Fuente: Equipo especial de la OIT, sobre la base de datos procedentes del FMI (octubre de 1998), World Economic Outlook y Banco Mundial (1998), World Development Indicators.

 

Gráfico 4. Tendencias de los flujos de capital

A. Inversión extranjera directa bruta

(% del PIB y del PPA)

B. Flujos netos de capital hacia los países en desarrollo y en transición

(en miles de millones de dólares de EE.UU., 1970-1996)

Nota:

Otros flujos de capital incluyen los créditos a corto y largo plazo, los préstamos, las divisas y los depósitos, así como otras cuentas cobrables y pagaderas.

Fuente: Equipo especial de la OIT, sobre la base de datos del Banco Mundial (1998), los World Development Indicators y Knight (1998).

 

Gráfico 5. Suiza: características del mercado de trabajo correspondiente a la especialización industrial

(1994)

Composición de las exportaciones y de las importaciones por nivel de diferenciación del producto

Características del mercado de trabajo de las actividades industriales (productos poco diferenciados u homogéneos y productos diferenciados)

Nota:

1 Industrias especializadas: productos diferenciados (productos alimenticios, bebidas y tabaco, productos químicos, maquinaria y electrónica, relojes y joyería).

Otras industrias: productos poco diferenciados (textiles, vestidos, madera, papel, impresión, calzado y cuero, caucho y productos plásticos, minerales no metálicos, metales y otros productos manufacturados).

Fuente: Equipo especial de la OIT (1999e).

 

Gráfico 6. Bangladesh: divergencia de las tendencias de los ingresos reales per cápita de los hogares más ricos y más pobres

(en Taka, de 1985-1986 a 1995-1996)

Fuente: Equipo especial de la OIT (1999a).

 

Gráfico 7. Chile: estimación de los determinantes salariales y de las desigualdades en los ingresos

(1960-1996)

Fuente: Equipo especial de la OIT (1998).

 

Gráfico 8. Sudáfrica: eficacia del mercado de trabajo de los sectores industriales, desglosados por su orientación comercial

(total de la evolución de cada sector en tantos por ciento, en 1994-1997)

Notas:

La ventaja comparativa que se conoce se mide como la proporción de los flujos comerciales netos (importaciones más exportaciones). Los sectores industriales con ventaja comparativa conocida en 1997 se han clasificado entre los "orientados a la exportación", mientras que los que tienen ventaja comparativa negativa conocida se han clasificado entre los "que compiten con las importaciones".

Las variaciones en el empleo quedan corregidas por la interrupción de enero de 1996, a consecuencia de la incorporación de los datos TBVC (que corresponden a las siglas de: Transkei, Bophuthatswana, Venda y Ciskei) del sector industrial. Las variaciones acumuladas de empleo se calcularon a partir de una combinación de las variaciones del empleo desde 1994 hasta diciembre de 1995 y de las variaciones del empleo desde enero de 1996 hasta 1997.

La productividad del trabajo se calcula como insumo bruto por persona empleada.

Fuente: Equipo especial de la OIT (1999d).

 

Gráfico 9. República de Corea: estimación de las repercusiones del comercio en el empleo, por niveles educativos

(en miles, 1990)

Nota : Los "licenciados universitarios y títulos superiores" incluyen los graduados universitarios cuyo diploma sólo requiere dos años de estudios.

Fuente: Equipo especial de la OIT (1999c).

 

Gráfico 10. El comercio y los flujos intersectoriales de empleo

(Incidencia media de la evolución intersectorial neta, en tantos por ciento, 1986-1995)

Nota:

Las cifras se refieren al número de trabajadores que pasan de uno a otro sector industrial (a nivel de tres dígitos de la CIIU) por empleo generado en el total del sector industrial de 77 países. Cuanto más alta es la cifra, mayor es la incidencia de los flujos netos de empleo intersectorial. Los países se clasifican en tres grupos: el primero comprende aquellos en que la proporción comercio-PIB aumenta significativamente más deprisa que la media; el segundo incluye aquellos en que la evolución de la proporción comercio-PIB está alrededor de la media internacional; el último grupo se refiere a los países en que la relación comercio-PIB crece menos que la media (para más detalles, véase el texto).

Fuente: Equipo especial de la OIT, sobre la base de datos procedentes de la base de datos de estadística laboral de la ONUDI.

 

Gráfico 11. Mauricio: porcentaje de los ingresos actuales del Estado que procede del comercio internacional

(1980-1997)

Notas:

Las "economías dinámicas de Asia" incluyen la República de Corea, Hong Kong, Malasia, Singapur y Tailandia. No hay datos disponibles sobre los impuestos del comercio internacional en Hong Kong.

Los países de Africa distintos de los países menos desarrollados comprenden Argelia, Bostwana, Camerún, República del Congo, Côte d'Ivoire, Egipto, Gabón, Ghana, Kenya, Jamahiriya Arabe Libia, Marruecos, Namibia, Nigeria, Senegal, Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Túnez y Zimbabwe.

Los totales de las economías dinámicas de Asia y de los países de Africa distintos de los países menos desarrollados son promedios no ponderados.

Fuente: Equipo especial de la OIT, sobre la base de los datos del Banco Mundial, los indicadores de desarrollo mundial y los datos nacionales de Mauricio.

Anexo

Resumen de los estudios por país

Bangladesh

Una cuestión importante en el debate internacional sobre la mundialización es si se corre el peligro de marginar a los países en desarrollo. Existe cierta preocupación, en el sentido de que las estructuras económicas y sociales de esos países son tal vez demasiado débiles para resistir la liberalización de las importaciones, al tiempo que se supone que sus perspectivas de exportación tienen una base bastante reducida.

