GB.276/ESP/4/1 |
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Comisión de Empleo y Política Social |
ESP |
CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Crisis económicas y financieras: criterios y actividades de la OIT
Desempleo y protección social
en un contexto de crisis:
tendencias y cuestiones
Indice
I. Las consecuencias sociales de las crisis
II. Concepto y función de la protección social
III. Protección contra el desempleo: tendencias y cuestiones de política
- Países de la OCDE
- Europa central y oriental
- Países
en desarrollo de ingreso mediano
Latinoamérica y el Caribe
Sur y sudeste asiáticos - Países en desarrollo con bajo nivel de ingresos
IV. Discusión sobre las políticas
- El paso de las prestaciones de emergencia a la protección social duradera
- El papel del seguro de desempleo
- Políticas de empleo y formación
- Ampliación de la protección y el diálogo sociales
1. Desde el inicio de la crisis financiera asiática de 1997, la OIT ha debatido en diversos foros de las consecuencias sociales de las crisis. La Reunión de alto nivel sobre las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental (Bangkok, 22-24 de abril de 1998; documento GB.272/4) fue seguida del Coloquio del Consejo de Administración sobre las repercusiones sociales de la crisis financiera de Asia (Ginebra, 19-20 de marzo de 1999) y la Reunión Tripartita Oficiosa del Nivel Ministerial titulada «Crisis económicas y financieras: acción de la OIT» (Ginebra, 9 de junio de 1999), celebrada durante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Una de las principales conclusiones de estas reuniones fue la de que la agudeza de las repercusiones sociales se veía agravada por la relativa dejadez en lo que se refiere al desarrollo de las instituciones de protección social durante los decenios del milagro económico asiático(1) . El ponente del Coloquio del Consejo de Administración concluyó afirmando lo siguiente: «Debe darse la más alta prioridad al fortalecimiento de los sistemas de protección social. Entre las medidas que podrían contribuir a ello cabe citar la introducción de un seguro de desempleo y la expansión de los programas de asistencia social para aliviar la pobreza extrema»(2) . Habida cuenta de esta conclusión, la Comisión de Empleo y Política Social pidió a la Oficina que elaborara un documento sobre la manera en que los mecanismos de protección social contra el desempleo podían contribuir a prevenir las crisis y a hacerles frente.
2. El presente documento se basa en diversos estudios y servicios de asesoramiento técnico que el Departamento de Seguridad Social y algunos de los equipos multidisciplinarios han llevado a cabo en el pasado reciente. En el contexto de la publicación El Trabajo en el Mundo correspondiente al año 2000, el Departamento emprendió un examen de los regímenes de prestación de desempleo en todo el mundo. Además, el EMD de Santiago de Chile estudió la experiencia de los países latinoamericanos en relación con el seguro de desempleo, la formación profesional y los servicios de empleo (Conte-Grand, 1997). Asimismo, parte del material utilizado en el presente documento está basado en los servicios de asesoramiento técnico que presta la OIT. En los últimos años, el Departamento de Seguridad Social ha examinado los sistemas de seguridad social, incluidos los regímenes de seguro de desempleo, en países tales como Egipto, la Federación de Rusia y Sudáfrica. Además, a solicitud del Gobierno de Tailandia, el Departamento llevó a cabo un estudio detallado, en colaboración con el equipo multidisciplinario de Bangkok, sobre la viabilidad de la introducción de un sistema de seguro de desempleo en este país (OIT, 1998a).
3. En este documento, se comienza analizando las posibles repercusiones de distintos tipos de crisis (conflictos armados, desastres naturales, contracción de la actividad económica y transiciones políticas) sobre el empleo, los ingresos y las políticas sociales (servicios sociales, empleo, subsidios de alimentación, asistencia social y seguridad social). En la segunda parte, se examina el concepto y el papel de la protección social, mientras que en la tercera se ofrece una visión sucinta de las actuales medidas de protección frente al desempleo en diversas partes del mundo, y se resumen las principales tendencias y cuestiones. En la última parte, se ofrece una discusión política acerca de la función que desempeñan las medidas de protección frente al desempleo -- antes, durante y después de las crisis. En esta parte también se pone de relieve el lugar que ocupan dichas medidas en la gama global de los instrumentos de política que aplica la OIT, como son el diálogo social, las políticas de empleo y las políticas de formación.
I. Las consecuencias sociales de las crisis
4. En la actualidad, gran número de crisis complejas tienen repercusiones directas sobre el mundo del trabajo, en particular en lo que se refiere al empleo (OIT, 1999a). Una de las crisis recientes más conocidas fue la de Asia, que trajo consigo una contracción importante y repentina de la producción y del empleo en la región, y que dio lugar a pérdidas de empleo masivas en el sector estructurado de la economía, al rápido aumento del desempleo y a una expansión del sector no estructurado. En el caso de Indonesia, se perdió uno de cada cuatro empleos en el sector estructurado, y un 20 por ciento adicional de la población vive actualmente en condiciones de pobreza. En la República de Corea, la tasa de desempleo se ha multiplicado casi por cuatro, calculándose que alcanzaba en febrero de 1999 la cifra sin precedentes del 8,8 por ciento.
5. No obstante, las crisis económicas y financieras no son la única modalidad de crisis que puede dar lugar a un desempleo masivo. En los últimos años se han producido muchos conflictos armados, especialmente en el Africa subsahariana (Angola, Congo, Liberia y Rwanda, por ejemplo), y también en Europa (Bosnia, Kosovo). En tales situaciones, existe una necesidad urgente de ayuda alimentaria para evitar la hambruna, así como de ayuda para reintegrar a la sociedad y al mercado de trabajo los diversos grupos afectados por el conflicto, como son los refugiados y los que regresan, las personas desplazadas en el interior del país, los combatientes desmovilizados, el mayor número de mujeres cabeza de familia, los discapacitados, los niños soldados, los jóvenes afectados por la guerra y los huérfanos.
6. Varios países siguen viéndose afligidos por desastres naturales tales como las repetidas sequías e inundaciones (en Africa y Asia), los terremotos y los huracanes (Turquía y América Central), que no sólo dejan a muchas comunidades sin hogares ni fuentes de ingresos, sino que también acaban de golpe con decenios de esfuerzos de desarrollo llevados a cabo por estos países. En América Central, el reciente huracán Mitch tuvo consecuencias devastadoras en diversos países, especialmente en Nicaragua y Honduras. Un análisis de las consecuencias llegó a la conclusión de que el desastre hubiera tenido muchas menos repercusiones negativas en los países desarrollados como consecuencia de su mejor infraestructura social y económica y de su mayor nivel de vida (Barahona et al., 1999).
7. Por último, se han producido crisis traumáticas a las que hubieron de enfrentarse los países que llevaron a cabo transiciones económicas y políticas. La transición en los países de Europa central y oriental dio lugar a un desempleo sin precedentes, que persiste en algunos de estos países. Además, la transición pacífica del régimen del apartheid a un régimen democrático e integrador en Sudáfrica no ha producido aún aumento de los niveles de empleo, ni ha mejorado todavía la situación económica de la mayoría de la población.
8. La gravedad y la duración de las consecuencias sociales de tales crisis dependerá en gran medida de las instituciones sociales y económicas de los países afectados. En el caso de las transiciones políticas, dichas instituciones tendrán que crearse o reconstruirse, lo cual alargará probablemente el período de transición. En situaciones tales como la crisis financiera de Asia, se necesitarán nuevas instituciones sociales como el seguro de desempleo para hacer frente a las repercusiones sociales. Cuando se trata de conflictos armados, muchas de las instituciones económicas y sociales desaparecen, en cuyo caso también es necesario reconstruirlas. Por último, los desastres naturales sólo afectan por lo general a determinadas regiones del país, por lo que es posible reforzar las instituciones existentes a fin de que puedan prestar apoyo.
