GB.271/3/1 |
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TROISIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Projet concernant une éventuelle Déclaration de principes
de l'OIT sur les droits fondamentaux et le mécanisme
de suivi approprié, pour examen à la 86e session (1998)£
de la Conférence internationale du Travail
Table des matières
II. Le mécanisme de suivi de la Déclaration
Annexes
1. A sa 270e session, le Conseil d'administration a décidé d'inscrire à l'ordre du jour de la 86e session de la Conférence internationale du Travail une question supplémentaire concernant l'examen d'une éventuelle déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux relevant de son mandat et d'un mécanisme de suivi approprié. Il a demandé au Bureau de préparer des documents pertinents, en tenant compte de toutes les vues exprimées au cours des débats et en étroite consultation avec les mandants.
2. Conformément à cette demande, le Directeur général a, par l'intermédiaire du président du groupe gouvernemental, provoqué le 20 janvier 1998 une réunion de tous les gouvernements intéressés au sein et hors du Conseil pour leur présenter un non-document(1) relatif à la Déclaration et à son mécanisme de suivi. L'objet de ce non-document était d'aider à cristalliser les réflexions de l'ensemble des parties intéressées et de permettre ainsi au Bureau de recueillir les orientations nécessaires en vue d'établir le document proprement dit.
3. Le non-document a été simultanément mis à la disposition des représentants des employeurs et des travailleurs qui ont été invités à une réunion de consultation avec le Bureau le 26 janvier 1998.
4. Le Bureau a été, par la suite, invité à diverses réunions gouvernementales, régionales ou interrégionales, pour répondre aux questions relatives aux éléments proposés pour le texte et expliquer l'économie du mécanisme de suivi envisagé. Il a ensuite reçu des groupes régionaux et interrégionaux des commentaires substantiels par écrit. Il a également procédé à des échanges d'informations avec les représentants des employeurs et des travailleurs.
5. De façon générale, ces commentaires portent une appréciation favorable sur la méthode suivie par le Bureau. Tous ont considéré que le non-document constituait une base de réflexion utile. L'ampleur et la diversité de ces commentaires ont placé cependant le Bureau devant une tâche difficile.
6. Le Directeur général a estimé qu'à défaut de pouvoir retenir intégralement toutes les idées il devrait s'efforcer de tenir compte de l'esprit des différentes positions pour présenter une base de discussion améliorée, en s'efforçant par ailleurs de maintenir la cohérence générale du texte et la viabilité pratique du dispositif de mise en œuvre. Ces deux aspects sont repris successivement ci-dessous.
I. Le texte de la Déclaration
7. Le non-document visait à fournir les éléments dont la présence semblait nécessaire -- sinon suffisante -- pour préciser la base juridique et de principe de la Déclaration et en comprendre la portée.
8. Ce texte a d'abord fait l'objet de certains commentaires quant à son style, notamment son caractère par trop aride ou juridique ainsi que l'accumulation des négations. Sans avoir la prétention de faire œuvre littéraire, le Bureau s'est efforcé de tenir compte de l'ensemble des observations qui ne sont pas devenues sans objet par suite de l'élimination des paragraphes correspondants. Une fois le contenu éventuellement accepté dans ses grandes lignes, le document pourra, de toute manière, être perfectionné avant d'être soumis à la Conférence.
9. En ce qui concerne le préambule, certains ont considéré que, pour renforcer le caractère solennel de la Déclaration, il serait préférable de s'écarter du modèle des résolutions et d'éliminer, purement et simplement, le préambule. D'autres ont, au contraire, estimé que le préambule n'était pas assez exhaustif et devrait en particulier faire de plus nombreuses références à la Déclaration de Philadelphie et surtout à la Déclaration et au Programme d'action du Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, mars 1995). Certains ont également souhaité qu'il soit fait référence à d'autres instruments internationaux.
10. En réponse à ces observations, il convient de rappeler d'abord que le préambule remplit une fonction nécessaire. L'idée initiale était de souligner que, dans la logique et la pratique constitutionnelles de l'OIT, les Etats Membres se reconnaissent certains devoirs en matière de droits fondamentaux, même lorsqu'ils n'ont pas ratifié les conventions y afférentes. A la lumière des commentaires, il semble opportun de mettre plus explicitement en relief la signification de la Déclaration de l'OIT sur les droits fondamentaux par rapport à des événements extérieurs récents et en particulier à la Déclaration et au Programme d'action adoptés par le Sommet social de Copenhague. Il s'agirait de souligner le rôle incontournable que l'OIT est appelée à jouer pour mettre en œuvre cet objectif du Programme d'action de Copenhague en raison de son mandat exclusif et de sa structure tripartite.
11. De très nombreux commentaires ont été formulés au sujet du dispositif, entre autres en ce qui concerne certains doubles emplois entre le préambule et le dispositif. La réorientation du préambule, qui conduit à axer le dispositif de manière plus spécifique sur la signification de la Déclaration par rapport au contexte extérieur à l'OIT, devrait permettre de répondre à un certain nombre de ces remarques.
12. Les considérations finales figurant à la fin du non-document ont également suscité un certain nombre de remarques. Ces considérations finales couvrent pour l'essentiel des éléments déjà implicites dans le texte qu'il était apparu opportun de récapituler et de souligner dans une section séparée afin d'apaiser certaines craintes. L'avant-projet présenté au Conseil s'efforce de résoudre le problème en intégrant trois de ces quatre considérations dans le texte lui-même, aux endroits qui paraissaient le mieux s'y prêter. Elles ont en commun de rappeler que la Déclaration doit être considérée comme un complément et non comme une alternative à l'action normative tant en ce qui concerne les Etats que l'Organisation elle-même.
