GB.276/14/1 |
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DECIMOCUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe del Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales
de la Liberalización del Comercio Internacional
Futuro del Grupo de Trabajo
1. Durante su 275.ª reunión (junio de 1999), el Consejo de Administración decidió reunir al Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional en noviembre de 1999, quedando entendido que en esa reunión le correspondería pronunciarse sobre el futuro de dicho Grupo. El objetivo del presente documento es dar al Grupo de Trabajo los elementos que le permitan expresarse sobre su futuro, de modo que el Consejo pueda pronunciarse a este respecto; incluye una reseña del mandato y de la labor realizada hasta el momento, que podría ser muy útil para los miembros del Consejo que no han participado anteriormente en esta labor.
I. Antecedentes
2. El Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional fue creado por el Consejo de Administración en su 260.ª reunión(1) para dar seguimiento al debate iniciado en la 81.ª reunión de la Conferencia sobre la memoria del Director General titulada: Preservar los valores, promover el cambio en cuyo capítulo 3 se planteaba, entre otras cosas, la cuestión del futuro de la acción normativa frente a la mundialización. El mandato, tal como fue definido por el Consejo de Administración, consistía en discutir los aspectos más relevantes de las dimensiones sociales de la liberalización del comercio internacional.
3. Debido al interés que suscitó este tema, se estimó preferible elegir la fórmula de un grupo de trabajo abierto al conjunto de los miembros del Consejo de Administración en lugar de un grupo de trabajo limitado, que fue la propuesta inicial del Director General. En el curso de las discusiones, el Grupo de Trabajo elaboró un método de trabajo flexible y original. Habida cuenta del corto plazo disponible entre sus reuniones y el inicio de la reunión del Consejo, se confió al Presidente la tarea de elaborar, en consulta con los Vicepresidentes, un informe sintético de las discusiones y de presentarlo directamente al Consejo de Administración reunido en sesión plenaria. Este método, a su vez, tenía la ventaja de propiciar un debate más libre y más abierto que en las comisiones del Consejo, en las cuales las intervenciones, en principio, son objeto de un informe más detallado.
4. Las primeras reuniones del Grupo de Trabajo se dedicaron a una discusión general sobre los dos aspectos complementarios de su mandato inicial, a saber, por un lado, la oportunidad de introducir de manera explícita una dimensión social en el sistema comercial multilateral y, por otro lado, el impacto de la liberalización del comercio sobre la realización de los objetivos sociales de la OIT. El debate sobre la oportunidad y las modalidades de un vínculo eventual entre las normas laborales y las disciplinas del sistema comercial multilateral fue suspendido rápidamente por falta de consenso. Entonces, el Grupo de Trabajo pudo dedicarse al examen de una gran diversidad de aspectos de la mundialización de la economía y de su impacto sobre los objetivos y medios de acción de la OIT(2) . Simplificándolos, esos distintos aspectos se pueden agrupar según tres temas principales:
- Mejora de la capacidad institucional de la OIT.
- Mejora de los conocimientos empíricos.
- Búsqueda de una visión de conjunto y coordinación de las actividades externas e internas vinculadas con la dimensión social de la mundialización.
1. Mejora de la capacidad institucional de la OIT
5. Esta cuestión ya se planteó en el primer documento presentado al Consejo de Administración(3) . Al finalizar la primera discusión general, el Grupo de Trabajo estimó necesario «examinar la función y los medios de acción de la OIT en este nuevo contexto económico mundial y a la luz de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social...»(4) . Por esta razón, ya en marzo de 1996, cuando la cuestión del refuerzo de los mecanismos de control de la OIT también era objeto de examen en la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, se consideró la posibilidad de examinar cómo lograr «el reconocimiento universal de que los principios fundamentales antedichos son obligatorios para todos los Estados Miembros de la OIT»(5) . En noviembre de 1996, en las conclusiones que formuló tras la reunión, la Presidenta pidió de manera más específica a la Oficina que redactara un documento en el que se analizaran las distintas fórmulas -- entre las cuales figuraba una declaración presentada por el Grupo de los Empleadores -- para reforzar el sistema normativo. Como se sabe, esta idea finalmente dio como resultado la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998.