9. La mayoría de las crisis tienen una repercusión común que se manifiesta como un choque a escala de toda la economía que afecta al empleo y a los ingresos de amplios grupos de la sociedad, y en particular a los de los indigentes y a los de otros grupos vulnerables del mercado de trabajo. Los siguientes son algunos de los principales mecanismos de transmisión de este proceso (Lustig y Walton, 1999):
i) la reducción del empleo, ya sea directamente a través del despido de trabajadores o indirectamente a través de la reducción de la demanda de los productos de las empresas familiares;
ii) la inflación de los precios, que no sólo puede incrementar el costo de la cesta de consumo de las familias pobres, sino que repercute sobre la actividad económica y, en consecuencia, sobre el empleo;
iii) los recortes del gasto público, que reducen tanto el empleo como la cantidad y la calidad de los servicios sociales que se prestan a los desfavorecidos;
iv) la destrucción (del valor) de los activos, y especialmente de las instituciones y redes de base comunitaria y familiar, que puede afectar a la capacidad de las personas para aportar mano de obra con el fin de generar ingresos; y
v) los efectos a largo plazo sobre las capacidades, impulsados principalmente por los descensos de la tasa de asistencia escolar de los niños desfavorecidos, a quienes se pone a trabajar para que se constituyan como fuentes adicionales de ingresos o como mano de obra familiar, o por la incapacidad de la familia para hacer frente a los gastos que conlleva la asistencia a la escuela.
II. Concepto y función de la protección social
10. La protección social -- la seguridad social y los regímenes de prestaciones sociales no reglamentarios -- desempeña una función principal tanto para prevenir ciertos tipos de crisis como para hacer frente a las consecuencias de las mismas.
1. El concepto de protección social
11. En el presente documento, se define la seguridad social como la protección que proporciona la sociedad a sus miembros, a través de una serie de medidas públicas (OIT, 2000) con los siguientes objetivos:
- contrarrestar la falta o la reducción sustancial de los ingresos procedentes del trabajo como consecuencia de diversas contingencias (concretamente la enfermedad, la maternidad, las lesiones profesionales, el desempleo, la invalidez, la vejez y la muerte de quien mantiene a la familia);
- proporcionar atención de salud;
- facilitar prestaciones a las familias con hijos.
12. En la seguridad social se incluyen por definición el seguro social (esto es, los regímenes financiados mediante cotizaciones), la asistencia social (esto es, las prestaciones financiadas mediante impuestos y que se facilitan únicamente a quienes tienen un bajo nivel de ingresos) y las prestaciones universales (esto es, las prestaciones financiadas con cargo a los impuestos, que se proporcionan sin tener en cuenta los ingresos o los recursos). La definición de protección social abarca no sólo a los regímenes públicos de seguridad social, sino también a los regímenes privados o no reglamentarios con un objetivo similar, como son las mutualidades y los regímenes profesionales de pensiones. La protección social incluye todo tipo de regímenes no reglamentarios, estructurados y no estructurados, siempre que la fijación de las contribuciones a dichos regímenes no venga totalmente determinada por las fuerzas del mercado. Estos regímenes pueden caracterizarse, por ejemplo, por la solidaridad de grupo o una subvención del empleador, o quizás una subvención del gobierno.
13. En el debate relativo a la protección social, se recurre a menudo, en particular en el Banco Mundial y en el FMI a la expresión «red de seguridad social». El Banco Mundial aplica un concepto muy amplio (Subbarao et al., 1997) que abarca los servicios sociales (salud, educación), todo lo que se define en este documento como protección social, así como las medidas de seguridad alimentaria, las obras públicas que hacen un uso intensivo de la mano de obra y los regímenes crediticios para las microempresas. El FMI utiliza por su parte un concepto en cierto modo más restringido, del que quedan excluidos los servicios sociales y los regímenes crediticios para las microempresas (Chu y Gupta, 1998). La ventaja de un concepto relativamente amplio es que expresa la necesidad de un conjunto de medidas integradas -- punto de vista que comparte la OIT y que se desarrolla más adelante en otras secciones del presente documento. Sin embargo, la expresión «red de seguridad social» tal y como la utilizan el Banco Mundial y el FMI resulta ambigua, ya que se refiere tradicionalmente a la protección básica de último recurso, y en especial a la asistencia social. La mayoría de los sistemas de protección social y de prestaciones por desempleo tratan de ofrecer algo más que meras prestaciones de carácter básico y, con frecuencia, fijadas en función de los recursos. Así pues, en el presente documento se utiliza la expresión «protección social», para transmitir una noción específica y más precisa.
2. La función de la protección social
14. La función principal que cumple la protección social es la de ofrecer seguridad en los ingresos, tanto mediante transferencias en favor de quienes carecen de recursos o ingresos suficientes como a través de prestaciones destinadas a quienes han contribuido a la seguridad social. En el caso de la protección por desempleo, se persiguen objetivos adicionales como la promoción de la eficacia en la búsqueda de empleo y la fluidez en el ajuste del mercado de trabajo, factores ambos que pueden mitigar la resistencia frente al cambio estructural. La seguridad de los ingresos contribuye a lograr sociedades más estables y menos propensas a las crisis. Cuando las crisis se desencadenan, sus consecuencias sociales quedan mitigadas por la existencia de los mecanismos de protección social.
15. En los países desarrollados, la proporción del PIB que se redistribuye a través del sistema de protección social ha crecido rápidamente a lo largo de los últimos 50 años, y en la actualidad representa cerca del 25 por ciento (incluido los gastos de atención de salud). El sistema ha obtenido gran éxito en la mitigación de la pobreza que, a falta del mismo, podría haberse sumado a los riesgos de enfermedad, vejez, discapacidad y desempleo. También proporcionó una protección muy necesaria contra el rápido aumento del desempleo después de las crisis del petróleo de mediados del decenio de 1970 y de comienzos del decenio de 1980. También se ha asociado a políticas estatales de previsión a gran escala en materia de formación y educación, que alentaron a lograr un nuevo empleo a quienes lo habían perdido.
16. En la mayoría de los casos esta evolución no se basa únicamente en el crecimiento económico, sino también en el adecuado ejercicio del poder, en el pleno -- o casi pleno -- empleo, en una adecuada reglamentación de los mercados de trabajo y en una cobertura casi universal de los programas de seguridad social en términos de prestaciones y contribuciones. No obstante, los regímenes de seguridad social de estos países se enfrentan a nuevos retos tales como las nuevas formas de pobreza, las modalidades atípicas de empleo y el cambio de las estructuras familiares.
17. La situación de los países en desarrollo y de muchos países con ingreso mediano resulta más complicada, ya que una parte importante de su fuerza laboral trabaja en el sector no estructurado, y muchos trabajadores se encuentran subempleados más que desempleados. En contra de lo que se esperaba, la importancia del sector no estructurado ha crecido, en lugar de disminuir. En los países con bajo nivel de ingresos, sólo entre el 10 y el 15 por ciento de la fuerza de trabajo suele estar cubierta por la seguridad social reglamentaria, mientras que en la mayor parte de los países con ingreso mediano el porcentaje puede variar entre el 20 y el 50 por ciento. Así pues, la ampliación de la seguridad social no puede bastar por sí sola para garantizar una cobertura de la mayoría de la población.
