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Consejo de Administración

GB.274/TC/4
274.a reunión
Ginebra, marzo de 1999

Comisión de Cooperación Técnica

TC

CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Proyectos y programas de la OIT relativos
a la seguridad y salud en el trabajo: evaluación temática

Indice

I. Introducción

II. Mejora de la seguridad y salud en el trabajo: estrategias e incidencia

  1. Formación para la creación de capacidad
  2. Difusión de información y establecimiento de redes
  3. Elaboración de políticas y legislación nacionales

III. Normas internacionales del trabajo y tripartismo

IV. Observaciones finales

V. Lecciones aprendidas

Anexo I.

Anexo II.

I. Introducción

1. La Mesa de la Comisión eligió el tema abordado en este documento, que sintetiza la labor de la OIT en la cooperación técnica y evalúa las estrategias aplicadas y su incidencia en la mejora de la seguridad y salud en el trabajo.

2. Se utilizaron cuatro criterios para la selección de los proyectos:

a) el último informe de evaluación sobre el proyecto no databa de una fecha anterior a 1990;

b) los informes de evaluación contenían información suficiente y pertinente;

c) las principales regiones geográficas estaban representadas por un proyecto como mínimo;

d) los principales donantes estaban representados entre los contribuidores de fondos.

3. De una lista preliminar de 18 proyectos, se seleccionaron ocho para su examen en el presente documento. La muestra definitiva comprendía un proyecto nacional y tres proyectos regionales para Asia, tres proyectos regionales para Africa y un proyecto regional para América Central(1) . De los 12 informes de evaluación analizados correspondientes a los proyectos examinados en este documento temático de evaluación, ocho eran informes definitivos y cuatro informes provisionales. De la muestra final de proyectos, siete ya se habían ultimado y uno todavía estaba en curso(2)  en el momento de la redacción de este documento. Los ámbitos técnicos abarcados fueron las condiciones de trabajo, la educación de los trabajadores y la administración del trabajo. Los anexos I y II contienen una lista de los proyectos examinados y los informes de los que se extrajeron datos e información de evaluación.

4. Entre los grupos beneficiarios de los proyectos figuraban funcionarios del gobierno, inspectores del trabajo, inspectores de la seguridad, funcionarios de centros de información nacionales y centrales sobre seguridad y salud en el trabajo (centros del CIS) e instituciones de formación. Asimismo, también se beneficiaron las organizaciones de trabajadores y sus representantes en materia de seguridad y salud en el trabajo así como, en menor grado, las organizaciones de empleadores y trabajadores y empleadores a nivel de la empresa.

5. Para facilitar la referencia, los tres niveles de acción se definen en el presente documento como se indica a continuación:

a) macro: políticas y legislación nacionales;

b) meso: organismos e instituciones de apoyo, organizaciones de empleadores y de trabajadores, centros de formación y de enseñanza;

c) micro: comités de seguridad en la empresa.

6. Entre los proyectos objeto de examen, dentro de la esfera técnica de las condiciones de trabajo un único proyecto generalmente se centra en los tres niveles. En cambio, los proyectos de educación obrera y de administración del trabajo normalmente se refieren sólo al nivel meso.

II. Mejora de la seguridad y salud en el trabajo:
estrategias e incidencia

7. Se ha determinado el predomino de cuatro estrategias principales en las actividades de la OIT destinadas a mejorar la seguridad y la salud en el trabajo. Estas estrategias se centran en:

a) contribuir a la planificación nacional, elaborar políticas nacionales y redactar y revisar la legislación (nivel macro);

b) fortalecer el apoyo institucional y las infraestructuras nacionales, tales como los centros del CIS, las inspecciones del trabajo, las organizaciones de trabajadores y de empleadores (nivel meso);

c) fortalecer los programas de formación y de educación nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo (nivel meso);

d) fortalecer las estructuras de la seguridad y salud en el trabajo, tales como los comités de seguridad en la empresa (nivel micro).

8. A continuación se indican los medios de acción seleccionados por los proyectos para la aplicación de las estrategias mencionadas:

a) formación para la creación de capacidad;

b) difusión de información y establecimiento de redes para el intercambio de información;

c) prestación de asesoramiento técnico en relación con la elaboración de políticas y legislación nacionales.

1. Formación para la creación de capacidad

9. Todos los proyectos objeto de examen eligieron la formación para la creación de capacidad como medio de acción para fortalecer la capacidad e infraestructuras nacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo.

10. En el ámbito de la formación los proyectos adoptaron dos enfoques diferentes: la formación de instructores y la formación directa de los grupos beneficiarios. La mayor parte de los proyectos combinaron los dos enfoques.

Formación de instructores

11. El proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(3)  adoptó el enfoque de la formación de instructores para la formación de inspectores del trabajo en información y cuestiones generales de seguridad y salud en el trabajo. La formación se llevó a cabo en cursillos regionales sobre seguridad y salud en el trabajo destinados a establecer dentro de las inspecciones del trabajo de los ministerios del trabajo una red de instructores competentes capaces de impartir formación a nivel nacional.

12. El proyecto de Indonesia(4)  organizó seminarios de formación de instructores en seguridad química y prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. El objetivo fue formar a instructores que fueran capaces de poner en práctica programas de formación después de finalizado el proyecto y asegurar así la sostenibilidad de los resultados del proyecto.