La experiencia de Bangladesh resulta interesante a ese respecto. Los ingresos medios per cápita están por debajo de los 300 dólares al año, y uno de cada cuatro habitantes de Bangladesh es oficialmente considerado como pobre. Más de un 60 por ciento de la población por encima de los 15 años es analfabeta, y el trabajo infantil está muy extendido, a pesar de los esfuerzos (dignos de encomio) del Gobierno: según las estadísticas oficiales, más de seis millones de niños están trabajando (o sea uno de cada cinco). Y el mayor motivo de preocupación es que de los informes se deduce que está trabajando cerca de un 5 por ciento de los niños de más corta edad (entre cinco y siete años).

En este contexto, el país inició el decenio de 1990 con un ambicioso proceso de liberalización del comercio, que se tradujo en una reducción efectiva de las tarifas de importación, la abolición de muchas cuotas y otras barreras no arancelarias, y la adopción de medidas para promover las exportaciones y fomentar la inversión extranjera directa, sobre todo a través de la creación de dos zonas francas industriales (ZFI). Estas medidas son tanto más impresionantes cuanto que hasta principios del decenio de 1980 la sustitución de importaciones se consideraba un elemento fundamental de la estrategia del desarrollo. Sin embargo, surge la cuestión de si esta reestructuración radical de la política económica puede haber contribuido a la mejora de las perspectivas económicas y sociales del país.

El estudio muestra que la liberalización del comercio ha ido de la mano con desarrollos positivos en determinados ámbitos:

Estos resultados, aunque sean modestos, han supuesto una dinamización de la situación anterior de estancamiento económico. Además, el contexto político de estos logros supone la superación de la ley marcial y la tendencia, desde el decenio de 1980, a la restauración de un sistema democrático multipartidista.

Pero, por desgracia, la liberalización del comercio y el subsiguiente proceso de crecimiento se han visto también acompañados de crecientes desigualdades. Se estima que los ingresos medios reales del 20 por ciento de hogares más pobres siguen prácticamente estancados desde 1989-1990, al tiempo que el nivel de vida del 20 por ciento de hogares más pudientes ha dado un gran salto hacia adelante, puesto que el promedio de ingresos per cápita de estos hogares se ha incrementado en más de un 30 por ciento. Esto puede explicar por qué las tasas de pobreza y la incidencia del trabajo infantil no se han reducido demasiado. El desarrollo ha sido también desigual entre las zonas urbanas y las zonas rurales. Ciertas bolsas de desarrollo en torno de la capital y de las dos ZFI han tenido un entorno económico de gran dinamismo, si lo comparamos con el resto del país. Según el marco conceptual elaborado a efectos del estudio, la tendencia a una mayor desigualdad puede haber sido causada por el hecho de que los efectos estimulantes asociados a la liberalización del comercio han actuado en el contexto de una economía «dual», en la que el sector rural y el sector urbano siguen unos caminos de desarrollo independientes.

Existe también cierta aprehensión por las pérdidas de empleo en el sector manufacturero que hace competencia a las importaciones. En el mismo contexto, ciertas industrias tienen dificultades para resistir las crecientes importaciones de productos a bajo precio o en «dumping», que provienen del contrabando con las zonas fronterizas de la India. Además, la privatización ha conducido a importantes reducciones de puestos de trabajo, que (según los resultados de ciertos estudios) apenas han redundado en una mayor eficiencia. El cambio de titularidad no suele ir acompañado de una mejora en la gestión de las empresas privatizadas.

Los conflictos sociales en forma de huelgas «políticas» a nivel nacional (las llamadas hartals) tienden últimamente a intensificarse lo que podría resultar negativo para las tan necesarias inversiones extranjeras en general, y para el sector energético en particular puesto que existen brillantes perspectivas de explotación de importantes reservas de gas.

Finalmente, los escasos ingresos per cápita que tiene el país, acompañados por la concentración de las exportaciones en unos pocos productos de escaso valor añadido, la insuficiencia de los flujos de inversión extranjera directa y lo expuesto que está a los desastres naturales, todo ello pone de relieve su vulnerabilidad en este entorno mundial de liberalización del comercio y de creciente competitividad, y constituyen elementos indicativos de los grandes retos que el país tiene ante sí.

Hacer frente a esos problemas constituye tal vez el reto más difícil entre los que han de resolver las instancias decisorias y los interlocutores sociales. Una participación más amplia de la población en las ventajas de la mundialización se justificaría plenamente, tanto desde el ángulo social como desde planteamientos económicos y, por consiguiente, el estudio examina los posibles ámbitos de actuación política. En primer lugar, salta a la vista la necesidad de mejorar el acceso a la educación. Pero también conviene advertir que la educación primaria está recibiendo escasa atención por comparación con la educación universitaria, con demasiada frecuencia reservada a una elite. Resulta ilustrativo observar que, como promedio, el Estado gasta anualmente el equivalente de 14 dólares por alumno en las escuelas primarias, por comparación con los más de 500 dólares que invierte por cada estudiante universitario. Además, hay que tener en cuenta que en muchas escuelas primarias se imparten sólo dos horas diarias de enseñanza. En segundo lugar, los obstáculos burocráticos son a veces un impedimento a la inversión extranjera directa, con lo que se reduce la capacidad del país para explotar sus propias posibilidades de exportación. En tercer lugar, el fomento de la negociación colectiva en las empresas públicas y privadas ayudaría a reducir las tensiones en los niveles nacionales donde suelen fijarse los salarios. La derogación de la prohibición de los sindicatos en las ZFI contribuiría a reducir los conflictos sociales, al tiempo que permitiría un clima más consensuado y participativo. En cuarto lugar, el estudio identifica otras medidas en el ámbito de la reforma bancaria y de la promoción de las exportaciones, que podrían contribuir a aumentar las ventajas de la mundialización. En quinto lugar, la recuperación del crecimiento económico que se ha registrado en el decenio de 1990 ayudaría a fortalecer los programas de red de seguridad como parte de la política nacional de reducción de la pobreza que practica el Gobierno y de los programas de formación para los obreros licenciados.

