GB.274/LILS/9/1 |
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Commission des questions juridiques |
LILS |
NEUVIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Autres questions(1)
Rapport intérimaire du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts
sur l'application de la Recommandation
concernant la condition du personnel enseignant:
allégations reçues d'organisations d'enseignants
1. A sa 271e session (mars 1998), le Conseil d'administration a pris note du rapport de la quatrième session spéciale (1997) du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant (CEART)(2) . A la demande du Conseil d'administration, le rapport a été transmis à la 86e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1998) afin d'être examiné par la Commission de l'application des normes. La Conférence a approuvé le rapport de la commission prenant note du rapport du comité conjoint(3) .
2. Dans son rapport de 1997(4) , le comité conjoint proposait d'apporter certaines modifications à ses méthodes de travail, notamment une amélioration de la procédure d'examen des allégations reçues d'organisations d'enseignants relatives à la non-application des dispositions de la Recommandation OIT/UNESCO. Indépendamment des procédures adoptées en 1994, le comité conjoint propose d'utiliser la méthode présentée ci-après afin d'apporter en temps voulu une réponse aux allégations dont certaines concernent, de l'avis du comité conjoint, des problèmes souvent graves:
2) Dans le cas où le projet définitif d'un rapport concernant une allégation reçue depuis la fin de la dernière session est préparé plus d'un an avant la date prévue pour la réunion plénière suivante du comité conjoint, le groupe de travail du comité conjoint est autorisé à transmettre ce rapport, en tant que rapport du comité conjoint, pour examen par le Conseil d'administration du BIT et par le Conseil exécutif de l'UNESCO, à condition qu'il ait été approuvé par le comité conjoint.
Le comité conjoint a estimé qu'il serait ainsi plus à même d'aider les gouvernements et les organisations d'enseignants à trouver des solutions aux problèmes dans un délai plus court que trois ans, intervalle normal entre les sessions.
3. Conformément à cette procédure, le groupe de travail sur les allégations du comité conjoint a terminé l'examen d'une allégation présentée par le Syndicat tchèque et morave des travailleurs de l'éducation (CCMOS PŠ) en 1997 concernant la non-application par la République tchèque de certaines dispositions de la recommandation. L'allégation a été initialement examinée lors de la session de 1997. A cette époque, le comité conjoint a estimé que le gouvernement de la République tchèque n'avait pas disposé de suffisamment de temps pour répondre à sa demande d'observations sur les allégations. Il a recommandé au Conseil d'administration du BIT et au Conseil exécutif de l'UNESCO de noter que l'examen de ces allégations serait renvoyé jusqu'à ce que ces informations aient été fournies ou jusqu'à ce qu'un délai raisonnable se soit écoulé, comme le prévoient les procédures relatives aux allégations, d'inviter le gouvernement de la République tchèque à faire parvenir dès que possible ces informations et de prier le gouvernement et le CCCMOS PŠ de le tenir informé de l'évolution de la situation, qui serait examinée conformément aux procédures approuvées.
4. Le rapport du groupe de travail sur son examen des allégations et des observations présentées par le gouvernement et le CCMOS PŠ a été approuvé par le comité conjoint. Etant donné qu'il vient plus d'un an avant la prochaine session qui aura lieu au BIT en l'an 2000, le groupe de travail sur les allégations du comité conjoint présente au Conseil d'administration, pour examen, le rapport joint en annexe au présent document. Ce rapport sera également soumis à la 156e session du Conseil exécutif de l'UNESCO (mai 1999).
5. La Commission des questions juridiques et des normes internationales du travail voudra sans doute recommander au Conseil d'administration:
a. de prendre note du rapport intérimaire du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant ayant trait à une allégation de non-application de certaines dispositions de la recommandation dans la République tchèque;
b. d'autoriser le Directeur général à transmettre le rapport au gouvernement de la République tchèque et au Syndicat tchèque et morave des travailleurs de l'éducation (CCMOS PŠ) et à les inviter à prendre les mesures de suivi nécessaires, ainsi qu'il est recommandé dans le rapport.
Genève, le 2 mars 1999.
