GB.276/LILS/WP/PRS/2 |
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Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas |
LILS/WP/PRS |
SEGUNDO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Métodos de revisión
Indice
I. Los procedimientos de revisión de los convenios
- Procedimiento específico de revisión
- Procedimiento de simple o doble discusión
- Conferencias técnicas y discusiones generales preparatorias
- Procedimiento simplificado de revisión
- La revisión de uno o varios convenios mediante la adopción de un nuevo convenio
- Los protocolos
- Las enmiendas
- Actualización de los convenios por referencia a otros instrumentos
III. Examen de las necesidades de revisión
- Las memorias periódicas previstas en los artículos finales de los convenios
- Los estudios generales
- Los grupos de trabajo del Consejo de Administración
- Un mecanismo de examen periódico
1. Ya desde la primera reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, se sintió la necesidad de prever medidas que permitieran la revisión periódica de los convenios. Así, el artículo 21 del Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) ya establecía que «por lo menos una vez cada diez años, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo deberá presentar a la Conferencia General una memoria sobre la aplicación de este Convenio, y deberá considerar la conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestión de la revisión o modificación del mismo». Entre las numerosas discusiones en profundidad que han tenido lugar sobre esta cuestión, tanto en el marco de la Conferencia como en el del Consejo de Administración, cabe citar las siguientes: las de 1928 y 1929, que dieron lugar a la introducción de un procedimiento específico de revisión en el Reglamento de la Conferencia; las que dieron lugar a las enmiendas constitucionales de 1946; las discusiones de 1963 y 1964 relativas a la Memoria del Director General a la reunión de la Conferencia de 1963, que desembocaron en una propuesta de procedimiento de revisión simplificado, aprobado por el Consejo en 1965; las de 1974, relativas al estudio en profundidad de las normas internacionales del trabajo y que sirvieron de base a las actividades del Grupo de Trabajo Ventejol del Consejo de Administración de 1976 a 1979; las discusiones que tuvieron lugar a raíz de la Memoria del Director General a la reunión de la Conferencia de 1984 -- donde se menciona por primera vez la idea de dejar en suspenso ciertos instrumentos -- que culminaron en 1987 con la publicación del informe del segundo Grupo de Trabajo Ventejol; las relativas a la Memoria del Director General a la reunión de la Conferencia de 1994, a raíz de las cuales se creó el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, y que llevaron en 1997 a la adopción del instrumento de enmienda a la reunión de la Constitución para permitir la derogación por la Conferencia de los convenios obsoletos(1) ; las discusiones relativas a la Memoria del Director General a la reunión de la Conferencia de 1997, y, por último, las que se han iniciado en relación con la Memoria del Director General a la reunión de la Conferencia de 1999.
2. Los objetivos de la revisión, tal y como se identificaron durante las discusiones que tuvieron lugar a raíz de la Memoria del Director General a la reunión de 1994 de la Conferencia(2) , son los siguientes: actualizar las normas, facilitar la ratificación de los convenios y acrecentar la coherencia del sistema normativo. La primera tarea que se confió en 1995 al presente Grupo de Trabajo fue la de evaluar las actuales necesidades de revisión de los convenios y recomendaciones de la Organización(3) . El Grupo de Trabajo se encuentra hoy a punto de culminar esta tarea. En lo que se refiere a los convenios, ha formulado propuestas de revisión relativas a 13 de ellos(4) y preconizó distintas medidas adicionales, que se resumen en la Nota de información sobre la marcha de los trabajos y las decisiones adoptadas en materia de revisión de normas(5) .
3. La Memoria del Director General a la reunión de 1999 de la Conferencia subrayó la necesidad de acelerar la revisión de los instrumentos obsoletos a fin de sacar partido de los avances logrados y de promover las normas prioritarias(6) . Ello no obstante, el procedimiento aplicado en materia de revisión desde el comienzo del decenio de 1960 no permitiría tomar ese camino. En efecto, salvo algunas excepciones, las revisiones se han realizado aplicando el procedimiento general de adopción de nuevas normas, a saber, el procedimiento de doble discusión previsto en el artículo 39 del Reglamento de la Conferencia. En la mayoría de los casos, la revisión de un convenio consistió en la adopción de un nuevo convenio, dando así lugar a la superposición de instrumentos relativos a un mismo tema, lo cual se ha lamentado a menudo(7) .
4. Todas las revisiones emprendidas por la Organización no tienen sin embargo el mismo alcance o la misma amplitud. En ciertos casos, la revisión sólo abarcará algunos puntos de una o varias disposiciones. En otros, se referirá a la casi totalidad de un convenio, cuya refundición se hará necesaria como consecuencia de la evolución de las necesidades y de las técnicas. Es importante que los métodos utilizados para proceder a estos distintos tipos de revisión se escojan en función del alcance de la revisión considerada, y que la elección de la herramienta jurídica sólo se produzca una vez que se haya identificado el tipo de revisión de que se trata. En efecto, esta elección debe hacerse en función de las circunstancias, y las características de la herramienta ajustarse a la importancia y complejidad de la revisión que ha de emprender.
5. En este contexto, el presente estudio trata de ofrecer una visión de conjunto de las posibilidades de que dispone la Organización en materia de procedimientos de revisión, así como de las herramientas que pueden utilizarse para esta revisión. En aras de la simplificación, este estudio sólo abordará la revisión de los convenios. En caso de que así lo desee el Grupo de Trabajo, la Oficina podría presentar posteriormente, una vez que se hubiera dado fin al examen de estos instrumentos, un documento sobre la revisión de las recomendaciones(8) .
6. Además del procedimiento de doble discusión, el Reglamento de la Conferencia prevé un procedimiento específico de revisión y un procedimiento general de simple discusión. Por otra parte, el Consejo de Administración aprobó en 1965 un procedimiento simplificado. En lo que se refiere a los instrumentos, la Constitución y el Reglamento de la Conferencia no prevén más que la adopción de convenios o de recomendaciones. Se introdujo en la práctica cierta flexibilidad en 1982 con la adopción de un protocolo de revisión de un convenio. Ciertos convenios prevén un método de revisión aún más flexible, al permitir la modificación de ciertas disposiciones sin tener que recurrir a la adopción de un nuevo convenio. En el presente documento se examinará el conjunto de estas herramientas.
7. El presente estudio abordar por otra parte la cuestión del examen periódico de las necesidades de revisión. Se recordará que, cuando el Grupo de Trabajo inició sus trabajos en 1995, no se había procedido a ninguna evaluación sistemática de las necesidades de revisión desde la que tuvo lugar en 1987(9) , la cual era a su vez actualización de una evaluación anterior de 1979(10) . El Grupo de Trabajo procedió de este modo a examinar cerca de 150 convenios en el espacio de cuatro años para determinar si estaban actualizados. En esta situación, la cuestión que se plantea es la de saber si se desea seguir procediendo con este ritmo, y esperar todavía un decenio antes de emprender una nueva evaluación de las necesidades de revisión, o si no convendría más bien disponer de un procedimiento que permitiera a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo (Comisión LILS) y al Consejo de Administración examinar periódicamente las posibles necesidades a este respecto, sobre la base de las informaciones facilitadas por los mandantes.