En resumen, el país está pasando por las primeras etapas del despegue económico. Para acelerar el ritmo del desarrollo, es importante que el Gobierno y los interlocutores sociales emprendan toda una serie de reformas económicas y sociales con vistas a distribuir más equitativamente las ventajas de la mundialización. El Grameen Bank, así como otras iniciativas de las organizaciones no gubernamentales que se han repetido en otros muchos países, indican que existen posibilidades de solución de estos problemas, incluso de algunos de los más espinosos, como la reducción de la pobreza.

Chile

Este país constituye uno de los ejemplos más notables de integración en la economía mundial. La liberalización del comercio se inició a principios del decenio de 1970, cuando los derechos aduaneros sobre las importaciones superaban en promedio el 90 por ciento y existían múltiples obstáculos no arancelarios. Después de un breve período de restricciones comerciales, el proceso de liberalización del comercio volvió a cobrar dinamismo en el último decenio. En la actualidad, el régimen comercial de Chile es uno de los más liberales del mundo, motivo por el cual la OMC elogió en fecha reciente a su Gobierno. En armonía con el proceso de liberalización, se ha registrado un rápido crecimiento de las corrientes comerciales y de inversión, tanto expresadas en dólares como en proporción del PIB.

Durante una etapa inicial relativamente prolongada, la liberalización del comercio implicó costos económicos y sociales de cierta consideración. Luego, desde mediados del decenio de 1980, el PIB ha crecido en forma constante registrando un notable índice promedio de 7 por ciento, a la vez que la inflación se ha mantenido en porcentajes inferiores a 10 por ciento. Además, se ha eliminado el déficit fiscal. El déficit relativamente grande de la cuenta corriente es la contrapartida de los desequilibrios entre el ahorro y las inversiones del sector privado, pero las autoridades estiman que tales desequilibrios son soportables. Estas condiciones macroeconómicas favorables se reflejan en el empleo: desde mediados del decenio de 1980, se han creado más de un millón y medio de puestos de trabajo, lo que ha permitido reducir en forma sustancial el índice de desempleo, hoy inferior a 6 por ciento. Durante el mismo período, se redujo en aproximadamente el 50 por ciento la pobreza, que hoy afecta a una cuarta parte de la población; los indicadores sanitarios ponen también de manifiesto una mejora sustancial en este ámbito.

Estos resultados, que se destacan con respecto a los obtenidos en otros países de América Latina y del resto del mundo, ponen de relieve los beneficios potenciales de la liberalización del comercio y, a juicio de muchos observadores, hacen de Chile un «modelo» de reforma económica.

Sin embargo, el progreso social no ha sido equilibrado. En primer lugar, la distribución de los ingresos es relativamente desigual según los criterios internacionales, puesto que el 20 por ciento más pudiente de la población percibe un 57 por ciento del ingreso nacional, mientras que el 20 por ciento más pobre percibe menos de un 4 por ciento. Valga señalar que las tendencias recientes indican una agravación de estas desigualdades. En segundo lugar -- y esta consideración es tal vez más importante --, la distribución de las oportunidades es también muy desigual. En la práctica, el sistema de enseñanza está estratificado según el origen social y existe una neta diferencia entre los establecimientos privados, muchos de ellos de excelente calidad pero cuyo acceso sólo está al alcance de los ricos, y los establecimientos públicos, de calidad considerablemente inferior. Menos de una tercera parte de los hijos de padres menos educados terminan los estudios secundarios; en cambio, esta proporción es superior a un 90 por ciento en los casos de los niños de las familias más educadas. Aun cuando en estos últimos años se han introducido mejoras importantes en el sistema de enseñanza pública, persiste una gran disparidad entre los establecimientos públicos y los privados. En tercer lugar, un gran número de los empleos de creación reciente ofrecen un nivel de seguridad del empleo o de protección social escaso o nulo, situación que de hecho ha empeorado en los últimos años. Por ejemplo, menos de dos tercios de los asalariados chilenos tienen un contrato de trabajo estable que les garantiza una cobertura adecuada de los regímenes de protección social.

Al respecto, valga señalar que, según algunos analistas, las estadísticas disponibles quizás exageren la importancia de estos problemas sociales y laborales. Si bien hay probablemente algo de verdad en esta crítica, diversas observaciones ocasionales y datos de fuentes no confirmadas indican que las estadísticas, por imperfectas que sean, corresponden a la realidad.