Point appelant une décision: paragraphe 5.
1. Le document précédemment paru par erreur sous la cote GB.274/LILS/9/1 a reçu par la suite la cote GB.274/LILS/8 (Suivi de l'application de la recommandation de l'UNESCO concernant la condition du personnel enseignant du supérieur, 1997).
2. Document GB.271/205.
3. Conférence internationale du Travail, 86e session (juin 1998), Compte rendu des travaux, p. 18/37.
4. Document CEART/SP/1997/13
.
Annexe
CEART/Int/1999/1
Organisation internationale |
Organisation des Nations Unies |
Comité conjoint
OIT/UNESCO d'experts sur l'application
de la Recommandation concernant
la condition du personnel enseignant
Mars 1999
Rapport sur les allégations reçues d'organisations d'enseignants
sur la non-application de la recommandation
1. Le Syndicat tchèque et morave des travailleurs de l'éducation (CMOS PŠ) a envoyé en 1997 une communication relative à la non-application de certaines dispositions de la recommandation en République tchèque. Cette communication a été considérée recevable selon les procédures du comité conjoint et examinée lors de la session de 1997. A cette époque, le comité conjoint a estimé que le gouvernement de la République tchèque n'avait pas disposé de suffisamment de temps pour répondre à sa demande d'observations sur les allégations. Il a recommandé au Conseil d'administration du BIT et au Conseil exécutif de l'UNESCO de noter que l'examen des allégations était renvoyé jusqu'à ce que les informations aient été fournies ou jusqu'à ce qu'un délai raisonnable se soit écoulé, comme le prévoient les procédures relatives aux allégations, d'inviter le gouvernement de la République tchèque à faire parvenir dès que possible ses observations et de prier le gouvernement et le CMOS PŠ de le tenir informé de l'évolution de la situation, qui serait examinée conformément aux procédures approuvées.
2. Les allégations formulées par le CMOS PŠ dans sa communication et les informations à l'appui ont trait aux dispositions de la recommandation relatives aux principes directeurs, aux buts de l'enseignement et à la politique scolaire, aux droits et devoirs des enseignants et aux conditions favorables à l'efficacité de l'enseignement (durée du travail). Une partie importante des allégations concernait le fait que le gouvernement ne consultait pas suffisamment les enseignants pour la conception et la mise en œuvre des modifications proposées.
3. Les allégations et informations complémentaires de même que les observations du gouvernement et du CMOS PŠ ont été soigneusement examinées par le comité conjoint, dont le rapport sur le fond de l'allégation, les conclusions et les recommandations aux organes compétents du BIT et de l'UNESCO figurent ci-dessous.
Allégation reçue du Syndicat tchèque et morave
des travailleurs de l'éducation (CMOS PŠ)
Historique
4. Par lettre du 23 avril 1997 adressée au comité conjoint, le Syndicat tchèque et morave des travailleurs de l'éducation (CMOS PŠ) a soumis des informations alléguant le non-respect de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant par la République tchèque eu égard aux principes directeurs, aux buts de l'enseignement et à la politique scolaire, aux droits et devoirs des enseignants et aux conditions favorables à l'efficacité de l'enseignement (durée du travail).
5. A la demande du comité conjoint, le CMOS PŠ a envoyé des informations complémentaires par lettre datée du 30 juin 1997 et a fourni davantage de documents justificatifs ainsi que ses observations sur les informations présentées par le gouvernement de la République tchèque dans ses communications du 28 janvier et du 13 octobre 1998.
6. A la demande du comité conjoint, le gouvernement de la République tchèque a soumis ses observations sur la plainte initiale et les informations complémentaires fournies par le CMOS PŠ par lettre du 22 septembre 1997. Le gouvernement a envoyé davantage d'informations sur des faits récents et ses observations sur les réponses ultérieures fournies par le CMOS PŠ dans ses communications du 18 mai 1998 et du 14 janvier 1999.
