GB.268/LILS/6 |
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Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail |
LILS |
SIXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Politique normative: renforcement du système
de contrôle des mesures de l'OIT
Table des matières
I. Mesures concernant la ratification des conventions fondamentales
a) Mesures destinées à promouvoir les ratifications
b) Privilégier les droits fondamentaux des travailleurs
Limitation du recours à l'article 24
Examen par un comité permanent des plaintes et réclamations relatives aux droits fondamentaux de l'homme présentées en vertu des articles 24 et 26
II. Promotion de l'application des principes fondamentaux de la Constitution
Annexe: Les mécanismes de contrôle de l'OIT
1. Le présent document est soumis à un moment où l'idée fait son chemin, tant à l'OIT que dans d'autres organisations internationales, qu'il faut donner la priorité au renforcement du système de contrôle de l'OIT destiné à assurer le respect des droits fondamentaux de l'homme relevant de la compétence de l'Organisation. Cette idée a été lancée par le rapport du Directeur général à la Conférence de 1994(1). Approuvée en 1994 en tant que faisant partie intégrante du programme de travail de la commission, et notamment du suivi des travaux de la Conférence de cette année-là, au cours de laquelle tous les groupes de mandants avaient approuvé le principe, la question du renforcement des mécanismes de contrôle de l'OIT a été depuis examinée à trois reprises par le Conseil d'administration et la commission(2), et elle a également été soulevée au sein du Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international. En dehors de l'OIT, le Sommet mondial pour le développement social de 1995, l'Organisation de coopération et de développement économiques et, plus récemment, la Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (Singapour, décembre 1996) ont reconnu l'importance des travaux de l'OIT dans ce domaine. Compte tenu des espoirs placés dans l'Organisation, il est important que des progrès soient faits.
2. La commission a décidé, à la 267e session du Conseil d'administration (novembre 1996), de demander au Bureau d'établir un nouveau document en vue de la présente session afin de poursuivre l'examen de cette question(3). Conformément aux souhaits exprimés, le présent document dresse un inventaire des différentes façons d'envisager le renforcement du système de contrôle qui tient compte de tout ce qui a été dit jusqu'à ce jour.
3. Une observation préliminaire d'ordre général s'impose à ce stade. En effet, si les avis quant à la manière de procéder sont partagés, les diverses options examinées ne sont pas contradictoires; chacune aborde le problème sous un angle différent, et l'on peut envisager de les combiner. Par conséquent, on distinguera, d'une part, les propositions tendant au renforcement du contrôle des obligations découlant de la ratification des conventions et des obligations constitutionnelles connexes et, d'autre part, celles qui concernent le renforcement des mécanismes de l'OIT qui visent à promouvoir les principes fondamentaux de la Constitution de l'Organisation, que le pays concerné ait ratifié ou non telle ou telle convention.
4. Afin d'alimenter le débat, et pour tenir compte d'une suggestion du gouvernement des Etats-Unis, une étude jointe en annexe présente les différentes possibilités offertes par le système de contrôle de l'OIT actuellement en vigueur.
I. Mesures concernant la ratification
des conventions fondamentales
a) Mesures destinées à promouvoir les ratifications
5. Comme l'ont souligné certains orateurs lors des débats précédents, l'un des moyens les plus efficaces de renforcer le système de contrôle en ce qui concerne les droits fondamentaux du travail consiste à parvenir à la ratification des conventions pertinentes par tous les Etats Membres. Depuis mai 1995, l'initiative du Directeur général en faveur de la ratification des sept conventions concernées(4) a été bien accueillie, et plusieurs Etats ont fait savoir qu'ils envisageaient encore d'autres ratifications dans un proche avenir. La commission est saisie à sa présente session d'un document sur ce sujet(5).
6. Dans ce contexte d'encouragement des ratifications, il importe de rappeler la décision prise par le Conseil d'administration, en novembre 1995, d'accroître la fréquence de présentation des rapports, au titre de l'article 19 de la Constitution, sur les conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme(6). En vertu de ce système, les pays qui n'ont pas encore ratifié une ou plusieurs de ces conventions sont tenus de présenter tous les quatre ans un rapport sur leurs intentions et, le cas échéant, sur les obstacles à la ratification. On commencera en 1997 avec les conventions nos 29 et 105 sur le travail forcé, puis ce sera le tour des conventions relatives à la liberté syndicale en 1998, à la discrimination en 1999 et à l'âge minimum en l'an 2000. La prérogative constitutionnelle qui permet à l'OIT de demander des explications à ses Etats Membres sur les raisons de la non-ratification n'a pas d'équivalent dans les autres organisations internationales, et il convient de l'utiliser de la façon la plus productive possible. Cette nouvelle mesure permettra par exemple aux organisations d'employeurs et de travailleurs de présenter leurs propres rapports sur les obstacles à la ratification et sur les conséquences de la non-ratification. La participation de ces organisations facilitera l'élaboration de mesures permettant de surmonter ces difficultés. Ces mesures pourraient être proposées par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations et par la Conférence internationale du Travail, ainsi que par le Conseil d'administration dans la mesure où il est concerné.