Varios factores, relacionados más o menos directamente con el proceso de mundialización, explican estos problemas laborales y sociales:

Se plantea entonces la cuestión de saber qué medidas deberían aplicarse en Chile para resolver estos problemas manteniendo al mismo tiempo el dinamismo de la economía. Para algunos, en la medida en que la economía chilena siga registrando índices elevados de crecimiento, la distribución de los ingresos evolucionará lentamente hacia niveles de desigualdad un tanto menores, a la vez que se crean empleos más estables. También hay quienes sostienen que estos problemas laborales y sociales tienen una escasa influencia en los resultados económicos. Ahora bien, es posible impugnar ambos argumentos. Es más, a pesar de que las autoridades han actuado con gran pericia en la gestión de la política macroeconómica, la economía chilena no es inmune a las perturbaciones externas: se puede argüir incluso que la ventaja comparativa derivada de su base de recursos naturales determina precisamente que la economía chilena sea más bien vulnerable frente a las fluctuaciones de la relación de intercambio. La crisis financiera reciente de los países asiáticos, que son un importante mercado para las exportaciones chilenas, ha repercutido en las perspectivas económicas de este país. Habida cuenta del nivel de protección relativamente débil que los regímenes de seguridad social ofrecen a muchos trabajadores, el empeoramiento de las perspectivas económicas pudiera tener consecuencias dramáticas para amplios sectores de la población. Además, existe una relación compleja entre las desigualdades y la inestabilidad, por una parte, y la especialización internacional y los resultados económicos, por la otra. Por ejemplo, resulta difícil mejorar la productividad si la estabilidad del empleo es insuficiente, lo que menoscaba el potencial de crecimiento de la economía. Aun cuando las personas que ocupan los niveles inferiores de la escala de ingresos estén incentivadas para mejorar el capital humano (tal motivación será tanto mayor cuanto más amplia sea la disparidad de ingresos), hay obstáculos prácticos evidentes que entorpecen este proceso de mejoramiento de las calificaciones profesionales. Por otra parte, de persistir una situación de productividad baja, la economía chilena seguirá especializada en sectores que se caracterizan por la inestabilidad del empleo, lo que incide en una mayor desigualdad en los ingresos. Estos factores pueden dar lugar a que una parte de la mano de obra quede confinada en empleos inestables y de baja productividad.

En la perspectiva de vencer este obstáculo y, a la vez, mantener a la economía chilena por un cauce macroeconómico atinado, en el estudio se analizan diversas opciones políticas, no sólo en la esfera de la enseñanza sino también en los ámbitos de la protección social, la reglamentación laboral, la creación de instituciones de formación profesional a nivel sectorial, el establecimiento de incentivos a la investigación y el desarrollo y el fomento del diálogo social en el plano nacional, que parece un tanto limitado en el momento actual. Algunas de estas medidas suponen un costo presupuestario, así como un complejo ejercicio de equilibrio entre los objetivos a corto plazo, como el mantenimiento de una tasa impositiva constante, y los objetivos a largo plazo, como la preparación de las condiciones propicias para una participación socialmente sustentable en una economía que se mundializa día a día.

En resumen, la experiencia chilena pone de manifiesto que la liberalización del comercio puede estimular la creación de empleos y al mismo tiempo acrecentar el ingreso nacional. Ahora bien, dicha liberalización contribuye muy poco a corregir las grandes desigualdades sociales o la inestabilidad del mercado de trabajo, e incluso puede agravarlas. Ello indica que la relación entre la liberalización del comercio y el progreso social no es automática ni está exenta de obstáculos. Se necesitan políticas que aporten soluciones a esta problemática, pues, de no ser así, el modelo chileno pudiera empantanarse en una lógica de baja productividad y poner así en peligro la estabilidad social del país.

Mauricio

Es un hecho comúnmente admitido que Mauricio ha sido un caso ejemplar de prosperidad económica en los últimos 15 años, que incluso se ha citado como un «milagro» africano. Desde la época de la crisis de la balanza de pagos en los primeros años del decenio de 1980, el ingreso nacional en valor real ha aumentado en un promedio de cerca del 6 por ciento anual, mientras que el PIB por habitante (también en valor real) ha aumentado en un 4 por ciento anual. A estos resultados impresionantes se suma el hecho de que el crecimiento económico rápido y sostenido de Mauricio no ha traído consigo algunos de los aspectos negativos de la mundialización y el desarrollo, que han afectado en cambio a otros países. Los datos de que se dispone indican una mejora en la distribución de los ingresos durante ese período, y que determinadas prestaciones socioeconómicas como la educación, los servicios sanitarios y las comodidades del hogar se han puesto prácticamente al alcance de todos los habitantes. Valga destacar que la democracia es una realidad de Mauricio y que el tripartismo (aunque todavía no está bien implantado) desempeña un papel importante en la formulación de las políticas a seguir.

No cabe duda de que el comercio internacional y la apertura a los mercados mundiales han sido factores determinantes en los éxitos recientes logrados por Mauricio. Por ejemplo, se crearon muchos empleos en los sectores orientados hacia la exportación (sobre todo en el sector de las prendas de vestir) lo que permitió que en el decenio de 1980 se redujesen mucho las tasas de desempleo. De hecho, los nuevos puestos de trabajo creados en los sectores relacionados con el comercio entre 1982 y 1988 constituyen cerca de un 20 por ciento del empleo total del país.

Los buenos resultados conseguidos por Mauricio parecen obedecer en gran parte a una evolución positiva en los siguientes planos:

Mauricio se encuentra actualmente ante una encrucijada en su camino hacia el desarrollo. Está previsto que a comienzos del próximo siglo el país pierda los beneficios derivados del trato preferencial de que goza en la actualidad. Por otra parte, se ve confrontado a dificultades crecientes para competir con los países productores que se han incorporado al sector de las exportaciones de vestidos con productos de bajo contenido técnico, fenómeno que se ha puesto de manifiesto en los últimos años con el traslado de unidades de producción a Madagascar. Desde hace algún tiempo, han disminuido también las inversiones extranjeras directas en la zona franca industrial.