7. Le comité conjoint a d'abord examiné ce cas lors de sa quatrième session spéciale en 1997 (CEART/SP/1997/13, Annexe 2)(5) . A cette époque, il a considéré que le gouvernement tchèque ne disposait pas de suffisamment de temps pour répondre à sa demande d'observations concernant la plainte initiale et les informations justificatives. Il a donc recommandé au Conseil d'administration du BIT et au Conseil exécutif de l'UNESCO de prendre note que l'examen ultérieur de la plainte était reporté jusqu'à ce que ces informations soient fournies, et a demandé au gouvernement et au CMOS PŠ de le tenir informé en cas de faits nouveaux, la question devant être examinée selon les procédures approuvées. Après examen par le Conseil d'administration du BIT et le Conseil exécutif de l'UNESCO, le rapport du comité conjoint a été communiqué au gouvernement et au CMOS PŠ en août 1998.
Teneur des allégations
8. Le CMOS PŠ a estimé dans sa communication que le décret gouvernemental (no 68/1997) augmentait la durée du travail des enseignants et des éducateurs. Ce décret remplace un décret analogue (no 503/1992) adopté conformément à la législation applicable (loi no 14371992) qui autorise le gouvernement à déterminer respectivement l'étendue des obligations en matière d'enseignement dévolues aux enseignants et celle des activités éducatives exercées par d'autres travailleurs et formateurs pédagogiques.
9. Le décret devait entrer en vigueur le 1er septembre 1997. Il entraînait une augmentation de la durée effective d'enseignement pour la plupart des enseignants des écoles maternelles, primaires et secondaires de une à deux heures par semaine, selon la fonction des enseignants et leur niveau d'instruction. Toutefois, les enseignants des classes de début (1re classe) des écoles primaires et des écoles primaires spéciales correctives ont été confrontés à une réduction de la durée d'enseignement effectif de deux à trois heures. Les professeurs d'éducation physique des écoles pourraient être obligés de travailler jusqu'à cinq heures supplémentaires, tandis que les éducateurs des centres d'activités extrascolaires, des clubs scolaires, des services pour jeunes délinquants, de l'enseignement institutionnel et des internats conserveraient la même durée de travail obligatoire qu'en 1992.
10. La durée d'enseignement effective pour les directeurs d'internats maternels, de crèches rurales et d'autres catégories particulières d'établissement à cet échelon, de beaucoup d'écoles primaires, et de la plupart des écoles secondaires d'enseignement général et des écoles secondaires techniques, ainsi que pour quasiment tous les sous-directeurs, était également augmentée de une à deux heures par semaine. La durée effective d'enseignement pour les directeurs de la plupart des écoles maternelles, de certaines écoles d'enseignement correctif et à niveaux mélangés (classes 1 à 4 et 5 à 8) et des écoles secondaires spéciales restait inchangée ou était réduite de une à deux heures.
11. Le nouveau décret comporte entre autres choses des définitions plus détaillées de ce qui constitue l'enseignement direct effectif ou les activités éducatives directes suivant l'école ou l'institution où travaillent les enseignants. En outre, les principaux et les directeurs des centres éducatifs se sont vu accorder une plus grande liberté pour déterminer la durée effective d'enseignement direct à l'intérieur de certains ordres de grandeur spécifiés par le décret. La durée maximale globale du travail, y compris la préparation des cours et les activités connexes organisées à l'école, reste fixée à 42,5 heures.
12. Le CCMOS PŠ estime que cette augmentation représente un accroissement de la durée effective d'enseignement direct des enseignants s'ajoutant à celui déjà décidé en 1992 sur la base d'une analyse du contenu des tâches réalisée en 1992. De surcroît, l'augmentation de la durée d'enseignement s'est faite sans entraîner une réduction correspondante des autres obligations et activités du personnel enseignant, soulevant la possibilité d'une augmentation globale de la durée du travail. Il est donc allégué que les mesures prises par le gouvernement tournent les limitations de la durée du travail prévues par le Code du travail en augmentant progressivement la durée directe d'enseignement effectif, qui inclut également la préparation des cours, l'évaluation des élèves et le travail de bureau, tout en restant muettes sur les autres composantes du travail des enseignants. Celles-ci devraient, de façon tacite, rester inchangées, ce qui entraîne une augmentation de fait de la durée totale du travail.