b) Privilégier les droits fondamentaux des travailleurs
Limitation du recours à l'article 24
7. Le gouvernement du Royaume-Uni a proposé que la procédure de traitement des réclamations présentées au titre de l'article 24 de la Constitution soit limitée aux cas concernant les conventions relatives aux droits fondamentaux de l'homme afin de renforcer la procédure de contrôle. Cela impliquerait de modifier les dispositions de la Constitution et du Règlement de la Conférence qui concernent l'examen des réclamations.
Examen par un comité permanent des plaintes
et réclamations relatives aux droits fondamentaux
de l'homme présentées en vertu des articles 24 et 26
8. Cette proposition, qui ne concernerait bien évidemment que les gouvernements ayant ratifié les conventions en question, a déjà été évoquée sans faire l'objet d'une discussion sur le fond. En vertu de cette proposition, un comité permanent du Conseil d'administration serait chargé d'examiner les réclamations présentées au titre de l'article 24 de la Constitution, et peut-être aussi les plaintes déposées au titre de l'article 26, alléguant l'inobservation de droits du travail fondamentaux sur des questions autres que la liberté syndicale. C'est plus ou moins ainsi que le Conseil d'administration traite (et continuera sans doute à traiter) les réclamations présentées au titre de l'article 24 et les plaintes déposées au titre de l'article 26 à un stade préliminaire qui concernent les conventions sur la liberté syndicale, en les transmettant au Comité de la liberté syndicale. L'institution d'une telle procédure pourrait permettre de traiter plus rapidement et de façon plus rationnelle ce genre de litiges, qui sont de plus en plus nombreux, en réduisant le nombre des membres du Conseil d'administration des trois groupes appelés à siéger dans les comités créés au titre de l'article 24, et d'acquérir des connaissances spécialisées en matière de droits du travail fondamentaux.
c) Assistance fournie par le Bureau
9. L'accent a été mis lors des débats précédents sur la nécessité d'accroître l'assistance fournie aux Etats Membres et aux partenaires sociaux. Le Bureau aide les gouvernements et les partenaires sociaux de pays qui n'ont pas ratifié ces conventions à déceler les obstacles à la ratification et à trouver les moyens de les surmonter, et aussi à améliorer leur mise en oeuvre une fois qu'elles ont été ratifiées. A ce jour, plusieurs pays ont déjà profité de cette possibilité, et si une demande n'a pas été satisfaite, des discussions sont en cours pour trouver la solution la plus appropriée. Le Directeur général a de nouveau rappelé, dans la lettre qu'il a envoyée aux Etats Membres en décembre 1996 au sujet de la ratification des conventions fondamentales de l'OIT, que ce type de service est assuré par les équipes multidisciplinaires. Bien que ce travail entre dans le cadre normal des attributions de ces équipes, et qu'il se poursuivra donc quoi qu'il arrive une fois achevée la campagne actuelle en faveur de la ratification, il a fait ces derniers temps l'objet d'une attention toute particulière. Ce type d'assistance devrait être considéré comme faisant partie intégrante des possibilités examinées dans le présent document.
II. Promotion de l'application des principes fondamentaux
de la Constitution
10. Lors des discussions qui ont eu lieu jusqu'ici, la question fondamentale qui s'est posée était de savoir comment promouvoir les principes fondamentaux de la Constitution de l'OIT ayant trait aux droits de l'homme lorsqu'un Membre n'a pas ratifié les conventions que la Conférence a adoptées sur un sujet donné. Selon un principe important du droit international consacré par la Convention de Vienne sur le droit des traités, une convention internationale du travail ne lie que les Etats qui l'ont ratifiée. Il ressort toutefois des discussions que tous admettent que certains principes fondamentaux de la Constitution de l'OIT, y compris la Déclaration de Philadelphie qui en fait partie, lient les Membres de l'OIT du fait même qu'ils ont accepté la Constitution. C'est sur cette proposition que repose, sur le plan juridique, l'application de la procédure du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration aux pays qui n'ont pas ratifié les conventions pertinentes tout autant qu'à ceux qui les ont ratifiées.
11. Les paragraphes ci-après donnent un aperçu de la discussion qui a eu lieu jusqu'ici, premièrement, sur la question de savoir s'il existe un fondement juridique pour la création de mécanismes semblables pour d'autres droits fondamentaux du travail, deuxièmement, dans le cas des droits fondamentaux pour lesquels ce fondement juridique semble exister, sur le contenu du droit ou des droits à promouvoir par ces mécanismes, et enfin, sur la procédure concrète à suivre.