18. A fin de contribuir a la prestación de una protección social básica para todos y de enfrentarse a las situaciones de crisis, algunos gobiernos han introducido regímenes de asistencia social. Otros se han interesado cada vez más por la creación de regímenes, administrados por el Estado o por los propios interesados, para los trabajadores del sector no estructurado. Dichos regímenes -- que son fundamentalmente regímenes de microseguro (Dror y Jacquier, 1999) -- ofrecerían una protección social a cambio de pequeñas contribuciones. No compensarían directamente las pérdidas de ingresos sufridas por los trabajadores del sector no estructurado a raíz de la crisis. Al tratarse en general de regímenes de seguro de salud, contribuirían a asegurar que la capacidad de generación de ingresos de los trabajadores del sector no estructurado se mantuviera intacta. Además, podrían proteger los ingresos de los trabajadores del sector no estructurado y de sus familias en caso de muerte o de discapacidad. Lo que se persigue en última instancia es, en el mejor de los casos, una colaboración racional y, en el plano teórico, la integración de los mecanismos de protección social estructurados y no estructurados que permita extender amplia y generosamente la protección social entre la población.
III. Protección contra el desempleo: tendencias
y cuestiones de política
19. En el Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999 (OIT, 1998b) se calculaba que, a finales de 1998, cerca de 1.000 millones de trabajadores -- la tercera parte de la fuerza laboral mundial -- se encontraban desempleados o subempleados. El verdadero número de desempleados -- es decir, de quienes buscan trabajo o están dispuestos a realizarlo pero no pueden encontrarlo -- alcanzó cerca de los 150 millones a finales de 1998. Además, entre el 25 y el 30 por ciento de los trabajadores del mundo -- entre 750 millones y 900 millones de personas -- se encontraba subempleado, ya fuera trabajando con una dedicación muy inferior al tiempo completo y deseando trabajar más tiempo, ya ganando menos que el salario vital.
20. Son una pequeña minoría los trabajadores de todo el mundo que se benefician de una protección contra el desempleo, y éstos se concentran principalmente en los países industrializados. Se crearon recientemente unos regímenes de seguro de desempleo en varios países en transición y en países en desarrollo de ingreso mediano como la República de Corea, pero en general los regímenes sólo cubren a una proporción minoritaria de la fuerza laboral, esto es, a aquellos que disponen de contratos de trabajo en el sector estructurado. Estos trabajadores suelen gozar además de la protección que ofrecen las medidas de seguridad en el empleo recogidas en la legislación o en los convenios colectivos. Pero la mayor parte de la fuerza laboral de los países en desarrollo está constituida por trabajadores subempleados en áreas rurales y en el sector no estructurado urbano, que carecen prácticamente de toda protección frente al desempleo. Muchos países en desarrollo con nivel de ingreso bajo o mediano han creado programas de infraestructuras que hacen un uso intensivo de la mano de obra y proporcionan empleo a los subempleados.
21. La función primordial que cumplen las prestaciones de desempleo es la de proporcionar una seguridad de ingresos durante los períodos de desempleo involuntario. Las prestaciones de desempleo contribuyen por lo tanto a mantener el consumo, tanto en los planos individual como macroeconómico, a promover una búsqueda eficaz de empleo y a facilitar el cambio estructural, al tiempo que garantizan una mejor correspondencia entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo. Por último, al traspasar del individuo a la comunidad la incertidumbre del riesgo, la financiación del seguro social permite mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto (OIT, 1976).
22. En principio y en la medida en que el desempleo a corto plazo e irreductible (desfases entre empleos) varía de manera imprevisible y representa un porcentaje bajo, puede ser objeto de un seguro. Los regímenes de prestaciones de desempleo han preservado en general su viabilidad financiera recurriendo a diversos mecanismos, como por ejemplo la definición de la contingencia en términos precisos; la definición explícita y a menudo restrictiva de la cobertura; y la vinculación de la prestación de beneficios a una serie de condiciones de control y de otro tipo, entre las cuales la duración de las prestaciones es probablemente la más importante. Sin embargo, es evidente que, en períodos de crisis, los gastos de los regímenes de seguro de desempleo sobrepasarán los ingresos. Esta diferencia podría financiarse recurriendo a las reservas del sistema, mediante el incremento de las tasas de contribución y por medio de préstamos o subvenciones estatales. Durante la grave recesión de 1998, la República de Corea proporcionó una importante subvención extraordinaria a los regímenes de seguro de desempleo y de asistencia social, a fin de compensar a los desempleados por los ingresos perdidos. Algunos países como los Estados Unidos han prolongado la duración de las prestaciones del seguro de desempleo cuando se han registrado tasas de desempleo elevadas.
23. Una de las características comunes de las pérdidas de empleo masivas en tiempos de crisis es que vienen a menudo causadas por factores que escapan al control de los trabajadores y empleadores individuales, cuyo medio de vida se encuentra en peligro. Las contracciones cíclicas parecen formar parte de las economías de mercado, motivo por el cual se crearon los seguros de desempleo en los países de la OCDE. En muchos países menos industrializados dichas medidas se han considerado innecesarias (durante períodos prolongados de rápido crecimiento), fuera del alcance (salvo para la pequeña minoría de trabajadores de las empresas públicas y de las empresas de mayor tamaño del sector estructurado), o incluso posiblemente contraproducentes (al dar lugar a una mayor dependencia del individuo respecto del Estado). En la mayoría de estos países, se esperaba que los trabajadores desplazados de sus empleos en el sector estructurado fueran absorbidos por el sector urbano no estructurado, o bien que regresaran a la agricultura de subsistencia. Esta «estrategia por defecto» ha resultado lamentablemente inadecuada para proporcionar modos de vida alternativos a la mayor parte de los trabajadores urbanos que perdieron su empleo y a los que ya se encontraban en el sector no estructurado. La pobreza creciente retrasa a su vez la reanudación del crecimiento económico, al prolongar la existencia de bajos niveles de consumo y de ahorro internos.
24. Los países de la OCDE también experimentaron crisis de desempleo importantes, como quedó demostrado con las dos crisis del petróleo de mediados del decenio de 1970 y comienzos del decenio de 1980. Conviene examinar en este documento su experiencia respecto de los regímenes de seguro de desempleo, ya que pueden servir de punto de referencia para otros países. Casi todos los países de la OCDE disponen de unos regímenes de prestaciones de desempleo basados en el seguro social obligatorio. Cuando se acaba el derecho a las prestaciones del seguro de desempleo, los desempleados de larga duración tienen derecho a una asistencia especial por desempleo, o bien a las prestaciones generales de la asistencia social. La mayor parte de los trabajadores disfruta también de la protección en el empleo que se deriva de la legislación laboral y de los convenios colectivos. El rigor de los sistemas de protección del empleo se mide en la OCDE por medio de un índice que abarca distintos aspectos tales como los períodos de preaviso reglamentarios, las dificultades de procedimiento, el nivel de las indemnizaciones por despido y las normas por las que se rige el despido sin causa justificada (OCDE, 1994).
25. En el decenio de 1990 la mayoría de los países de la OCDE redujeron la protección que ofrecían sus sistemas de prestación de desempleo debido a las crecientes tensiones financieras experimentadas por el Estado y los sistemas de seguro de desempleo (Schmid y Reissert, 1996). Un segundo factor fue la conciencia creciente respecto de las repercusiones potencialmente negativas sobre el nivel de empleo derivado de las prestaciones de desempleo. La publicación OECD Jobs Study (1994), basándose en parte en varios estudios realizados a comienzos del decenio de 1990, encontró pruebas de que existe un largo desfase temporal entre los incrementos de las prestaciones o de la duración de las mismas por una parte, y las tasas de desempleo por otra. Dos estudios más recientes de la OIT también examinaron las pruebas relativas a las repercusiones de las prestaciones de desempleo sobre el empleo. Graafland (1996) llega a la conclusión de que «la influencia de la tasa de compensación y de la duración de la prestación no parece ser ni importante ni despreciable».