13. Reste cependant la considération finale la plus sensible selon laquelle la Déclaration ne peut être utilisée à des fins protectionnistes ou pour remettre en cause l'avantage comparatif de pays, aux niveaux de salaires et de protection sociale moins développés. Pour certains, cette précision n'est ni nécessaire ni souhaitable mais, pour d'autres, elle est si importante qu'elle devrait figurer dans le dispositif. Quelques mots d'explication quant à sa raison d'être et à sa signification pourront peut-être aider à décider de son maintien et de sa place éventuelle dans le texte.
14. La considération envisagée, si elle fait écho en substance au paragraphe 4 de la Déclaration ministérielle de Singapour, se place dans une perspective différente pour la simple raison que l'OIT n'est pas compétente en matière commerciale et qu'il ne lui appartient pas de s'engager directement dans un débat de fond au sujet de l'élimination des obstacles à la libéralisation des échanges. En revanche, l'OIT, en tant qu'élément du système multilatéral et en tant qu'autorité ayant spécifiquement compétence pour se prononcer en matière de droits sociaux fondamentaux, est parfaitement dans son rôle en proclamant que la Déclaration -- pas davantage qu'elle n'est censée modifier les obligations juridiques «internes» des Membres -- ne saurait servir à quiconque de base ou de prétexte pour se soustraire aux obligations résultant pour eux du système commercial multilatéral. Si l'on est d'accord sur cette démarche, il devrait être assez aisé de l'incorporer à un endroit approprié du dispositif.
15. A la lumière de ce qui précède et sans préjudice de la procédure de suivi qui sera examinée ci-après, le Conseil d'administration voudra sans doute examiner l'avant-projet de Déclaration figurant ci-après (annexe I) et, selon le cas, autoriser le Directeur général à le communiquer à la Conférence, avec tels amendements qui pourront paraître nécessaires.
II. Le mécanisme de suivi de la Déclaration
16. Cette partie a fait l'objet de commentaires abondants au cours des consultations informelles et occupe une place importante dans les commentaires communiqués au Bureau. De façon générale, ils expriment le souci d'obtenir davantage de précision quant aux grandes lignes du mécanisme ainsi que celui de réduire le nombre d'alternatives.
17. Une remarque préliminaire s'impose à cet égard. Si les objectifs et la nature du suivi doivent être clairement définis, l'ensemble des modalités n'ont pas besoin d'être précisées dans les moindres détails techniques et ne sauraient sans doute l'être pour deux raisons: en premier lieu, certaines de ces modalités relèvent de la compétence du Conseil et n'ont pas à être approuvées par la Conférence (par exemple, le contenu précis des rapports qui pourraient être demandés à intervalles rapprochés sur la base de l'article 19); en second lieu, les modalités doivent être adaptées à des réalités dont certaines ne peuvent être connues au départ (par exemple, le volume des rapports à attendre des pays qui n'ont pas ratifié les conventions). Ceci dit, il est clair que le Conseil ne saurait se voir octroyer «carte blanche» pour finaliser le mécanisme de suivi. Les principes et les objectifs ainsi que les grandes lignes du mécanisme envisagé devront, après consultations appropriées, avoir été mis au point de manière plus complète au moment de l'adoption de la Déclaration. On reviendra plus en détail sur ces aspects en examinant successivement les deux éléments dont il semble maintenant accepté qu'ils devraient faire partie de ce mécanisme de suivi.
1. Le suivi en ce qui concerne les pays qui n'ont pas ratifié
18. Il s'agit de l'élément essentiel à l'origine du projet de Déclaration. Il viserait à obtenir des Etats qui n'ont pas ratifié les conventions pertinentes de rendre régulièrement compte de la situation et de leurs efforts en direction des principes et objectifs qu'elles développent. Cette demande s'appuierait sur l'article 19, paragraphe 5 e)(2) de la Constitution qui, indépendamment même de la Déclaration, permet au Conseil de demander des rapports au sujet des conventions non ratifiées. Il ne s'agirait cependant pas de demander chaque fois, comme le prévoit cet article, des rapports détaillés sur les obstacles à la ratification issus de la loi et de la pratique par rapport aux dispositions spécifiques des conventions pertinentes. Il s'agirait simplement, selon la logique de la Déclaration, de demander au Membre concerné de fournir des indications générales sur les modifications éventuelles intervenues depuis le premier rapport complet dans sa législation et sa pratique en direction des objectifs susvisés, conformément à la première partie de la disposition qui prévoit de faire rapport «sur l'état de sa législation et sur sa pratique concernant la question qui fait l'objet de la convention» («the position of its law and practice, in regard to the matters dealt with in the convention»). Dans la mesure où la loi et la pratique resteront dans la plupart des cas les mêmes d'une année à l'autre, il serait simplement demandé de signaler les éventuels changements intervenus à cet égard depuis le rapport précédent. Les informations soumises par les gouvernements seront communiquées aux organisations d'employeurs et de travailleurs conformément à l'article 23, paragraphe 2, de la Constitution (3) .