13. Le CCMOS PŠ conteste l'hypothèse du gouvernement selon laquelle les tâches qui, dans le travail du personnel, ne relèvent pas de l'enseignement peuvent être menées à bien plus efficacement et plus rapidement qu'auparavant. La complexité croissante du travail des enseignants pendant la période de transition vers un nouveau système social et éducatif, y compris l'introduction de programmes d'études, de méthodologies et de technologies nouveaux, l'impact des médias et l'agressivité de l'enfant ou du jeune, les programmes de prévention des drogues dans les écoles et l'élargissement des différences sociales entre les élèves nécessitent de la part des enseignants davantage de planification et de consultation, d'autant plus que des responsabilités accrues leur ont été confiées pour les décisions concernant les plans d'enseignement au niveau de l'école. Par ailleurs, les changements se sont réalisés en l'absence de système opérationnel d'éducation complémentaire pour les enseignants et de personnel auxiliaire pour assumer les responsabilités supplémentaires et avec même, parallèlement, des réductions du nombre d'enseignants en activité.
14. Des responsabilités croissantes sans contrepartie sous forme d'augmentations de personnel auraient, selon le Syndicat des enseignants, des répercussions sur la qualité de l'enseignement de la façon suivante:
- les enseignants prélèveraient du temps sur les activités essentielles d'enseignement pour le consacrer à des activités moins importantes;
- avec des effectifs d'enseignants moins nombreux, il serait plus difficile de pallier les absences de façon adéquate;
- les possibilités d'évaluation et de préparation de matériels didactiques révisés ou nouveaux et l'introduction de nouvelles technologies de l'information seraient limitées;
- le recrutement dans le corps enseignant de jeunes enseignants compétents deviendrait plus difficile.
15. Le CCMOS PŠ soulève un deuxième problème majeur: l'absence de participation significative à la détermination de ces changements et d'autres changements décrits ci-dessous. Le gouvernement lui avait laissé très peu de temps (deux semaines) pour présenter des commentaires sur un deuxième nouveau projet de propositions sur la durée du travail élaboré en février 1997, et les commentaires initiaux du syndicat n'avaient pas été pris en compte dans la proposition finale. Le CMOS PŠ estime que le défaut de consultation de l'organisation syndicale la plus représentative des travailleurs de l'éducation est en contradiction avec un certain nombre de dispositions de la recommandation, et avec la déclaration et les recommandations de la 45e Conférence internationale sur l'éducation (Genève, 1996).
16. Le CCMOS PŠ dénonce également un défaut de consultation eu égard à une restructuration majeure du système des écoles secondaires de deuxième cycle et des écoles et établissements professionnels supérieurs proposée par le gouvernement, qui prévoit des critères tels qu'un nombre minimal d'élèves, des fusions et la privatisation de certaines écoles. Le CMOS PŠ n'a pas été invité aux consultations sur l'élaboration du programme et n'a pas non plus eu la possibilité de faire des observations sur le texte final de propositions qui auront des répercussions sur les conditions d'emploi et de travail d'un grand nombre de travailleurs du secteur de l'éducation. Aucun autre partenaire social important (organisations d'employeurs et de travailleurs, associations de parents, collectivités) n'a semble-t-il été invité à faire part de ses observations sur ces propositions. Les commissions centrales et régionales créées par l'arrêté ministériel no 4/1997 adopté en mars 1997 pour mettre le programme en œuvre n'ont pas prévu de dispositions pour la participation ou la consultation des organisations syndicales, des représentants des salariés ou d'autres parties intéressées.
17. Selon le CCMOS PŠ, il n'y a pas eu non plus de consultation en ce qui concerne les instructions du ministère de l'Education visant à réorganiser les classes en groupes d'élèves et à introduire des matières facultatives dans les écoles primaires et secondaires. Le CMOS PŠ estime que cette mesure a pour objet de limiter l'enseignement en petits groupes. Les changements proposés ont été discutés seulement avec les associations représentant les directeurs d'écoles primaires, les enseignants et les directeurs d'écoles secondaires, constituées de quelques centaines de directeurs et subventionnées par le budget ministériel.