26. Según un reciente estudio sobre la protección del empleo (OCDE, 1999), parece que la relación entre la rigidez de la legislación sobre protección del empleo y el desempleo global es escasa o nula. No obstante, el estudio señala que las reglamentaciones pueden haber perjudicado a los trabajadores más jóvenes y a los de más edad, pero no a los hombres de mediana edad. Otra conclusión del estudio es que, en aquellos países donde la protección del empleo es más estricta, el número de individuos que se ven afectados por el desempleo es menor, pero una vez desempleados, corren un mayor riesgo de seguir desempleados durante un largo período de tiempo. Un documento reciente de la OIT muestra que, en algunos países europeos con un alto nivel de protección legal del empleo (como son España e Italia), las sentencias de los tribunales laborales en relación con los conflictos derivados de la terminación de los contratos de trabajo pueden ser más favorables a los trabajadores, y ello por ser tan bajo el porcentaje de beneficiarios del seguro de desempleo -- menos del 20 por ciento del total de los desempleados (Bertola, Boeri y Cazes, 1999). Sería necesario seguir investigando para saber si existe una compensación recíproca básica entre la protección contra el despido en el plano de la empresa y la protección que proporciona el seguro de desempleo en el plano macroeconómico, y también para saber de qué manera pueden afectar los cambios introducidos en uno de los sistemas al otro (Auer, 1999).
27. En el plano de las políticas, existe una clara tendencia hacia la puesta en marcha de políticas de mercado de trabajo en las que las prestaciones de desempleo y la asistencia social tendrán que desempeñar su papel. Esta es la piedra angular de la estrategia europea del empleo, y se espera que dé lugar en último término a un incremento de las tasas de empleo. Entre las prioridades del programa figuran la reducción de la proporción de políticas protectoras del mercado de trabajo y el incremento de la proporción de las políticas activas. Se examina la posibilidad de establecer un nuevo contrato social entre los desempleados y la administración del mercado de trabajo: en virtud de este contrato, tras un determinado período en que se perciben prestaciones de desempleo, ha de ofrecerse un empleo habitual o una medida activa de mercado de trabajo. A partir de ese momento (como norma antes de seis meses para los jóvenes y de 12 meses para los adultos) las prestaciones sólo pueden recibirse a cambio de una participación activa laboral o de formación. Esto debería considerarse a la vez como un derecho del desempleado a la activación y como su deber de participar en medidas de política activa del mercado de trabajo.
28. Al mismo tiempo, se han reforzado de manera considerable las normativas de la mayoría de los países industrializados relativas a las demandas de prestaciones y a las actividades demostrables de búsqueda de empleo. Para las personas desempleadas y aquellas que corren el riesgo de perder su empleo, esto podría reducir su probabilidad de quedar atrapadas en el desempleo por causa de la generosidad de las prestaciones de desempleo (Atkinson y Micklewright, 1991; Addison y Portugal, 1998). También es probable que las reformas políticas encaminadas a reforzar el vínculo entre las contribuciones y las prestaciones dentro del sistema de seguro de desempleo reduzcan el peligro de que los asegurados caigan en la trampa del desempleo, pero pueden dar lugar además a una reducción del alcance de la cobertura, ya que quedarían excluidos de la misma los que se incorporen por primera vez al mercado de trabajo o los que deseen reincorporarse al mercado de trabajo tras haber trabajado en el hogar. No obstante, una reforma reciente del sistema de protección contra el desempleo introducida en Canadá demuestra que es posible combinar el reforzamiento del componente de seguro con el logro de una mayor cobertura para los trabajadores a tiempo parcial.
29. A partir de 1989, la mayoría de los países de Europa central y oriental tuvieron que enfrentarse al nuevo fenómeno del desempleo visible. Se consideró que la transición se llevaría a cabo con éxito si quienes estaban empleados en empresas obsoletas podrían recibir una nueva formación. A medida que crecía el número de empresas que se veían obligadas a despedir a su personal, se alentó a muchos empleados a que se acogieran a la jubilación anticipada. Justo después de 1989, muchos países de Europa central y oriental crearon con éxito fondos de empleo que proporcionaban prestaciones de desempleo y apoyo al mercado de trabajo cuando el nivel de desempleo era aún muy bajo. Por desgracia, los niveles elevados, crecientes y persistentes de desempleo visible en países tales como Bulgaria, Hungría, Polonia y Eslovaquia causaron tensiones imprevistas sobre los sistemas de prestación de desempleo, dando lugar a la adopción de normas de acceso más restrictivas, a niveles de compensación más bajos, a la reducción de la duración de las prestaciones y a una disminución del porcentaje de beneficiarios.
30. En la mayor parte de los países de Europa central se observa un descenso de las tasas de desempleo, debido en ocasiones al desaliento para acceder al mercado de trabajo causado por la falta de empleos. Las tasas están creciendo actualmente en varios países, en parte como consecuencia del conflicto de Kosovo. En algunos países de Europa oriental tales como la Federación de Rusia, el desempleo y la pobreza han aumentado espectacularmente durante los dos últimos años de crisis. En la Federación de Rusia, el régimen de desempleo abarca tan sólo a una parte de los desempleados. El desempleo encubierto, combinado con el mero impago de salarios a los empleados y a los que verdaderamente trabajan representa uno de los principales problemas en materia de política social. El sistema de prestaciones de desempleo sólo puede ofrecer prestaciones cuando las personas figuran en la práctica en los registros como desempleadas. Mientras que se mantenga a la mayoría de la fuerza laboral en situación de licencia sin sueldo o de licencia administrativa, o trabajando sin ser remunerada, no podrán pagarse prestaciones de seguro. En efecto, ni el sistema de prestaciones de desempleo ni el régimen de asistencia social pueden ofrecer de manera regular prestaciones a los «trabajadores indigentes». Se desconoce el número actual de beneficiarios recurrentes de la asistencia social, pero el cálculo según el cual cerca del 15 por ciento de la población vive en condiciones de extrema pobreza podría servir como una estimación prudente del tamaño potencial del grupo de población que necesita con urgencia mejores prestaciones de asistencia social (OIT, 1999b).
3. Países en desarrollo de ingreso mediano
31. Se han creado regímenes de prestaciones de desempleo en países en desarrollo de ingreso mediano tales como la República de Corea y México, países en los que la duración y el nivel de pago de las prestaciones son en general bajos y la cobertura limitada. Estos países sólo crearon recientemente sus sistemas de protección contra el desempleo, y las actuales normativas y disposiciones pueden evolucionar rápidamente. Por el contrario, en muchos países en desarrollo de ingreso mediano, los trabajadores del sector estructurado -- y en particular los empleados del gobierno -- suelen beneficiarse de diversas modalidades de legislación de protección del empleo. Así ocurre en Egipto, donde el 40 por ciento de la fuerza laboral entre los 20 y los 24 años está desempleada, y el 94 por ciento del desempleo total afecta al grupo de edades que va de los 15 a los 29 años. Puesto que estos jóvenes desempleados no han contribuido nunca al seguro del desempleo, no tienen derecho a prestaciones. Mientras tanto, tienen que encontrar trabajo en el sector no estructurado. Quienes tratan de lograr un empleo en la administración tienen que esperar un promedio de 13 años.
32. El tradicional énfasis puesto en la regulación del mercado de trabajo en los países latinoamericanos está garantizando la estabilidad del empleo, ya que protege a los trabajadores frente al despido arbitrario (Márquez, 1995), y prevé, en caso de terminación del empleo, el pago de sumas globales para prestar asistencia a los trabajadores desempleados durante los períodos de desempleo. Los regímenes de indemnización por cesantía se establecen principalmente en función del tiempo de permanencia y de los ingresos, de modo que, para el empleador, los costos de terminación del contrato son más importantes cuando se trata de trabajadores que han estado empleados durante más tiempo. Más recientemente, países como Chile y Colombia han experimentado con cuentas de ahorro individuales para la cesantía, con las que se constituye un fondo que el trabajador retira en caso de terminación del empleo. En el decenio de 1990, varios países disminuyeron las restricciones y costos de terminación para los empleadores y algunos de estos países transformaron regímenes compensatorios de cesantía en regímenes obligatorios de ahorro para la cesantía.