19. Les informations recueillies à travers ces rapports des gouvernements et les éventuels commentaires que pourront communiquer, conformément à la pratique suivie en matière d'examen de rapports au titre de l'article 19, les organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées, peuvent être traitées selon deux voies principales, sans pour autant exclure la possibilité de solutions intermédiaires évoquées au cours des consultations et en particulier celle qui consisterait à combiner un examen préalable des rapports par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à la voie du Conseil.
a) Examen par la Commission d'experts pour l'application
des conventions et recommandations et par la Commission
de l'application des normes de la Conférence
20. Il s'agit de la voie que suivent, conformément à la pratique établie depuis longtemps et au Règlement de la Conférence, les études d'ensemble faites en vertu de l'article 19 ainsi que les études spéciales introduites depuis 1995 en ce qui concerne les droits fondamentaux. Les études d'ensemble de la commission d'experts, établies à partir d'un projet préparé par le Bureau, sont communiquées à la Commission de l'application de la Conférence. L'application de cette solution aurait l'avantage de suivre un schéma qui existe déjà et ne demanderait aucune modification réglementaire. Certains ont cependant objecté qu'elle ne correspond pas à la spécificité de l'objectif poursuivi, lequel n'est pas d'examiner les obstacles à la ratification qui peuvent résulter de dispositions spécifiques de la législation et de la pratique nationales, mais de promouvoir le principe de la convention en fournissant, le cas échéant, une aide pratique et technique. Quelques doutes ont également été exprimés quant à la possibilité pratique pour la commission d'experts comme pour la Commission de la Conférence d'accorder le temps et le soin voulus à l'examen des rapports, compte tenu du volume croissant de rapports et de documents qu'elles ont à examiner.
b) Examen par le Conseil d'administration
21. Cette seconde voie consisterait à confier l'examen de ces rapports au Conseil d'administration. Les prérogatives constitutionnelles du Conseil -- dont il ne faut pas perdre de vue qu'il est formellement habilité à se prononcer en matière d'application des conventions -- le rendent apte, en principe, à s'acquitter de cette mission. Le Conseil, compte tenu des réformes apportées à son fonctionnement et du rôle nouveau dévolu à ses commissions, devrait disposer du temps nécessaire pour examiner les rapports en question. Toutefois, afin d'assurer une procédure contradictoire, garante d'objectivité, le Règlement devrait être aménagé pour que les Etats non membres du Conseil dont le rapport viendrait à être examiné puissent s'exprimer.
22. Cette solution a soulevé cependant deux sortes de questions: d'une part, quant à la manière dont le Conseil pourrait examiner les rapports soumis par les Membres (ainsi que tous commentaires éventuels des organisations d'employeurs et de travailleurs) et, d'autre part, quant à l'opportunité et aux conditions d'un rapport éventuel à la Conférence.
23. En ce qui concerne les modalités d'examen, le Directeur général considère qu'il s'agit là d'aspects que seule l'expérimentation permettra de traiter en pleine connaissance de cause et qu'il serait assez vain de prétendre régler entièrement à l'avance étant donné que l'ampleur de la tâche est difficile à mesurer à ce stade. Pour cette raison, il suggère un plan d'expérimentation de quatre ans couvrant un cycle complet de suivi tel qu'examiné ci-après; au terme de cette phase, la Conférence sera appelée à confirmer ou modifier ce dispositif. L'application normale du Règlement du Conseil d'administration devrait suffire dans l'intervalle. On peut en donner quelques illustrations à propos de trois questions évoquées au cours des consultations:
- nécessité d'un filtrage: il n'est pas certain que le volume des rapports et des commentaires qui seront reçus, collationnés et regroupés par catégorie au Bureau exige une très grande sélectivité; quand bien même ce serait le cas, il appartiendrait tout naturellement au Président en consultation avec les Vice-présidents d'organiser les débats de manière appropriée et de sélectionner les aspects ou situations qui paraissent devoir être examinés en priorité. Il restera loisible à tout membre du Conseil ou à tout groupe de proposer une motion pour modifier la séquence du débat;
- renvoi à une commission: il sera toujours loisible au Conseil de créer une commission tripartite pour l'examen des rapports en prenant par exemple modèle sur ce qui a été fait pour l'examen et l'évaluation des rapports reçus sur la suite donnée à la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale. Alternativement, comme indiqué ci-dessus, le Conseil pourrait choisir de renvoyer cet examen préalable à la commission d'experts;
- publicité ou non des débats: ce point peut être très facilement décidé conformément à l'article 8 du Règlement du Conseil d'administration.
24. Comme indiqué ci-dessus, le Règlement actuel du Conseil comporte une lacune en ce qui concerne la représentation aux débats des Etats qui ne font pas partie du Conseil. Ce problème pourrait être très facilement résolu par un amendement à l'article 5bis du Règlement du Conseil(4) .
25. En ce qui concerne la soumission éventuelle d'un rapport du Conseil à la Conférence: comme indiqué précédemment, le Conseil a toutes les prérogatives constitutionnelles nécessaires pour conduire et conclure un débat de la nature de celui qui est envisagé. Il convient néanmoins de rappeler que, conformément à l'article 7 du Règlement de la Conférence, les «informations et rapports [...] communiqués par les Membres conformément à l'article 19 de la Constitution» sont censés être examinés par la Commission de l'application de la Conférence. Cette disposition vise de manière spécifique «les informations concernant les conventions et recommandations» alors que les rapports de suivi ne porteront pas sur le contenu des conventions mais sur les principes et objectifs constitutionnels auxquels elles visent à donner effet. Il sera peut-être préférable, si l'on veut écarter l'examen par la Commission de l'application de la Conférence de ces rapports, de procéder à un amendement approprié afin de dissiper toute équivoque.