18. La réponse envoyée par le ministère de l'Education, de la Jeunesse et des Sports de la République tchèque a souligné les points suivants. Le ministère a déclaré dans ses communications qu'avant 1992 la durée effective du travail des enseignants était réduite en raison d'autres obligations imposées aux enseignants en dehors de leurs heures normales de travail, y compris celles relatives à «l'engagement politique» dans le cadre de l'ancien système politique. La loi no 143/1992 a autorisé le gouvernement à modifier l'étendue des obligations en matière d'enseignement des enseignants et celle des activités éducatives des autres travailleurs pédagogiques. En 1992, le gouvernement a entrepris une étude sur les conditions de travail des enseignants et des autres travailleurs employés dans l'éducation, qui a abouti à la conclusion que la réduction des activités ne relevant pas de l'enseignement avait ouvert des possibilités pour accroître l'étendue des obligations en matière d'enseignement. Cela a été réalisé par le décret gouvernemental no 503/1992. En 1996, le ministère de l'Education a effectué une comparaison internationale des obligations en matière d'enseignement basée sur les données de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Le gouvernement estime que l'étude a montré que le temps consacré à l'enseignement direct en République tchèque figurait parmi les plus bas des pays de l'OCDE comparés. A partir de ces données et de son évaluation des nouvelles conditions requises pour la gestion des écoles dans le contexte d'une plus grande autonomie accordée aux écoles et à leurs directeurs, le gouvernement a mis en application le décret no 68/1997.
19. Concrètement, selon le nouveau décret, les directeurs d'écoles devaient organiser le temps de travail à l'école dans le cadre de l'emploi du temps déterminé pour les heures de travail, compte tenu des obligations légales, alors que les activités et le travail effectués en dehors de ces heures étaient difficiles à déterminer en raison du caractère hétérogène du travail des enseignants. Il s'ensuivait que, dès lors que le décret no 68/1997 n'avait pas entraîné une détérioration des conditions des travailleurs de l'éducation, le gouvernement n'avait aucune obligation de soumettre son projet aux partenaires sociaux pour observations. Il a rejeté les arguments selon lesquels la modification de l'étendue des obligations en matière d'enseignement avait eu des répercussions négatives sur les élèves dans la mesure où le nombre de cours était resté inchangé.
20. Dans ses commentaires sur la position du gouvernement, le CMOS PŠ a estimé que l'instruction «politique» imposée dans l'ancien système éducatif était liée aux obligations en matière d'enseignement/instruction que les enseignants continuent d'assumer en vertu de la réglementation applicable du ministère de l'Education no 16 969/96-42, même si la présentation et le contenu étaient différents, alors que le volume global des activités d'enseignement est plus élevé. Le CCMOS PŠ a fait état du point de vue de l'Institut d'Etat et de droit de l'Académie tchèque des sciences selon lequel en augmentant le volume des activités d'enseignement direct ou des activités éducatives, et de façon tacite, des obligations connexes telles que la préparation et l'organisation des activités éducatives, le décret équivalait à l'imposition de nouvelles obligations contraires à la Constitution et entraînait soit l'instauration d'une extension illégale du temps de travail obligatoire, soit une réduction du temps de préparation des enseignants, avec des effets potentiellement négatifs sur la qualité de l'éducation. Le CMOS PŠ conteste en outre l'utilisation des indicateurs de la durée d'enseignement élaborés par l'OCDE en raison des difficultés méthodologiques liées au fait de comparer des situations dans différents pays, un point de vue que, souligne-t-il, le gouvernement lui-même a admis dans sa préface à la traduction tchèque du rapport de l'OCDE. Les informations émanant de certaines écoles et régions depuis la mise en application du nouveau décret ont mis en lumière les difficultés à trouver des remplacements appropriés pour les enseignants en congé et à programmer les cours, ainsi qu'une augmentation du nombre d'enseignants non qualifiés et les limites apportées au perfectionnement professionnel des enseignants. En conclusion, le CMOS PŠ a exprimé sa déception eu égard au manque de coopération entre le gouvernement et les partenaires sociaux, et a mis en doute l'engagement du gouvernement en faveur du dialogue social dans une société démocratique en raison des mesures prises.