En el mercado laboral han surgido nuevas tensiones relacionadas con la evolución del mercado internacional. La tasa de desempleo se ha elevado durante el decenio de 1990 lo que está parcialmente en relación con el escaso crecimiento del empleo en los principales sectores orientados a la exportación de Mauricio en el decenio de 1990; el empleo disminuyó de manera importante en los sectores del azúcar y de las prendas de vestir y de los textiles en general en el mencionado decenio de 1990.

Hay presiones de índole fiscal, puesto que la base impositiva del Gobierno ha sido erosionada por la reducción de las tasas arancelarias que han acompañado a la liberalización del comercio, puesto que las tasas del comercio internacional suministran la mayor proporción de ingresos del Gobierno.

Se plantea, pues, la cuestión de encontrar soluciones a estos problemas. Atinadamente, el Gobierno ha hecho hincapié en la necesidad de lograr una mayor productividad para hacer frente a la mundialización. A ese efecto, ha definido cuatro escenas prioritarias de exportación, a saber: el azúcar, los vestidos y textiles, el turismo y los servicios con alto coeficiente de mano de obra, como las actividades bancarias internacionales. Las intenciones de las autoridades son: a) conquistar nuevas cuotas de mercado por lo que se refiere a las exportaciones de azúcar y de productos de confección, mediante inversiones y el perfeccionamiento de las competencias técnicas tanto de la mano de obra como del personal de dirección; b) mejorar las condiciones de Mauricio como destino del turismo de gran calidad, y c) desarrollar un centro financiero y de alta tecnología para la región de Africa meridional (análogo, en lo posible, al polo constituido por Singapur en Asia). Con el fin de mejorar la comprensión de los problemas inherentes a esta estrategia de alta productividad, conviene tener en cuenta varias consideraciones, a la luz de la experiencia de otros países:

Los problemas de orden político son difíciles de resolver. Además, las decisiones tendrán que adoptarse en un contexto caracterizado por un cierto grado de inquietud de la población. Pero Mauricio tiene ciertas ventajas en los mercados internacionales, como el funcionamiento de un sistema político estable, la buena calidad de sus infraestructuras, la existencia de instituciones tripartitas, un elevado índice de ahorro y una fuerza laboral de un nivel de calificación y formación satisfactorio. El proceso de integración regional (en particular, en la región de la Comunidad para el Desarrollo de Africa Meridional) podría contribuir a diversificar los mercados de exportación, y también ayudar a elevar el nivel técnico de la producción. Mauricio debería aprovechar las ventajas que supone su constante crecimiento económico para hacer frente a las cuestiones antes mencionadas, puesto que la probable pérdida de acuerdos de comercio preferencial y un entorno internacional que está previsto sea más problemático en los próximos años serán menos favorables para adoptar unas opciones políticas difíciles.

En un reciente documento conjunto sometido a la OMC, el Gobierno de Mauricio, junto con otros cinco pequeños países, pone de relieve que la liberalización del comercio y las preferencias comerciales deberían tener en cuenta la vulnerabilidad de las pequeñas economías puesto que se piensa que estos países son especialmente vulnerables en la actual economía mundializada. Este documento cita factores como el hecho de que están lejos de los principales mercados, sujetos a grandes oscilaciones de los precios para mercancías de exportación que suelen ser importantes, y que están sometidas a apoyarse en muy pocos productos porque sus economías son demasiado pequeñas para desarrollar unas economías de escala. Otros documentos adicionales de estudio de casos se han sometido a la OMC por parte de Fiji y Mauricio.

Mientras tanto, puede producirse un período de transición muy difícil, con un aumento del desempleo, puesto que como se observa en este informe la creación de empleo en las cuatro esferas mencionadas resulta insuficiente para absorber el crecimiento previsto de la fuerza de trabajo. Durante este período de transición, Mauricio debe ocuparse en especial de las necesidades de los grupos vulnerables y los grupos desfavorecidos. Por su parte, los interlocutores sociales deberían asociarse en forma estrecha a la formulación de políticas sociales y económicas y a la toma de decisiones en estas materias. Es importante que Mauricio, un Estado que confiesa su fe en el modelo del Estado social del bienestar, no sucumba a la «sabiduría convencional» que está circulando entre ciertos economistas neoclásicos en relación con el desmantelamiento del Estado del bienestar y de la privatización de muchas inversiones sociales.

República de Corea

Hasta finales de 1997, había consenso en considerar que la República de Corea era uno de los casos de desarrollo más exitosos del capitalismo moderno. En los últimos años del decenio de 1950, el país se recuperaba de la devastación de la guerra civil y era uno de los más pobres del mundo, con un ingreso anual por habitante inferior a 100 dólares. Desde entonces, la economía coreana ha crecido en forma considerable, lo que le ha permitido mejorar espectacularmente el nivel de vida de la población y crear más de 10 millones de empleos. Durante los últimos 15 años, la tasa de desempleo estaba situada entre un 2 y un 3 por ciento, al tiempo que la proporción de mujeres en la fuerza de trabajo registraba un aumento sostenido. Además, a juzgar por la situación fiscal favorable que se desprendía de las cuentas públicas y del mejoramiento progresivo de la distribución de los ingresos, la situación del país parecía sostenible. Basándose en estos resultados, la mayoría de los analistas y en particular los inversores internacionales manifestaron hasta hace poco un gran optimismo en cuanto a las perspectivas económicas del país. La llegada de la crisis financiera en noviembre de 1997 vino a truncar de forma inesperada este proceso de rápido desarrollo.

