GB.275/4/2 |
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CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
317.º informe del Comité de Libertad Sindical
Indice
Caso núm. 1971 (Dinamarca): Informe definitivo
Reclamación presentada por la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo (ATTA) y la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air (APCMA) en virtud del artículo 24 de la Constitución alegando la no observancia por parte de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)
1. El Comité de Libertad Sindical, creado por el Consejo de Administración en su 117.a reunión (noviembre de 1951), se ha reunido en la Oficina Internacional del Trabajo, en Ginebra, los días 27, 28 de mayo y 4 de junio de 1999, bajo la presidencia del profesor Max Rood.
2. El Comité ha examinado una reclamación por la no observancia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), presentada por la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo (ATTA) y la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air (APCMA).
3. El Comité presenta, para aprobación del Consejo de Administración, un informe sobre esta reclamación.
Informe definitivo
Reclamación presentada por la Asociación de
Trabajadores
del Transporte Aéreo (ATTA) y la Asociación del Personal
de Cabina de Maersk Air (APCMA) en virtud del artículo 24
de la Constitución alegando la no observancia por parte
de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical
y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm.
87),
y del Convenio sobre el derecho de sindicación
y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)
Alegatos: injerencia gubernamental
en la libre negociación
colectiva y en el derecho de huelga por medio de la extensión
impuesta por ley de convenios colectivos y de la vinculación de convenios
con fines de conciliación
4. En comunicaciones de fechas 7 de mayo, 1.º de septiembre de 1998 y 4 de mayo de 1999, la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo y la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air, invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, enviaron al Director General una reclamación en la que se alegaba el incumplimiento por parte del Gobierno de Dinamarca del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
5. En su reunión de junio de 1998, el Consejo de Administración declaró admisible esta reclamación y decidió transmitirla al Comité de Libertad Sindical para que procediera a su examen (caso núm. 1971) [véase el documento GB.272/8/2].
6. El Gobierno envió sus comentarios sobre este caso en una comunicación de fecha 25 de enero de 1999.
7. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos de los querellantes
8. En una comunicación de fecha 7 de mayo de 1998, la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo y la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air alegaron que el Gobierno de Dinamarca había violado los Convenios núms. 87 y 98 al mantener, y aplicar contra ellas, el artículo 12 de la ley núm. 192, de 6 de marzo de 1997, sobre conciliación en los conflictos laborales (en adelante, «la ley sobre conciliación»).
9. A título de información, los querellantes indican que la renovación de los convenios concertados entre ellos y sus respectivos empleadores debía tener lugar en primavera de 1998. El 30 de marzo de 1998, el conciliador público informó a la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo de que la Asociación de Empleadores de Dinamarca había expresado su deseo de que el convenio de la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo con Scandinavian Airlines (SAS) y Scandinavian Airlines Data estuviera sujeto a mediación. La Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo protestó contra esta inclusión en los procedimientos de conciliación en una carta de fecha 3 de abril de 1998, refiriéndose en particular al hecho de que se habían producido inclusiones similares en 1991, en 1993 y 1995, privándoles de esta forma de su derecho a la libre negociación colectiva. Esta protesta fue pasada por alto por el conciliador público que, de ese modo, hizo uso de las facultades que le otorga el artículo 12 de la ley sobre conciliación.
10. A este respecto, los querellantes recuerdan que la ley sobre conciliación faculta al conciliador público para que incluya varios sectores de empleo en una mediación, independientemente de los deseos de los sindicatos o de los empleadores interesados y, además, establece que el resultado de la mediación ha de decidirse por una mayoría de los trabajadores considerados en su conjunto, incluidos todos los sectores. Así, un sector que haya votado a favor de la mediación puede verse arrastrado a un conflicto laboral si la mayoría de la fuerza de trabajo vota en contra de la mediación. Además, los miembros de un sector que hayan votado en contra de la mediación pueden verse privados de ejercer su derecho de huelga en el caso de que la mayoría de los trabajadores del mercado de trabajo voten a favor.
11. En el presente caso, los convenios colectivos de la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air fueron también incluidos en la mediación global. En la fecha de expiración de los convenios colectivos de los querellantes, los empleadores respectivos convocaron un cierre patronal de los miembros de las organizaciones que comenzó a aplicarse el 27 de abril de 1998.