12. Un document qui a été soumis à la commission à sa précédente session(7) affirme que le précédent de la liberté syndicale indique que l'Organisation a la faculté de promouvoir les objectifs et principes de la Constitution par une procédure mettant en lumière l'écart qui existe entre la pratique des Membres et les principes auxquels ils ont souscrit de leur plein gré en devenant Membres de l'Organisation(8). D'après ce document, il y aurait bel et bien un fondement constitutionnel à la création d'une procédure en matière de discrimination(9) et, même si c'est moins évident pour le travail forcé, l'interdiction de cette pratique serait inhérente à la Déclaration de Philadelphie ou pourrait en être déduite.
13. Les membres travailleurs ont jugé que cela suffisait pour aller de l'avant et élaborer une nouvelle procédure. Les membres employeurs ont estimé, quant à eux, qu'il n'y avait pas de fondement constitutionnel suffisamment explicite pour étendre ce précédent à d'autres sujets, et notamment au travail forcé. Les avis, parmi les membres gouvernementaux, étaient partagés. Par conséquent, il faudra se mettre d'accord sur ce que sont les principes essentiels de la Constitution à cet égard.
14. Naturellement, rien ne s'oppose à ce que l'on précise le fondement constitutionnel de toute action future si cela devait s'avérer nécessaire. On peut envisager plusieurs moyens pour cela, soit par d'autres discussions, soit par des moyens plus concrets. Les membres employeurs ont suggéré l'adoption par la Conférence d'une déclaration de principes fondamentaux afin de donner un fondement solide à d'autres mesures qui seraient prises dans le cadre du système de contrôle, y compris l'incorporation d'une telle déclaration dans la Constitution. Cette déclaration devrait, selon eux, reprendre la substance des conventions fondamentales et des principes de la Constitution et de la Déclaration de Philadelphie. Ils ont insisté sur le fait que le but recherché n'était pas d'édulcorer le contenu des conventions de base mais de faciliter et de préparer leur ratification. Les membres travailleurs ont insisté sur le danger qu'il y avait à adopter une déclaration de ce genre avant que le dispositif de contrôle de l'OIT ait pu être renforcé. Ils craignent qu'un mécanisme fondé sur les principes des conventions, et non sur les conventions elles-mêmes, ne marginalise ces dernières et ne constitue une régression. Compte tenu des explications complémentaires fournies par les membres employeurs, notamment au sein du Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce, et de l'assurance qu'ils ont donnée que telle n'était pas leur intention, les membres travailleurs ont accepté que la question de l'adoption d'une telle déclaration figure parmi d'autres mesures à examiner dans le cadre du présent document.
15. Le principe de l'adoption d'une déclaration des droits fondamentaux a déjà fait l'objet d'une discussion à diverses reprises. Le texte initial de la Constitution de l'OIT de 1919 faisait référence à certains de ces droits à l'article 41 (clauses ouvrières). En 1946, lorsque la Déclaration de Philadelphie a été incorporée dans la Constitution, ces clauses étant devenues inutiles, elles ont été retirées de la Constitution sans être officiellement abrogées. Quant à la Déclaration de Philadelphie, elle a d'abord été adoptée en tant que résolution de la Conférence avant d'être incorporée dans la Constitution par le biais des amendements de 1946. A sa 48e session (1964), la Conférence a adopté une résolution sur la liberté syndicale qui invitait notamment le Conseil d'administration à étudier la possibilité d'inclure dans la Constitution certains principes essentiels contenus dans les conventions nos 87 et 98. Après avoir examiné la question, le Conseil d'administration a décidé de ne pas donner suite à cette demande. Celle-ci a été réitérée dans une résolution concernant les droits syndicaux et leur lien avec les libertés civiques adoptée à la 54e session de la Conférence (1970), mais le Conseil d'administration a estimé, là aussi, qu'il n'était pas souhaitable d'aller plus loin. En 1977, la Commission de proposition de la 63e session de la Conférence internationale du Travail s'est demandé s'il était souhaitable et faisable d'inclure dans la Constitution les principes essentiels contenus dans les normes internationales concernant la protection des droits humains et syndicaux, et la résolution adoptée à l'issue de cette discussion a rappelé que la liberté syndicale et d'association et la non-discrimination sont des principes essentiels de la Constitution de l'OIT et que leur promotion constitue une obligation constitutionnelle pour tous les Etats Membres(10). Ces dernières années, les membres travailleurs ont appuyé l'élaboration d'une charte mondiale des droits des travailleurs.