I. Los procedimientos de revisión de los convenios
8. El Reglamento de la Conferencia prevé, en su artículo 44, un procedimiento específico para la revisión de los convenios. Dicho procedimiento se introdujo en 1929 a raíz de la adopción, el año anterior, de una disposición del Reglamento del Consejo de Administración que se refería a la inscripción de la revisión de un convenio en el orden del día de la Conferencia (artículo 11 del actual Reglamento del Consejo, que se reproduce en el artículo 43 del Reglamento de la Conferencia). Dicho procedimiento se dejó de utilizar hace ya varios años. A partir del decenio de 1960, se prefirió en la práctica el procedimiento de doble discusión, aplicable normalmente a la adopción de nuevas normas y previsto en el artículo 39 del Reglamento de la Conferencia; en algunas ocasiones, la Organización recurrió al procedimiento general de simple discusión (artículo 38 del Reglamento), precedido o no de una conferencia técnica o de una discusión general preparatoria. Además, el Consejo de Administración aprobó en 1965(11) un procedimiento simplificado de revisión, que preveía la creación de una comisión permanente de revisión en el marco de la Conferencia, pero que nunca se llegó a poner en práctica.
A. Procedimiento específico de revisión
9. El procedimiento previsto en el artículo 44 del Reglamento de la Conferencia es un procedimiento de simple discusión. Cabe señalar que, en 1929, este procedimiento se apartaba del único procedimiento para la adopción de convenios recogido hasta entonces en el Reglamento, que era el procedimiento de doble discusión(12) . El Consejero Jurídico propuso esta solución en una nota presentada al Consejo de Administración en marzo de 1929(13) , que reflejaba la manera de concebir inicialmente la revisión. En particular, se consideraba inadecuado el sistema de doble discusión ya que la revisión de un convenio implica la discusión de cuestiones que ya han sido tratadas con mucha anterioridad, y se limita a ser la puesta a punto de un convenio atendiendo a la experiencia de varios años(14) .
10. De acuerdo con este procedimiento, la Oficina somete a la Conferencia proyectos de enmienda elaborados sobre la base del informe del Consejo de Administración que propugna la revisión total o parcial del convenio, quedando entendido que la revisión de dicho convenio sólo podrá alcanzar aquellas cuestiones que el Consejo de Administración haya incluido en el orden del día de la reunión. Una vez adoptadas por la Conferencia, las enmiendas y las modificaciones necesarias que éstas entrañen para las disposiciones no revisadas del convenio original se someten al Comité de Redacción de la Conferencia. Este las combina con las disposiciones no modificadas del convenio original, con miras a fijar el texto definitivo del convenio resultante de la revisión. Dicho texto se somete a la Conferencia para una votación final.
11. Aunque este procedimiento se estableció expresamente tanto para revisiones totales como para revisiones parciales, parece ofrecer especial interés para las revisiones parciales respecto de determinados puntos. Este tipo de revisión se corresponde con la práctica seguida por la Organización hasta la revisión, en 1949, de tres de los convenios marítimos adoptados en Seattle en 1946, mencionándose de manera específica los temas que habían de ser objeto de revisión en el punto inscrito por el Consejo de Administración en el orden del día de la Conferencia(15) .
B. Procedimiento de simple o doble discusión
12. Salvo raras excepciones, la práctica seguida a lo largo de los últimos 50 años en la Conferencia ha sido la de proceder a las revisiones partiendo de la discusión, no ya de propuestas de modificación respecto de puntos concretos, sino de un proyecto de nuevo convenio. De este modo, la tendencia ha sido la de no hacer diferencias entre el ejercicio de revisión y el de adopción de nuevas normas. Por esta razón, no se ha vuelto a hacer referencia al artículo 44 del Reglamento de la Conferencia(16) sino, según los casos, al artículo 38 o al artículo 39. En el marco de esta evolución, interesa señalar que hasta 1962 el procedimiento seguido fue, sin excepción, el de simple discusión(17) y que, desde entonces, la mayor parte de los convenios se han revisado con arreglo al procedimiento de doble discusión, que es el procedimiento normal para la adopción de nuevas normas con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 10 del Reglamento del Consejo de Administración. Durante este segundo período, el procedimiento de simple discusión sólo se utilizó en el marco de la adopción de protocolos(18) o en el de revisiones que fueron precedidas de otra reunión (una conferencia técnica preparatoria o una reunión tripartita para los convenios marítimos, y una discusión general en lo que atañe a la revisión del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96)). Sin embargo, el procedimiento de doble discusión resulta pesado y lento, y parece convenir más bien para las revisiones totales.
C. Conferencias técnicas y discusiones generales preparatorias
13. Las conferencias técnicas preparatorias fueron definidas por la Oficina como unas conferencias destinadas a madurar y precisar las cuestiones que debían someterse a la Conferencia Internacional del Trabajo(19) . El Reglamento del Consejo de Administración las menciona expresamente (párrafo 3 del artículo 10) al prever que el Consejo puede decidir convocar tales conferencias tanto antes de inscribir un punto en el orden del día de la Conferencia, con miras a presentar un informe sobre la cuestión, como en el momento de su inscripción. El artículo 38 del Reglamento de la Conferencia, relativo al procedimiento de simple discusión, precisa en su párrafo 4 las consecuencias de la convocatoria de una conferencia técnica preparatoria en lo que respecta a la elaboración de cuestionarios e informes por parte de la Oficina. La importancia de las conferencias preparatorias quedó reconocida en la Constitución en 1946. El párrafo 2 del artículo 14 de la Constitución las considera como uno de los medios que permiten «lograr que se efectúe una preparación técnica y cabal y se consulte a los Miembros principalmente interesados» antes de que la Conferencia adopte un convenio o una recomendación.
14. En lo que atañe a las normas marítimas, se ha hecho habitual el recurso a conferencias o a reuniones (más económicas) preparatorias, con anterioridad a una simple discusión con miras a la adopción de un instrumento nuevo o revisado durante una reunión marítima de la Conferencia(20) . Dichas conferencias o reuniones preparatorias van precedidas de una reunión de la Comisión Paritaria Marítima, que procede a un primer examen de la cuestión o de las cuestiones que podrían inscribirse en el orden del día de la Conferencia y da a conocer al Consejo de Administración su opinión al respecto. El recurso a tales conferencia o reuniones técnicas preparatorias en el marco de las revisiones se ha limitado hasta la fecha a los instrumentos marítimos. El ejemplo más reciente es el de la Reunión tripartita marítima de 1994 que precedió a la reunión marítima de la Conferencia de 1996; durante dicha reunión, se revisaron ocho instrumentos (uno de ellos de manera parcial)(21) .
15. Al margen de las conferencias técnicas preparatorias, la Organización recurrió de manera episódica a otro método a fin de prepararse para una eventual acción normativa: se trata de la discusión general, que precede a la adopción de normas con arreglo al procedimiento de simple o doble discusión. En materia de adopción de nuevas normas, este método se aplicó por primera vez en 1947. La cuestión inscrita en el orden del día para la discusión general era la de la libertad sindical y las relaciones de trabajo(22) y el primer punto de discusión propuesto en el informe preparado por la Oficina se refería a la oportunidad de elaborar un proyecto de convenio internacional relativo a la libertad sindical(23) . Al año siguiente se adoptó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) siguiendo el procedimiento de simple discusión. La adopción del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) también siguió a esta discusión general, pero esta vez a raíz de un procedimiento de doble discusión. El Consejo de Administración precisó en ciertos casos que, cuando la discusión general diera lugar a una decisión de la Conferencia de elaborar un proyecto de instrumento internacional en la materia, dicha discusión general podría considerarse como una primera discusión, teniendo lugar al año siguiente la segunda discusión con miras a la adopción de un instrumento(24) .