La fuerza motriz fundamental en que se sustentó el extraordinario progreso económico de la República de Corea hasta la crisis fue la estrategia de crecimiento orientado hacia las exportaciones, promovida por el Gobierno. Desde 1970, el volumen comercial se multiplicó por cinco (en términos reales). La relación comercio-PIB pasó de menos de un 20 por ciento en el decenio de 1960 a más de un 60 por ciento a comienzos de los años ochenta, estabilizándose en lo fundamental desde entonces. Es importante observar que la participación de Corea en los mercados mundiales ha crecido considerablemente: sus exportaciones constituyen un notable 2,5 por ciento del total de exportaciones del mundo, mientras que en los primeros años del decenio de 1960 esta participación resultaba insignificante. Se estima que 3, 5 millones de personas trabajan (directa o indirectamente) para los sectores de exportación. Esta evolución ha ido a la par con una profunda transformación estructural de las pautas comerciales, y al cabo de esa evolución Corea se ha convertido en un importante exportador de productos de un nivel tecnológico relativamente avanzado. El Gobierno ha intensificado las inversiones en investigación y desarrollo, lo cual ha ayudado a mejorar la capacidad tecnológica del país y constituye un activo importante en esta época de mundialización.

Análogamente, las inversiones extranjeras directas han infundido dinamismo a la economía coreana. Es interesante observar que las corrientes de inversiones directas que llegan al país tienden a generar empleos con un coeficiente de calificaciones técnicas relativamente elevado, mientras que las inversiones directas en el extranjero se concentran en sectores con alto coeficiente de mano de obra y bajo nivel de competencias técnicas. Como promedio, las empresas extranjeras establecidas en Corea pagan salarios más elevados y ofrecen mejores condiciones de trabajo que las empresas locales.

Además del comercio, la mejora del nivel de enseñanza ha sido un factor fundamental en el crecimiento. El acceso a la educación secundaria se generalizó entre los decenios de 1960 y 1970, y desde entonces se han desplegado considerables esfuerzos para potenciar la educación superior. Por ejemplo, en 1995, cerca del 60 por ciento de los jóvenes ingresaron en establecimientos de enseñanza superior, proporción que contrasta con la registrada en 1970, que apenas llegó a un 9 por ciento. Una quinta parte de los ciudadanos coreanos con más de 25 años tienen un título universitario. Fruto de estos esfuerzos, Corea supera a varios países desarrollados en lo que atañe a los niveles de enseñanza. El estudio ha permitido demostrar que la educación contribuyó a atenuar las presiones que tienden a intensificar la desigualdad en el mercado de trabajo, que suelen acompañar a la mundialización. Aunque la transformación tecnológica ha resultado ser una importante fuente de desigualdades, la influencia del comercio ha sido en cambio relativamente poco significativa y la educación ha contribuido a mitigar ambos factores.

Sin embargo, ciertos aspectos del proceso de mundialización han demostrado no ser sostenibles:

A finales de 1997, reflejando una pérdida de confianza, los bancos extranjeros rehusaron la renovación de las líneas de créditos a sus contrapartes coreanas. Más que no cumplir con sus obligaciones de la deuda, el Gobierno decidió discutir un conjunto de medidas de urgencia con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Este conjunto, por valor de unos 56.000 millones de dólares, va unido a la estabilización y a las condiciones de ajuste estructural, en particular en los campos de la reestructuración industrial, la reforma bancaria, la seguridad social y el mercado de trabajo. Con tales medidas se pretende repartir también el peso de las medidas de ajuste de la manera más equitativa posible. Sin embargo, la reforma de los mecanismos de gestión empresarial está demorando más de lo previsto, mientras que se ha reanudado y ha cobrado nuevo vigor el proceso de reducción del personal en las empresas. La inversión extranjera directa en Corea ha sido relativamente modesta, privando al país de la influencia de los capitales a largo plazo y estables que tanto necesita. El estudio examina también diversas cuestiones políticas que se plantean en un contexto en el que el objetivo es acelerar las medidas de ajuste ante la crisis, y al mismo tiempo lograr la viabilidad social del proceso de mundialización:

Por último, se puede afirmar sin riesgo de equivocarse que, al cabo de la crisis, la creación de un comité tripartito nacional fue decisiva para formular un marco de referencia político coherente. De la experiencia internacional se desprende que tales marcos pueden servir para generar consenso sobre las cuestiones más urgentes, a la vez que allanan el camino para impulsar un crecimiento basado en un sistema económico abierto y socialmente sostenible.

Sudáfrica

Los últimos años han señalado un punto de inflexión histórico en los sistemas económicos y políticos de Sudáfrica. En 1994, tras varias décadas de apartheid, se celebraron elecciones democráticas y se establecieron nuevas instituciones, representativas de todos los grupos sociales importantes. Es significativo que el nuevo Gobierno iniciase el tan necesario proceso de reforma económica, con la vista puesta en crear una economía orientada al exterior con los esfuerzos por mejorar la equidad social y la distribución de los ingresos.