16. Si l'on décide d'aller dans le sens d'une déclaration des droits fondamentaux, on devra discuter des questions de forme. Plusieurs possibilités sont à envisager, y compris l'incorporation de cette déclaration dans la Constitution. Si ce que l'on cherche à faire, c'est de faire respecter par les Membres de l'OIT certaines obligations qui n'existent pas encore indépendamment des conventions ratifiées, on devra absolument en passer par là. L'instrument d'amendement nécessaire à cet effet ne pourra entrer en vigueur qu'une fois ratifié par les deux tiers des Membres, dont cinq des plus grands pays industriels. L'autre possibilité à retenir consisterait à élaborer une déclaration qui se bornerait à énoncer ou préciser le contenu des principes qui, bien que ne figurant pas expressément dans la Constitution, sont considérés par les Membres, agissant collectivement à travers la Conférence, comme allant de pair avec toute affiliation à l'Organisation internationale du Travail et, par conséquent, comme des principes qui s'imposent à tous les Etats Membres. C'est ce qui a été fait avec la Déclaration concernant la politique d'apartheid en 1964, par exemple. Cette déclaration était fondée sur le principe constitutionnel de la non-discrimination et a donné naissance à une procédure de présentation de rapports à la Conférence, sans avoir été incorporée dans la Constitution. Une déclaration de ce genre pourrait prendre la forme d'un acte qui serait adopté par la Conférence sur la base d'une question spécifique qui figurerait à son ordre du jour, ou être adoptée, tout en gardant la forme d'une déclaration solennelle, en tant que résolution proposée conformément à l'article 17 du Règlement de la Conférence. Si l'on décide de proposer à la Conférence d'adopter une déclaration de ce type, on devra soigneusement peser le pour et le contre de chacune de ces deux procédures.
17. La question qui devra ensuite faire l'objet d'un accord est celle du contenu ou du cadre de référence des droits à promouvoir. Les membres employeurs ont fondé leur proposition, mentionnée ci-dessus, sur une déclaration concernant les droits fondamentaux discutée lors d'une réunion des employeurs tenue en 1996 qui reprend les principes fondamentaux contenus dans les conventions nos 29, 87, 98, 100, 105 et 111. La charte mondiale des droits des travailleurs mentionnée ci-dessus s'appuierait, quant à elle, sur les conventions nos 29, 87, 98, 100, 105 et 111 proprement dites, complétées par d'autres dont l'inclusion est justifiée par les principes et objectifs constitutionnels [de l'OIT](11). Le Conseil d'administration est convenu, lors de ses dernières sessions, que ces instruments constituent, avec le thème du travail des enfants (représenté actuellement par la convention no 138), les normes fondamentales de l'Organisation, ce qui devrait donc être pris en considération si une liste des principes fondamentaux devait être établie.
18. Un certain nombre d'orateurs ont évoqué, lors des discussions précédentes, la possibilité d'adopter une nouvelle procédure qui permettrait d'étendre les obligations contenues dans les conventions aux pays qui ne les ont pas ratifiées. Comme cela a déjà été précisé, cela n'est pas juridiquement possible. La procédure suivie par le Comité de la liberté syndicale, par exemple, s'appuie directement sur les principes constitutionnels de la liberté syndicale et de la protection du droit de négocier collectivement. Les conventions ne sont donc pas le fondement juridique de cette procédure, mais un simple point de référence. Le même lien pourrait être établi pour tout dispositif nouveau qui résulterait des discussions en cours.
19. Une fois établis les points de référence ou le contenu de un ou plusieurs droits définis sur la base des principes qui auront été reconnus comme étant une partie essentielle de la Constitution, on pourrait élaborer une procédure pour les promouvoir. La suggestion qu'a faite le Directeur général d'examiner la possibilité d'instituer, pour d'autres droits sociaux fondamentaux, des procédures semblables à celles de la liberté syndicale a déjà suscité des discussions sur la possibilité, soutenue par les membres travailleurs, d'établir une procédure de plainte pour violation des principes constitutionnels concernant la discrimination et le travail forcé -- qui s'appliquerait à tous les pays, qu'ils aient ou non ratifié les conventions adoptées par la Conférence sur ces sujets (dans une variante qui a été proposée lors de la discussion précédente(12), le gouvernement allemand, appuyé par le gouvernement hongrois, s'est dit prêt à envisager une extension prudente du dispositif de contrôle aux instruments concernant le travail forcé, ce qui inclut, d'après lui, l'interdiction du travail des enfants, du moins sous ses formes les plus intolérables). Dans ce cas, le Conseil d'administration constituerait un comité tripartite composé de membres désignés parmi ses propres membres pour examiner ces plaintes, qui pourraient être présentées aussi bien par les gouvernements que par les organisations d'employeurs et de travailleurs. Les attributions de ce comité dépendraient du mandat que lui confierait la Conférence conformément aux dispositions de la Constitution.