16. Pocas discusiones generales fueron seguidas de la revisión de un instrumento. Cabe citar la discusión general de 1994 sobre el papel de las agencias de empleo privadas en el funcionamiento de los mercados de trabajo(25) , que fue seguida en 1997 de la adopción del Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181), por el que se revisa el Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96), después de una discusión simple. La discusión general fue propuesta por la Oficina como consecuencia de la controversia que surgió en relación con las agencias de empleo privadas. Dicha discusión permitió desbloquear la situación, al obtenerse un consenso en favor de una revisión sustancial del Convenio núm. 96, y a la vez fijar con precisión los objetivos que debería tratar de lograr la norma revisada(26) .
D. Procedimiento simplificado de revisión
17. La necesidad de un procedimiento más flexible para ciertos tipos de revisión se ha venido mencionando regularmente desde hace varios años. Como se indica más arriba (párrafo 8), en 1965 se aprobó un procedimiento simplificado sobre la base de las sugerencias recogidas en la Memoria del Director General a la Conferencia de 1963(27) , pero no llegó a aplicarse. Si se desea llevar a cabo las revisiones en un plazo razonable, convendría examinar hoy la posibilidad de poner en práctica dicho procedimiento.
18. Además del problema de la eliminación de los convenios obsoletos, que se encuentra actualmente en vías de solución, la propuesta de un procedimiento simplificado se formuló entonces por dos motivos. En primer lugar, el procedimiento aplicado habitualmente para la revisión no resultaba conveniente cuando se trataba de proceder a modificaciones de carácter puramente técnico, pero que resultaban necesarias a fin de adaptar los instrumentos a las nuevas circunstancias y necesidades. Cabe mencionar a este respecto que el Director General proponía concretamente la institución de un procedimiento similar al procedimiento de enmienda que figura en algunos convenios(28) (véase más adelante, párrafos 29-32). Sin embargo, y a pesar de este deseo, no se exploró esta posibilidad. En segundo lugar, el Director General deploraba que ni la Conferencia ni el Consejo de Administración dispusieran de una comisión permanente de revisión, cuya tarea consistiera en revisar de manera sistemática y continua, a lo largo de varios años, los instrumentos que incluyeran tales disposiciones técnicas.
19. A raíz de la Memoria del Director General presentada a la reunión de 1963 de la Conferencia, la Comisión de Reglamento y de Aplicación de Convenios y Recomendaciones sugirió por unanimidad al Consejo de Administración en su 159.ª reunión (junio-julio de 1964) que propusiera a la Conferencia la instauración, con carácter provisional, de un procedimiento de revisión técnica de las normas internacionales del trabajo(29) . El objeto de este procedimiento sería el de tratar cuestiones de revisión simples, que no se prestaran a controversia y que se refirieran a ciertos puntos o disposiciones técnicas. Antes de proceder a la inscripción de estas cuestiones en el orden del día de la Conferencia, el Consejo de Administración debería alcanzar un amplio acuerdo entre los tres Grupos respecto de los distintos detalles de la revisión propuesta, con el fin de que la Conferencia pudiera tomar una decisión en el menor tiempo posible y sin que ello supusiera un aumento indebido del volumen de sus labores. Las revisiones se efectuarían con arreglo a un programa sistemático y continuo.
20. Dicho procedimiento se inscribiría en el marco del procedimiento de revisión de los convenios previsto en el artículo 11 del Reglamento del Consejo de Administración y en el artículo 44 del Reglamento de la Conferencia. Se llevaría a cabo en las siguientes fases: la Comisión de Reglamento y Aplicación de Convenios y Recomendaciones (cuya sucesora es la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo (Comisión LILS)) recomendaría al Consejo de Administración que examinara la oportunidad de inscribir en el orden del día de la Conferencia la revisión parcial de un convenio determinado. En caso de que el Consejo de Administración aceptara la propuesta, su decisión sería notificada a los gobiernos en aplicación del artículo 11, párrafo 6 del Reglamento del Consejo de Administración. De conformidad con el párrafo 7 del mismo artículo, el Consejo, al expirar un plazo de cuatro meses, debería fijar exactamente la cuestión o cuestiones que habrían de inscribirse como puntos del orden del día de la Conferencia teniendo en cuenta las respuestas recibidas de los gobiernos. En la fase de procedimiento ante la Conferencia, se crearía una comisión de revisión técnica en virtud del artículo 8 del Reglamento de la Conferencia. En aplicación del párrafo 10 del artículo 44 de dicho Reglamento, la revisión no podría rebasar los límites fijados por el Consejo en el momento de la inscripción.
21. Esta comisión tendría un carácter permanente pero, a semejanza de la Comisión del Reglamento de la Conferencia, no se reuniría más que en caso de necesidad. Podría sometérsele un convenio o un grupo de convenios. Estaría integrada por algunos miembros habituales, que garantizarían la coherencia de sus labores, a los que vendrían a unirse, llegado el caso, personas que dispusieran de las competencias técnicas específicas requeridas en función de las cuestiones que se examinaran. El objeto de la revisión sería lo suficientemente preciso y simple como para que la comisión pudiera culminar su labor en algunas sesiones. Además de la aceleración del ritmo de las revisiones, el recurso a este procedimiento permitiría mantener dentro de límites razonables el número de puntos principales inscritos en el orden del día de la Conferencia, al no hallarse esta comisión en competencia con las comisiones técnicas.
22. Durante su 161.ª reunión (marzo de 1965), el Consejo de Administración aprobó la recomendación antes mencionada de la Comisión de Reglamento y de Aplicación de Convenios y Recomendaciones(30) . En las actuales circunstancias, la decisión de crear una comisión de este tipo conserva todo su interés y debería examinarse de nuevo. En particular, esta comisión podría permitir acelerar ciertas revisiones puramente técnicas que, en condiciones normales, sería poco probable que fueran seleccionadas para su inscripción en el orden del día por tener que competir con temas de mayor importancia. La Oficina podría examinar la posibilidad de utilizar dicho procedimiento en relación con algunas de las revisiones que se toman actualmente en consideración.
23. Son varios los instrumentos que pueden adoptarse a raíz de una revisión. En la mayoría de los casos, la revisión de un convenio, o en ocasiones de varios, dio lugar a la adopción de un nuevo convenio. En pocas ocasiones la Conferencia procedió a la revisión parcial de convenios mediante la adopción de protocolos. A veces se ha recurrido a un procedimiento específico de enmienda que se prevé en ciertos convenios. También se mencionarán algunos convenios que prevén una técnica de actualización específica, si bien ésta no implica una revisión de los mismos.
A. La revisión de uno o varios convenios mediante la adopción de un nuevo convenio
24. La adopción de un nuevo convenio como consecuencia de una revisión es la modalidad que la Organización ha privilegiado en la práctica, tanto para las revisiones parciales que realizó hasta finales del decenio de 1940 (véase párrafo 11) como para los casos de revisión total, que es la modalidad principal de revisión actual. Este proceder ha contribuido a la superposición de instrumentos relativos a un mismo tema, lo cual va en perjuicio de la coherencia del sistema normativo. Por esta razón, las revisiones que desembocan en la adopción de un nuevo convenio que, llegado el caso, se inscribe con un nuevo número (podría modificarse esta práctica) deberían limitarse, en la medida de lo posible, a los casos en que el alcance de la revisión justifique la refundición total de un instrumento, así como para la codificación de varios instrumentos.