12. El 6 de mayo de 1998, el Ministro de Trabajo presentó al Parlamento el proyecto de ley núm. 86 sobre la renovación de ciertos convenios colectivos. El artículo 1 del proyecto de ley establece que los convenios colectivos abarcados por el resultado de la mediación del conciliador público se renuevan hasta el 1.º de marzo del año 2000. En los artículos 2 a 4 se introducían algunas modificaciones en los convenios y en el artículo 5 se daba por terminado el conflicto. El artículo 6 impone a las partes la obligación de mantener la paz social durante los dos años de extensión de los convenios. Este proyecto de ley se adoptó por el Parlamento el 7 de mayo de 1998. Así, los convenios colectivos aplicables a los querellantes fueron renovados en virtud de disposiciones legales que no dejaban a los querellantes la oportunidad de entablar negociaciones colectivas con sus interlocutores.
13. Como conclusión, el querellante señala que el Gobierno ha violado la libertad de acción y de negociación colectiva libre de los querellantes mediante la medida adoptada por el conciliador público en virtud del artículo 12 de la ley sobre conciliación y que sus derechos de huelga y de celebrar negociaciones colectivas libres han sido violados como consecuencia de la adopción del proyecto de ley núm. 86.
14. En sus comunicaciones de fechas 1.º de septiembre de 1998 y 4 de mayo de 1999, los querellantes ponen de relieve que la renovación reglamentaria de los convenios colectivos se llevó a cabo con respecto a toda la fuerza de trabajo y no se limitó a sectores restringidos que pudieran ser considerados como servicios esenciales.
B. Respuesta del Gobierno
15. En una comunicación de fecha 25 de enero de 1999, el Gobierno de Dinamarca manifestó que el 30 de marzo de 1998 el conciliador público presentó un proyecto de acuerdo para la renovación de los convenios colectivos que expiraban el 1.º de marzo de 1998. La mayoría de los convenios colectivos estaban dentro de la esfera cubierta por la Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA) y la Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO). El proyecto de acuerdo también incluía la renovación de algunos convenios colectivos en la esfera de la DA y de la Federación Danesa de Organizaciones de Funcionarios y Empleados (FTF).
16. El convenio colectivo entre Scandinavian Airlines Systems y la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo y el convenio colectivo entre Maersk Air y la Asociación del Personal de Cabina de Maersk Air se han incluido en el proyecto de acuerdo del conciliador público y, posteriormente, han sido cubiertos por la ley sobre renovación. Scandinavian Airlines Systems y Maersk Air son miembros de la DA.
17. El proyecto de acuerdo se sometió a votación y se adoptó por los empleadores, pero fue rechazado por los trabajadores. Cuando el proyecto de acuerdo fue rechazado, estalló un conflicto laboral entre la fuerza de trabajo de Dinamarca que afectó a más de 400.000 trabajadores.
18. Después de diez días de conflicto laboral, el Folketing (Parlamento de Dinamarca) adoptó la ley sobre la renovación de determinados convenios colectivos, etc., con el fin de poner término al conflicto general que había paralizado muchas funciones en la sociedad danesa, lo cual había tenido graves consecuencias.
19. El Gobierno recuerda que para el sistema danés es importante que una gran parte de los trabajadores de su país estén sindicados y que esta alta tasa de sindicación constituye el contexto en el que se desarrolló el sistema de negociación colectiva. Los sindicatos de Dinamarca se establecen tradicionalmente como sindicatos nacionales clasificados en función de sus competencias y éstos se subdividen en delegaciones locales. Por lo general, los trabajadores de una determinada empresa están afiliados a sindicatos diferentes según sus competencias específicas. Dinamarca no tiene sindicatos de industria. Además, el Gobierno pone de relieve que el sistema de legislación laboral se basa en amplia medida en convenios entre los trabajadores y los empleadores y en menor medida en la legislación. Hay un gran número de convenios colectivos en Dinamarca. Tan sólo en la esfera de la DA/LO, hay más de 600 convenios colectivos. Estos convenios se consideran como convenios privados y, por consiguiente, el Gobierno de Dinamarca sólo dispone de poca información sobre el contenido de los diferentes convenios colectivos.
20. Como los convenios colectivos se han concertado en gran medida con base en el sector profesional o en las funciones laborales, hay por lo general varios convenios colectivos en cada empresa que regulan las condiciones salariales y laborales de los trabajadores. Esta es la razón por la que se planea que la renovación de los distintos convenios colectivos se lleve a cabo simultáneamente y por la que los interlocutores sociales se proponen conseguir una evolución uniforme de la situación de la fuerza de trabajo sindicada. Antes de expirar los diferentes convenios colectivos, las partes celebran negociaciones sobre la renovación comenzando con un intercambio de reivindicaciones.