26. Reste cependant à savoir si la Conférence elle-même ne devrait pas être saisie d'un tel rapport. La réponse à cette question pourrait de nouveau être trouvée dans l'application normale du Règlement. Celui-ci prévoit en effet que le Conseil fait un rapport sur ses travaux à la Conférence par le truchement de son Président. Il appartiendrait donc à ce dernier, en consultation avec le bureau du Conseil, d'accorder dans ledit rapport la place qu'elles mériteront sans doute aux délibérations du Conseil relatives à cette nouvelle activité. Cette partie du rapport pourra alors faire l'objet de commentaires en plénière mais ne pourra conduire, sans sortir du cadre réglementaire, à des conclusions.
27. Le Conseil est donc invité à se prononcer sur l'alternative présentée ci-dessus. S'il choisit la première branche (paragraphe 20), aucune modification du Règlement ne serait nécessaire. Il conviendrait toutefois de revoir la durée et les modalités des réunions de la commission d'experts et de la Commission de la Conférence. S'il choisit la seconde (paragraphes 21 à 26), le seul amendement indispensable au Règlement du Conseil concernerait le droit des Etats concernés d'être entendu. Cet amendement pourrait être introduit devant le Conseil d'administration une fois la Déclaration acceptée.
28. L'idée d'un rapport global du Directeur général donnant une vision d'ensemble des progrès aussi bien pour les Etats ayant ratifié les conventions relatives aux droits fondamentaux que pour ceux qui ne l'ont pas fait a été introduite lors de la discussion au Conseil de l'inscription à l'ordre du jour de la 86e session de la Conférence de la question relative à la Déclaration en novembre 1997.
29. La question s'est rapidement posée au cours des consultations de savoir quelle devait être la place de ce nouvel élément dans le dispositif général de suivi. Devrait-il compléter le mécanisme précédemment évoqué visant les pays qui n'ont pas ratifié les conventions fondamentales ou le remplacer? Comme le Directeur général en avait émis l'opinion en présentant le non-document, c'est en définitive la première conception qui semble devoir s'imposer. Il est en effet difficile de concevoir un rapport global autonome ou visant à se substituer aux autres procédures. Le rapport global doit nécessairement tirer sa substance des informations systématiquement recueillies et vérifiées selon les procédures pertinentes pour chacune des catégories de pays concernés, c'est-à-dire selon la procédure de l'article 22 (ou les procédures de réclamation ou de plainte lorsqu'elles ont été mises en œuvre) pour les pays qui ont ratifié, et, selon la procédure dérivée de l'article 19, telle qu'elle vient d'être décrite, pour les autres. L'objet de ce rapport global serait donc de mettre en perspective les informations dûment établies de manière à obtenir avec un meilleur recul et un meilleur sens des proportions un panorama général des évolutions positives et négatives. Aucun fardeau administratif supplémentaire ne serait mis à la charge des mandants. Ce rapport permettrait de mieux identifier la nature des difficultés persistantes et significatives comme les causes des succès rencontrés et, à partir de là, d'ajuster les moyens d'assistance ou autres à mettre en œuvre.
30. Pour que ce rapport global puisse recevoir l'attention qu'il mérite, il y aurait tout avantage à ce que chaque catégorie de principes fondamentaux soit couverte à tour de rôle selon un cycle de quatre ans qui devrait être en phase par rapport au cycle existant des rapports dus au titre de l'article 22 sur l'application des conventions relatives aux droits fondamentaux. Resterait alors à déterminer de quelle manière ce rapport devrait être établi et discuté.
31. Si l'objectif du rapport global est bien celui qui vient d'être décrit, il serait nettement distinct de celui des «études d'ensemble» classiques. Ces études d'ensemble regroupent, d'une part, l'analyse des difficultés ou obstacles juridiques à la ratification résultant des divergences entre la loi et la pratique nationales et les dispositions spécifiques de la convention et, d'autre part, les problèmes d'application qui se sont posés pour les pays ayant ratifié. Le rapport global viserait, pour sa part, à apprécier l'évolution de la situation dans l'ensemble des Membres par rapport aux objectifs généraux des conventions susvisées. Deux conséquences semblent dès lors devoir en découler. Premièrement, cette tâche de mise en perspective devrait être confiée au Directeur général comme cela a du reste déjà été envisagé, puisqu'il ne s'agirait en définitive que d'offrir un support à la discussion à partir d'informations déjà existantes; deuxièmement, l'objectif serait essentiellement de faire le point de la situation à l'intention de l'opinion et, sur un plan plus pratique, d'évaluer les moyens à mettre en œuvre au sein de l'Organisation; en conséquence, il semblerait plus approprié de procéder à cet examen dans un cadre tripartite plutôt que dans une instance de caractère juridique. A supposer que ce point soit confirmé, il faudrait alors déterminer si cette discussion tripartite devrait se tenir au Conseil ou à la Conférence. La Conférence pourrait offrir l'avantage d'une discussion universelle et plus approfondie grâce au temps dont elle dispose. Elle comporte cependant un certain danger de confusion des procédures et il faudrait, si elle devait être choisie, qu'il soit bien clair qu'elle n'est en rien censée se substituer aux procédures établies ou remettre en cause leurs résultats.