13. El proyecto de América Central(5)  formó a un grupo de instructores constituido por representantes de instituciones nacionales (ministerios del trabajo, de la agricultura, de la salud y el medio ambiente, instituciones de la seguridad social, organizaciones de empleadores y de trabajadores y ONG) así como por representantes de asociaciones rurales de trabajadores a nivel local. Habida cuenta de que una elevada proporción de los riesgos profesionales entre los trabajadores del sector agrícola en América Central se debe a la exposición a productos químicos empleados en la agricultura, el proyecto hizo hincapié en adoptar un enfoque de desarrollo sostenible orientado al medio ambiente en relación con la seguridad y salud en el trabajo en la agricultura. Por consiguiente, los programas de formación trataron de temas tales como la seguridad en la utilización y manipulación de productos agroquímicos, métodos alternativos de lucha contra las plagas y medidas de protección del medio ambiente. La evaluación del proyecto reveló que, como resultado de las actividades de formación del proyecto en Panamá, los productores agrícolas que habían participado activamente en el proyecto habían dejado de utilizar los productos químicos en cuestión.

14. El proyecto de educación obrera que se aplicó en Tailandia, Indonesia y Filipinas(6)  formó a un grupo de educadores nacionales para formar a instructores en la empresa capaces de organizar seminarios sobre seguridad y salud en el trabajo para los trabajadores a nivel de la empresa. El enfoque de formación de instructores permitió que el proyecto llegara a un grupo mucho más amplio de beneficiarios que de otro modo no hubiera sido posible. Los datos recopilados en varias empresas mostraron que el proyecto había conseguido inducir a la acción a muchos comités de seguridad inactivos y promover el establecimiento de comités de seguridad tripartitos. Asimismo, también se comprobó que los instructores en la empresa desempeñaron un importante papel en su calidad de miembros de los comités bipartitos de seguridad, y que participaron activamente en la formación de trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo a nivel de la empresa.

15. Los proyectos de educación obrera en los países de Africa oriental y meridional y en la India y Bangladesh(7)  adoptaron el enfoque de la formación de instructores para la formación de dirigentes sindicales y educadores de los trabajadores en cursillos regionales. Los cursillos tenían por objetivo capacitarlos para prestar asistencia docente y servicios de asesoramiento a los miembros trabajadores de los comités de seguridad en las empresas y dirigir y evaluar los programas de seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional y local. Al final del proyecto, se notificó que los educadores estaban dirigiendo los programas de formación de seguridad y salud en el trabajo en sus respectivos sindicatos. Asimismo, se habían integrado las cuestiones sobre seguridad y salud en el trabajo en los programas de educación obrera en todos los países que participaron en los proyectos. Además, se había registrado un aumento del número de comités de seguridad bipartitos a nivel de la empresa en los países abarcados por el proyecto africano.

Formación directa de grupos beneficiarios

16. El proyecto regional de Asia(8)  adoptó este enfoque de formación en todas sus actividades de formación. El proyecto formó a personal para el control de la seguridad, organizó cursos prácticos tripartitos de formación sobre cuestiones generales relativas a la seguridad y salud en el trabajo para reforzar la infraestructura nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo, y proporcionó formación a nivel gubernamental para reforzar las capacidades nacionales en lo que respecta a la legislación, organización y planificación y formulación de políticas.

17. El proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(9)  formó a inspectores del trabajo en cuestiones específicas sobre seguridad y salud en el trabajo y a representantes de las organizaciones de empleadores en el desarrollo de una gestión de la seguridad a nivel de la empresa utilizando el concepto de seguridad y productividad. La asociación de condiciones de seguridad a aumentos de la productividad atrajo a muchos más empleadores a los cursos prácticos que otros proyectos que proporcionaban sólo formación en materia de gestión de la seguridad. Por otra parte, el proyecto proporcionó material de formación y prestó asesoramiento a las organizaciones de trabajadores para la aplicación de programas de educación obrera. Los propios sindicatos ejecutaron los programas de formación bajo los auspicios de un Memorándum de Entendimiento entre el proyecto y la Organización de Unidad Sindical Africana (OUSA). La evaluación reveló que los principales sindicatos de los países abarcados por el proyecto había integrado cuestiones de seguridad y salud en el trabajo en sus programas de educación obrera y que algunos también habían establecido grupos de trabajo para la seguridad y salud en el trabajo.

18. Sin embargo, una evaluación de los efectos e incidencia de la formación técnica específica proporcionada por los proyectos regionales de Asia(10)  y Africa(11)  pone en tela de juicio su sostenibilidad, dado que los programas de formación se habían llevado a cabo sin la formulación de programas de estudios. Además, los contactos con universidades y otros centros de enseñanza habían sido mínimos, lo que hacía todavía más improbable que se mantuvieran los resultados de la formación.

19. En cambio, el proyecto de América Central(12)  contó con la estrecha participación de los ministerios de educación y de centros nacionales de formación para la elaboración de material de formación y de programas de estudios sobre seguridad y salud en el trabajo en la agricultura para escuelas técnicas, con lo que se garantizó una mayor sostenibilidad de los resultados del proyecto.

20. En Indonesia(13) , se formó a inspectores gubernamentales de seguridad, personal encargado de cuestiones sanitarias y de seguridad en la empresa, ingenieros de seguridad, y representantes de los trabajadores y los empleadores en materia de seguridad química en diez regiones. Dentro de estas regiones un mayor número de comités de seguridad en empresas de productos químicos y empresas conexas habían adoptado medidas de seguridad y de salud para la protección contra productos químicos peligrosos en sus actividades ordinarias al final del proyecto. Según se informó, los inspectores del trabajo, que antes de participar en las actividades de formación no habían llevado a cabo inspecciones en fábricas de productos químicos, estaban realizando como mínimo 1.000 inspecciones al año. Además, las organizaciones de empleadores y de trabajadores habían empezado a organizar actividades de promoción en materia de seguridad química y prevención y eliminación de riesgos de accidentes mayores, y a elaborar y distribuir notas y carteles informativos. En la evaluación se llegó a la conclusión de que estos indicios de cambio se podían atribuir, en gran medida, al proyecto y que, por consiguiente, la incidencia del componente de formación directa en los beneficiarios previstos había sido elevada. Se recomendó que se debería aplicar el proyecto en otros sectores para generar una incidencia similar en un mayor número de empresas de Indonesia.