6. Se puede vincular a este debate relativo a la adecuación de los medios institucionales de la OIT un tema que también se trató en las discusiones sobre la Memoria que el Director General presentó a la Conferencia en su reunión de 1994 y que se retomó en las discusiones de la reunión de la Conferencia de 1997 acerca de la posible contribución de los actores no gubernamentales al proceso de mundialización y a la realización de los objetivos de la OIT. Tras dos breves discusiones preliminares, en noviembre de 1998 se presentó al Grupo de Trabajo un estudio completo titulado «Examen general de los acontecimientos globales y de las actividades de la Oficina en relación con los códigos de conducta, el etiquetado social y otras iniciativas del sector privado que revisten importancia para las cuestiones laborales»(6) . A la luz de los exhaustivos debates a que dio lugar ese documento, el Grupo de Trabajo examinó, en su reunión de marzo de 1999, en qué medida y de qué manera las actividades futuras de la OIT podrían abordar este fenómeno(7) .
2. Mejora de los conocimientos empíricos relativos
al impacto social de la mundialización
7. Ya en el primer documento que se presentó al Grupo de Trabajo, la Oficina subrayó el carácter fragmentario de la información disponible y el hecho de que «la primera forma de acción que podría emprenderse en el marco de la OIT consistiría en permitir la comparación sistemática de los esfuerzos y de las experiencias, con miras a que los interlocutores sociales se beneficien de los frutos de los progresos que han podido lograrse gracias a la liberalización del comercio, o a que puedan enfrentarse a los ajustes que ésta haya hecho necesarios»(8) . En la perspectiva de que se inscriba eventualmente una cuestión sobre este tema en el orden del día de la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Grupo de Trabajo ha empezado por examinar las repercusiones que tienen sobre el empleo y la política social las inversiones extranjeras directas, basándose en la labor que se ha llevado a cabo en otras organizaciones(9) . Ulteriormente se encargó a la Oficina una encuesta sobre la base de un cuestionario dirigido a todos los gobiernos e interlocutores sociales, por el que se buscaba conocer la opinión de los interesados acerca del impacto de la liberalización de los intercambios comerciales y acerca de las acciones emprendidas para abordarlas. Los resultados definitivos de esta encuesta se examinaron en marzo de 1997(10) .
8. Por último, y sobre todo, se encargó a la Oficina que llevara a cabo, en varios países de distintas regiones del mundo con características distintas y que aceptaran participar en este proyecto, una serie de estudios de caso acerca del impacto de la liberalización de los intercambios comerciales sobre los objetivos de la OIT. Esos estudios se llevaron a cabo y fueron objeto de un examen individual tripartito en cada uno de los países interesados (Sudáfrica, Bangladesh, Chile, República de Corea, Mauricio, Polonia y Suiza). El Grupo de Trabajo fue informado con regularidad de los progresos alcanzados y actualmente se encarga de hacer una síntesis de sus conclusiones(11) .
3. Discusión de las actividades de las otras organizaciones
y coordinación de las actividades internas relativas
a la liberalización de los intercambios comerciales
y a su impacto sobre los objetivos sociales
9. El Grupo de Trabajo ha examinado, a intervalos regulares, informes generales sobre la labor que han llevado a cabo otras organizaciones en relación con el impacto de la liberalización de los intercambios comerciales y de la mundialización en el plano social y en esferas conexas. Los acontecimientos más importantes son objeto de discusiones concretas más exhaustivas. Así, en noviembre de 1996, el Grupo de Trabajo hizo un examen pormenorizado del informe de la OCDE sobre el comercio, el empleo y las normas laborales que se ultimó en marzo de 1996 y que se presentó poco tiempo después a los ministros de la OCDE(12) . En su reunión siguiente de marzo de 1997, el Grupo de Trabajo examinó los resultados de la primera Conferencia Ministerial de la OMC que tuvo lugar en Singapur del 9 al 13 de diciembre de 1996, sobre la base de una compilación de las declaraciones de los ministros de comercio relativas a la OIT o a las normas internacionales del trabajo elaborada por la Oficina(13) .
10. Por otra parte, el Grupo de Trabajo se ha interesado en las distintas labores o actividades de investigación relacionadas con la liberalización de los intercambios y la mundialización que se han llevado a cabo dentro de la Oficina a fin de garantizar una mejor sinergia entre ellas. Gracias a sus debates, se han podido brindar a los departamentos interesados orientaciones útiles para la preparación de las propuestas de programa y presupuesto pertinentes. En particular, se ha pedido a la Oficina que desarrolle sus programas de investigación relativos al impacto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo desde el punto de vista de la eficacia económica.