32. Resterait alors à déterminer si ce rapport serait traité comme l'actuel rapport du Directeur général et ses annexes dans le cadre de la discussion générale, ce qui limiterait la possibilité d'une véritable discussion, ou comme une sorte de question récurrente de l'ordre du jour qui pourrait être renvoyée à une commission existante ou à créer. Une solution intermédiaire, telle que celle qui avait été adoptée pour l'examen du rapport concernant le suivi de la Déclaration sur l'apartheid (lequel était renvoyé à un comité de dimension restreinte), pourrait être envisagée.
33. A la lumière de ce qui précède, le Conseil est invité à préciser s'il souhaite qu'un rapport global tel que décrit ci-dessus soit établi par le Directeur général et, dans l'affirmative, s'il devrait être discuté --
i) par le Conseil d'administration;
ii) par la Conférence (selon les modalités esquissées ci-dessus: plénière, commission technique existante ou à créer, comité restreint);
iii) selon une combinaison des deux solutions (le Conseil d'administration communiquerait le rapport du Directeur général et ses commentaires propres à la Conférence pour examen par celle-ci).
III. Conclusions
34. Les développements qui précèdent, pas d'avantage que l'avant-projet figurant ci-après, n'ont pas la prétention de présenter un produit fini. Leur objectif est simplement de faire avancer le processus au terme duquel la Conférence devrait se trouver saisie de propositions formelles en ce qui concerne le texte d'une Déclaration et de son mécanisme de suivi. Deux précisions méritent d'être apportées à cet égard.
35. Premièrement, il a semblé préférable à ce stade de ne pas aborder certains aspects qui pourront être plus utilement discutés lorsque le Conseil aura fixé les orientations demandées au sujet des deux éléments du mécanisme de suivi. C'est ainsi que l'on a laissé de côté les conséquences qui devront éventuellement être tirées des modalités choisies pour le mécanisme de suivi en ce qui concerne les procédures existantes. Il paraît évident qu'un certain effort de rationalisation s'imposera si l'on veut respecter l'un des paramètres fixés à l'ensemble de l'exercice qui est de ne pas alourdir de manière significative la charge de travail des Membres et du Bureau. Il conviendrait, par exemple, d'ajuster le système de rapports quadriennaux relatifs aux conventions fondamentales qui a été introduit en 1995 sur la base de l'article 19 et qui vise les Etats qui n'ont pas ratifié lesdites conventions.
36. Deuxièmement, il appartient au Directeur général, conformément aux dispositions constitutionnelles et réglementaires pertinentes, de présenter le rapport contenant des propositions pour une éventuelle Déclaration et son mécanisme de suivi à la Conférence. Les délais prévus en matière de préparation des instruments normatifs n'étant pas applicables en l'espèce, le Directeur général doit simplement faire parvenir son rapport «à temps pour permettre [aux Membres] de procéder à un examen approprié», conformément à l'article 15 de la Constitution. Compte tenu des efforts déployés dans tous les groupes régionaux pour associer aux consultations les Membres qui ne sont pas représentés au Conseil, il paraît suffisant de faire parvenir ce rapport à l'ensemble des Membres vers la mi-mai. Cela laisserait donc encore du temps jusqu'à la fin avril pour l'établir. Avec l'accord du Conseil, le Directeur général se propose donc de mettre à profit le temps ainsi disponible pour poursuivre, si besoin est, les consultations et, à la lumière des débats du Conseil et de ces consultations additionnelles, de revoir le projet du texte de la Déclaration et de préciser dans l'annexe annoncée dans ledit projet la physionomie du mécanisme de suivi. Il espère ainsi que le rapport qu'il lui revient d'établir au sujet de ce point important de l'ordre du jour de la Conférence pourra fournir à cette dernière, et à la commission qu'elle voudra sans doute instituer pour l'examiner, une base de discussion et de décision aussi complète et surtout aussi largement acceptable que possible.
Genève, le 3 mars 1998.
Points appelant une décision:
paragraphe 15;
paragraphe 27;
paragraphe 33;
paragraphe 36.
Avant-projet du texte de la Déclaration
Attendu que la volonté d'instituer l'OIT en tant qu'organisation permanente se fondait sur la conviction que, en vue d'assurer les conditions d'une paix universelle durable, ses objectifs de justice sociale et de promotion du bien-être physique, moral et intellectuel des travailleurs devraient être poursuivis sans relâche par les efforts conjugués de la nouvelle organisation et de tous les Etats qui choisiraient de la rejoindre;
Que si «l'injustice, la misère et les privations» engendrées par des conditions de travail dégradantes ont sensiblement reculé, grâce en particulier à son action normative et d'assistance technique, force est de constater que ces maux continuent d'affliger un nombre grandissant des personnes privées de travail et que, selon le Sommet mondial du développement social (1995), plus d'un milliard d'êtres humains «vivent dans une pauvreté abjecte»;
Que, face à cette situation, l'OIT se doit plus que jamais de mobiliser l'ensemble de ses moyens constitutionnels et pratiques pour mettre en œuvre, au côté des autres organisations compétentes, une stratégie globale de développement social [arrêtée à Copenhague] et rendre effectifs l'ensemble des objectifs et des droits fondamentaux qui en font partie;
Que, conformément à son mandat spécifique et aux attentes maintes fois exprimées par la communauté internationale, il revient en propre à l'OIT d'assurer au niveau universel la protection et la promotion des droits fondamentaux des travailleurs tels qu'ils ont été reconnus et définis dans le cadre de cette stratégie et qui représentent l'expression directe des valeurs et principes proclamés par la Constitution de l'OIT;
Qu'au moment où s'achève le siècle qui l'a vu s'établir et où l'interdépendance croissante des économies suscite de nouveaux espoirs en même temps que de nouvelles contraintes, il est urgent de réaffirmer la permanence des valeurs et principes sur lesquels l'OIT repose et de préciser la place éminente que doivent occuper, dans ses priorités et celles de ses Membres, la défense et la promotion des droits et objectifs fondamentaux qui en découlent.