21. Asimismo, en la evaluación del proyecto de Indonesia(14)  se comprobó que, como resultado del proyecto, el Consejo Nacional de Seguridad de Indonesia estaba llevando a cabo cursos de formación en materia de seguridad química y prevención de riesgos de accidentes mayores, destinados a gerentes de empresa e ingenieros de seguridad, en los que utilizaban los materiales de formación elaborados por el proyecto. En el momento de la evaluación, el Consejo había formado a 214 participantes, lo que incrementaba las posibilidades de sostenibilidad de los resultados del proyecto.

22. El proyecto de América Central(15)  proporcionó formación directa a instituciones públicas nacionales y municipales y a los servicios de inspección de los ministerios de agricultura, salud, trabajo y seguridad social, y había tenido por efecto redefinir la función de los inspectores que de una función de ejecución pasaron a tener una función de prevención. Esto no sólo facilitó el acceso al proyecto a un mayor número de empresas sino que también garantizó una mayor respuesta por parte de las empresas. En Guatemala y Costa Rica se observó un claro efecto multiplicador de las actividades de formación del proyecto, en donde los instructores formados por el proyecto habían organizado sesiones de formación para el personal de sus respectivas instituciones(16) .

23. Por otra parte, el proyecto(17)  contribuyó al establecimiento y formación del personal de instituciones nacionales de coordinación de seguridad y salud en el trabajo en Costa Rica y Panamá. La evaluación reveló que uno de los órganos de coordinación, la Comisión Técnica Asesora del Consejo de Salud Ocupacional (COTASSO) había elaborado un plan nacional de seguridad y salud en el trabajo que incluía a representantes de los interlocutores sociales.

24. El proyecto de inspección del trabajo en Africa(18)  formó a inspectores del trabajo en nuevas metodologías de inspección, basadas en la promoción y no en amenazas de sanción, en el sector no estructurado y el sector agrícola. Uno de los principales obstáculos que afectó a la eficacia de esta formación fue la renuencia de las autoridades nacionales a cambiar el sistema de inspección del trabajo para incluir al sector no estructurado y al sector agrícola. Una situación similar se produjo en el proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(19) , en donde la falta de compromiso de los gobiernos entrañó un cambio en la estrategia original del proyecto que pasó de introducir nuevas políticas y reorganizar las inspecciones del trabajo a centrarse en el fortalecimiento de las estructuras existentes.

25. Los dos programas de educación obrera, que se aplicaron en una serie de países de Africa(20)  y de Asia(21)  respectivamente, proporcionaron formación técnica específica sobre seguridad y salud en el trabajo a los representantes sindicales. El proyecto que se aplicó en Africa(22)  centró sus esfuerzos en la formación de dirigentes sindicales a nivel nacional para reforzar su capacidad de participar en los comités nacionales de seguridad y salud en el trabajo. Los resultados más destacados se obtuvieron en Botswana, Namibia y Zimbabwe, en donde se había manifestado claramente una creciente sensibilización respecto de las cuestiones de seguridad y salud en el trabajo entre los trabajadores así como una creciente presión para que los comités de trabajo trataran de la seguridad y la salud en el trabajo. Además, se informó de que los sindicatos habían intensificado su participación en los comités de seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional en estos tres países.

26. De estos datos se desprende que el proyecto fue más efectivo en países que cuentan con un importante movimiento sindical y que, además, poseen una legislación nacional favorable en materia de seguridad y salud en el trabajo. De ahí se llega a la conclusión de que uno de los principales factores externos que afectó a la eficacia de los proyectos sobre seguridad y salud en el trabajo fue la existencia en la legislación nacional de disposiciones relativas a los comités de seguridad nacionales tripartitos y a los comités de seguridad tripartitos o bipartitos a nivel de la empresa.

27. El proyecto de Asia(23)  también proporcionó formación a nivel de la empresa para miembros de comités de seguridad tripartitos e instructores a nivel de la empresa. Al final del proyecto, la institucionalización de los comités de seguridad fue generalizada, y en algunas empresas se llevaron a cabo mejoras físicas relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo(24) . Asimismo, se observó que desde la puesta en marcha del proyecto en los convenios de negociación colectiva se incluían muchas más disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. En la India, también se impartió formación a un centro de formación existente -- el Instituto para la Educación de los Mineros y de los Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas (IMME) -- y a organizadores/educadores de seguridad mediante la organización de cursos especiales para los miembros de comités de seguridad en su centro de educación nacional. De los 21 cursos de seguridad organizados por el IMME que utilizaron material del proyecto de la OIT, sólo cuatro fueron directamente financiados por el proyecto. El que los cursos de formación llevados a cabo por el IMME se hubieran financiado externamente había incrementado claramente la sostenibilidad de los resultados del proyecto y demostrado su pertinencia.

28. El proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(25) , los proyectos de educación obrera en Bangladesh, India(26) , Indonesia, Tailandia y Filipinas(27)  y el proyecto en Indonesia(28)  elaboraron su propio material de formación, lo adaptaron a las circunstancias locales y, cuando se estimó necesario, se tradujo a los idiomas nacionales. En los dos proyectos de educación obrera(29) , los dirigentes sindicales participaron en la elaboración y/o revisión del material. Este enfoque participativo contribuyó a infundir un fuerte sentimiento de pertenencia entre los beneficiarios, que fomentó la utilización del material después de finalizado el proyecto y contribuyó así a la sostenibilidad de los resultados del proyecto.