II. Opciones para el futuro
11. El Grupo de Trabajo concluirá la labor que le encargó de manera expresa la Oficina con la discusión del informe final sobre los estudios por países. Ahora bien, como ya ocurrió con las iniciativas privadas, ciertas actividades de seguimiento de esos estudios podrían servir, por ejemplo, para ayudar a los Estados Miembros de la OIT, a través del análisis y la comparación de sus experiencias respectivas, a definir soluciones que les permitan sacar el mejor partido posible de la mundialización en aras del progreso social. Al mismo tiempo, es evidente que esta eventualidad no basta para justificar que se mantenga el Grupo de Trabajo.
12. Ahora bien, de la reseña anterior se desprende que más allá de los proyectos o de los estudios que inició, el Grupo de Trabajo cumplió ciertas funciones más generales y recurrentes; en particular, ha permitido que se examinen de manera más sintética, en la perspectiva de la mundialización de la economía, los factores complementarios de las actividades internas dispersas entre distintos programas y las actividades de las distintas comisiones, y ha permitido hacerse una idea de conjunto de las actividades pertinentes de otras organizaciones internacionales. A la inversa, su existencia sin duda alguna ha contribuido a manifestar en el exterior el interés de la OIT por este tema y a afirmar la contribución que puede aportar. A este respecto, cabe notar que los documentos del Grupo de Trabajo son consultados y mencionados con mucha frecuencia fuera de la Organización.
13. Ahora cabe preguntarse si el Consejo, aunque constata que el Grupo de Trabajo llegó al término de un programa de trabajo fecundo realizado en cumplimiento del mandato que se definió para él, no debería considerar la posibilidad de mantener, en esta o en otra forma, un mecanismo que le permita seguir los acontecimientos internos y externos de la mundialización que requieren una discusión y una coordinación tripartitas, pero que se salen de la competencia de las comisiones específicas. En este punto cabría hacer dos precisiones para permitir que el Consejo pueda adoptar una decisión.
14. La primera se refiere al objetivo eventual de un mecanismo de ese tipo. Ciertamente, el desarrollo de los intercambios comerciales debe seguir reteniendo nuestra atención. Habida cuenta de su posible impacto en el alcance de los objetivos de la OIT, a través de las riquezas que contribuye a crear y a trasladar, proporciona, en efecto, una parte de la «materia prima» del progreso social, a la vez que contribuye a modificar la naturaleza, el volumen y la ubicación de los empleos que constituyen el fundamento de la noción de «trabajo decente». Sin embargo, a la luz de la experiencia adquirida, resulta evidente que es difícil, cuando no arbitrario, aislar la dimensión social de la liberalización de los intercambios comerciales de otros aspectos de la dimensión social de la mundialización de la economía. Los acontecimientos ocurridos recientemente en la Oficina y en otras organizaciones confirman que, debido a la mundialización de la economía, hoy más que nunca, los esfuerzos de la comunidad internacional para ser eficaces y durables, deben formar parte de una visión coherente e integrada del desarrollo económico y social y de sus relaciones recíprocas. El informe Trabajo Decente es la expresión de esta toma de conciencia dentro de la OIT. Esta misma percepción parece tener cada vez más aceptación fuera de la OIT, como lo demuestra, en particular, la condición que se reconoció a la Oficina y a su Director General en el Comité Provisional del FMI y en el Comité para el Desarrollo del Banco Mundial y del FMI(14) .
15. Desde esta perspectiva, ahora más que nunca resulta necesario disponer de una especie de «interfaz» institucional que permita que la OIT aporte una contribución tripartita a los esfuerzos de las organizaciones competentes y, llegado el caso, que reoriente sus propias actividades según las circunstancias. Por ejemplo, en el marco de un mecanismo de ese tipo, en la próxima reunión del Consejo se podría considerar la posibilidad de hacer una contribución tripartita al «marco integral de desarrollo», a la elaboración de una nueva arquitectura internacional del desarrollo propuesta por el Presidente del Banco Mundial, así como al «documento de estrategia para reducir la pobreza» del Director General del FMI, o tomar conocimiento de los resultados de la X UNCTAD y examinarlos. Ocurriría lo mismo si la OCDE (que al parecer ha adoptado este principio) procediera a actualizar su estudio sobre el desarrollo del comercio, del empleo y de las normas laborales.