20. En novembre 1996, les membres employeurs ont formulé une proposition différente tant au sein de la Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail qu'au sein du Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international. Bien qu'ils ne l'eussent pas encore pleinement développée en tant que procédure, la proposition comportait les éléments suivants: une nouvelle procédure devrait prendre en compte la situation des pays qui n'ont pas encore ratifié les conventions fondamentales en ce qui concerne le respect et la mise en oeuvre des principes essentiels; elle devrait associer pleinement les mandants de l'OIT, mais se distinguer de la procédure suivie par le Comité de la liberté syndicale; elle pourrait s'appuyer sur des rapports présentés par les Etats Membres et des observations formulées par les organisations d'employeurs et de travailleurs; elle devrait avoir recours aux mécanismes de contrôle existants et pourrait comporter un examen conduit par la Commission de l'application des conventions et recommandations de la Conférence; elle devrait se fonder sur des principes constitutionnels et non sur des plaintes, encore que certaines réclamations émanant des mandants de l'OIT puissent être prises en considération. S'il devait être donné suite à cette proposition, il faudrait également étudier les différentes formules permettant d'avoir recours aux mécanismes de contrôle existants -- dans le cadre de la Conférence, du Conseil d'administration et de la commission d'experts.
21. D'emblée, un accord s'est dégagé au cours de la discussion sur la nécessité de renforcer les procédures de contrôle, de faire en sorte que toute nouvelle procédure reste tout à fait distincte de celle du Comité de la liberté syndicale et de ne prendre à cet égard aucune mesure qui risque d'affaiblir ou de compromettre cette procédure.
22. Sur ce point, il pourrait être utile de consulter l'annexe au présent document qui récapitule les mécanismes de contrôle existants. Celle-ci indique, en effet, qu'il existe déjà une large palette d'organes et de mécanismes. Si elle décide de donner suite à la suggestion visant à établir une nouvelle procédure, la commission voudra sans doute s'interroger sur la question de savoir si une telle procédure devrait donner lieu à la création de nouveaux organes de contrôle ou à l'adaptation du mandat des organes existants aux fins précitées.
23. En fait, le projet exposé plus haut au paragraphe 20 correspond jusqu'à un certain point à une procédure déjà prévue par la Constitution mais qui n'a pas été pleinement exploitée jusqu'à présent. Le paragraphe 6 qui précède se réfère à la nouvelle utilisation qui est faite de l'article 19, pour obtenir des rapports périodiques sur les intentions des pays Membres et sur les obstacles qui entravent la ratification des conventions fondamentales. Il n'en demeure pas moins que l'article 19 (à son paragraphe 5 e)) confère également au Conseil d'administration le pouvoir de réclamer aux pays qui n'ont pas ratifié un instrument des rapports devant préciser dans quelle mesure l'on a donné suite ou l'on se propose de donner suite à toute disposition de la convention en cause. La teneur actuelle de la Constitution ne permet pas de recourir à cette procédure pour vérifier si les principes fondamentaux de la Constitution sont respectés en tant que tels car elle ne vise que les conventions. Le texte ne prévoit pas non plus qu'elle puisse être mise en mouvement par une réclamation. Toutefois, si l'on devait parvenir à un accord quant aux principes fondamentaux, celui-ci pourrait avoir pour objet d'obtenir des informations sur l'application de dispositions des conventions qui consacrent les principes reconnus comme fondamentaux et, partant, de doter les mécanismes de contrôle des données de base nécessaires pour prendre des mesures supplémentaires.
24. Un scénario possible pourrait consister à adopter une déclaration ou une résolution lors de la session de 1998 de la Conférence par laquelle celle-ci déciderait des principes jugés suffisamment fondamentaux pour accorder à leur promotion -- que les conventions correspondantes aient ou non été ratifiées -- un rang de priorité particulier. Lorsqu'il étudiera la possibilité d'adopter une déclaration ou une résolution, le Conseil d'administration pourrait, parallèlement à cet examen, envisager une nouvelle procédure permettant d'évaluer la mesure dans laquelle les principes constitutionnels convenus sont respectés, en vue d'en améliorer l'application. L'examen d'une telle procédure devrait s'étendre aux effets qu'elle pourrait exercer sur le fonctionnement des mécanismes actuels, à la façon dont les réclamations des organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi que des gouvernements pourraient être formulées, de même qu'aux délais et aux modalités à prévoir pour certaines situations particulières.
25. Le gouvernement des Etats-Unis a proposé que l'OIT conduise des examens par pays sur le respect des normes fondamentales du travail, et il a précisé qu'il était disposé à être le premier pays examiné, étant entendu que tous les autres pays suivraient ensuite son exemple(13). Ces examens par pays s'appliqueraient, selon les termes de cette proposition, à tous les Etats Membres de l'Organisation, qu'ils aient ou non ratifié les conventions pertinentes. Les modalités de ces examens n'ont pas encore été étudiées.