29. El proyecto regional de Asia(30)  reveló que la posibilidad de que los sindicatos y las organizaciones de empleadores se beneficiaran de todos los materiales y programas de formación era limitada porque estaban en inglés. De los demás proyectos varios optaron por traducir el material de formación a los idiomas nacionales, con lo que se llegó a un grupo más amplio de beneficiarios.

30. Los organizadores del proyecto regional para Asia(31)  optaron por utilizar el material de formación local existente.

2. Difusión de información y establecimiento de redes

31. Otro medio de acción adoptado por los proyectos para reforzar las capacidades nacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo fue garantizar el acceso a la información y los intercambios de información entre los centros del CIS, organismos e instituciones gubernamentales, organizaciones de empleadores y de trabajadores y el público en general.

32. El principal grupo beneficiario del establecimiento de redes fue el personal de los centros nacionales del CIS. Sin embargo, en algunos proyectos, las redes también abarcaron a centros de formación, organismos gubernamentales, coordinadores nacionales sindicales de la seguridad y la salud e inspectores del trabajo.

33. La mayoría de los proyectos tuvieron que establecer centros del CIS. En otros casos, se reforzaron las instituciones existentes con el objeto de establecer centros del CIS plenamente operativos. Estos últimos sirvieron de centros de coordinación para el intercambio de información sobre seguridad y salud en el lugar de trabajo, proporcionaron servicios de información eficaces y difundieron información sobre cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo mediante programas y actividades de formación. En algunos casos, como por ejemplo los proyectos regionales para Africa y Asia(32) , se establecieron redes regionales que abarcaban los centros nacionales del CIS. Ambos proyectos reforzaron sus actividades a nivel regional mediante la publicación de un boletín sobre seguridad y salud en el trabajo.

34. Los intercambios de información se produjeron a nivel nacional e internacional: a nivel internacional mediante el acceso a las bases de datos internacionales sobre seguridad y salud en el trabajo, y a nivel nacional mediante la elaboración y utilización de estadísticas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo. El proyecto regional de Asia(33)  prestó asistencia en el establecimiento de una serie de base de datos computadorizados que contienen información nacional sobre el registro de lugares de trabajo, seguridad de los productos químicos y sustancias peligrosas, etc. En la evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que las estadísticas nacionales relativas al registro del lugar de trabajo, a las enfermedades profesionales y a los accidentes del trabajo habían mejorado en varios países. Sin embargo, en algunos otros países se había señalado y se había convenido con las autoridades nacionales la necesidad de mejorar las estadísticas y registros nacionales.

35. Un segundo aspecto del intercambio de información y del establecimiento de redes fue el fortalecimiento de los servicios de educación y formación proporcionados por los centros del CIS. Los proyectos tenían por objetivo establecer servicios dentro de los centros del CIS capaces de impartir formación y elaborar programas de formación, así como utilizar metodologías de formación elementales y de bajo costo. Algunos proyectos introdujeron el concepto de cursos de formación modular para la elaboración de programas docentes sobre información relativa a la seguridad y salud en el trabajo(34) . Se definió un marco docente para cada institución; además se establecieron redes nacionales y regionales.

36. En un grupo seleccionado de países de Africa meridional y oriental(35) , el proyecto estableció una red nacional que reunió a grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud para mejorar la educación y la formación de los trabajadores. Permitió a los sindicatos compartir sus capacidades para formar y educar a sus afiliados. Los grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud estuvieron integrados por representantes de sindicatos nacionales con responsabilidades específicas en relación con la seguridad y la salud en el trabajo. Asimismo, se estableció una red regional de grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud. En el proyecto se comprobó que, al reunir a representantes de los sindicatos nacionales de forma periódica, los grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud estaban desempeñando un valioso papel en la difusión de conocimientos sobre cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo. Dado que los grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud eran totalmente operacionales al inicio del proyecto, se consideró que se mantendrían los resultados de los proyectos. A nivel regional, en la evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que la sostenibilidad de la red de los grupos de trabajo nacionales de seguridad y de salud establecida por el proyecto dependería de la disponibilidad de fondos procedentes de los sindicatos nacionales.

37. El proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(36)  estableció una red de inspectores del trabajo capaces de impartir formación a nivel nacional y de intercambiar información a nivel regional. En la evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que la sostenibilidad de los intercambios de información regionales dependía de las asignaciones presupuestarias de las autoridades nacionales.

38. Como resultado del proyecto de América Central(37) , se establecieron mecanismos de coordinación entre los diversos sectores gubernamentales (salud, seguridad social, trabajo, agricultura, educación técnica y formación profesional) en todos los países que participaron en el proyecto. Asimismo, se establecieron contactos con las ONG pertinentes. La continuación de los mecanismos institucionales después de la terminación del proyecto dependió de la voluntad política del gobierno interesado por mantener esta cooperación. Sin embargo, la evaluación no había tenido constancia de decisiones o compromisos por parte de las autoridades competentes en ninguno de los países participantes que garantizaran la sostenibilidad de las actividades relativas a la seguridad y salud en el trabajo.