16. El segundo punto se refiere a la forma y las modalidades de funcionamiento de este posible mecanismo. Las modalidades deben, obviamente, elegirse en función del objetivo del tipo de debate que se acaba de indicar y que, en teoría, está fuera del ámbito de competencia de las comisiones individuales. A primera vista, el Consejo parece ser la instancia más apropiada. Sin embargo, conviene tener presente que el objetivo del debate no es adoptar decisiones, sino alimentar la reflexión interdisciplinaria de la manera más abierta posible dejando luego al propio Consejo la tarea de formular las conclusiones que estime apropiadas. Esto supone que se cuenta con el tiempo necesario y con un procedimiento lo suficientemente flexible para alentar un debate libre de ciertas limitaciones e inhibiciones que van asociadas a veces a los debates en comisión debido en particular al tipo de informe de que son objeto, y supone que, llegado el caso, es posible dar participación a personalidades exteriores. Para tener en cuenta esas consideraciones y limitaciones, se pueden examinar dos fórmulas: la primera sería una variante de la fórmula del Grupo de Trabajo con un nuevo mandato y la segunda sería un «comité plenario» del Consejo, con arreglo a una fórmula no idéntica, pero sí inspirada en la que ha sido objeto de una enmienda presentada por separado al Consejo para que la examine en la presente reunión; esta fórmula le daría facultad de decisión para abordar una cuestión de este tipo con arreglo a un procedimiento más flexible, que, llegado el caso, le permitiría autorizar la participación de personas ajenas al Consejo. A decir verdad, entre esas dos fórmulas hay muy pocas diferencias. La fórmula del comité pleno es un procedimiento al cual el Consejo puede recurrir cuando lo desee para examinar una cuestión inscrita en su orden del día, mientras que la fórmula del grupo de trabajo equivaldría a establecer un órgano secundario del Consejo de carácter más permanente. Sin embargo, un órgano similar a un grupo de trabajo, concretamente, permitiría plasmar mejor, de cara al exterior, el interés continuo de la OIT por una visión global e integrada de los problemas de la mundialización; también permitiría garantizar una mayor continuidad de las labores de la presidencia a lo largo del mandato del Consejo.
17. Al mismo tiempo, debe quedar claro que, cualquiera que sea la fórmula que se elija, no deberá utilizarse de manera sistemática en cada reunión del Consejo, sino sólo cuando las cuestiones que se prestan para ello se plantean de manera concreta. A la luz de lo anterior, también parece evidente que si se decide mantener una fórmula calcada en el modelo del Grupo de Trabajo, su denominación debería modificarse, de modo que refleje mejor la ampliación de su mandato para abarcar otras cuestiones sobre el orden del día multilateral global que podría estar llamado a abordar, además del mandato original del Grupo de Trabajo. Este nuevo grupo de trabajo podría llamarse por ejemplo, «Grupo plenario: trabajo y economía mundial».
18. En conclusión, corresponde, pues, al Consejo de Administración decidir, habida cuenta de las explicaciones precedentes y de los comentarios del Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional:
a) si desea revisar y ampliar, de acuerdo con lo indicado en los párrafos 14 y 16 del presente documento, la fórmula del Grupo de Trabajo creando un Grupo plenario: «Trabajo y economía mundial», o simplemente reservarse la posibilidad de abordar a intervalos regulares todas las cuestiones pertinentes relacionadas con el trabajo y la economía mundial y utilizar para tales fines el método de un «comité plenario» cuando sea necesario, tal como se indica en el párrafo 16, y
b) qué temas podrían abordarse en la 277.ª reunión (marzo de 2000) del Consejo de Administración en el marco de la fórmula elegida.
Ginebra, 1.º de noviembre de 1999.
Punto que requiere decisión: párrafo 18.
1. Actas de la 260.ª reunión del Consejo de Administración, junio de 1994, tercera sesión.
2. No está de más señalar en este sentido que, habida cuenta de esta ampliación de las perspectivas, en varias ocasiones se ha planteado la cuestión de si no sería conveniente cambiarle el nombre.
3. Documento GB.261/WP/SDL/1, noviembre de 1994.
4. Documento GB.262/WP/SDL/1/2, marzo de 1995.
5. Documento GB.265/WP/SDL/1/1, marzo de 1996.
6. Documento GB.273/WP/SDL/1, noviembre de 1998.
7. Documento GB.274/WP/SDL/1, marzo de 1999.
8. Documento GB.261/WP/SDL/1, noviembre de 1994.
9. Documento GB.267/WP/SDL/3, noviembre de 1996.
10. Documento GB.268/WP/SDL/1/2, marzo de 1997.
11. Documento GB.276/WP/SDL/1, noviembre de 1999.
12. Documento GB.267/WP/SDL/2, noviembre de 1996.
13. Documento GB.268/WP/SDL/1/3, marzo de 1997.
14. Documento GB.276/ESP/5.