25. La codificación de los convenios siempre ha suscitado gran interés, y se ha considerado al mismo tiempo como una empresa compleja que requiere importantes recursos. Los casos de codificación como consecuencia de una revisión son en la práctica escasos, y los ejemplos más interesantes son el ya conocido del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), que revisa -- en ciertas condiciones -- diez convenios (de hecho siete, si no se toman en consideración las revisiones sucesivas de un mismo convenio)(31) , y el del Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), que revisa en ciertas condiciones otros seis convenios(32) . Los demás convenios que revisan a otros varios son el Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121), el Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130), el Convenio sobre las vacaciones pagadas (revisado), 1970 (núm. 132) y el Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar (revisado), 1987 (núm. 165). En el caso de estos Convenios, las revisiones se refieren a dos o tres convenios anteriores (tres más una segunda revisión en el caso del Convenio núm. 121)(33) .
26. En 1982, la Organización adoptó por vez primera un protocolo, a saber, el protocolo relativo al Convenio sobre las plantaciones, 1958 (núm. 110), diversificando de este modo sus métodos de revisión. Esta nueva modalidad de revisión, cuyo interés ya fue señalado en 1979 por el Grupo de Trabajo Ventejol(34) , fue propuesta por la Oficina con fines de la simplificación, habida cuenta del alcance limitado de la revisión(35) . Lo que se perseguía en particular era evitar tener que recurrir a un nuevo convenio inscrito con un nuevo número para revisar tan sólo un artículo del convenio inicial (el artículo 1 relativo al campo de aplicación). Durante la discusión que tuvo lugar en la reunión de la Conferencia, se precisó que la innovación se refería únicamente a la forma y no al fondo, teniendo el protocolo el mismo efecto que un convenio revisado que dejara el convenio original abierto a nuevas ratificaciones(36) . La Conferencia adoptó posteriormente otros tres protocolos: el protocolo de 1990 relativo al Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1948 (núm. 89), a fin de introducir la posibilidad de excepciones a la prohibición del trabajo nocturno de la mujer prevista en el Convenio, así como la flexibilización de otras disposiciones; el protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), cuyo objeto era la extensión del Convenio al sector de los servicios no comerciales; y el protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147), que amplía la lista de los convenios que figuran en el anexo al mismo y que sustituye la mención de un convenio en dicho anexo por la mención del nuevo convenio que lo revisa.
27. Por otra parte, el Convenio núm. 165 anticipa una posibilidad de revisión en forma de protocolo de ciertas disposiciones. De conformidad con el apartado h), del artículo 11 de este Convenio, las prestaciones de desempleo y prestaciones familiares reconocidas a la gente de mar no deben ser menos favorables que las que se prevean en todo futuro convenio que establezca normas superiores a las especificadas en el Convenio, cuando la Conferencia las reconozca como aplicables mediante un protocolo adoptado en el marco de un punto marítimo especialmente inscrito en el orden del día. Hasta la fecha no se ha aplicado esta disposición.
28. El protocolo es un instrumento a la vez simple y flexible, que presenta un interés indudable para las revisiones parciales. Tal y como se ha utilizado hasta ahora, resulta especialmente útil cuando se desea mantener intacto un convenio de base, cuyas ratificaciones siguen en vigor (la ratificación del protocolo no conlleva la denuncia del convenio) y que puede recoger nuevas ratificaciones, al tiempo que introduce modificaciones o completa ciertas disposiciones sobre determinados puntos. El derecho internacional público reconoce distintos tipos de protocolos. En la perspectiva de las propuestas de revisión adoptadas por el Consejo, sería útil proceder a un análisis de las posibilidades que ofrece este instrumento.
29. La diferencia esencial entre una enmienda y una revisión «clásica» reside en el hecho de que un texto enmendado tiene por vocación sustituir al texto original. A partir de la adopción o entrada en vigor de la enmienda, sólo el texto enmendado del convenio está abierto a nuevas ratificaciones. La enmienda se somete a la ratificación o aceptación de los Estados parte en el convenio original (existen distintos procedimientos a este respecto en el derecho de los tratados). Su forma es más simple que la del protocolo, ya que no incluye ni preámbulo ni disposición final. La Constitución de la OIT(37) y el Reglamento de la Conferencia no recogen disposiciones expresas en relación con las enmiendas a los convenios, como tampoco en lo que se refiere a los protocolos. En tres convenios(38) se prevé un procedimiento de enmienda específico, respecto de sus anexos, y en otros seis convenios(39) respecto de disposiciones especiales aplicables a ciertos países.
30. Se recurrió por primera vez a un procedimiento de enmienda para modificar anexos en relación con el Convenio núm. 83 . Este Convenio tiene por objeto ampliar a los territorios no metropolitanos la aplicación de disposiciones de ciertos convenios incluidos en su anexo, bajo reserva de posibles adaptaciones sobre la base de una declaración comunicada por los Estados Miembros en el momento de la ratificación. De acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 5 del Convenio, la Conferencia puede adoptar por mayoría de dos tercios -- mayoría idéntica a la que se requiere para la adopción de los convenios y de las recomendaciones -- enmiendas al anexo del convenio, con miras a insertar las disposiciones de nuevos convenios o a sustituir las disposiciones de uno de los convenios que en él figuran por las disposiciones de un convenio que lo revise y haya sido adoptado por la Conferencia. A partir de la fecha de adopción de tal enmienda, sólo la versión modificada del convenio queda abierta a la ratificación de los Estados Miembros. En lo que se refiere a los Estados Miembros que ya eran parte en el Convenio, la enmienda entra en vigor en la fecha de su aceptación(40) . En 1948, un año después de la adopción del Convenio núm. 83 y a raíz de la revisión del Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6) y del Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1934 (núm. 41), la Conferencia adoptó efectivamente un instrumento de enmienda a fin de sustituir las disposiciones de estos convenios que figuraban en el anexo por las disposiciones correspondientes de los Convenios núms. 89 y 90(41) . Al no haber sido ratificado hasta después de la adopción de esta enmienda, el Convenio núm. 83 sólo entró en vigor en su forma revisada(42) .
31. Del mismo modo, la Conferencia puede adoptar enmiendas en el cuadro que se adjunta al Convenio núm. 121, en el que figura la lista de las enfermedades profesionales(43) ; así, dicho cuadro fue modificado de este modo en 1980. De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 31 del Convenio, la modificación surte sus efectos en los Estados parte en el Convenio que han notificado su aceptación. Para los Estados que hayan ratificado el Convenio con posterioridad a la adopción de la modificación, la lista enmendada es la que está en vigor. Cabe señalar que esta modificación no ha dado lugar por sí sola a un punto del orden del día de la Conferencia en 1980, sino solamente a un punto de una cuestión más amplia que era la de la seguridad, la higiene y el medio de trabajo, siendo el otro punto la adopción de instrumentos sobre esta cuestión (primera discusión)(44) . Con el fin de acelerar las labores, el punto relativo a la modificación fue examinado por un grupo de trabajo designado por la Comisión, que celebró sus sesiones (cuatro) simultáneamente con las reuniones de esta última. También se puede mencionar el artículo 22 del Convenio núm. 97, que prevé un procedimiento idéntico (si bien no se utiliza el término modificación) para introducir cambios en sus anexos(45) .