33. Varios países (Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela) han aplicado o están introduciendo en sus sistemas de seguro social regímenes integrados de seguro de desempleo. Los regímenes de seguro de desempleo tienen un origen más reciente; en la mayor parte de los casos, sirven para complementar los regímenes de cesantía. En la mayoría de los países, la cobertura de los regímenes de seguro de desempleo es muy restringida. Suele excluir a los asalariados más vulnerables frente al desempleo temporal, como son los de la construcción, los empleados domésticos, los trabajadores agrícolas y los trabajadores jóvenes.
34. Un cambio importante es el énfasis puesto recientemente en la creación de servicios de empleo para los desempleados (Conte-Grand, 1997). En el decenio de 1990, Argentina, México, Perú, Uruguay y Barbados introdujeron medidas destinadas a formular o acrecentar unas políticas activas de mercado de trabajo, en un intento por enfrentarse al problema de desempleo. Entre éstas se incluyen el reforzamiento de los servicios de intermediación en el mercado de trabajo y el flujo de información sobre vacantes y carencias en materia de competencias técnicas; la gestión de programas de formación para los desempleados; las facilidades en cuanto a la movilidad de los trabajadores con empleos en el sector público, para que pasen al sector privado y a las microempresas; y la creación de subsidios al empleo en favor de los desempleados.
35. Hasta 1998, solamente tres economías (la China, la de la República de Corea y la de Mongolia) contaban con alguna modalidad de prestación de desempleo. Donde existen prestaciones oficiales, resultan ser en general modestas. En la República de Corea, sólo la mitad de los trabajadores está cubierta. En el resto, la cobertura abarca tan sólo a una minoría de trabajadores del sector estructurado.
36. Otros países tales como Bangladesh, India, Indonesia, Malasia, Pakistán o Sri Lanka cuentan con regímenes basados en la responsabilidad del empleador, que prevén pagos en concepto de cesantía o de reducción de personal al producirse la terminación del contrato de trabajo. Sólo una (pequeña) minoría de la población trabajadora -- la que corresponde a las compañías de mayor tamaño del sector estructurado -- disfruta de una cobertura eficaz de estos regímenes. La vinculación de estos pagos a la duración del servicio hace que se parezcan aún más a una provisión de jubilación para los trabajadores con mucha antigüedad que a un régimen de prestaciones de desempleo. Los trabajadores con poca antigüedad sólo reciben pagos durante períodos de desempleo limitados.
37. La reciente crisis financiera asiática ha dejado claro que los regímenes de seguro de desempleo podrían desempeñar un papel importante para hacer frente a los niveles intolerables de privación causados por la rápida escalada del desempleo. Si hubiera sido suficientemente amplia la cobertura del seguro de desempleo en los países afectados por la crisis -- extendiéndola por ejemplo a todos los trabajadores de las empresas de más de cinco empleados -- la mayoría de quienes perdieron su empleo hubiera podido tener acceso a prestaciones de desempleo. El régimen de seguro de desempleo de la República de Corea se amplió rápidamente para dar respuesta al incremento masivo del desempleo. Además, en un reciente estudio de viabilidad llevado a cabo por la OIT para Tailandia (OIT, 1998a) se calcula que, en una coyuntura de recuperación económica, las tasas de contribución necesarias para un régimen que pagara prestaciones durante un período de seis meses a un nivel igual al 50 por ciento de los ingresos anteriores serían del 2,5 por ciento de la nómina durante el primer año de funcionamiento, pero caería ininterrumpidamente a partir de entonces hasta alcanzar el 0,6 por ciento en el séptimo año de funcionamiento. Esta tasa permite la acumulación de una reserva equivalente a un año de gastos en concepto de prestaciones.
4. Países en desarrollo con bajo nivel de ingresos
38. Los países con un pequeño sector estructurado, como son los del Africa subsahariana, no suelen contar con un régimen de seguro de desempleo. Los sistemas de pensiones son los regímenes de seguridad social predominantes para los trabajadores del sector estructurado. La falta de un mercado de trabajo desarrollado y de políticas activas de mercado de trabajo dificulta en estos países la introducción de regímenes tradicionales de seguro de desempleo.
39. Sin embargo, algunos trabajadores subempleados de los países en desarrollo con bajo nivel de ingreso -- pero también de los de ingreso mediano -- se han beneficiado de la asistencia de programas de infraestructuras que requieren un uso intensivo de mano de obra. Los trabajos de infraestructuras se emprenden principalmente durante los períodos de crisis, cuando los pequeños agricultores y los trabajadores sin tierras (contratados) no realizan operaciones agrícolas ni tienen fuentes de empleo alternativas. Estos trabajos también podrían emprenderse en un entorno urbano, durante los períodos de recesión o de crisis. Dichos programas de uso intensivo de la mano de obra pueden crear empleo y reducir de manera importante la pobreza aplicando técnicas de construcción basadas en la mano de obra (y eficaces en función de los costos) a los principales programas de inversiones, y orientando cada vez más las inversiones hacia las necesidades productivas y sociales de los grupos indigentes y con bajo nivel de ingresos de la población. Dicha oferta de empleo se puede lograr a través de una reorientación de las inversiones existentes y previstas, y en consecuencia no tendría que financiarse recurriendo a un déficit en los gastos del gobierno.
40. La escala de estos programas puede variar de un país a otro. El empleo creado en la India a través del colosal programa llamado «Jawahar Rojgar Yojuna» (generación de ingresos) había alcanzado en 1995 1.000 millones de días de trabajo, repartidos entre 123 de los 350 distritos subdesarrollados del país. En 1992, este programa generó cerca de 20 días de trabajo por participante, o 62 días de trabajo por familia (Subbarao et al., 1997). También se han puesto en marcha programas similares de menor escala en las áreas urbanas y rurales de algunos países latinoamericanos como Bolivia, Chile y Honduras. En Africa oriental y meridional, se han puesto en funcionamiento con apoyo de la OIT programas intensivos en empleos en Botswana, Kenya, la República Unida de Tanzanía y, más recientemente, en Sudáfrica. Por último, la organización coordinadora AFRICATIP agrupa a unos 18 AGETIPE (siglas francesas para «Organismo ejecutivo de obras públicas con uso intensivo de mano de obra») en los países de habla francesa y portuguesa, y organiza, en nombre de las municipalidades o de los ministerios gubernamentales y con apoyo financiero del Banco Mundial, obras públicas para su realización por pequeños contratistas locales.
IV. Discusión sobre las políticas
41. Es evidente que siempre es mejor evitar una crisis que tener que hacer frente a sus consecuencias. Así pues, la primera protección frente al desempleo es una política global encaminada a lograr el pleno empleo, e integrada por políticas macroeconómicas en los planos nacional e internacional; políticas sectoriales, regionales y locales; y políticas de mercado de trabajo y de formación. De manera similar, y como se afirmó anteriormente, una política de protección social firmemente asentada y de amplia base puede ofrecer un efecto amortiguador frente a muchas de las repercusiones sociales negativas de las crisis. En el documento también se ha señalado que muchos países en desarrollo de ingreso mediano no disponían de seguro de desempleo o de regímenes de asistencia social que pudieran proporcionar una protección social básica en tiempos de crisis. ¿En qué condiciones podrían mantenerse los regímenes de protección social y crearse otros nuevos, y cómo podrían vincularse a otras políticas económicas y sociales tales como las políticas macroeconómicas, de mercado de trabajo y otras de lucha contra la pobreza?