39. La mayor parte de los centros del CIS creados o reforzados por los proyectos que eligieron el establecimiento de redes y la difusión de información como medio de acción eran totalmente operacionales al término del proyecto. Los centros se habían beneficiado de un mejor acceso a más información sobre seguridad y salud en el trabajo mediante enlaces con bases de datos internacionales, y eran capaces de utilizar y difundir la información. Asimismo, los centros estaban tramitando un número muy superior de peticiones y estaban divulgando más información que antes a los interesados directos nacionales. Sin embargo, se comprobó que la sostenibilidad de los centros del CIS dependía de las asignaciones presupuestarias nacionales y de la prioridad que el gobierno concedía a las cuestiones relacionadas con la seguridad y la salud en el trabajo. Se comprobó que la divulgación de información a las distintas empresas por parte de los centros del CIS alertándolas de la posibilidad de acreditación de sus productos por parte de la ISO fue eficaz para alentar a los empleadores a adoptar medidas destinadas a mejorar la seguridad y la salud en el trabajo.

40. En Asia, en donde la mayoría de los países que participaron en el proyecto(38)  dieron máxima prioridad a la seguridad y salud en el trabajo, se estimó que las posibilidades de conseguir la financiación local necesaria eran muy elevadas. Se comprobó que en el proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(39)  se había concedido menor prioridad a esta cuestión; en consecuencia, se estimó que la sostenibilidad de los centros del CIS era más incierta.

41. Se informó que las redes regionales de centros del CIS, especialmente en Asia(40) , estaban intercambiando información de forma mucho más periódica que antes.

42. Evidentemente, el compromiso de las autoridades nacionales no es sólo una condición previa para la eficacia de un proyecto sobre seguridad y salud en el trabajo, sino que también influye en la sostenibilidad de los resultados de un proyecto. Por consiguiente, un objetivo principal de los proyectos debería ser garantizar este compromiso en las fases de planificación y formulación. No se deberían emprender proyectos a menos que se obtenga dicho compromiso.

3. Elaboración de políticas y legislación nacionales

43. En todos los casos, la asistencia prestada por los proyectos para la elaboración de políticas nacionales y la redacción de una legislación constituía sólo un componente del proyecto. Los proyectos regionales en Asia y Africa(41) , el proyecto nacional en Indonesia(42) , el proyecto de inspección de trabajo en Africa(43)  y el proyecto de América Central(44)  ayudaron a los gobiernos a determinar prioridades para la seguridad y la salud en el trabajo, al establecer políticas nacionales y redactar una nueva legislación. Por otra parte, los proyectos intervinieron en la elaboración de procedimientos y reglamentos dentro del marco jurídico general de la seguridad y la salud en el trabajo. El proyecto en Indonesia redactó reglamentos sobre la prevención de riesgos de accidentes mayores, y el proyecto regional de Asia prestó asistencia en el establecimiento de nuevos procedimientos de control de la seguridad.

44. En las evaluaciones se llegó a la conclusión de que los proyectos en Asia(45)  habían conseguido el objetivo prioritario de un marco legislativo nuevo o revisado, mientras que los aplicados en Africa(46)  habían tenido menos éxito. Muchos países en Asia habían procedido a la modernización del marco normativo. La experiencia de los proyectos en Africa puso de manifiesto que un fuerte compromiso de los gobiernos nacionales de cambiar los reglamentos es una condición previa para el éxito de un proyecto que se centre en el marco legislativo general nacional sobre seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, resultó difícil garantizar un firme compromiso dado que la rotación de gobiernos y funcionarios de los ministerios era relativamente elevada.

45. El establecimiento de una Dependencia de Prevención de Riesgos de Accidentes Mayores dentro del Departamento de Recursos Humanos y la introducción de una nueva política y legislación nacional en relación con la prevención de riesgos de accidentes mayores se encontraron entre las principales necesidades abordadas por el proyecto de Indonesia(47) . Dos importantes factores que obstaculizaron la eficacia del proyecto fueron la prioridad relativamente baja que concedió el Gobierno a la prevención de riesgos de accidentes mayores y la falta de un sistema de control de este tipo dentro de un sistema de seguridad química bien consolidado.

46. La incidencia a largo plazo de una contribución del proyecto en la legislación revisada y las nuevas políticas es obvia. Proporciona un marco para una mayor aceptación de las normas internacionales del trabajo, para la reestructuración de las inspecciones del trabajo y el establecimiento de comités mixtos de seguridad, elementos que son cruciales para mejorar las condiciones de trabajo a nivel de la empresa. Sin embargo, este proceso lleva tiempo y por consiguiente puede resultar difícil determinar al final del proyecto la incidencia general en los beneficiarios previstos a nivel de la empresa.

III. Normas internacionales del trabajo y tripartismo

47. Todos los proyectos examinados en la esfera técnica de las condiciones de trabajo incluyen actividades tripartitas. Varias evaluaciones de estos proyectos destacaron este aspecto y llegaron a la conclusión de que, si se pretendía que los proyectos lograran mejorar la seguridad y salud en el trabajo, los gobiernos, empleadores y trabajadores debían participar en las actividades.

48. En los cursillos nacionales tripartitos organizados por el proyecto regional de Asia(48)  se trataron convenios específicos de la OIT y se elaboró un plan de acción coherente para su aplicación(49) . Estos cursillos brindaron la oportunidad a los interlocutores sociales de colaborar y elaborar políticas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo. En la evaluación se comprobó que 11 países participantes en el proyecto habían revisado o introducido una nueva legislación y/o políticas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo hacia el final del proyecto. Asimismo, determinados países habían ratificado algunos de los convenios tratados en los cursillos o estaban considerando su ratificación(50) . Incluso cuando puede que este resultado no sea totalmente atribuible al proyecto, se llegó a la conclusión de que el proyecto había aportado una importante contribución a dicho resultado.