La Conférence internationale du Travail,
Exprime sa conviction que:
i) le développement économique, à travers les richesses qu'il crée, est l'une des conditions nécessaires du progrès social et l'ensemble des activités de l'Organisation doit tendre à y contribuer, en accordant une attention particulière aux pays qui en ont le plus besoin;
ii) les promesses du développement économique ne sauraient cependant être durablement tenues sur le plan social si, au-delà des efforts des gouvernements, les intéressés eux-mêmes ne se voient reconnaître, à travers les droits fondamentaux susvisés, la garantie de pouvoir revendiquer librement et avec des chances égales leur juste part de l'accroissement des richesses auquel ils ont été appelés à contribuer;
iii) la diffusion des technologies de plus en plus complexes, qui accompagne le progrès de l'interdépendance économique, fait du développement du potentiel humain un facteur essentiel de l'efficacité économique, et ce potentiel ne saurait s'épanouir aussi longtemps que la liberté individuelle et collective des travailleurs, leur égalité de chances et leur dignité ne sont pas convenablement assurées.
Rappelle que:
i) en adhérant à l'OIT, l'ensemble de ses Membres ont librement accepté les valeurs de liberté individuelle et collective, d'égalité de chances, de dignité et de solidarité qui s'expriment dans le Préambule de sa Constitution et dans la Déclaration de Philadelphie et qu'ils se sont engagés à travailler à la réalisation des objectifs concrets qui en découlent;
ii) que le contenu de ces valeurs et principes a été précisé sous forme de droits et d'obligations spécifiques dans un certain nombre de conventions reconnues comme fondamentales au sein comme à l'extérieur de l'OIT, auxquelles ses Membres doivent s'efforcer d'adhérer, en vue d'en assurer la pleine application, dès que les conditions nécessaires sont réunies.
Déclare que tout Membre, même s'il n'est pas encore en mesure d'adhérer à ces conventions, n'en reste pas moins tenu, quel que soit son niveau de développement et du seul fait de son acceptation volontaire de la Constitution et de ses valeurs et principes, de s'efforcer de bonne foi et dans toute la mesure de ses moyens, de mettre progressivement en application les principes et les objectifs fondamentaux qui en découlent:
i) en veillant à promouvoir la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective;
ii) en s'attachant à éliminer toute forme de travail forcé ou obligatoire, obtenu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel le travailleur ne s'est pas offert de son plein gré;
iii) en poursuivant ses efforts en vue de l'abolition effective du travail des enfants et d'élever progressivement l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre le plus complet développement physique et mental;
iv) en développant les conditions d'une authentique égalité de chances entre l'ensemble des travailleurs, en particulier entre les travailleurs masculins et féminins, par l'élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession sous toutes ses formes.
Reconnaît l'obligation concomitante qui incombe à l'Organisation de mobiliser l'ensemble de ses moyens constitutionnels et pratiques pour seconder les efforts de ses Membres vers ces objectifs:
i) en renforçant ses programmes et en particulier les programmes d'assistance et de conseil susceptibles de promouvoir la ratification et l'application des conventions fondamentales et de contribuer à créer un environnement favorable au développement économique et social;
ii) en faisant appel à la solidarité de ses Membres les plus développés pour qu'ils contribuent volontairement à créer les conditions favorables à la mise en œuvre effective des droits et objectifs fondamentaux par ceux qui le sont moins et en agissant dans le même sens au sein des instances multilatérales où ils sont représentés;
iii) en guidant et en faisant connaître lesdits efforts.
Décide que pour donner plein effet aux objectifs qui précèdent, la présente Déclaration fera l'objet d'un mécanisme de suivi approprié qui complétera, selon les modalités précisées en annexe, les procédures constitutionnelles ou pratiques existantes, sans aucunement s'y substituer ni entraîner de charge additionnelle significative et comportera:
i) un examen objectif annuel des efforts déployés par les Membres qui n'ont pas encore ratifié les conventions pertinentes pour appliquer, dans toute la mesure de leurs moyens, les principes ou objectifs fondamentaux qu'elles visent à développer, en se fondant sur des rapports sommaires au titre de l'article 19 de la Constitution dans lesquels ils seraient invités à signaler les modifications éventuelles de leur législation ou de leur pratique en rapport avec les principes et objectifs susvisés, étant entendu que la protection de la liberté syndicale continuera d'être régie par le mécanisme qui lui est propre;
ii) un rapport global annuel du Directeur général qui portera à tour de rôle sur chacune des quatre catégories de principes et de droits susvisés et fera le point des tendances et progrès significatifs enregistrés au cours des quatre années antérieures pour l'ensemble des Membres; ledit rapport sera fondé, pour les pays qui n'ont pas ratifié lesdites conventions, sur le résultat des examens effectués comme il est dit ci-dessus et, pour les autres, sur ceux des procédures établies; la discussion de ce rapport devra permettre de réajuster l'assistance fournie par l'Organisation à la lumière des difficultés et des succès rencontrés.