32. Según el procedimiento de enmienda que figura en varios convenios anteriores a 1950 y que recoge disposiciones especiales aplicables a ciertos países, la Conferencia puede, durante cualquier reunión en que se haya incluido el tema en su orden del día, adoptar enmiendas a dichas disposiciones por mayoría de dos tercios. El proyecto de enmienda, una vez ratificado por el Miembro o Miembros a los que se aplique, entrará en vigor como enmienda al convenio. Este procedimiento original, propuesto por la Oficina por primera vez en 1937 en el marco de los trabajos preparatorios del Convenio núm. 59(46) , respondía a dos preocupaciones: por una parte, no debía ser necesario esperar a una revisión general del Convenio para modificar los artículos que sólo afectaran a ciertos países cuando la situación de estos últimos tuviera que someterse a un reexamen transcurrido cierto tiempo; por otra parte, en lo relativo a las obligaciones que sólo afectaban a ciertos Miembros, las enmiendas adoptadas por la Conferencia por mayoría de dos tercios sólo tenían que ser ratificadas por los Miembros directamente interesados. Estos procedimientos nunca llegaron a utilizarse y el interés que presentan es fundamentalmente histórico.
33. Del mismo modo que el protocolo, la enmienda es un instrumento que presenta gran atractivo para proceder a revisiones simples y parciales. Su utilización en la OIT se limita al marco de algunos convenios, mientras que en otras organizaciones internacionales se trata de una práctica habitual.
D. Actualización de los convenios por referencia a otros instrumentos
34. Algunos convenios presentan la característica de prever la obligación de que cada Estado parte en el mismo se adapte periódicamente y en ámbitos determinados a los datos conocidos más recientes en dichos ámbitos. Cabe citar como ejemplo el Convenio sobre la protección contra las radiaciones, 1960 (núm. 115), cuyo artículo 6, párrafo 2, establece que las «dosis y cantidades máximas admisibles deberán ser objeto de constante revisión, basándose en los nuevos conocimientos». En su valoración del respeto de esta disposición, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se refiere a las recomendaciones más recientes de la Comisión Internacional de Protección Radiológica y a otros instrumentos internacionales tales como los repertorios de recomendaciones prácticas de la OIT y las normas elaboradas conjuntamente por varias instituciones internacionales, incluida la OIT. Por su parte, el Convenio sobre el cáncer profesional, 1974 (núm. 139) prevé en su artículo 1, párrafo 3, que «al determinar las sustancias y agentes [cancerígenos], se deberán tomar en consideración los datos más recientes contenidos en los repertorios de recomendaciones prácticas o guías que puede elaborar la Oficina Internacional del Trabajo y la información proveniente de otros organismos competentes». Por último, el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm. 160) establece en su artículo 2 que «al elaborar o revisar los conceptos, definiciones y metodología utilizados ... los Miembros deberán tener en cuenta las últimas normas y directivas establecidas bajo los auspicios de la Organización Internacional del Trabajo». Esta técnica de remisión a instrumentos que no son de cumplimiento obligatorio y que se actualizan periódicamente presenta la ventaja de limitar las necesidades de revisión de los citados convenios respecto de los puntos en cuestión. Resulta especialmente útil para los convenios que se refieren a normas científicas o técnicas. Se trata en efecto de normas que evolucionan constantemente y que no suscitan en principio controversias cuando son fijadas por instituciones que cuentan con una autoridad internacionalmente reconocida en la materia. Llegado el caso, deberían tenerse en cuenta disposiciones de este tipo en el futuro al redactar instrumentos revisados o nuevos, en particular en materia de seguridad y salud en el trabajo.
III. Examen de las necesidades de revisión
35. Las disposiciones previstas originalmente para permitir la revisión de los convenios internacionales del trabajo son buena muestra de que la necesidad de adaptación de los mismos a la evolución de los conceptos y de las necesidades socioeconómicas evocada por el Director General en su Memoria a la reunión de la Conferencia de 1999(47) , siempre se ha tomado en consideración. Para proceder a la evaluación de esta necesidad de adaptación, la Organización ha utilizado distintas técnicas: las memorias periódicas previstas por los convenios, los estudios generales o los exámenes generales emprendidos por grupos de trabajo del Consejo de Administración. Dichas técnicas resultan insuficientes en lo que respecta a determinadas cuestiones y parece oportuno examinar la posibilidad de completarlas.
A. Las memorias periódicas previstas en los artículos finales de los convenios
36. Todos los convenios prevén en sus disposiciones finales(48) la presentación a la Conferencia por el Consejo de Administración de una memoria sobre la aplicación del convenio, así como el examen por el Consejo de la cuestión de la eventual revisión del mismo. En 1928, la disposición del Reglamento del Consejo de Administración sobre el procedimiento relativo a la inscripción en el orden del día de la revisión de un convenio no contemplaba ninguna otra hipótesis para la puesta en marcha de un procedimiento de revisión (párrafo 1 del actual artículo 11)(49) . Pero, a partir de 1934, es decir, cuando tuvieron lugar las primeras revisiones, se consideró necesario prever además un procedimiento más general, aparte de la presentación de una memoria sobre la aplicación de un convenio, y se procedió a modificar el Reglamento en este sentido (párrafo 6 del actual artículo 11)(50) . Por otra parte, el Consejo de Administración presentó un balance negativo en 1950 en lo que atañe a la presentación de estas memorias, que en aquel entonces eran decenales o quinquenales(51) . Se constataba concretamente que era muy escaso el número de propuestas de revisión emanadas de estas memorias. Así, a partir de 1951 se sustituyó la periodicidad fija por una fórmula más flexible (véase nota 48). Cabe señalar que la última memoria sobre la aplicación de un convenio que ha dado lugar a la revisión del mismo es la memoria sobre el Convenio núm. 3, cuya preparación fue solicitada por el Consejo en 1947. Este Convenio fue revisado en 1952 por el Convenio núm. 103. Además, el Consejo no ha vuelto a solicitar a la Oficina que elabore una memoria de este tipo desde 1980. Esta última memoria se refería a los Convenios núms. 3 y 103, y no dio entonces lugar a ninguna propuesta de revisión.
37. Como se expuso con detalle en el documento presentado por la Oficina a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo en marzo de 1995(52) , en 1946 se adoptaron importantes enmiendas a la Constitución. Se preveía concretamente en el apartado e), del párrafo 5, del artículo 19, que los Estados Miembros que no hubieran ratificado un determinado convenio quedarían obligados a someter memorias periódicas a la Oficina sobre el estado de su legislación y la práctica respecto de los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se había puesto o se proponía poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, e indicando las dificultades que impidieran o retrasaran la ratificación del mismo. Esta reforma desembocó en la realización, por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de unos estudios llamados estudios generales, basados en las memorias recibidas de los Estados Miembros tanto en virtud del artículo 19 como en virtud del artículo 22 de la Constitución. La finalidad de dichos estudios es la de combinar tres objetivos: el examen en profundidad de las condiciones y dificultades de aplicación de los convenios ratificados, el examen de las dificultades jurídicas para la ratificación, y el análisis de las situaciones nacionales respecto de los convenios no ratificados y de las recomendaciones. La aparición de los estudios generales tuvo como consecuencia el relegar a un segundo plano las memorias elaboradas de conformidad con los artículos finales de los convenios, que parecen haber caído actualmente en desuso.