21. Incluso cuando las negociaciones sobre un nuevo convenio colectivo no se han concluido antes de expirar el convenio en vigor, esto no tiene como resultado la interrupción de su aplicación. Por lo general, el convenio colectivo sigue vigente hasta que se llega a un acuerdo sobre un nuevo convenio colectivo, o hasta que una de las partes emprende acciones laborales directas, ya sea los trabajadores por medio de la realización de una huelga o los empleadores por medio de un cierre patronal en virtud del respectivo convenio colectivo.
22. Hasta 1995, la renovación de los convenios colectivos se llevó a cabo más o menos, tanto en el sector privado como en el sector público, durante la primavera del año impar. En 1995, como nueva iniciativa, se concertaron en el sector industrial (la Confederación de Industrias de Dinamarca (DI) y la CO Industry) convenios colectivos de tres años de duración, si bien el resto del sector privado y del sector público renovaron sus convenios colectivos por el período habitual de dos años.
23. En relación con la renovación de los convenios colectivos en 1997, el sector privado, sin incluir la industria, y el sector público adoptaron acuerdos sobre la renovación de sus convenios colectivos. En la esfera de la DA/LO, se concertaron convenios colectivos de uno y de tres años de duración. Este hecho se explica por la renovación por tres años en 1995 de los convenios colectivos de la industria y por el deseo de restablecer el ritmo de renovación de los convenios colectivos. El resto de la fuerza de trabajo mantuvo los convenios colectivos de dos años de duración.
24. Con respecto a la renovación de los convenios colectivos en primavera de 1998, la mayor parte del sector privado se acogió acertadamente al mismo ritmo de renovación, lo que significa que las negociaciones se celebrarán principalmente en el año 2000. Ahora bien, en primavera de 1999 se tienen que renovar los convenios colectivos en el sector público (autoridades estatales y locales) y en el sector privado, el sector SALA (es decir, el sector de la agricultura, la silvicultura y la horticultura) y el sector financiero.
25. La función del conciliador público es ayudar a los interlocutores sociales en lo que respecta a la renovación de los convenios colectivos y a solucionar los conflictos. Las funciones y facultades del conciliador público se establecen en la ley sobre conciliación. El Gobierno de Dinamarca no tiene ninguna influencia en las acciones del conciliador público a propósito de la renovación de los convenios colectivos. Por ejemplo, el conciliador no tiene que tomar en cuenta ninguna consideración sobre la situación económica nacional en sus esfuerzos por llegar a un proyecto de acuerdo que sea aceptable para las partes. El conciliador público debe tratar de conseguir que las dos partes lleguen a un acuerdo y posee ciertas atribuciones a este respecto. Entre sus atribuciones más importantes figuran las siguientes:
- el conciliador público puede decidir por sí mismo o a petición de las partes convocarles para celebrar negociaciones;
- el conciliador público puede aplazar por dos semanas, cuando actúa como mediador, un conflicto que haya sido notificado;
- el conciliador público puede, cuando lo considere conveniente, proponer un proyecto de acuerdo. Antes de proponerlo, tiene que celebrar consultas con los representantes de las partes y los representantes de las principales organizaciones, si las partes son miembros de tales organizaciones;
- el conciliador público puede decidir que varios proyectos de acuerdo en diferentes sectores sean considerados completa o parcialmente de forma global, con el fin de vincular los resultados de la votación en los diferentes sectores. Constituye una condición previa que se consideren agotadas las posibilidades de negociación en el sector respectivo. Corresponde al conciliador público decidir cuándo se han agotado las posibilidades de negociación.
26. Un proyecto de acuerdo tiene que someterse a la votación de las partes. Cuando se propone un proyecto de acuerdo, se debe informar sobre el mismo a los miembros de las organizaciones que están incluidas. En lo que se refiere a los trabajadores, la votación se celebra ya sea mediante la participación de todos los interesados o tan sólo del órgano competente. Las organizaciones deciden por sí mismas (en su reglamento) si votan conforme a la primera o a la segunda modalidad.
27. Los trabajadores pueden rechazar un proyecto de acuerdo por votación por la mayoría ordinaria si la tasa de participación en la votación es superior al 40 por ciento. Si la tasa es inferior a esa cifra, constituye un requisito que la mayoría haya votado contra la propuesta y que esa mayoría represente al menos el 25 por ciento de las personas con derecho de voto. En lo que se refiere a los empleadores, la votación se celebra conforme a los reglamentos de sus organizaciones.
28. En 1998, la mayor parte de la fuerza de trabajo del sector privado celebró negociaciones sobre la renovación de sus convenios colectivos. Las renovaciones afectaron a más de 500 convenios colectivos y cubrieron a más de 400.000 trabajadores. Las partes en los convenios colectivos consiguieron bajo la orientación y dirección del conciliador público llegar a un acuerdo sobre la renovación de varios convenios colectivos que abarcaban a más del 98 por ciento de los trabajadores.