49. El proyecto regional de Africa sobre seguridad y salud(51)  incluyó a las organizaciones de trabajadores y de empleadores en sus actividades de formación destinadas a reforzar la estructura tripartita de la seguridad y salud en el trabajo. Mediante los cursos prácticos de formación y la asistencia prestada en la redacción de nuevos reglamentos sobre seguridad y salud en el trabajo, el proyecto llevó a cabo actividades de promoción en relación con una serie de convenios de la OIT(52) . Sin embargo, en la evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que, debido a la falta de compromiso de los gobiernos en muchos países, era poco probable que continuaran los debates tripartitos sobre seguridad y salud en el trabajo. Zimbabwe, Namibia y Mauricio fueron excepciones destacables, en donde se habían iniciado los debates sobre política de seguridad y salud en el trabajo, se había previsto una nueva legislación y se habían desarrollado estructuras tripartitas.

50. Los representantes de los trabajadores y de los empleadores participaron en los seminarios de formación organizados por el proyecto de inspección del trabajo en Africa(53) . La información disponible para esta evaluación no indicaba, sin embargo, el grado en que los interlocutores sociales habían utilizado la formación que recibieron.

51. El proyecto de Indonesia(54)  se centró en la promoción del Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170) mediante sus actividades a todos los niveles de acción. A nivel de la empresa, la formación sobre la seguridad de los productos químicos concernió a representantes de organizaciones de los trabajadores y de los empleadores. Asimismo, el proyecto organizó en las empresas la formación en el servicio destinada a los miembros de los comités de seguridad bipartitos. En la evaluación se comprobó que los comités de seguridad incluían ahora en sus actividades medidas de seguridad y de salud para los productos químicos peligrosos. Se pudo comprobar que se estaba dando una mayor sensibilización entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores por su organización de actividades de promoción sobre riesgos químicos.

52. El proyecto de América Central(55)  puso de manifiesto que los empleadores rurales no estaban siempre suficientemente representados en las organizaciones nacionales de empleadores. Para sus actividades de formación tripartitas, el proyecto optó por contactarlos directamente e impartió formación a determinadas empresas agropecuarias(56)  y a organizaciones de empleadores rurales en cada sector de producción. Como resultado, los empleadores participaron mucho más activamente en las actividades del proyecto de lo que de otro modo no hubiera sido posible. Sin embargo, en la evaluación del proyecto se llegó a la conclusión de que si bien la colaboración entre trabajadores y empleadores en las actividades de proyecto era esencial para obtener resultados efectivos y sostenibles, ésta no siempre era fácil de garantizar.

53. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) no aborda totalmente los problemas específicos de seguridad y salud de los trabajadores del sector agrícola. Sin embargo, la discusión de un proyecto de convenio y de recomendación sobre seguridad y salud en la agricultura se inscribió en orden del día de la 88.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo que tendrá lugar en el año 2000. La experiencia adquirida en la aplicación del proyecto de América Central, el único proyecto de la muestra examinada que trató exclusivamente de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la agricultura, contribuyó enormemente a la labor preparatoria en curso para los proyectos de normas internacionales.

54. Se comprobó que los proyectos de educación obrera raras veces comprendían actividades tripartitas o bipartitas, incluso cuando tenían como objetivo prioritario el establecimiento de comités de seguridad tripartitos. Los grupos beneficiarios de estos proyectos han sido tradicionalmente los educadores de los trabajadores, los dirigentes sindicales y los delegados de los trabajadores en comités de seguridad. Sin embargo, el proyecto aplicado en Tailandia, Indonesia y Filipinas(57)  proporcionó formación bipartita para los miembros de los comités de seguridad e intensificó la cooperación con los empleadores a fin de conseguir su apoyo para la aplicación de las actividades de formación.

55. Los proyectos de educación obrera examinados promovieron las normas internacionales del trabajo mediante la utilización de las condiciones y el medio ambiente de trabajo: manual de educación obrera (1983) de la OIT. El manual hace referencia a las disposiciones generales sobre seguridad y salud en el trabajo y a muchos convenios y recomendaciones sobre riesgos específicos(58)  e industrias(59) .

56. En la evaluación del proyecto en Tailandia, Indonesia y Filipinas(60)  se llegó a la conclusión de que, para que el proyecto de educación obrera sea eficaz a la hora de establecer comités mixtos de seguridad, la estructura de gestión existente debe estar totalmente vinculada al proyecto. Cuando la cultura empresarial no fue favorable a la participación en estos comités, el proyecto tendió a no tener éxito. Por consiguiente, en la evaluación se recomendó que se debería hacer hincapié en la cooperación con los empleadores en todos los proyectos de naturaleza similar que se emprendan en el futuro.

IV. Observaciones finales

57. La mejora de las condiciones de la seguridad y salud en el trabajo requiere que la acción se lleve a cabo a todos los niveles: mediante la legislación nacional, con el apoyo institucional y en la empresa. Es encomiable que la mayor parte de los proyectos examinados se centraron en más de un nivel de acción con el fin de conseguir la mayor incidencia posible en los beneficiarios previstos. Sin embargo, cabe señalar que la mayor parte de las actividades se llevaron a cabo en el nivel macro y meso y sólo unas cuantas se refirieron a la empresa o al nivel micro.

58. En lo que respecta a la eficacia de los proyectos examinados, se puede concluir que la formación de instructores fue un instrumento eficaz para reforzar las capacidades nacionales y llegar a un grupo beneficiario mucho más amplio de lo que hubiera sido posible en el marco de un proyecto único. La formación directa de grupos beneficiarios fue un método eficaz para probar metodologías de formación. Los proyectos que adoptaron con éxito este enfoque deberían aplicarse a otros sectores e industrias con el fin de llegar a un mayor número de beneficiarios. La difusión de información y el establecimiento de redes también resultó ser un medio eficaz de acción a efectos de la sensibilización y de la creación de capacidad. Los resultados reales de introducir una nueva legislación, políticas nacionales y reglamentaciones dependieron en gran medida del compromiso de cambio contraído por el gobierno nacional. Dado que el compromiso de las autoridades nacionales es esencial para la eficacia de los proyectos sobre la seguridad y salud en el trabajo no se deberían emprender proyectos salvo que se garantice dicho compromiso.