38. Durante la discusión de la Memoria del Director General a la Conferencia de 1994(53) , se subrayó el papel esencial que desempeñaban los estudios generales a efectos de la evaluación de las normas, pero también sus limitaciones. Se confiaba en que esta evaluación sirviera de base para las actividades de revisión y actualización de las normas existentes(54) . Cabe subrayar a este respecto el esfuerzo que se ha realizado desde entonces en este sentido en el Estudio general relativo a los trabajadores migrantes, que se presentó a la reunión de 1999 de la Conferencia. La realización de dicho Estudio general fue solicitada por el Consejo de Administración, a propuesta del Grupo de Trabajo, como consecuencia del escaso número de ratificaciones del Convenio núm. 97 y del Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143). Sobre las bases de las conclusiones de la Comisión de Expertos y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, se incluyó en el repertorio de propuestas para el orden del día de la Conferencia una propuesta de discusión general sobre la cuestión de los trabajadores migrantes, con el fin de examinar en particular la posibilidad de revisar los dos Convenios en esta materia(55) .
39. No obstante, y exclusivamente en lo que se refiere a la cuestión de la evaluación de las necesidades de revisión, los estudios generales realizados cada año en relación con un número reducido de instrumentos(56) y que no se refieren de manera sistemática a convenios respecto de los cuales se hayan notificado dificultades presenta una utilidad limitada. Cabe añadir que los estudios generales se adaptan en lo esencial a las necesidades de un análisis en profundidad.
C. Los grupos de trabajo del Consejo de Administración
40. En varias ocasiones, el Consejo de Administración consideró que era necesario ir más allá del examen anual de algunos instrumentos y proceder a la evaluación del conjunto del corpus normativo de la OIT. Así, la Oficina presentó en la 194.ª reunión (noviembre de 1974) del Consejo de Administración un estudio en profundidad de las normas internacionales del trabajo, cuyo objetivo era concretamente facilitar los medios «con objeto de ... mantener las normas de la OIT totalmente de acuerdo con las necesidades y realidades del mundo actual»(57) . Este documento presentaba, en forma de anexo, un análisis y unas conclusiones provisionales sobre la situación de los convenios y recomendaciones existentes, que se referían concretamente a la necesidad de revisarlos, e incluso de codificarlos(58) . Con ocasión del examen de este documento, la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración del Consejo creó, en marzo de 1977, un Grupo de Trabajo sobre las normas internacionales del trabajo llamado «Grupo de Trabajo Ventejol», por llamarse así su presidente(59) . Se encargó a este Grupo de Trabajo que determinara las categorías en las que deberían repartirse los instrumentos existentes, que clasificara dichos instrumentos en la categoría que correspondiera a cada uno de ellos, y que precisara cuáles de ellos debían ser revisados así como las cuestiones que parecieran requerir la adopción de nuevas normas. El informe final del Grupo de Trabajo, que se sometió a la reunión de febrero-marzo de 1979 del Consejo de Administración(60) , incluía una propuesta de clasificación de las normas en cuatro categorías, que fue aprobada por el Consejo(61) . Eb 1984 y a raíz de la discusión de la Memoria del Director General a la Conferencia, el Consejo de Administración encargó a un segundo Grupo de Trabajo Ventejol que le presentara una clasificación revisada de los instrumentos existentes(62) . La clasificación propuesta en el informe final del Grupo de Trabajo(63) fue aprobada por el Consejo durante su reunión de marzo de 1987(64) .
41. El actual Grupo de Trabajo fue creado por el Consejo de Administración durante su reunión de marzo-abril de 1995(65) . Esta decisión se adoptó a raíz de los debates de la reunión de la Conferencia de 1994 en relación con las normas internacionales del trabajo. Se encargó al Grupo de Trabajo que formulara recomendaciones a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo en cuanto a las necesidades de revisión de los instrumentos de la Organización, así como sobre diversas cuestiones de política normativa(66) . Este examen del conjunto de los convenios y recomendaciones representa para cada grupo de trabajo una carga considerable; no obstante, y a falta de un seguimiento eficaz, esta empresa deberá renovarse dentro de algunos años.
D. Un mecanismo de examen periódico
42. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, y con el fin de no aumentar la carga administrativa de los mandantes con la instauración de un nuevo mecanismo de informes periódicos, el Grupo de Trabajo podría considerar la posibilidad de recomendar la creación de un procedimiento flexible y ad hoc, que permita a los mandantes que lo deseen proponer la revisión de disposiciones que consideren anticuadas. Este procedimiento podría desarrollarse en tres fases. En un primer momento, los mandantes comunicarían propuestas en materia de revisión a la Oficina. La Oficina comunicaría entonces dichas proposiciones a los demás mandantes, si fuera necesario acompañándolas de un primer análisis, e invitándoles a pronunciarse al respecto. En una tercera etapa, la Oficina procedería a examinar el conjunto de las informaciones así recogidas y presentaría un informe a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, con el fin de que esta última pudiera formular recomendaciones al Consejo sobre la oportunidad de la revisión de que se trate. Interesa señalar a este respecto que algunas revisiones se iniciaron a raíz de las dificultades de ratificación o de aplicación comunicadas por ciertos Estados. Tras la comunicación, se emprendieron consultas que confirmaron que numerosos Miembros se encontraban con el mismo problema. Este es el caso de la revisión del Convenio sobre la protección de los cargadores de muelle contra los accidentes, 1929 (núm. 28) (dificultades de ratificación por parte de Alemania y Reino Unido), de la revisión del Convenio sobre las horas de trabajo (minas de carbón), 1931 (núm. 31) (dificultades de ratificación por parte del Reino Unido, dependiendo además la entrada en vigor del Convenio de su ratificación por siete Estados Miembros entre los que se encontraba el propio Reino Unido) y de la revisión del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación, 1933 (núm. 34) (dificultades de aplicación por parte de Suecia), que tuvieron lugar respectivamente en 1932, 1935 y 1949.
43. Este primer examen de los métodos de revisión de las normas internacionales del trabajo revela que la Organización dispone de una gama de procedimientos e instrumentos jurídicos para responder a las necesidades actuales. Sin embargo, varios de estos métodos de revisión han sido poco o nada utilizados a lo largo de los últimos años. Desde hace cerca de 40 años, la Organización ha privilegiado uno solo de estos métodos: la revisión integral de un convenio mediante la adopción de un nuevo convenio, como resultado de un procedimiento de doble discusión. Este método es el más lento y el más largo, y debería reservarse en principio a los casos de refundición total de un convenio o de codificación de varias normas. No obstante, incluso en el caso de una refundición total, podría examinarse la posibilidad de sustituir el proceso de doble discusión por una discusión general preparatoria, seguida de una discusión simple. En particular cuando el objeto de la revisión no está perfectamente definido o cuando parece difícil lograr un acuerdo entre los distintos grupos, la discusión general podría contribuir a desbloquear la situación, como ocurrió en el caso de la revisión del Convenio núm. 96.