29. El 31 de marzo de 1998, el conciliador público propuso un proyecto de acuerdo que fue recomendado por las principales organizaciones. Ese proyecto de acuerdo cubría en parte los convenios ya concertados y en parte los convenios colectivos en los pocos sectores en que no había ningún convenio. El proyecto de acuerdo se sometió a votación y el resultado de ésta debía comunicarse al conciliador público el 24 de abril de 1998, a más tardar. El proyecto de acuerdo fue aceptado por los empleadores, pero fue rechazado mediante votación por los trabajadores.
30. Tras rechazarse el proyecto de acuerdo, estalló el conflicto el 27 de abril de 1998. Inmediatamente después del anuncio de la votación, el Gobierno convocó a las partes en el conflicto a una reunión, en la que el Primer Ministro recordó a las partes en los convenios colectivos su responsabilidad y les alentó a entablar negociaciones inmediatamente con el fin de encontrar una solución que permitiera poner fin al conflicto.
31. Durante los diez días siguientes, las partes continuaron las negociaciones, que se concentraron principalmente en el aumento del número de días libres. Ahora bien, las partes informaron entonces al Gobierno de que no podían llegar a un acuerdo que pusiera término al conflicto. Al mismo tiempo, las partes expresaron la opinión de que la situación había llegado a un punto muerto y de que no había posibilidades de llegar en las siguientes semanas a una solución negociada que terminara con el conflicto.
32. Ante estas circunstancias, el Gobierno formuló una propuesta con miras a la renovación de ciertos convenios colectivos. El 7 de mayo de 1998 el Folketing aprobó el proyecto de ley y el 8 de mayo se acabó con el conflicto.
33. Los nuevos convenios colectivos se aplican durante dos años con el fin de mantener el sistema con arreglo al cual la mayoría de la fuerza de trabajo del sector privado celebre negociaciones colectivas en el año 2000. En lo que se refiere al contenido de la ley, ésta se basa en el proyecto de acuerdo que fue rechazado, con la incorporación de diferentes sistemas de días libres (hasta cinco días para las familias con niños), cuestión sobre la que las partes habían negociado después de estallar el conflicto. Estas mejoras se financiaron parcialmente por medio de la reducción de la parte pagada por los empleadores de la contribución al fondo de pensiones y en parte por medio de la supresión de un impuesto pagado por los empleadores al Estado.
34. El Gobierno observa que este caso se refiere a dos cuestiones principales. La primera concierne al derecho del conciliador público a vincular varios proyectos de acuerdo, y la segunda a la intervención reglamentaria del Gobierno.
35. En cuanto a la primera cuestión, el Gobierno pone de relieve las características especiales de la fuerza de trabajo de Dinamarca. El hecho de que exista un gran número de convenios colectivos en la misma empresa y en el mismo sector con diferentes sindicatos hace necesario que sea posible celebrar una votación única en caso de que las partes no puedan resolver los problemas por sí mismas. El Gobierno pone de relieve que no se trata de ampliar un convenio colectivo para cubrir a otros grupos distintos de los que están directamente cubiertos por el respectivo convenio colectivo. Tampoco se trata de imponer un convenio colectivo a la mayoría de los trabajadores. El hecho es que las negociaciones se celebran en los diferentes sectores y que si el conciliador público lo considera oportuno, puede proponer un proyecto de acuerdo para resolver los asuntos pendientes. Como punto de partida, esa propuesta tiene que ser sometida a votación entre los trabajadores y los empleadores, los cuales pueden aceptarla o rechazarla. La regla de vinculación supone que los diferentes proyectos de acuerdo -- si se consideran agotadas las posibilidades de negociación en las distintas esferas -- puedan reunirse en una propuesta única, respecto de la cual todos los trabajadores y empleadores afectados voten globalmente. Por consiguiente, el resultado es el mismo que si se hubiera tratado de convenios colectivos profesionales, en donde a veces algunos grupos de trabajadores, por ejemplo en diferentes empresas o grupos con funciones especiales, tienen que aceptar que son rechazados por la mayoría de sus colegas. De no aplicarse esta norma, algunos grupos de trabajadores incluso muy reducidos podrían impedir la vuelta al trabajo votando en contra de su convenio colectivo, independientemente de que sus colegas votaran a favor de sus convenios colectivos debido al hecho de que las diferentes funciones laborales desempeñadas en las empresas modernas dependen muy fuertemente unas de otras. En esa situación, tal grupo podría ejercer una especie de extorsión que sus colegas considerarían inaceptable.