* * *
Souligne qu'aucun Membre de l'OIT ne saurait se prévaloir de la présente Déclaration pour se soustraire aux obligations multilatérales auxquelles il peut être assujetti, selon les décisions des instances compétentes, en particulier en adoptant des mesures commerciales de caractère protectionniste ou qui remettraient en question l'avantage comparatif d'autres pays.
Éléments pour une déclaration éventuelle concernant la promotion
des principes et droits fondamentaux
relevant du mandat de l'OIT
(non-document)
I. Éléments de Préambule
Attendu
A) Que la création de l'Organisation internationale du Travail en tant qu'«organisation permanente» se fondait sur la double conviction:
i) que la promotion du bien-être physique, moral et intellectuel des travailleurs est d'une importance essentielle du point de vue international et que la paix universelle ne peut être fondée que sur la justice sociale;
ii) que, eu égard aux différences de possibilités économiques, de développement industriel et à d'autres facteurs, la réalisation des divers buts et objectifs de l'Organisation ne pourrait être assurée d'emblée ni une fois pour toutes, mais exigerait des efforts toujours renouvelés en fonction des circonstances et des capacités de chaque pays.
B) Qu'au-delà de leur diversité lesdits buts et objectifs s'articulent autour d'un nombre limité de valeurs permanentes et de principes «d'importance particulière et urgente» déjà évoqués dans l'article 41 de la Constitution originaire de l'OIT;
C) Que la Déclaration de Philadelphie de 1944 récapitule et complète ces principes:
i) en affirmant notamment, en tant que «principes fondamentaux sur lesquels est fondée l'Organisation», que le travail n'est pas une marchandise et que la liberté d'expression et d'association est une condition indispensable d'un progrès soutenu; et que la pauvreté où qu'elle existe, constitue un danger pour la prospérité de tous;
ii) en fixant à toutes les politiques nationales et internationales pour objectif fondamental «que tous les êtres humains, quelle que soit leur race, leur croyance ou leur sexe, [aient] le droit de poursuivre leur progrès matériel et leur développement spirituel dans la liberté et la dignité, dans la sécurité économique et avec des chances égales».
D) Que l'importance qui s'attache au respect et à la promotion des droits fondamentaux des travailleurs y compris l'interdiction du travail forcé et du travail des enfants, à la liberté d'association, au droit de s'organiser et au droit de négociation collective, au principe de non-discrimination ainsi qu'au rôle qui revient à cet égard à l'OIT, a reçu une consécration universelle en dehors de l'OIT elle-même [notamment lors du Sommet mondial pour le développement social, Copenhague, mars 1995].
II. Éléments de dispositif
La Conférence générale de l'Organisation internationale du Travail, convoquée par le Conseil d'administration du Bureau international du Travail et s'étant réunie à Genève le .. juin 1998 en sa 86e session,
Consciente de la responsabilité que lui imposent les espoirs et les attentes dont l'Organisation internationale du Travail est dépositaire et, convaincue que, devant les nouvelles contraintes et les nouvelles opportunités d'une économie mondiale de plus en plus interdépendante, il importe de réaffirmer en les réactualisant les valeurs et principes pour la promotion desquels elle a été établie, et de mobiliser l'ensemble de ses moyens pour les promouvoir avec une efficacité encore plus grande;
Affirme sa conviction:
i) que si le développement économique, à travers les richesses nouvelles qu'il crée, constitue la matière première de tout progrès social, seul le respect des principes et droits fondamentaux sur lesquels repose la Constitution de l'OIT est capable d'assurer durablement ce progrès en donnant à l'ensemble des travailleurs les moyens d'obtenir librement et avec des chances égales leur juste part de ces richesses;
ii) que, dans une économie mondialisée qui est tout à la fois tributaire de technologies complexes et agent de leur diffusion, le développement du potentiel humain est plus que jamais indispensable à l'efficacité économique et que ce développement ne saurait être durablement assuré aussi longtemps que les travailleurs se trouvent soumis à des conditions d'exploitation économique, de privation de leur liberté individuelle et collective, de négation de leur dignité et de leur égalité de chances.
Déclare solennellement que l'ensemble des Etats Membres de l'OIT, s'ils n'ont aucunement à répondre d'obligations juridiques au titre de conventions qu'ils n'ont pas ratifiées, ne se doivent pas moins, du seul fait de leur adhésion à sa Constitution, et quel que soit leur niveau de développement, de travailler de bonne foi et sans relâche à éliminer les situations incompatibles avec les principes et valeurs qui la sous-tendent et auxquels ils ont volontairement souscrits, et, en particulier:
i) assurer la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective;
ii) supprimer toute forme de travail forcé ou obligatoire, obtenu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel le travailleur ne s'est pas offert de son plein gré [et qui de ce fait représente la négation même de sa dignité et de l'égalité de chances au respect desquels il a droit];
iii) poursuivre leurs efforts en vue de l'abolition effective du travail des enfants, et à élever progressivement l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre le plus complet développement physique et mental;
iv) lutter contre la discrimination dans l'emploi et la profession sous ses différentes formes, y compris les différences de salaire pour un travail égal.
Reconnaît l'obligation concomitante qui incombe à l'Organisation de guider, aider et faire connaître les efforts déployés par ses Membres au service de ces objectifs en mobilisant, pour accroître l'effectivité desdits efforts, l'ensemble des moyens constitutionnels et matériels dont elle dispose et en développant de nouvelles activités appropriées.