26. D'autres moyens pourraient également être étudiés pour la promotion des principes constitutionnels avec ou sans le concours d'un accord explicite quant à la teneur de ces principes. Comme cela est indiqué plus haut, plusieurs moyens d'atteindre ces objectifs pourraient être envisagés, qui ne sont pas mutuellement incompatibles. L'un de ces moyens pourrait consister en un rapport présenté par le Directeur général sur le respect des droits fondamentaux de l'homme, qui se fonderait sur les travaux des organes de contrôle.
27. Le présent document expose toute une série de mesures possibles qui permettraient de renforcer les procédures de contrôle de l'OIT en ce qui concerne les droits fondamentaux des travailleurs et pourraient, ensemble ou séparément, représenter l'amorce de nouvelles améliorations. L'objet même de ce document n'est pas d'anticiper sur les résultats de la discussion, mais simplement de rappeler de façon systématique les propositions qui ont été formulées jusqu'à présent, en évoquant tantôt leur contexte constitutionnel, tantôt leurs principales implications et en indiquant les questions ou les différentes possibilités qui devraient être examinées en profondeur si l'on devait décider de donner effet à l'une quelconque de ces propositions. Bien entendu, le Bureau est prêt à préparer une documentation plus détaillée à la lumière des discussions tenues au sein de la commission et du Conseil d'administration pour autant qu'elle se révèle nécessaire. Certaines des propositions n'appelleront guère de développement tandis que d'autres demanderont davantage d'efforts. La remarque que le Bureau juge indispensable de formuler à ce stade est que les diverses propositions ne semblent pas s'exclure l'une l'autre. Certaines pourraient même être mises en oeuvre simultanément, d'autres pourraient être développées en vue de se compléter, mais sans qu'aucune mesure doive nécessairement être prise pour permettre qu'une autre soit appliquée. La commission est, par conséquent, invitée à indiquer les moyens par lesquels l'OIT pourrait donc aller de l'avant et tirer profit des possibilités qui s'offrent à elle de protéger et de promouvoir les droits fondamentaux des travailleurs.
Genève, le 19 février 1997.
1. Des valeurs à défendre, des changements à entreprendre, rapport du Directeur général, Conférence internationale du Travail, 81e session, 1994. Voir, en particulier, les pages 52 et suivantes.
2. Documents GB.264/6 (nov. 1995), GB.265/LILS/7 (mars 1996) et GB.267/LILS/5 (nov. 1996).
3. Document GB.267/9/2, paragr. 79 et 80.
4. Convention (no 29) sur le travail forcé, 1930; convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951; convention (no 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957; convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973.
5. Document GB.268/LILS/7.
6. Document GB.264/LILS/5, paragr. 53.
7. Document GB.267/LILS/5, paragr. 22.
8. Document GB.267/LILS/5, paragr. 14.
9. C'est l'argument qui a été avancé pour justifier l'adoption par la Conférence, en 1964, de la Déclaration concernant la politique d'apartheid. Voir, par exemple, Compte rendu des travaux, Conférence internationale du Travail, 48e session, 1964, pp. 842 et 843.
10. Résolution concernant la promotion, la protection et le renforcement de la liberté syndicale, des droits syndicaux et des autres droits de l'homme, paragr. 2 a), Conférence internationale du Travail, 63e session, 1977.
11. Voir document GB.261/5/27 (nov. 1994), paragr. 32, et L'OIT vers le XXIe siècle, document présenté par le groupe des travailleurs du Conseil d'administration, nov. 1993, p. 29.
12. Document GB.267/9/2, paragr. 19 et 43.
13. D'autres pays, parmi lesquels figurent le Chili, la République de Corée, la Finlande, la Jordanie et la Suisse, ont accepté de faire l'objet d'études visant en particulier à mesurer comment et jusqu'à quel point ils ont été en mesure de convertir les bienfaits du développement économique résultant de la libéralisation des échanges en une progression simultanée du développement social. Ces études par pays sont donc à distinguer des examens par pays proposés par les Etats-Unis.
Les mécanismes de contrôle de l'OIT
Les mécanismes de contrôle de l'OIT ont progressivement évolué à partir des fondements établis par la Constitution, au fil des fonctions qui leur ont été assignées par la Conférence et le Conseil d'administration. Les divers organes et fonctions évoqués ci-après forment un tout homogène.
1. Soumission aux autorités compétentes
En vertu de l'article 19 de la Constitution, tous les Etats Membres sont tenus dans le délai d'un an à compter de l'adoption d'une convention ou d'une recommandation, ou de 18 mois pour les Etats fédératifs et dans les cas exceptionnels, de soumettre l'instrument à l'autorité ou aux autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, en vue de la transformer en loi ou de prendre des mesures d'un autre ordre (paragraphes 5 b) pour les conventions et 6 b) pour les recommandations). Il n'existe aucune autre obligation en ce qui concerne les conventions non ratifiées, sauf pour ce qui est des rapports sur les conventions non ratifiées et les recommandations (voir ci-dessous).