42. En tiempos de crisis, el sistema de protección social en su conjunto puede hallarse en peligro. Las contribuciones a la seguridad social y los ingresos fiscales pueden sufrir una importante disminución, dando lugar a un descenso del nivel de los recursos disponibles para hacer frente a la crisis. La experiencia de la OIT -- por ejemplo en Bulgaria, durante el período que siguió a la hiperinflación superior al 1.000 por ciento en 1997 -- ha demostrado que resulta indispensable proceder a un análisis en profundidad de los aspectos macroeconómicos de la situación de crisis antes de poder proporcionar un asesoramiento político práctico en materia de protección social. Esto es cierto incluso en el caso de que la crisis no sea principalmente económica sino predominantemente política, o cuando se trate de un desastre natural o de otro tipo. Comprender las características económicas de una crisis puede suponer a menudo el 50 por ciento de la solución a la misma. En el marco de su estrategia socioeconómica global, el gobierno habrá de formular una estrategia de protección social que tendrá que servir en primer lugar para hacer frente a las consecuencias sociales negativas a corto plazo, y posteriormente para facilitar la transición desde una situación de emergencia al restablecimiento de un sistema de protección social duradero.
1. El paso de las prestaciones de emergencia a la protección social duradera
43. El primer elemento de dicha estrategia sería la realización de una evaluación de la pobreza y de las necesidades de la población. ¿Qué grupos de población se han visto más afectados por la crisis y son por lo tanto más vulnerables: los pensionistas, los desempleados, las viudas, los huérfanos, los discapacitados, etc.? ¿Cuál es, en las actuales circunstancias, el índice del nivel de pobreza y cuál es su probable evolución durante el próximo año, teniendo presentes las tendencias de la inflación? ¿Cuáles son las actuales insuficiencias en materia de alimentación, atención de salud y educación en el país, y qué políticas podrían enfrentarse de manera práctica a dichas insuficiencias? ¿Cuál es la cesta de consumo mínima necesaria en términos de alimentos, salud y alojamiento, y cómo puede calcularse su costo en términos de precios en las diversas partes del país? Quizás pudiera llevarse a cabo una encuesta de hogares de alcance limitado a fin de facilitar respuestas para la mayoría de estas preguntas.
44. No debería darse por supuesto que los países en desarrollo no disponen de recursos para, cuando menos, mejorar sus regímenes de asistencia social. Los regímenes adecuadamente planificados y gestionados no requieren necesariamente una enorme cantidad de recursos. Lo importante es garantizar que se gestionan adecuadamente y que se construyen sobre la base de un consenso político, lo cual podría exigir un compromiso político considerable. El actual debate que se plantea a escala de toda la sociedad en Sudáfrica sobre la extensión de la asistencia social demuestra que puede al menos intentarse. Estos mecanismos de transferencia podrían combinarse con programas de obras públicas que hicieran un uso intensivo de la mano de obra; si se gestionan con rigor, unos regímenes innovadores también podrían atraer financiación internacional.
45. El segundo elemento sería la planificación del sistema de prestaciones sociales de emergencia y la evaluación de la viabilidad de un sistema de asistencia social para las personas que vivan por debajo de la línea de pobreza. Es probable que dicho sistema fuera viable principalmente en los países en desarrollo de ingreso mediano. Con este fin sería necesario emprender diversas actividades:
a) establecer el nivel de prestaciones para distintos grupos y partes del país;
b) evaluar los recursos disponibles sobre la base de la situación económica y presupuestaria y de su probable evolución a corto y medio plazo;
c) calcular los recursos financieros necesarios para el pago de las prestaciones de emergencia (en su fase inicial, es posible que estos recursos hayan de financiarse recurriendo a donantes internacionales);
d) determinar la investigación de recursos, esto es, las condiciones en que las personas tendrán derecho a las prestaciones, teniendo en cuenta sus ingresos y su patrimonio;
e) identificar y formar a la institución o instituciones que tendrán que encargarse de llevar a cabo la investigación de recursos y de pagar las prestaciones, como pudieran ser la administración de seguridad social existente y/o las oficinas de la administración local.
46. El tercer componente sería la evaluación del funcionamiento del sistema reglamentario de seguridad social en vigor. ¿En qué medida siguen pagándose las pensiones y otras prestaciones sociales? ¿Es adecuada la financiación y la dotación de personal del sistema? A partir de esta evaluación, se formularán diversas opciones para restablecer el sistema reglamentario de seguridad social una vez que haya terminado la crisis. A este respecto, será necesario investigar importantes cuestiones, a saber: a) la medida en que podrán contribuir los trabajadores a la financiación de las prestaciones; b) el funcionamiento del sistema de seguro social existente, y c) la adaptación del sistema a las nuevas necesidades en materia de protección social durante el período posterior a la crisis.
47. El cuarto componente sería la identificación y la prestación de apoyo a diversas áreas y grupos profesionales con capacidad potencial para crear regímenes de protección social contributivos y participativos, tales como el seguro de salud, las actividades de ayuda mutua y los sistemas de ahorros y de crédito.
2. El papel del seguro de desempleo
48. La gran ventaja del seguro de desempleo es que proporciona una seguridad eficaz de los ingresos, pero puede conllevar además otros beneficios. Las prestaciones de desempleo pueden propiciar un mejor ajuste entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo. Pueden contribuir a estabilizar el consumo, en los planos tanto micro como macroeconómico. También pueden contribuir a facilitar el ajuste del mercado de trabajo, en la medida en que la protección de los ingresos reduce la resistencia al cambio estructural, fomenta los reajustes y apoya los esfuerzos para lograr la estabilización regional. El seguro de desempleo presenta más ventajas que las disposiciones de indemnización por cesantía, ya que sus prestaciones están dirigidas a los desempleados y dependen de contribuciones colectivas, y no de la capacidad o de la disposición de cada empleador a pagar en momentos en que su negocio puede enfrentarse a dificultades financieras. Los regímenes de seguro de desempleo deberían adaptarse al nivel de desarrollo económico y a las características del mercado de trabajo del país.
49. Del estudio de la sección III anterior se desprende que todos los países de la OCDE y la mayoría de los de Europa central y oriental cuentan con regímenes de seguro de desempleo. La cuestión que ha de discutirse en esta sección es si y en qué medida pueden proporcionar dichos regímenes una protección social adecuada y duradera frente al desempleo en los países en desarrollo de ingreso mediano, especialmente en tiempos de crisis. Como se indicaba en la sección III, el seguro de desempleo ofrece la protección más adecuada frente al desempleo involuntario persistente y cíclico. En tiempos de crisis o de recesión, tanto las contribuciones de los trabajadores como las de los empleadores tienden a disminuir. A falta de unas reservas, o de un incremento de las tasas de contribución o de las subvenciones gubernamentales, los niveles y la duración de las prestaciones deberán disminuir a la vez y en paralelo. Sin embargo, como se indica en la sección III, los gobiernos pueden subvencionar (y lo hacen) los regímenes de seguro de desempleo y asistencia social en tiempos de crisis. En esa situación, suele quedar poco margen para aumentar las tasas de contribución, aumento que desembocaría en una menor remuneración neta y en una elevación de los costos laborales.
50. La cuestión más importante es la cobertura del régimen del seguro de desempleo. En la mayoría de los países en desarrollo de ingreso mediano, los trabajadores asalariados del sector estructurado no representan más de la mitad de la fuerza laboral. Podrían quedar teóricamente cubiertos por el seguro de desempleo, pero en la práctica este porcentaje sería probablemente menor debido a diversos factores que propiciarían su exclusión, tales como unos niveles de ingresos bajos, el desempleo intermitente y la correspondiente incapacidad para acumular derechos de acceso a las prestaciones. La mayoría de la fuerza laboral -- que no pertenece al sector estructurado -- sólo podría ser protegida frente al desempleo mediante políticas macroeconómicas tales como las políticas de estimulación de la demanda y medidas de promoción directa del empleo como la creación de empresas, la formación y las obras públicas que requieren un uso intensivo de la mano de obra.