Casi todos los observadores consideraban que el reto era inmenso porque el proceso de transformación estaba en sus inicios (y el riesgo de inestabilidad política se consideraba elevado). Varias décadas de un relativo aislacionismo económico suponían que las empresas no estaban bien preparadas para aprovechar las oportunidades de la liberalización del comercio, al tiempo que el ajuste potencial de los costos era muy elevado. A principios del decenio de 1990, una importante recesión había conducido a la disminución del nivel de vida de la mayoría de la población. Además, las políticas económicas del régimen anterior habían tendido a favorecer los sectores con alto coeficiente de capital en detrimento de los que se basaban en un alto coeficiente de mano de obra, una característica de las políticas a seguir más bien peculiar en un país que se caracterizaba por una abundante y no utilizada fuerza de trabajo. En 1994, la tasa de desempleo había alcanzado unos niveles alarmantes. Más fundamentalmente, tras varias décadas de segregación, la población africana aspiraba a una rápida mejora en sus derechos políticos, al tiempo que conseguía mejorar sus condiciones sociales y económicas. En cierto modo, la principal cuestión política era satisfacer esas legítimas aspiraciones, creando al mismo tiempo un marco macroeconómico estable y potenciando la integración de Sudáfrica en la economía internacional. Pero, objetivamente hablando, las condiciones económicas esenciales hacían que esta tarea resultase problemática: simplemente, el país no estaba bien preparado para aprovechar las reformas económicas y comerciales.

Actualmente, se puede decir que la eficacia económica ha funcionado mejor de lo que muchos temían. El crecimiento económico se ha recuperado parcialmente (desde 1994, el crecimiento del PIB asciende a un modesto promedio anual de un 2,5 por ciento), la inflación iba a la baja hasta hace poco, y no había desequilibrios importantes en el ámbito fiscal o financiero. La liberalización del comercio ha seguido el ritmo marcado, comprendida la prevista disminución gradual de las tarifas de importación desde 1994 en adelante, lo que ha dado lugar a un incremento significativo de los flujos comerciales. No sólo se han levantado la mayor parte de las barreras no arancelarias, sino que las propias tasas arancelarias han sido disminuidas y está previsto que se reduzcan aún más en los próximos años. Las subvenciones a la exportación han sido suprimidas. Sudáfrica se ha convertido en miembro activo de la OMC, es el participante más importante de la Conferencia de Coordinación del Desarrollo del Africa Meridional (SADAC) y ha iniciado discusiones comerciales con la Unión Europea. Igualmente, se han efectuado progresos en la liberalización de la inversión extranjera directa (IED). Por lo menos hasta la reciente crisis asiática, los flujos de la IED estaban al alza.

Ello no obstante, la situación en el frente del empleo se ha deteriorado. El desempleo sigue siendo muy alto y ha estado aumentando recientemente, poniendo en peligro la estabilidad social y contribuyendo en parte a explicar el aumento preocupante de los índices de criminalidad. Hay quien dice que la liberalización del comercio y de la IED han agravado sustancialmente la situación del empleo, tal vez porque unas importaciones más grandes habrían repercutido en una erosión de los empleos. El estudio examina con detenimiento esta cuestión y llega a los siguientes resultados básicos:

En resumen, el legado de unas políticas industriales proteccionistas ha favorecido a los sectores con alto coeficiente de capitales, combinados con una escasez de capitales reales y humanos, todo lo cual ha reducido la capacidad de la economía sudafricana para aprovechar la liberalización del comercio y de la IED. El Gobierno y los interlocutores sociales han adoptado importantes medidas para hacer frente a los factores subyacentes que están en funcionamiento:

A pesar de estos esfuerzos, la situación social sigue siendo bastante gris. Podrían ser necesarias más reformas, encaminadas sobre todo a crear un entorno más favorable a las nuevas empresas. Además, es importante ayudar a los grupos desfavorecidos de manera que no se reduzcan los incentivos del trabajo, las inversiones o las nuevas iniciativas. A ese respecto, hay una amplia experiencia internacional de políticas de mercado de trabajo activas y centradas, así como de prestaciones sociales, de las que Sudáfrica podría extraer abundantes ideas.

Aunque queda mucho por hacer, el diálogo social dentro del marco del Consejo Nacional de Desarrollo de la Economía y de la Mano de Obra (NEDLAC) y otras instituciones pertinentes, parece constituir un activo importante que puede contribuir a mantener el impulso de la reforma, de manera consensuada y socialmente sostenible.

Suiza

En muchos aspectos, Suiza podría ser uno de los principales beneficiarios de la mundialización. A pesar de su volumen relativamente pequeño, en ella radican algunas de las más importantes empresas multinacionales. Este país es el número 18 entre los principales exportadores de mercancías del mundo y el número 13 en exportación de servicios. Las empresas suizas tienen una sólida reputación como fabricantes de unos productos innovadores y de alta calidad. Esta eficacia se refleja en sus envidiables indicadores sociales. Por ejemplo, todos los niños tienen acceso a una educación pública de gran calidad. En 1996, los ingresos anuales medios de los ciudadanos suizos se acercaban a 25.000 dólares, al tiempo que la tasa de desempleo ha sido durante años una de las más bajas de Europa.

En cierta medida, estos logros pueden atribuirse a la orientación exterior de la economía suiza. En particular, el estudio identifica tres aspectos interrelacionados del «modelo de exportación·» suizo:

Todo ello constituye un importante activo en esta era de mundialización. Sin embargo, Suiza no ha explotado todas las ventajas que podría haber extraído de ellos, como se pone de manifiesto en los índices, relativamente malos de empleo y exportación correspondientes al decenio de 1990.