59. Asimismo, se puede concluir que los proyectos tuvieron la mayor incidencia cuando se promovió el tripartismo y los interlocutores sociales participaron en las actividades del proyecto. Por consiguiente, es esencial que los proyectos que se lleven a cabo en el futuro introduzcan en sus programas el mayor nivel posible de actividades tripartitas para que puedan llegar a ser eficaces.

60. Además del tripartismo, también se comprobó que la cooperación intersectorial era especialmente importante no sólo para la seguridad y salud en la agricultura sino también para el sector rural en general, dado que las condiciones de trabajo y de vida, el medio ambiente, los ingresos y los recursos naturales están tan estrechamente interrelacionados que es necesario un enfoque integrado que abarque cuestiones relacionadas con el trabajo, la salud pública e higiene ambiental. Asimismo, este enfoque debería integrarse en un marco normativo de desarrollo rural que abarque a empresas de gran escala, tales como plantaciones, y explotaciones agrícolas en pequeña escala.

61. El enfoque de formación de instructores es más probable que consiga resultados más sostenibles que la formación directa, excepto en casos en que los proyectos abarcan actividades para el desarrollo de programas de estudios en colaboración con universidades y/u otros centros de formación. La sostenibilidad de los resultados del proyecto en relación con la difusión de información y el establecimiento de redes dependió de la obtención del compromiso del gobierno en relación con la seguridad y salud en el trabajo de garantizar la asignación de recursos para el funcionamiento de centros del CIS y establecer órganos tripartitos y servicios de inspección del trabajo sobre seguridad y salud en el trabajo. Era más probable que se mantuvieran las redes nacionales que las regionales debido a los importantes fondos que se requerían para administrar estas últimas. Se comprobó que la importancia del movimiento sindical en un país y la previsión en la legislación nacional de comités de seguridad tripartitos sobre seguridad y salud en el trabajo eran factores fundamentales que influían en las posibilidades de éxito de un proyecto y en la sostenibilidad de sus resultados.

62. Durante el período de examen, Asia experimentó un rápido crecimiento económico e industrial y registró una alta incidencia de accidentes laborales notificados. Como consecuencia, los gobiernos empezaron a conceder mayor prioridad a la seguridad y salud en el trabajo. Por consiguiente, todos los proyectos que se llevaron a cabo en Asia fueron sumamente pertinentes. Sin embargo, esta constatación plantea la cuestión más fundamental de cómo prevenir las muertes y accidentes cuando la cuestión de la seguridad y salud en el trabajo todavía no ha recibido la máxima prioridad a nivel nacional.

63. En los informes de evaluación que trataron de los proyectos de Africa se llegó a la conclusión de que la falta de una legislación adecuada en materia de seguridad y salud en el trabajo e infraestructuras suficientes, la introducción de nuevas tecnologías y el establecimiento de zonas francas de exportación constituían las necesidades prioritarias en todos los países participantes. La creciente atención prestada por las organizaciones tales como SATUCC(61)  y OATUU a las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo incrementó todavía más la pertinencia y la sostenibilidad de los proyectos de educación obrera. Sin embargo, en las evaluaciones también se señaló que la falta de compromiso por parte de muchos gobiernos en relación con las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo imponía importantes limitaciones a la pertenencia y sostenibilidad de los proyectos en general.

64. Sólo unos cuantos informes de evaluación incluían un análisis adecuado de la eficacia de los proyectos, esto es, un análisis de la relación entre costos y beneficios para determinar si los gastos contraídos justificaban los resultados obtenidos. Sin embargo, se comprobó que los proyectos regionales fueron más eficaces cuando la sede estaba ubicada en las regiones en lugar de en Ginebra.

65. Como resultado de esta evaluación, se deberían tener en cuenta tres importantes cuestiones en relación con los proyectos regionales cuando se conciban nuevos proyectos sobre seguridad y salud en el trabajo:

V. Lecciones aprendidas

66. De esta evaluación temática se pueden extraer las lecciones siguientes:

Ginebra, 12 de febrero de 1999.

Anexo I

Lista de proyectos examinados

  1. INS/8/M01/FRG: República de Indonesia: chemical safety and major hazards control.
  2. INT/89/M16/FIN: African safety and healt project -- Botswana, Egipto, Etiopía, Gambia, Ghana, Kenya, Lesoto, Liberia, Malawi, Mauricio, Namibia, Nigeria, Seychelles, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Swazilandia, Tanzanía, Uganda, Zambia y Zimbabwe.
  3. RAF/92/M24/AUT: Formation des inspecteurs du travail dans le cadre d'une politique nationale du travail au Burkina Faso, Burundi, Rwanda, Sénégal.
  4. RAF/91/M22/NOR: Workers' education assistence in OS&H to workers' organizations in selected Eastern and Southern African countries -- Botswana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzanía, Uganda, Zambia y Zimbabwe.
  5. RAS/93/M03/DAN: Workers' education assistance to trade unions in selected Asian countries -- Filipinas, Indonesia y Tailandia.
  6. RAS/90M17/FRG: Workers' education assinstance on OS&H and E issues to workers' organizations in selected South Asian countries -- India y Bangladesh.
  7. RAS/90/M12/FIN: Asian-pacific programme on OS&H -- Bangladesh, Bhután, Camboya, China, República de Corea, Fiji, Filipinas, el territorio de Hong Kong, India, Indonesia, Islas Salomón, Laos, Malasia, Mongolia, Nepal, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Singapur, Sri Lanka, Tailandia y Viet Nam.
  8. RLA/93/M03/DAN: Proyecto promoción de la seguridad y la salud del trabajo en la agricultura en América Central -- Costa Rica, Guatemala, Panamá, El Salvador y Honduras.