51. Para que los regímenes de seguro de desempleo funcionen correctamente, es importante fijar los niveles y la duración de las prestaciones teniendo en cuenta los salarios (mínimos) y las prestaciones de asistencia social (cuando existan). Otra cuestión que habrá que examinar es la de si, y en qué medida, requiere el adecuado funcionamiento de los regímenes de desempleo una administración de prestaciones complicada y vinculada a los servicios de empleo. En los países desarrollados, el acceso a las prestaciones de desempleo suele depender de la disponibilidad del trabajador para trabajar y a la vez de que no trabaje mientras reciba la prestación. ¿Es realista en los países de ingreso mediano esperar que el beneficiario desempleado no trabaje, cuando el modelo de empleo establecido para muchos trabajadores de estos países es un puesto de trabajo en el sector estructurado y unos ingresos adicionales procedentes de actividades en el sector no estructurado? En principio, cuando los trabajadores abandonen un puesto de trabajo en el sector estructurado, deberían poder acceder a las prestaciones. Un enfoque alternativo sería la asistencia al desempleo en lugar del seguro.
52. La última cuestión que ha de discutirse aquí es la de si debería introducirse un régimen de seguro de desempleo en medio de una crisis. Según Lee (1998), en el caso de los asalariados de los países de ingreso mediano podría adoptarse una estrategia en dos fases. La primera fase implicaría la administración de un déficit que podría ser absorbido por las futuras contribuciones esperadas durante la fase de recuperación. El déficit podría mantenerse en un nivel bajo si las prestaciones iniciales se limitaran a un pago uniforme mínimo aplicable a todos los demandantes. Cuando mejoraran las condiciones económicas, el sistema podría pasar a la siguiente fase, en la que el nivel de prestaciones podría elevarse progresivamente y vincularse cada vez más a los ingresos pasados y a las contribuciones. Al final de la fase de transición (esto es, cuando se hubiera colmado el déficit inicial), el sistema podría pasar a funcionar normalmente sobre la base del seguro. Muchos países de Europa central y oriental introdujeron regímenes de seguro de desempleo al comienzo de su transición, cuando el desempleo visible era aún bajo. No obstante, es poco probable que pudiera adoptarse una política de este tipo -- de manera inmediata y a gran escala -- en los países de ingreso mediano durante períodos de aumento rápido del desempleo. La creación de un nuevo sistema llevaría al menos un año, habida cuenta del tiempo necesario para planificar dicho sistema, de la necesidad de celebrar consultas con los interlocutores sociales, de la discusión y adopción de la legislación y de su aplicación. El verdadero problema consiste por lo tanto en garantizar la existencia de un régimen de seguro de desempleo antes de que se produzca la próxima crisis.
3. Políticas de empleo y formación
53. El seguro de desempleo tiene que cumplir un cometido en el marco de la prestación de una protección social básica en tiempos de crisis, pero debe ir acompañado de mecanismos de apoyo social para los desempleados y subempleados que no disponen de contratos de trabajo protegidos. Para estos grupos, la gama de mecanismos de protección adicional es limitada (Márquez, 1999) e incluye a) subvenciones en metálico para las familias pobres (que se abordan en la sección IV.1); b) obras públicas que requieren una utilización intensiva de la mano de obra o, de manera más general, programas para la creación de empleos; y c) programas de formación que reduzcan el desempleo visible y transfieran algunos recursos a los desempleados y a los subempleados. Es importante evaluar con cuidado la eficacia de dichos mecanismos en función de los costos, mecanismos que pueden variar en función de los recursos, circunstancias y posibilidades nacionales y locales.
54. La ampliación y rehabilitación de las infraestructuras desempeñan un papel fundamental en la mayoría de las situaciones posteriores a una crisis, y en particular después de los conflictos armados (OIT, 1998c). Las infraestructuras productivas y sociales, tales como carreteras, presas, pozos, sistemas de irrigación, drenaje y alcantarillado, así como escuelas y centros médicos, tienden a verse afectadas en las situaciones de crisis, pese a que siguen siendo esenciales para la recuperación social, económica y política y para la cohesión del país. Las obras de infraestructura cuentan con un gran potencial para la creación directa e indirecta de empleo. Existen diversos sistemas institucionales para la gestión y realización de obras de infraestructura. Las «prácticas óptimas» variarán en función de las capacidades institucionales locales. Los programas deberían encaminarse a la creación de asociaciones eficaces entre organismos estatales y privados, e incluir a las comunidades locales.
55. Una de las características destacadas de los programas para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE) es que seleccionan por sí mismos a los trabajadores indigentes que participan en ellos, evitando las costosas y engorrosas disposiciones administrativas que caracterizan a los mecanismos de identificación de destinatarios para las prestaciones de asistencia social. Puesto que los PAE pagan salarios bajos (el salario agrícola del momento con que se renumera una labor similar en la región, o el salario mínimo si se establece de manera realista), sólo los trabajadores con escasa formación y procedentes de hogares con un bajo nivel de ingresos se sienten atraídos para trabajar en el marco de estos regímenes. Otras ventajas son que puede remunerarse a los trabajadores con alimentos, que en las situaciones de crisis son facilitados a menudo por donantes internacionales, y que las PAE contribuyen a la creación de activos productivos y sociales tales como carreteras y escuelas. De nuevo, lo importante en este caso es planificar para las situaciones de crisis, lo cual significa que los PAE deberían poderse aplicar tanto en el plano nacional como en el local. Cuando se produce una situación de crisis, las administraciones locales y nacionales pueden destinar los fondos disponibles para el empleo de la manera más eficaz en función de los costos que sea posible.
56. Las situaciones de crisis a menudo interrumpen el desarrollo de las aptitudes que permite muchas actividades asalariadas y de empleo independiente. Desorganiza los mecanismos sociales y de otro tipo de los que se valen las personas para desarrollar aptitudes sociales. Además, es posible que las aptitudes requeridas cambien como consecuencia de la destrucción de la estructura económica y de las interrupciones de la vida familiar. Se necesitará una gran variedad de disposiciones para la formación, incluyendo conocimientos prácticos vitales que preparen a las personas para el empleo. Estas disposiciones pueden destinarse a grupos especialmente vulnerables tales como los combatientes desmovilizados, los discapacitados y las mujeres. También pueden configurarse como una formación general para adquirir aptitudes empresariales que puedan contribuir a un rápido crecimiento del empleo. Dicha formación debería impartirse tanto en el sector estructurado como en el no estructurado (OIT, 1998c).
57. Una evaluación reciente de los programas de formación en Latinoamérica (Márquez, 1999) sugiere que, en las situaciones de crisis, dichos programas son eficaces para proporcionar aptitudes que facilitan la búsqueda de empleo a los jóvenes que se incorporan por primera vez a la fuerza laboral, pero suelen fracasar en la mayoría de los casos cuando se destinan a trabajadores con experiencia desplazados de sectores en decadencia. En parte, esto se debe a la planificación del programa, en la que las consideraciones financieras obligan a realizar cursos muy breves que no se adaptan al perfeccionamiento de las aptitudes. Aunque los programas de formación urgente son útiles para contribuir a la inserción de los trabajadores jóvenes en el mercado de trabajo, deberían ir acompañados de programas más sistemáticos de formación para perfeccionar las aptitudes y mejorar la productividad.