2. Rapports sur les conventions ratifiées
Lorsqu'une convention a été ratifiée, un Etat est tenu, en vertu de l'article 22 de la Constitution, de présenter des rapports périodiques sur la législation et la pratique au regard de la convention. Les périodes de présentation des rapports ont été modifiées à plusieurs reprises et les rapports sont maintenant dus à intervalles de deux à cinq ans, encore que des rapports puissent être demandés plus fréquemment si nécessaire. Les rapports généraux doivent être soumis une fois par an. Il convient de noter que les ratifications actuelles (plus de 6 400) aboutissent pratiquement à 2 000 rapports chaque année.
Dans le cas des territoires non métropolitains, les Etats sont tenus en vertu de l'article 35 de la Constitution de faire rapport, comme au titre de l'article 22, sur l'application des conventions qu'ils ont déclarées applicables à ces territoires. Il y a environ un millier de déclarations d'application aux territoires non métropolitains.
Les Etats sont tenus, en vertu du paragraphe 2 de l'article 23 de la Constitution, de communiquer une copie de leurs rapports aux organisations les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs de leur pays, et ces organisations peuvent formuler des observations sur ces rapports. Il existe aussi une obligation en vertu de l'article 5 d) de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, de tenir des consultations périodiques avec ces organisations sur les questions que peuvent poser les rapports à présenter au Bureau international du Travail au titre de l'article 22 de la Constitution.
3. Rapports sur les conventions non ratifiées et les recommandations
En vertu des paragraphes 5 e) et 6 d) de l'article 19 de la Constitution, le Conseil d'administration peut exiger de chaque Etat Membre des rapports sur l'état de (sa) législation et sur (sa) pratique concernant la question qui fait l'objet de la convention ou de la recommandation, en précisant dans quelle mesure l'on a donné suite ou l'on se propose de donner suite à toutes dispositions (de la convention ou de la recommandation). S'il s'agit d'une convention, l'Etat devra aussi indiquer quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification d'une telle convention. Ces rapports sont examinés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations (voir ci-dessous) et font l'objet d'une étude d'ensemble qui est examinée chaque année par la Conférence.
En outre, dans le cadre de la procédure adoptée en 1996 par le Conseil d'administration, les Etats qui n'ont pas ratifié une ou plusieurs des conventions fondamentales de l'OIT (nos 29 et 105 sur le travail forcé, nos 87 et 98 sur la liberté syndicale, nos 100 et 111 sur la discrimination et no 138 sur l'âge minimum d'admission au travail ou à l'emploi) sont tenus, en vertu de l'article 19 de la Constitution, de faire rapport tous les quatre ans sur les obstacles à la ratification.
4. Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations
La commission d'experts a été créée en 1926 par la Conférence internationale du Travail et a tenu sa première session en 1927 pour examiner les rapports soumis par les gouvernements et les organisations d'employeurs et de travailleurs au titre des articles 19, 22 et 35 de la Constitution. Il s'agit d'un organe composé de 20 experts juridiques indépendants, désignés par le Conseil d'administration sur proposition du Directeur général, qui se réunit une fois par an à Genève. Cet organe publie un rapport constitué comme suit:
- un rapport général, avec le texte de ses observations, publié dans le rapport III(4A) pour chaque session annuelle de la Conférence;
- une étude d'ensemble, publiée par le rapport III(4B), résumant les rapports reçus au titre de l'article 19 de la Constitution sur les conventions non ratifiées et les recommandations.
La commission d'experts adopte aussi des demandes directes qui, pour des raisons d'économie, sont adressées directement aux gouvernements mais ne sont pas présentées à la Conférence. Les observations et les demandes directes sont publiées dans la base de données ILOLEX mise à jour annuellement sur CD-ROM (et seront bientôt disponibles en ligne), et il est prévu d'y inclure aussi les études d'ensemble dans les futures éditions.
5. Commission de l'application des normes de la Conférence
Une des commissions permanentes de la Conférence internationale du Travail à sa session annuelle est la Commission de l'application des normes, qui est tripartite. Cette commission discute le rapport de la commission d'experts et convoque habituellement les représentants de certains gouvernements dont la situation est mentionnée dans le rapport de la commission d'experts afin de procéder à un examen plus approfondi de leur situation.
6. Réclamations présentées en vertu de l'article 24 de la Constitution
La Constitution prévoit qu'une réclamation pourra être adressée ... par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré. S'il juge cette réclamation recevable, le Conseil d'administration constitue d'ordinaire un comité tripartite composé de certains de ses membres pour l'examiner et formuler toutes les recommandations qu'il pourra juger utiles.