Anexo II

Documentos consultados

1.  Dos de los proyectos regionales en Asia, RAS/93/M03/DAN y RAS/90/M17/FRG, se aplicaron sólo en tres y dos países respectivamente. Uno de los proyectos regionales en Africa, RAF/92/M24/AUT, abarcaba en un principio a cuatro países pero debido a la guerra civil en Rwanda y Burundi este número se redujo a dos.

2.  RAS/90/M12/FIN: Asian-Pacific programme on OSH. El proyecto se prolongó con un presupuesto reducido hasta finales de 1999.

3.  INT/89/M16/FIN: African Safety and Health Project (17 países en Africa). En la fase de planificación este proyecto era parte integrante de un proyecto interregional. Sin embargo, antes de comenzar la aplicación se decidió dividir los componentes del proyecto interregional en proyectos regionales independientes. El proyecto africano conservó el número original de proyectos.

4.  INS/88/M01/FRG: Chemical Safety and Major Hazards Control, Indonesia.

5.  RLA/93/M03/DAN: Proyecto promoción de la seguridad y la salud del trabajo en la agricultura en América Central (Costa Rica, Guatemala, Panamá, El Salvador, Honduras).

6.  RAS/93/M03/DAN: Workers' education assistance to trade unions in selected Asian countries (Indonesia, Tailandia y Filipinas).

7.  RAF/91/M22/NOR: Workers' education assistance on OSH in selected southern and eastern African countries; RAS/90/M17/FRG: Workers' education assistance on OSH to workers' organizations in selected South Asian countries (India y Bangladesh).

8.  RAS/90/M12/FIN: Asian-Pacific Programme on OSH (20 países en Asia).

9.  INT/89/M16/FIN.

10.  RAS/90/M12/FIN.

11.  INT/89/M16/FIN.

12.  RLA/93/M03/DAN.

13.  INS/88/M01/FRG.

14.  INS/88/M01/FRG.

15.  RLA/93/M03/DAN.

16.  Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) y el Ministerio de Salud de Costa Rica.

17.  RLA/93/M03/DAN.

18.  RAF/92/M24/AUT: The implementation of labour inspection offices in Burkina Faso, Burundi, Rwanda y Senegal.

19.  INT/89/M16/FIN.

20.  RAF/91/M22/NOR.

21.  RAS/93/M03/DAN.

22.  RAF/91/M22/NOR.

23.  RAS/93/M03/DAN.

24.  Se comprobó que la legislación nacional en Asia contiene en mayor medida que en Africa disposiciones para el establecimiento de comités de seguridad tripartitos/bipartitos a nivel de la empresa.

25.  INT/89/M16/FIN.

26.  RAS/90/M17/FRG.

27.  RAS/93/M03/DAN.

28.  INS/88/M01/FRG.

29.  RAS/90//M17/FRG y RAS/93/M03/DAN.

30.  RAS/90/M12/FIN.

31.  RAS/90/M12/FIN.

32.  INT/89/M16/FIN y RAS/90/M12/FIN.

33.  RAS/90/M12/FIN.

34.  Como en el caso de los proyectos regionales de Africa y de Asia.

35.  RAF/91/M22/NOR.

36.  INT/89/M16/FIN.

37.  RLA/93/M03/DAN.

38.  RAS/90/M12/FIN.

39.  INT/89/M16/FIN.

40.  RAS/90/M12/FIN.

41.  RAS/90/M12/FIN y INT/89/M16/FIN.

42.  INS/88/M01/FRG.

43.  RAF/92/M24/AUT.

44.  RLA/93/M03/DAN.

45.  RAS/90/M12/FIN y INS/88/M01/FRG.

46.  INT/89/M16/FIN y RAF/92/M24/AUT.

47.  INS/88/M01/FRG.

48.  RAS/90/M12/FIN.

49.  Entre estos convenios cabe citar el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155); el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167); el Convenio sobre los productos químicos, 1990 (núm. 170); el Convenio sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993 (núm. 174).

50.  Al inicio del proyecto, ninguno de los países abarcados por el proyecto habían ratificado los Convenios núms. 155, 161, 167 y 170. En el momento de redactar el informe de evaluación, Mongolia y Viet Nam habían ratificado el Convenio núm. 155 y China el Convenio núm. 170.

51.  INT/89/M16/FIN.

52.  Todos los convenios de la OIT enumerados en la nota al pie de página 49, excepto el Convenio sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993 (núm. 174).

53.  RAF/92/M24/AUT.

54.  INS/88/M01/FRG.

55.  RLA/93/M03/DAN.

56.  Chiquita Banana Company, United Fruit Company, Del Monte.

57.  RAS/93/M03/DAN.

58.  Sustancias tóxicas, maquinaria, peso máximo, contaminación del aire, ruido y vibraciones.

59.  Industria de la construcción, panaderías, comercio y oficinas, trabajo portuario y servicios sociales, vivienda y esparcimiento.

60.  RAS/93/M03/DAN.

61.  Consejo de Coordinación Sindical de Africa Austral (SATUCC).


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

Para mayor información, dirigirse al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF) al Tel: +41.22.799.7732 or Fax: +41.22.799.8944 o por e-mail: RELOFF@ilo.org

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