Desde 1990-1991, casi todos los indicadores económicos y sociales han puesto de manifiesto un deterioro no sólo en relación con las normas nacionales e históricas, sino también en la comparación internacional. Los trabajadores poco capacitados o ya mayores se encuentran en una situación cada vez más vulnerable ante la supresión de empleos, y están haciendo frente a crecientes dificultades para reingresar en el mercado de trabajo. Es preocupante que la cuota de exportación suiza en las exportaciones mundiales ha disminuido de manera importante. La situación está lejos de ser alarmante pero plantea la cuestión de cómo la fuerza del sistema económico suizo puede mantenerse, al tiempo que se abordan los motivos de preocupación sobre su relativo estancamiento. Una combinación de factores macroeconómicos y estructurales puede haber contribuido a esta actuación relativamente decepcionante.

En primer lugar, durante la mayor parte del decenio de 1990, la economía suiza ha tenido que actuar en un contexto de condiciones monetarias más bien estrechas. Los altos tipos de interés y los grandes aflujos de capital a corto plazo se han visto acompañados por una espectacular apreciación real de su divisa. Desde 1995 se ha seguido una política monetaria relativamente menos severa, habida cuenta de las bajísimas tasas de inflación y en un esfuerzo por facilitar el crecimiento económico. Además, la política fiscal fue también reforzada a mediados de la década de 1990, añadiendo con ello nuevas presiones a la demanda interior.

En segundo lugar, a un nivel más estructural, la competencia en los mercados internos es relativamente débil. El acceso a determinadas profesiones (por ejemplo, médicos, abogados y servicios profesionales privados) está muy reglamentado. No es infrecuente que haya carteles pero se consideran ilegales si afectan de manera significativa a la competencia, sin justificación por eficiencia económica o si conducen a la supresión de la competitividad efectiva. Igual que en la legislación de la Unión Europea, el abuso de la posición dominante es reprensible y puede justificar una acción jurídica. Se ha introducido una nueva legislación en el marco de un importante programa de reformas en este terreno. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar sus resultados. Parecería que el proceso ha sido lento en algunos casos, lo cual podría ser una importante fuente de los altísimos precios que imperan en Suiza (según las pruebas que se presentan en este estudio), que es el país más caro del mundo. Estos altos precios pueden explicar la impresionante laguna que existe entre los costos laborales para los empleadores («demasiado altos») y el poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores suizos («demasiado bajos»). El estudio confirma que los salarios suizos se cuentan entre los más altos del mundo (aunque no tienen por qué serlo los costos por unidad laboral, ya que la productividad es también muy alta) pero, a causa del elevado nivel de los precios nacionales, el poder adquisitivo real de los salarios suizos acaba siendo el mismo que la media de los países desarrollados. Asimismo, un entorno competitivo débil a nivel nacional contribuye a inhibir las iniciativas empresariales, reduciendo así el potencial del país para la creación de empleos.

Es importante comprender que el aumento de la competitividad interior se justificaría no sólo desde el punto de vista de la eficiencia económica sino también por razones sociales, y porque los grupos de elevados ingresos son los principales beneficiarios de las disposiciones reglamentarias que tienen por objeto reglamentar la competencia. Por lo tanto, en este ámbito el aumento de la competencia mejoraría la distribución de los ingresos y estimularía la creación de empleos. Sin embargo, puesto que la experiencia ha puesto de manifiesto que la apertura de ciertos sectores protegidos a la competencia tiende a ir acompañada de reestructuraciones, con la consiguiente pérdida de empleos, esto hay que tenerlo en cuenta cuando se decida el calendario de aplicación de las políticas de liberalización. En caso de despido de trabajadores hay que poner en marcha medidas de apoyo.

El estudio examina esta cuestión así como otros requisitos de las políticas a seguir, en particular en el ámbito de la formación, de las reglamentaciones laborales y de la protección social. El principal hallazgo es que, por comparación internacional, el marco reglamentario laboral brinda un grado de adaptabilidad bastante alto. Esto, sin embargo, no parece ser la causa de un grado indebidamente elevado de inseguridad en el empleo, a excepción de la creciente práctica de tener trabajadores a la espera en ciertas empresas. La protección jurídica de esos trabajadores es limitada, y los interlocutores sociales pueden considerar diversos modos de abordar este problema, más en general, el número de trabajadores en empleos mal pagados parece ir en aumento. Hay plena justificación para tratar de mejorar su protección social y para mejor centrar su formación y las políticas activas de mercado de trabajo para responder a sus necesidades específicas. Es evidente que el diálogo social resulta de gran importancia para abordar los problemas a los que hacen frente los trabajadores, especialmente los que están mal pagados y tienen bajas calificaciones.

Los temores sobre los salarios y el empleo se han exacerbado con la reciente conclusión de un acuerdo bilateral con la Unión Europea. La experiencia de la unificación económica de la Unión Europea sugiere, sin embargo, que la movilidad del mercado de trabajo en Europa es relativamente estable, especialmente entre los trabajadores poco calificados. Ello implica que habrá poco peligro de que la aplicación del acuerdo bilateral conduzca a un gran aflujo de trabajadores procedentes de estos países. Además, si el nivel de inmigración se considerase problemático, el acuerdo prevé la reducción temporal de las cuotas como medidas de salvaguardia.

En general, la experiencia de Suiza sugiere que la mundialización tiende a agravar los efectos negativos de las distorsiones de la política nacional, tales como el entorno competitivo relativamente débil del mercado de productos que ha prevalecido durante mucho tiempo en Suiza. Es interesante que el Gobierno haya emprendido reformas en este ámbito más o menos en paralelo con la Unión Europea, con la que realiza la mayor parte de su comercio. Esto brinda una vívida ilustración de cómo los acontecimientos en la Unión Europea tienen influencia en la legislación y política económica de Suiza, aunque el país no participe en el proceso europeo de adopción de decisiones.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

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