36. Básicamente, se trata por consiguiente de una regla de solidaridad que subraya la naturaleza colectiva del sistema de legislación del trabajo de Dinamarca. En lo que se refiere a la cuestión de si se trata de grupos grandes o pequeños, de la descripción hecha más arriba se desprende que si la mayoría de los trabajadores que están cubiertos por un proyecto de acuerdo vinculado estuvieran en contra de ese proyecto de acuerdo, tendrían el poder de rechazarlo mediante votación. En este caso, una mayoría de trabajadores, junto con los querellantes, votaron en contra del proyecto de acuerdo. Además, se produjo una situación en que la participación en la votación era tan grande que la propuesta podía ser rechazada por mayoría ordinaria. En consecuencia, al Gobierno le resulta difícil comprender cómo en esta situación concreta la vinculación habría sido perjudicial para los querellantes, incluso si se aceptaran sus propios argumentos. De hecho, consiguieron el resultado que querían de la votación.
37. En cuanto a la legitimidad de la intervención reglamentaria, el Gobierno señala en primer lugar que tan pronto como estalló el conflicto, estableció un grupo de vigilancia de funcionarios gubernamentales de varios ministerios para seguir de cerca diariamente la evolución del conflicto y sus consecuencias en diferentes sectores de la sociedad.
38. Las partes involucradas en el conflicto se mostraron dispuestas a conceder las exenciones necesarias para evitar que se vieran comprometidas la seguridad y la salud de la población, lo cual estaba sucediendo en cierta medida. Hacia el final del conflicto comenzaron a surgir problemas que no se podían seguir resolviendo por medio de la concesión de exenciones o de otras medidas de emergencia. Se trataba principalmente de problemas debidos a la falta de limpieza y a la acumulación de desperdicios que creaban graves problemas para las instituciones y los hospitales. Según la información recibida de los hospitales, muchos de ellos sólo podían mantener un servicio de urgencias en relación con las intervenciones quirúrgicas y el tratamiento médico y había también un número creciente de problemas en cuanto al suministro de ciertos medicamentos utilizados en el tratamiento. Había en general cada vez mayores problemas de transporte que ponían en peligro el transporte de vital importancia de medicamentos y de análisis médicos.
39. Ahora bien, para el Gobierno el factor decisivo era que con base en las declaraciones expresadas por las partes, podría preverse que el conflicto durase por lo menos cinco semanas. Además, el conflicto se extendería ahora para abarcar la distribución de alimentos y otras necesidades diarias. La sociedad danesa no puede soportar un conflicto de esta duración y alcance, ya que provocaría graves problemas para la seguridad y la salud. Habría sido irresponsable exponerse a tal situación únicamente con el fin de proporcionar documentación.
40. El Gobierno es consciente de la práctica del Comité, según la cual -- como punto de partida -- las consecuencias económicas de un conflicto se consideran improcedentes para decidir si una intervención es legítima o no. Ahora bien, el Gobierno señala que un conflicto de tales proporciones habría tenido consecuencias catastróficas para la economía nacional si se hubiera permitido que durase por lo menos otras tres semanas. Dinamarca es uno de los pocos países del mundo que ha conseguido combatir el desempleo, el cual durante los cinco últimos años se ha reducido del 13 por ciento a aproximadamente el 6 por ciento. Es evidente que tal medida representa una exigencia muy fuerte para el comercio y la industria que tienen que poder absorber al gran número de personas desempleadas. Esto sólo puede resultar posible en condiciones económicas favorables. Si el comercio y la industria de Dinamarca -- en particular el comercio de exportación -- tuvieran que permanecer inactivos durante más de las aproximadamente dos semanas que ya habían transcurrido, no cabe duda de que esa situación tendría efectos perjudiciales a largo plazo, no sólo en concepto de pérdidas económicas inmediatas, sino lo que tal vez es aún peor en concepto de pérdidas en la participación en el mercado, que se tardaría años en recuperar. La vuelta a un nivel de desempleo elevado representaría una carga muy importante para la población.
41. En lo que se refiere a la naturaleza de la intervención, señalamos que el período de tiempo de dos años corresponde al plazo habitual utilizado para los convenios colectivos de Dinamarca, que según el análisis del Gobierno no hubiera sido posible o conveniente, si se considera el objetivo propiamente dicho de la intervención, actuar tan sólo en ciertos sectores, y que el sector del transporte, al que también pertenecen los querellantes, es en todos los casos esencial para el funcionamiento de la sociedad y que, además, se hicieron concesiones a los trabajadores respecto de varios asuntos fundamentales lo cual constituye un importante paso adelante si se considera desde el punto de vista de la política sobre los niños y la familia. Recientemente, los aumentos salariales en Dinamarca han sido, de hecho, superiores a los correspondientes a los países que se utilizan normalmente como base de comparación.