44. Otros tipos de reuniones preparatorias pueden contribuir de manera importante a aliviar la carga de trabajo de la Conferencia en el momento de la discusión final de un proyecto de instrumento revisado. Las reuniones preparatorias marítimas son un buen ejemplo de ello. La de 1994 precedió a la revisión de ocho instrumentos marítimos (en uno de los casos se trataba de una revisión parcial), que fue adoptada por la Reunión marítima de la Conferencia de 1996 como resultado de una discusión simple. Recientemente, en una comunicación conjunta al Director General, representantes de organizaciones de armadores(67) y de gente de mar(68) subrayaron que podrían acelerarse las revisiones si los proyectos de instrumento revisados reflejaran ya los distintos puntos de vista de los mandantes antes de llegarse a la última fase de discusión en el marco de la Conferencia.
45. El Grupo de Trabajo deseará sin duda formular propuestas a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo y, a través de ella, al Consejo de Administración, sobre el camino a seguir para mejorar y acelerar el proceso de revisión de los convenios. Con este fin, podría considerarse una doble gestión. En el plano del Consejo de Administración, la próxima versión del repertorio podría incluir de manera más generalizada opciones acerca de los procedimientos y modalidades de revisión más adaptados a las necesidades específicas de los convenios que han de revisarse, como ya es el caso de algunas propuestas. Asimismo, podrían aclararse ciertas cuestiones relativas al procedimiento y a la forma de las revisiones. Se trataría concretamente:
- de reexaminar la posibilidad de utilizar un procedimiento simplificado como el que se creó en 1965, y de precisar las modalidades necesarias para la puesta en práctica de un mecanismo permanente de revisión;
- de analizar, en lo que se refiere a las modalidades de revisión parcial, las posibilidades de modificación de los convenios y de recurso más eficaz a los protocolos, y
- de crear un procedimiento flexible para el examen de las necesidades de revisión, que garantice un seguimiento coherente de las solicitudes de revisión presentadas por los mandantes.
46. Se invita al Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas a examinar el presente documento, y en especial las propuestas que figuran en el párrafo 45, y a presentar sus recomendaciones al respecto a la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo y, a través de ella, al Consejo de Administración.
Ginebra, 7 de octubre de 1999.
Punto que requiere decisión: párrafo 46.
1. Este instrumento de enmienda aún no ha entrado en vigor.
2. Documento GB.262/LILS/3, párrafo 9.
3. Documento GB.262/9/2, párrafo 52, y documento GB.262/LILS/3, párrafo 67.
4. La revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) fue objeto de una primera discusión durante la 87.ª reunión (1999) de la Conferencia (el Grupo de Trabajo recomendó que se tomara en consideración en este contexto el Convenio sobre la protección de la maternidad, 1919 (núm. 3)). Los 11 convenios restantes eran los siguientes: Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6), Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (núm. 13), Convenio sobre el examen médico de los menores (trabajo marítimo), 1921 (núm. 16), Convenio sobre la indicación del peso en los fardos transportados por barco, 1929 (núm. 27), Convenio sobre el examen médico de la gente de mar, 1946 (núm. 73), Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946 (núm. 79), Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1948 (núm. 90), Convenio sobre la protección de la maquinaria, 1963 (núm. 119), Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127), Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136) y Convenio sobre duración del trabajo y períodos de descanso (transportes por carretera), 1979 (núm. 153).
5. Documento GB.276/LILS/WP/PRS/1.
6. OIT: Trabajo decente, Memoria del Director General a la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1999, página 20.
7. Véase, OIT: La acción normativa de la OIT en la era de la mundialización, Memoria del Director General a la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1997, páginas 48-51, y documento GB.262/LILS/3, párrafos 35-37.
8. Véase documento GB.274/LILS/WP/PRS/4, párrafo 4.
9. Informe del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, Boletín Oficial, número especial, vol. LXX, 1987, Serie A.
10. Informe final del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, Boletín Oficial, número especial, vol. LXII, 1979, Serie A.
11. Actas de la 161.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1965), página 25, y apéndice X, páginas 71-72.
12. El Reglamento de la Conferencia fue modificado en 1938 a fin de reflejar los tres procedimientos utilizados en la práctica: doble discusión, simple discusión y conferencia técnica preparatoria, que debería ir seguida de una simple discusión (véase, Actas de la 24.ª reunión (1938) de la Conferencia Internacional del Trabajo). No obstante, en materia de adopción de nuevas normas cabe señalar que algunas conferencias técnicas preparatorias han ido seguidas de una doble discusión.
13. Nota que se reproduce en las Actas de la 12.ª reunión (1929) de la Conferencia Internacional del Trabajo.
14. Ibíd.
15. Sólo cuatro convenios han sido objeto de una revisión total a lo largo de este período: el Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1936 (núm. 54), revisado por el Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1946 (núm. 72); el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1936 (núm. 57), revisado por el Convenio sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1946 (núm. 76); el Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación, 1933 (núm. 34), revisado por el Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96); y el Convenio sobre los trabajadores migrantes, 1939 (núm. 66), revisado por el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97).
16. La pérdida de interés por el artículo 44 puede asimismo explicarse por el hecho de que, desde la adopción de este artículo, el Reglamento de la Conferencia fue modificado a fin de prever un procedimiento de simple discusión para la adopción de nuevas normas, recogido en el actual artículo 38.
17. El caso de la revisión del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación, 1933 (núm. 34) reviste características especiales. Durante su 30.ª reunión (1947), la Conferencia adoptó una resolución por la que inscribía la cuestión de esta revisión en el orden del día de su siguiente reunión. Sin embargo, las controversias que se suscitaron fueron tan importantes que el proyecto de convenio no pudo adoptarse. Esta cuestión se inscribió de nuevo en el orden del día de la 32.ª reunión de la Conferencia, desembocando por fin en la adopción -- por el procedimiento de simple discusión -- del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96).
18. El Protocolo de 1990 relativo al Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1948 (núm. 89), cuya adopción se discutió junto con la del Convenio (núm. 171) y la Recomendación (núm. 178) sobre el trabajo nocturno, 1990, fue no obstante objeto de doble discusión.
19. Actas de la 24.ª reunión (1938) de la Conferencia Internacional del Trabajo, anexo III.
20. En lo que atañe a las revisiones de los convenios marítimos, sólo las que se han llevado a cabo en 1949 y que desembocaron en la adopción del Convenio sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar (revisado), 1949 (núm. 91), el Convenio sobre el alojamiento de la tripulación (revisado), 1949 (núm. 92) y el Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1949 (núm. 93) fueron discutidas -- siguiendo el procedimiento de simple discusión -- con ocasión de una reunión ordinaria de la Conferencia, y no dieron lugar a una conferencia técnica preparatoria por razón del escaso número de puntos que se iban a tratar.
21. Se trata del Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9), el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1936 (núm. 57), el Convenio sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1946 (núm. 76), el Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1949 (núm. 93), el Convenio sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1958 (núm. 109), la Recomendación sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación, 1958 (núm. 109), el Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147) y la Recomendación sobre la inspección del trabajo (gente de mar), 1926 (núm. 28).
22. Actas de la 30.ª reunión (1947) de la Conferencia Internacional del Trabajo, páginas 287-295, y anexo X.
23. OIT: Libertad sindical y relaciones del trabajo, 30.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1947, Informe VII, página 130.
24. Véase en particular las discusiones en el seno del Consejo para inscribir en el orden del día de la reunión de 1952 de la Conferencia una discusión general sobre la reglamentación del empleo de jóvenes en trabajos subterráneos en las minas de carbón. Actas de la 113.ª reunión del Consejo de Administración, noviembre de 1950.