7. Plaintes en vertu de l'article 26 de la Constitution
La Constitution prévoit à l'article 26 que chacun des Membres pourra déposer une plainte au Bureau international du Travail contre un autre Membre qui, à son avis, n'assurerait pas d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention que l'un et l'autre auraient ratifiée. Le Conseil d'administration peut, s'il le juge à propos, saisir une commission d'enquête, généralement composée de trois personnes indépendantes. La même procédure pourra être engagée par le Conseil soit d'office, soit sur la plainte d'un délégué à la Conférence. Les commissions d'enquête procèdent généralement à des auditions et à des investigations sur place avant de formuler leurs conclusions et recommandations.
8. Procédures spéciales en matière de liberté syndicale
Le Comité de la liberté syndicale est un comité tripartite du Conseil d'administration créé en accord avec le Conseil économique et social des Nations Unies en 1950. Ce comité est habilité à examiner les plaintes émanant d'organisations d'employeurs et de travailleurs selon lesquelles des Etats Membres de l'OIT ne respectent pas les principes fondamentaux de la liberté syndicale. Ces plaintes peuvent être examinées, que le pays en cause ait ratifié ou non les conventions de l'OIT sur le sujet, étant donné que la procédure repose sur les principes constitutionnels. Si le pays a ratifié les conventions, les conclusions du comité font l'objet d'une action de suivi de la part de la commission d'experts.
La Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale a également été créée en accord avec l'ECOSOC en même temps que le Comité de la liberté syndicale. La commission examine le même type de plaintes que le Comité de la liberté syndicale, mais pour cela elle a besoin du consentement du gouvernement intéressé. Elle peut aussi examiner des plaintes en violation de la liberté syndicale contre des Etats non Membres de l'OIT -- et elle l'a fait à plusieurs reprises -- lorsque ces plaintes lui sont adressées par l'Organisation des Nations Unies et que le pays y consent. Les groupes d'experts de la commission sont composés de trois experts indépendants nommés par le Conseil d'administration.
9. Contacts directs
Dans le cadre d'une procédure adoptée en 1964, un pays peut demander des contacts directs pour discuter de questions soulevées par les organes de contrôle. Dans ces cas, le Directeur général nomme un représentant -- qui peut être un fonctionnaire du Bureau ou une personne indépendante -- pour examiner la situation avec le gouvernement intéressé et les partenaires tripartites dans le pays. Durant ces contacts directs, le mécanisme de contrôle est mis en suspens pour une année pour permettre de résoudre la difficulté.
10. Etudes spéciales sur la discrimination
En 1973, le Conseil d'administration a adopté une procédure pour la réalisation d'études spéciales sur la discrimination, qui n'a pas encore été utilisée avec satisfaction. Dans le cadre de cette procédure, une demande d'étude spéciale peut être adressée par un Etat Membre ou par une organisation d'employeurs ou de travailleurs sur des questions précises les concernant. Si le gouvernement intéressé accepte cette étude, le Directeur général doit examiner les modalités de son exécution. Ces études spéciales ne se limitent pas aux seuls pays ayant ratifié des conventions de l'OIT.
11. Multinationales
Une procédure (spéciale) pour l'examen des différends relatifs à l'application de la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale a été adoptée en 1980 et révisée en 1986. Cette procédure prévoit des demandes d'interprétation de la Déclaration par la Sous-commission sur les entreprises multinationales du Conseil d'administration. Cette procédure ne vise pas l'examen de l'application des normes mais la Déclaration elle-même.
12. Procédures ad hoc
Le BIT a, de temps en temps, recours à diverses procédures ad hoc. On peut citer parmi ces procédures la longue série des rapports du Directeur général sur l'effet donné à la Déclaration concernant l'action contre l'apartheid en Afrique du Sud (dont la publication a cessé), ainsi que sur la situation des travailleurs dans les territoires arabes occupés; ces rapports étaient (ou sont) présentés directement à la Conférence pour discussion. D'autres procédures, au nombre desquelles on peut citer divers types d'études spéciales, ont été appliquées en diverses occasions.
13. Assistance fournie par le Bureau international du Travail
Le Bureau international du Travail fournit une assistance considérable à ses mandants pour l'application des normes internationales du travail. Cette assistance est le plus souvent prodiguée par l'intermédiaire des équipes consultatives multidisciplinaires, soit en réponse à des demandes de gouvernements ou d'organisations d'employeurs ou de travailleurs, soit dans le cadre des travaux habituels du Bureau destinés à conseiller les Etats Membres. Toutes les activités de coopération technique et l'assistance fournie par le Bureau doivent être en harmonie avec les normes, l'un des objectifs importants étant de toujours faciliter la ratification ou l'application des normes de l'OIT. Les travaux consultatifs du Bureau et l'assistance qu'il fournit sont étroitement liés aux mécanismes de contrôle.