42. Como conclusión, el Gobierno argumenta que el poder de que dispone el conciliador público de conformidad con el artículo 12 de la ley sobre conciliación de vincular a varios sectores dentro de un mismo proyecto de acuerdo está estrechamente relacionado con la estructura y la dinámica que caracterizan el modelo relativo a la fuerza de trabajo de Dinamarca, modelo que además se caracteriza por una alta tasa de sindicación, muchos sindicatos, muchos convenios colectivos sectoriales, lo cual significa, entre otras cosas, que las condiciones salariales y de trabajo en un sector de actividad se rigen por varios convenios colectivos de diferentes sindicatos y por el hecho de que los convenios colectivos de Dinamarca, a diferencia de los de otros países, no se extienden por ley a otras esferas como sucede con los convenios colectivos generales.
43. Se garantiza que cada uno de los miembros pueda ejercer influencia en relación con el proyecto de acuerdo por medio del envío del mismo a todos los miembros para su votación. Además, debería señalarse que la vinculación no es lo mismo que la «extensión de un convenio a todo el sector», ya que la vinculación significa que la votación respecto de la renovación de varios convenios colectivos se lleva a cabo como votación única. Esto supone que la Asociación de Trabajadores del Transporte Aéreo y los otros sindicatos han negociado sobre la negociación de su(s) convenio(s) colectivo(s) y que las disposiciones del proyecto de acuerdo se incorporan posteriormente en los diferentes convenios colectivos. Así, la aceptación de un proyecto de acuerdo no implica la caducidad de los convenios colectivos que están cubiertos por el proyecto de acuerdo.
44. La ley sobre renovación de ciertos convenios colectivos, etc., fue adoptada en 1998 por el Folketing con el fin de poner término a un conflicto importante que había paralizado muchas funciones y que, como resultado, ya había tenido graves consecuencias. Ahora bien, el Folketing no intervino hasta el momento en que los interlocutores sociales renunciaron a la posibilidad de llegar a un acuerdo negociado y notificaron al Gobierno que no podían llegar a un acuerdo durante las siguientes semanas.
45. Como ya se ha indicado, tanto la facultad del conciliador público de vincular varios convenios colectivos dentro de un proyecto de acuerdo único como las atribuciones del Folketing, en circunstancias extraordinarias, de intervenir y poner término a un conflicto laboral cuando se haya convertido en una amenaza para la seguridad y la salud de la población, son elementos necesarios del modelo de convenios colectivos de Dinamarca. Sin esos elementos, el Gobierno argumenta que sería necesario modificar radicalmente el modelo de Dinamarca, lo cual no desearían hacer actualmente ni el Gobierno ni los interlocutores sociales.
46. El Comité observa que este caso trata de alegatos según los cuales el Gobierno ha violado el derecho de huelga de los querellantes y el derecho de negociación colectiva y ha obstaculizado la libertad de acción de las organizaciones querellantes por medio del mantenimiento y la aplicación del artículo 12 de la ley sobre conciliación y de la adopción de disposiciones reglamentarias por las que se extienden los convenios colectivos.
47. El Comité debe recordar, en primer lugar, que en el pasado ya examinó en varias ocasiones quejas relativas a la aplicación del artículo 12 de la ley sobre conciliación [véase 254.º informe, caso núm. 1418, y 292.º y 307.º informes, caso núm. 1725] y a la intervención del Gobierno en la negociación colectiva libre por medio de la extensión reglamentaria de los convenios colectivos [véase 243.º informe, caso núm. 1338, 259.º informe, caso núm. 1443, y 265.º informe, caso núm. 1421].
48. En cuanto al artículo 12 de la ley sobre conciliación, el Comité toma nota del argumento del Gobierno, similar al expresado en casos anteriores, sobre las razones por las que, dentro del sistema danés, es importante que los diferentes convenios colectivos sean renovados simultáneamente. En particular, toma nota de la posición del Gobierno según la cual el hecho de que exista un gran número de convenios colectivos en la misma empresa y en el mismo sector con diferentes sindicatos hace que sea necesario prever la posibilidad de proceder a una votación única en situaciones en que las partes no pueden resolver los problemas por sí mismas. Según el Gobierno, la vinculación de los diferentes proyectos de acuerdo como una propuesta única es el equivalente de los convenios colectivos profesionales en los que grupos de trabajadores de diferentes empresas con funciones especiales pueden tener que aceptar un punto de vista opuesto del que estén a favor la mayoría de sus colegas. Por último, el Gobierno subraya que, dado que las distintas funciones profesionales desempeñadas en las empresas modernas son tan sumamente interdependientes, los pequeños grupos de trabajadores podrían ejercer extorsión sobre la mayoría de sus colegas de no ser posible esa vinculación.