25. Actas de la 81.ª reunión (1994) de la Conferencia Internacional del Trabajo, páginas 21/1-21/35 y 27/3-27/15.
26. OIT: Conferencia Internacional del Trabajo, 85.ª reunión (1997), Informe IV(1), páginas 1-7.
27. Programa y estructura de la OIT, Memoria del Director General a la 47.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1963, páginas 172-194.
28. Ibíd., páginas 177-178.
29. Documento GB.159/15/1.
30. Actas de la 161.ª reunión del Consejo de Administración, marzo de 1965, página 25 y apéndice X, páginas 71-72.
31. El Convenio núm. 138 revisa el Convenio sobre la edad mínima (industria), 1919 (núm. 5), el Convenio sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1920 (núm. 7), el Convenio sobre la edad mínima (agricultura), 1921 (núm. 10), el Convenio sobre la edad mínima (pañoleros y fogoneros), 1921 (núm. 15), el Convenio sobre la edad mínima (trabajos no industriales), 1932 (núm. 33), el Convenio (revisado) sobre la edad mínima (trabajo marítimo), 1936 (núm. 58), el Convenio (revisado) sobre la edad mínima (industria), 1937 (núm. 59), el Convenio (revisado) sobre la edad mínima (trabajos no industriales), 1937 (núm. 60), el Convenio sobre la edad mínima (pescadores), 1959 (núm. 112), y el Convenio sobre la edad mínima (trabajo subterráneo), 1965 (núm. 123). El Convenio núm. 58 revisa a su vez al Convenio núm. 7, el Convenio núm. 59 al Convenio núm. 5 y el Convenio núm. 60 al Convenio núm. 33.
32. Se trata del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), el Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura), 1933 (núm. 36), el Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), el Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38), el Convenio sobre el seguro de muerte (industria, etc.), 1933 (núm. 39) y el Convenio sobre el seguro de muerte (agricultura), 1933 (núm. 40).
33. El Convenio núm. 121 revisa el Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (núm. 12), el Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo, 1925 (núm. 17), el Convenio sobre las enfermedades profesionales, 1925 (núm. 18) y el Convenio sobre las enfermedades profesionales (revisado), 1934 (núm. 42), que a su vez revisa el Convenio núm. 18.
34. Informe final del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, Boletín Oficial, número especial, vol. LXII, 1979, Serie A, página 12.
35. Conferencia Internacional del Trabajo, 68.ª reunión, Informe VII(2), página 25.
36. Actas, Conferencia Internacional del Trabajo, 68.ª reunión (1982), página 18/2, párrafo 9.
37. Cabe señalar que la propia Constitución puede ser objeto de enmiendas, en virtud de su artículo 36. Ya ha sido modificada en seis ocasiones, y en 1997 se adoptó un nuevo instrumento de enmienda, tal y como se indica en el párrafo 1, el cual aún no ha entrado en vigor.
38. Se trata del Convenio sobre normas de trabajo (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 83), del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97) y del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121).
39. El Convenio (revisado) sobre la edad mínima (industria), 1937 (núm. 59), el Convenio (revisado) sobre la edad mínima (trabajos no industriales), 1937 (núm. 60), el Convenio sobre el examen médico de los menores (industria), 1946 (núm. 77), el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946 (núm. 79), el Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1948 (núm. 89) y el Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1948 (núm. 90).
40. La aceptación, al tiempo que se trata de una expresión clara del consentimiento del Miembro que va a quedar vinculado, puede ser menos formal que la ratificación y concretamente, según los procedimientos aplicables en cada país, no requerir una aprobación parlamentaria.
41. Actas de la 31.ª reunión (1948) de la Conferencia Internacional del Trabajo, páginas 546-548.
42. De conformidad con el párrafo 5 del artículo 5 del Convenio.
43. El párrafo 3 del artículo 31 del Convenio núm. 121 especifica que sólo la versión modificada del Convenio sigue abierta a la ratificación, «salvo que la Conferencia decida lo contrario al adoptar la modificación».
44. A raíz de este procedimiento de doble discusión, la Conferencia adoptó el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155).
45. Cabe señalar que, en virtud del párrafo 3 del artículo 14 del Convenio núm. 97, un Estado Miembro puede excluir la aplicación de los anexos mediante una declaración formulada en este sentido en el momento de la ratificación.
46. Conferencia Internacional del Trabajo, 23.ª reunión (1937), Informe VI.
47. OIT: Trabajo decente, Memoria del Director General a la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1999, páginas 20 a 23.
48. Dicha disposición está redactada actualmente en los siguientes términos: «Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo presentará a la Conferencia una memoria sobre la aplicación del Convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.»
49. En virtud del párrafo 1 del artículo 11 del Reglamento del Consejo de Administración: «Cuando el Consejo de Administración, de conformidad con las disposiciones de un convenio, estime necesario presentar a la Conferencia una memoria sobre la aplicación de dicho convenio y considerar si es conveniente inscribir la cuestión de su revisión total o parcial como punto del orden del día de la Conferencia, la Oficina proporcionará al Consejo de Administración toda la información que posea, principalmente sobre la legislación y la práctica relativas al mencionado convenio en aquellos países que lo hayan ratificado, y sobre la legislación y la práctica relativas a la materia tratada en el convenio en los países que no hayan ratificado. Este informe de la Oficina será enviado a todos los miembros de la Organización para que formulen sus observaciones».
50. Dicha disposición prevé que: «Si el Consejo de Administración -- excepto en el caso en que estime necesario presentar a la Conferencia, conforme a las disposiciones de un convenio, una memoria sobre la aplicación de dicho convenio -- decidiere inscribir la revisión total o parcial de un convenio como punto del orden del día de la Conferencia, la Oficina notificará esta decisión a los gobiernos de los Estados Miembros solicitándoles formulen sus observaciones y señalándoles los puntos que hayan llamado especialmente la atención del Consejo de Administración.»
51. Actas de la 112.ª reunión del Consejo de Administración (junio de 1950), y anexo XIII.
52. Documento GB.262/LILS/3, párrafos 44-58.
53. OIT: Preservar los valores, promover el cambio. La justicia social en una economía que se mundializa: Un programa para la OIT, Memoria del Director General a la 81.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1994, páginas 54 y 55.
54. Documento GB.261/LILS/3/1, párrafo 40.
55. Documento GB.276/2, párrafos 127-150.
56. El Estudio general de 1969 supone una excepción y abarca 17 convenios. Véase OIT: Las perspectivas de ratificación después de 50 años: Estudio de 17 convenios seleccionados, extracto del informe de la 39.ª reunión (1969) de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Dicho Estudio se centra fundamentalmente, tal y como indica su título, en las perspectivas de ratificación de los instrumentos citados.
57. Documento GB.194/PFA/12/5, párrafo 1.
58. Ibíd., anexo I.
59. Documento GB.202/10/31, párrafos 20-21.
60. Boletín Oficial, número especial, vol. LXII, 1979, Serie A.
61. Ibíd., página 13, nota 1.
62. Boletín Oficial, número especial, vol. LXX, Serie A, página 7, nota 1.
63. Ibíd., anexo II.
64. Ibíd., página 7.
65. Actas de la 262.ª reunión del Consejo de Administración, marzo-abril de 1995, página VI/2 y documentos GB.262/9/2 y GB.262/LILS/3.
66. El mandato del Grupo de Trabajo figura como anexo en el documento GB.267/LILS/WP/PRS/2.
67. Federación Internacional de Armadores.
68. Fédération internationale des gens de mer (ITF).