III. Éléments relatifs au suivi
En foi de quoi, la Conférence
Décide que la présente Déclaration devra faire l'objet du dispositif de suivi approprié [dont le détail figure en annexe] mis au point par le Conseil d'administration [sur la base d'un large accord et] dans les limites des principes et objectifs ci-après:
i) la promotion de la liberté syndicale et de la négociation collective devra continuer de relever du mécanisme déjà établi à cet effet;
ii) en ce qui concerne les Membres qui n'ont pas encore ratifié les conventions correspondant aux autres principes et droits fondamentaux, il s'agira de suivre et évaluer de manière objective sur la base de rapports appropriés et non de plaintes l'évolution des situations nationales au regard des principes et objectifs susvisés et non d'apprécier la conformité juridique des législations et pratiques nationales avec les dispositions spécifiques des conventions en question; ce dispositif devrait faire appel à cet effet, en les adaptant, aux mécanismes constitutionnels existants;
iii) les mécanismes de supervision existants devront continuer à être pleinement utilisés pour assurer l'application effective des conventions ratifiées;
iv) en vue de dégager les tendances globales pour l'ensemble des Membres, une évaluation générale des progrès ou évolutions devrait être soumise par le Directeur général à la Conférence à intervalles appropriés, en ce qui concerne chacun des principes et droits fondamentaux à tour de rôle, en se fondant, pour les pays qui n'ont pas ratifié les conventions correspondantes sur les informations recueillies comme indiqué au point ii) ci-dessus et, pour les autres sur les éléments disponibles par le biais des mécanismes de supervision existants.
Demande au Conseil d'administration de veiller à tirer les conséquences de la priorité renforcée accordée à ces principes et à ces droits pour les programmes et l'assistance technique en vue de permettre aux mandants et au Bureau d'identifier et engager les activités nécessaires à la promotion de ces principes et valeurs et à la ratification ou l'application des conventions correspondantes.
IV. Considérations finales
En adoptant cette Déclaration, la Conférence tient à souligner que,
i) rien dans ce qu'elle contient n'étant censé assujettir les Membres qui ne les ont pas ratifiées aux obligations résultant des conventions de l'OIT ayant trait aux droits fondamentaux, rien ne saurait, par conséquent, les dispenser de ratifier lesdites conventions dès que les conditions nécessaires se trouvent réunies;
ii) elle ne modifie en rien la responsabilité des Etats qui ont ratifié les conventions de tout faire pour en assurer l'application effective;
iii) aucun des Membres de l'OIT ne saurait non plus se prévaloir de ladite Déclaration pour se soustraire à d'autres obligations multilatérales telles qu'elles peuvent avoir été déterminées par les instances compétentes, et auxquelles il peut être assujetti, en particulier, en adoptant des mesures commerciales de caractère protectionniste ou remettant en cause l'avantage comparatif d'autres pays;
iv) l'accent qu'elle met sur la pertinence spéciale des droits fondamentaux ne saurait en aucune façon être interprétée comme devant conduire à relâcher les efforts pour l'amélioration des autres aspects des conditions de travail et la poursuite de l'action normative de l'OIT dans l'ensemble des domaines relevant de son mandat.
1. Cf. annexe II.
2. Article 19.5 e): «Si une convention n'obtient pas l'assentiment de l'autorité ou des autorités dans la compétence desquelles rentre la matière, le Membre ne sera soumis à aucune obligation, si ce n'est qu'il devra faire rapport au Directeur général du Bureau international du Travail, à des périodes appropriées, selon ce que décidera le Conseil d'administration, sur l'état de sa législation et sur sa pratique concernant la question qui fait l'objet de la convention, en précisant dans quelle mesure l'on a donné suite ou l'on se propose de donner suite à toute disposition de la convention par voie législative, par voie administrative, par voie de contrats collectifs ou par toute autre voie, et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification d'une telle convention.»
3. L'article 23, paragraphe 2, selon lequel «chaque Membre communiquera aux organisations respectives, reconnues telles aux fins de l'article 3, copie des informations et rapports transmis au Directeur général en application des articles 19 et 22», a été introduit par l'amendement à la Constitution de 1946, en même temps qu'étaient introduites plusieurs obligations nouvelles qui figurent à l'article 19. Le Conseil d'administration (104e session, mars 1948) a décidé en conséquence d'ajouter dans les formulaires de rapport la question supplémentaire de savoir à quelles organisations respectives ont été communiqués les rapports.
4. Article 5bis: Représentation d'Etats qui ne sont pas membres du Conseil d'administration:
«1. Lorsque le Conseil d'administration examine une question résultant d'une réclamation adressée en vertu de l'article 24 ou d'une plainte déposée en vertu de l'article 26 de la Constitution, le gouvernement concerné aura le droit, s'il n'a pas déjà un représentant au sein du Conseil d'administration, de désigner un représentant pour prendre part, sans droit de vote, aux délibérations relatives à cette affaire. La date à laquelle ces discussions doivent avoir lieu sera notifiée en temps utile au gouvernement.
2. Lorsque le Conseil d'administration examine un rapport du Comité de la liberté syndicale ou de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale qui contient des conclusions sur un cas concernant un gouvernment qui n'est pas représenté au Conseil d'administration, ce gouvernement aura le droit de désigner un représentant pour prendre part, sans droit de vote, aux délibérations du Conseil d'administration pendant que les conclusions afférentes au cas le concernant sont examinées.»