49. El Comité toma nota, además, de la información facilitada por el Gobierno sobre las tareas y facultades del conciliador público. En particular, el Comité observa que el conciliador público puede decidir que varios proyectos de acuerdo en diferentes sectores se consideren de manera global para los fines de votación únicamente si a su juicio se han agotado las posibilidades de negociación en el sector respectivo. Por último, el Comité toma nota de la observación del Gobierno de que en el presente caso la vinculación no era perjudicial para los querellantes dado que votaron, con la mayoría, en contra del proyecto de acuerdo.
50. Si bien toma debidamente nota de las observaciones formuladas por el Gobierno, en particular de que la ley sobre conciliación no tiene como resultado la extensión de «un convenio colectivo» a todo un sector de actividad, el Comité observa aun así que la vinculación de varios proyectos de acuerdo para ser sometidos a votación a toda la fuerza de trabajo puede tener como resultado que un determinado sector, al que se aplicaría uno de los proyectos de acuerdo, se vea sujeto a una decisión de la mayoría de la fuerza de trabajo aunque la mayoría de los trabajadores de ese sector, representados por una organización mayoritaria, mantuvieran una opinión diferente [véase, por ejemplo, 254.º informe, caso núm. 1418, párrafo 206]. Por lo tanto, el Comité considera que sigue siendo válida la opinión que expresó cuando examinó por última vez la conformidad del artículo 12 con los principios de libertad sindical [véase caso núm. 1725]. En esa ocasión, el Comité tomó nota de que, incluso después de las enmiendas legislativas introducidas en 1997 en la ley sobre conciliación, el sistema todavía hacía posible que un proyecto de acuerdo global abarcase los convenios colectivos relacionados con todo un sector de actividad incluso si la organización que representaba a la mayoría de los trabajadores de ese sector rechazaba dicho proyecto de acuerdo global [véase 307.º informe, caso núm. 1725, párrafo 29]. El hecho de que, en este caso particular, el resultado de la votación estuviera de acuerdo con la posición de los querellantes no cambia la circunstancia de que la legislación actual pueda dar lugar a restricciones del derecho de las organizaciones mayoritarias a celebrar negociaciones colectivas libres de manera contraria al artículo 4 del Convenio núm. 98.
51. Además, el Comité considera improcedente la analogía hecha con los convenios colectivos profesionales. Las particularidades del sistema danés planteadas por el Gobierno, tales como la existencia de varios convenios colectivos diferentes en una empresa determinada, tienen sentido únicamente en la medida en que reconocen el derecho de esos múltiples y diversos sindicatos sectoriales representativos a entablar negociaciones bien fundadas. El argumento de la interdependencia de los trabajos y de los riesgos de extorsión no debería tener como resultado la denegación a los sindicatos representativos legítimos de sus derechos a participar en negociaciones colectivas libres.
52. Por último, el Comité toma nota de que el artículo 12 también puede tener una repercusión negativa en la posibilidad de que una organización de trabajadores ejerza el derecho de huelga en la medida en que ésta puede verse obligada por una decisión de la fuerza de trabajo a aceptar un proyecto de acuerdo global al que se ha vinculado un convenio colectivo relativo a su sector. El Comité pide al Gobierno que revise la legislación, en consulta con los interlocutores sociales, con el fin de asegurar que la opinión de la mayoría de los trabajadores de un determinado sector no se subordine a la opinión de la mayoría de toda la fuerza de trabajo en lo que se refiere a la posibilidad de continuar la negociación colectiva libre sobre los términos y condiciones de empleo y a la posibilidad de emprender acciones laborales directas.
53. En cuanto a la legitimidad de la intervención reglamentaria por la que se extienden por dos años los convenios colectivos que se estaban examinando en primavera de 1998, en particular los relativos a los querellantes, el Comité toma debidamente nota de las consideraciones evocadas por el Gobierno en el sentido de que: la extensión por dos años corresponde al plazo habitual para los convenios colectivos de Dinamarca; el sector del transporte, que incluye a los querellantes en este caso, es en todas las circunstancias esencial para el funcionamiento de la sociedad, y la extensión legislativa también otorgaba concesiones a los trabajadores sobre varias cuestiones fundamentales.