4. Ampliación de la protección y el diálogo sociales
58. La crisis financiera asiática ha puesto de relieve la desatención relativa de los derechos laborales y de la protección social en esta región durante el período de elevado crecimiento anterior a la crisis. Un elemento esencial para corregir esta deficiencia es la más amplia participación que pueda lograrse de los interesados, a través de sus organizaciones representativas, en la definición y aplicación de las medidas destinadas a superar la crisis y a reducir al mínimo sus repercusiones sociales (Lee, 1998). En el período que sigue a los conflictos armados, el diálogo social también puede desempeñar un importante papel para prevenir una nueva erupción del conflicto y hacer frente a las consecuencias de la crisis, contribuyendo a promover la reconciliación y a construir el consenso en torno a objetivos económicos y de otro tipo, por ejemplo, entre unas partes que se encontraban a menudo en lados opuestos del conflicto.
59. En el presente documento se ha destacado el papel que cumplen las prestaciones de desempleo para prevenir y mitigar las consecuencias sociales negativas de las crisis. No obstante, en muchos países en desarrollo, la gente no está cubierta por ninguna protección social básica, lo cual hace que estos países sean aún más vulnerables a las crisis. En los países en desarrollo con bajos niveles de ingreso, más del 80 por ciento de la fuerza laboral carece de toda cobertura de protección social reglamentaria, mientras que este porcentaje oscila entre el 20 y el 50 por ciento en los países en desarrollo de ingreso mediano. Los trabajadores (a menudo subempleados) que no pertenecen al sector estructurado constituyen una parte importante y creciente de la fuerza laboral en la mayoría de los países en desarrollo. Muchos de estos trabajadores carecen de capacidad o de voluntad para contribuir con un porcentaje importante de sus ingresos a la financiación de unas prestaciones de seguro social reglamentarias que no responden a sus necesidades prioritarias (van Ginneken, 1999). En consecuencia, los propios trabajadores del sector no estructurado necesitan (y tienen que) crear regímenes de seguro de salud y otros regímenes de seguro social que se correspondan mejor con sus necesidades y con su capacidad contributiva. Dichos regímenes permitirían garantizar que su capacidad de generación de ingresos permaneciera intacta, y que los trabajadores y sus familias se encontraran protegidos frente a las peores eventualidades de pérdida de ingresos tales como la muerte y la discapacidad.
60. Así pues, existe una necesidad urgente de políticas globales de protección social que refuercen la resistencia del país frente a las crisis y que tomen en consideración sus circunstancias y posibilidades particulares. Una política global de este tipo podría servir de base a unos regímenes de mutualidades financiados por los propios trabajadores del sector no estructurado; promovería medidas de asistencia social eficaces en función de los costos para los hogares que viven en condiciones de pobreza; y reformaría los regímenes de seguro social reglamentarios ampliando gradualmente su cobertura a una mayor proporción de la fuerza laboral.
61. Este proceso obligaría a ampliar la asociación para la protección social y a reunir a los distintos interlocutores para formular y aplicar una política global de protección social. Los gobiernos centrales, los trabajadores y los empleadores serían los interlocutores fundamentales, pero sería necesario ampliar esta asociación para promover la protección social destinada a los trabajadores independientes con bajos niveles de ingresos y a los del sector no estructurado. Se necesita una mejor coordinación entre las administraciones locales y la central, así como entre los distintos ministerios (seguridad social, trabajo, salud, finanzas, etc.). Tendrán un papel importante a este respecto la administración local, las asociaciones que representan directamente a los trabajadores del sector no estructurado (tales como las cooperativas, las mutualidades y las comunidades) y las organizaciones intermedias que actúan en nombre de los trabajadores (asalariados) con bajos niveles de ingresos.
62. En el presente documento se ha destacado que las prestaciones de desempleo pueden -- junto con otros factores -- desempeñar un papel importante en la prevención y mitigación de las consecuencias sociales negativas de las crisis. Son relativamente escasos los países en desarrollo de ingreso mediano que disponen de regímenes de seguro de desempleo, y muchos de ellos resultarían beneficiados si dispusieran de tales regímenes para lograr que sus economías fueran más resistentes a las crisis. Deberían crearse regímenes de seguro de desempleo para hacer frente a algunas de las consecuencias sociales negativas de las crisis venideras. Además, es necesario replantear el funcionamiento de tales regímenes en los países de ingreso mediano donde los trabajadores del sector estructurado, cuando pierden su empleo, pasan a menudo a trabajar en el sector no estructurado. Los regímenes de seguro de desempleo no suelen poderse aplicar en los países con bajo nivel de ingresos, donde muchos trabajadores se encuentran subempleados y donde la gran mayoría de la fuerza laboral trabaja en el sector no estructurado. Para ayudar a estos trabajadores durante las situaciones de crisis es necesario recurrir a políticas de empleo y de formación.
63. Este documento también ha destacado la importancia que tienen las políticas globales de empleo y de protección social. Inmediatamente después de las crisis, es necesario determinar hasta qué punto pueden seguir funcionando las instituciones de seguridad social existentes, cómo puede mejorarse su capacidad y si deberían introducirse nuevas prestaciones. También puede resultar necesario aumentar las prestaciones de asistencia social destinadas a los grupos que se hayan visto más afectados por la crisis.
64. Las investigaciones recientes de la OIT han demostrado que más de la mitad de la fuerza laboral mundial carece de toda cobertura de protección social. Este porcentaje suele superar el 90 por ciento en la mayoría de los países con bajo nivel de ingresos, y a menudo el 50 por ciento en los países de ingreso mediano. Dicha situación se ve agravada en estos países por el proceso de traslado de la actividad económica al sector no estructurado, fenómeno que también resulta cada vez más frecuente en los países desarrollados. Como consecuencia de ello, deberán formularse políticas y programas que permitan al menos facilitar una protección social básica a la población que carece de toda cobertura. Otra prioridad urgente es la de formular una política global de protección social basada en un proceso de diálogo social que garantice la más amplia participación que sea posible de todos los actores sociales interesados. Por último, existe una conciencia creciente de que la prevención y la gestión de las crisis exigen una mayor cooperación internacional (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). Desde este punto de vista, podría considerarse la posibilidad de financiar (partes de) la protección social básica recurriendo a fuentes internacionales.
65. Las propuestas de Programa y Presupuesto para el próximo bienio reflejan estas preocupaciones. En el contexto del programa InFocus sobre seguridad social y económica, se procederá a una evaluación detallada de las reformas de los sistemas de prestaciones de desempleo con el fin de determinar unos planes de prácticas óptimas para distintos tipos de economías y de mercados de trabajo. También se emprenderán varios estudios de viabilidad en países con una economía de mercado naciente, a fin de determinar el alcance, la estructura y las implicaciones administrativas de la introducción o mejora de regímenes de prestaciones de desempleo. Esta labor servirá de base para un estudio general sobre las cuestiones que habrán de tener presentes los legisladores, y servir posteriormente como punto de partida para los servicios de asesoramiento técnico.
66. Además, el programa InFocus sobre respuesta a las crisis y reconstrucción aprovecha la labor realizada anteriormente en diversas situaciones de crisis y propugna la creación de unos instrumentos coherentes y completos que permitan hacer frente oportuna y eficazmente a las diferentes crisis, facilitando la reinserción socioeconómica de los más directamente afectados por ellas. El Programa también trata de inculcar, en los planos nacional e internacional, la importancia del empleo y de otros factores sociales conexos en las situaciones de crisis, así como de fomentar una mayor intervención de los mandantes de la OIT en los esfuerzos para superar sus efectos. El principal énfasis del programa corresponde a las intervenciones en pro del desarrollo relacionadas con el empleo como, por ejemplo, la promoción de obras de reconstrucción y rehabilitación de gran densidad de mano de obra, la formación profesional y empresarial, la expansión de la pequeña empresa, el desarrollo económico local y la promoción del diálogo social y de la protección social.
Ginebra, 22 de octubre de 1999.
1. Véase por ejemplo documento GB.274/4/4, párrafo 3.
2. Ibíd., párrafo 5, c).
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