54. No obstante, el Comité debe señalar en primer lugar que el efecto principal de esta intervención ha sido imposibilitar la negociación colectiva en el sector privado durante el período de dos años por el que se han extendido los convenios colectivos. A este respecto, el Comité recuerda la importancia que concede al principio de que las autoridades públicas deberían abstenerse de intervenir de manera que se coarte o impida el libre ejercicio por los sindicatos de su derecho, que considera un elemento esencial de la libertad sindical, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan por medio de la negociación colectiva u otro medio legal; y que cualquier intervención de este tipo violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar sus actividades y formular sus programas [véase 243.er informe, párrafo 245 (caso núm. 1338 (Dinamarca))].
55. El Comité también toma nota de que otro de los efectos de la ley sobre renovación de ciertos convenios colectivos ha sido poner fin a las acciones laborales directas que ya se habían emprendido y prohibir cualquier nueva acción de ese tipo que pudiera producirse en los sectores pertinentes durante el período por el que se extendiese reglamentariamente la aplicación de los convenios colectivos. A este respecto, el Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, cuarta edición, 1996, párrafo 526]. Si bien toma nota del punto de vista del Gobierno según el cual el sector del transporte, que incluye a los querellantes en este caso, es en todas las circunstancias esencial para el funcionamiento de la sociedad, el Comité debe recordar que no considera que el transporte constituye por lo general un servicio esencial en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545].
56. Además, en lo que se refiere al argumento del Gobierno de que al final del conflicto comenzaron a surgir problemas que no podían seguir resolviéndose por medio de la concesión de exenciones o de otras medidas de urgencia, el Comité recuerda que aun reconociendo que la suspensión del funcionamiento de servicios o empresas tales como las empresas de transportes podría conducir a una perturbación de la vida normal de la comunidad, resulta difícil admitir que la suspensión de dichos servicios o empresas conduzca necesariamente a una crisis nacional aguda. El Comité estimó, en consecuencia, que la movilización de los trabajadores adoptada en ocasión de conflictos en esos servicios restringía el derecho de huelga de éstos como medio de defensa de sus intereses profesionales y económicos [véase Recopilación, párrafo 530].
57. Además, en lo que se refiere a la naturaleza de los servicios que debe proporcionar el querellante, el Comité toma nota de que el Gobierno únicamente se refiere en este caso a un riesgo general en relación con el transporte vital de medicamentos. A este respecto, el Comité desea recordar que se puede establecer un servicio mínimo en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro. Dicho servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas [véase Recopilación, párrafo 558]. El Comité toma nota con pesar de que no parece que el Gobierno haya intentado negociar un servicio mínimo para el período de la acción laboral directa de que se trata de manera que se hubiera permitido a las partes en el conflicto resolver sus diferencias por medio de la negociación colectiva libre en vez de recurrir a un acuerdo impuesto reglamentariamente que las partes están obligados a cumplir durante dos años.
58. Por último, el Comité toma nota de la lista de organizaciones cubiertas por el compromiso propuesto por el conciliador según el cual la acción emprendida por el Gobierno tenía una repercusión en un gran número de trabajadores (más de 400.000) cubiertos por más de 500 convenios colectivos sin hacer ningún esfuerzo por establecer una distinción entre los sectores que se podría haber argumentado que son realmente esenciales (o que podrían provocar una crisis nacional aguda) y los que no pueden considerarse como tales.
59. En vista de los párrafos que preceden, el Comité estima que la ley de 1998 sobre renovación de ciertos convenios colectivos implicó una intervención reglamentaria en el proceso de negociación colectiva contraria a los principios de la libre negociación colectiva y al derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades y formular sus programas. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que garantice que en el futuro no se vuelva a producir esa intervención.
60. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.
61. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
a) el Comité pide al Gobierno que examine el artículo 12 de la ley sobre conciliación tal como se indica en sus conclusiones, en consulta con los interlocutores sociales, con el fin de asegurar que la opinión de la mayoría de los trabajadores de un determinado sector no se vea subordinada a la opinión de la mayoría de toda la fuerza de trabajo en lo que se refiere a la posibilidad de seguir procediendo a la negociación colectiva libre de los términos y condiciones de empleo y en cuanto a la posibilidad de emprender acciones laborales directas;
b) considerando que la ley de 1998 sobre renovación de ciertos convenios colectivos implicó una intervención reglamentaria en el proceso de negociación colectiva contraria a los principios de la negociación colectiva libre y al derecho de las organizaciones de empleadores y de trabajadores de organizar sus actividades y formular sus programas, el Comité insta al Gobierno a que garantice que ese tipo de intervención no se vuelva a producir en el futuro, y
c) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.
Ginebra, 4 de junio de 1999.
Punto que requiere decisión: párrafo 61.