21. Le gouvernement dans ses observations complémentaires a souligné que le décret no 68/1997 a été adopté en application d'une législation précédente, en particulier de la loi no 40/1994, qui donne au gouvernement le droit de fixer les obligations des enseignants en matière d'enseignement. Le décret en question n'a pas augmenté les obligations des enseignants ni leur durée globale de travail, mais simplement le temps consacré aux activités directes d'enseignement. Le décret no 68/1997 n'a pas violé le Code du travail ni aucune autre réglementation fixant la durée hebdomadaire du travail.
22. Le gouvernement a également souligné qu'il avait préparé une proposition d'aménagement des obligations en matière d'enseignement afin d'établir un ordre de grandeur pour la durée de l'enseignement direct ou des autres activités éducatives. Les directeurs d'écoles auraient la possibilité de répartir la durée réelle du travail entre les enseignants. Cette proposition a été soumise au CMOS PŠ pour observations, ainsi qu'à d'autres organismes de l'administration d'Etat et aux tribunaux. Le CMOS PŠ a toutefois répondu qu'il rejetait la nouvelle proposition du gouvernement parce qu'elle contenait une disposition qui aggraverait encore les conditions de travail des enseignants.
23. Dernièrement, le gouvernement a relevé que la Cour constitutionnelle de la République tchèque a reçu un recours en annulation du décret émanant de membres du Parlement tchèque, mais a rejeté le recours en avril 1998, confirmant par là même le droit constitutionnel du gouvernement à prendre le décret no 68/1997. Le CMOS PŠ a insisté sur le fait que la décision de la Cour porte uniquement sur la compétence juridique du gouvernement à prendre le décret, sans se prononcer sur la teneur de la plainte, à savoir que les directeurs d'écoles devaient déterminer une charge de travail accrue pour un plus petit nombre d'enseignants, entraînant des heures supplémentaires non rémunérées. Le gouvernement a constaté que la Cour constitutionnelle a abordé les questions de fond et que le changement intervenu entre les décrets de 1992 et de 1997 concernait uniquement la part relative des deux types d'obligations des enseignants (celles en matière d'enseignement et les autres), et seulement à un faible degré, sans dépasser la durée légale du travail ni imposer de nouvelles obligations. Selon le gouvernement, l'opinion de la Cour était fondée sur l'idée que la définition de ce qui constitue le rendement du travail dans les professions créatrices telles que la profession d'enseignant ne pouvait être déterminée avec précision.
Conclusions
24. Les questions soulevées par la communication et les documents justificatifs du CMOS PŠ concernent essentiellement deux questions de base selon la recommandation: la charge de travail appropriée pour les enseignants, notamment en liaison avec la qualité de l'éducation (paragr. 8, 89-93); et la participation des enseignants et de leurs organisations à la prise de décisions par des consultations ou la négociation, selon le cas, sur les questions de charge de travail et de réorganisation des écoles (paragr. 9, 10 k), 75-76).
25. A l'examen, l'extension de la durée effective d'enseignement de une ou deux heures pour la plupart des catégories d'enseignants et de sous-directeurs ne paraît pas représenter un grand fardeau supplémentaire eu égard aux charges d'enseignement actuelles. L'augmentation se situe en moyenne entre 4 et 10 pour cent pour le personnel enseignant sans responsabilités comme les directeurs ou les sous-directeurs. Sur la base de la durée annuelle d'enseignement dans les institutions publiques enregistrée dans beaucoup d'Etats membres de l'OCDE (6) , dont la République tchèque est membre, ces augmentations placeraient encore les enseignants tchèques au-dessous de la moyenne enregistrée pour ces pays. Toutefois, l'indicateur ne fournit pas d'informations sur le temps consacré aux tâches liées à l'enseignement, comme la préparation des cours ou les activités de perfectionnement professionnel, ou les tâches scolaires générales comme les réunions de professeurs ou le soutien aux élèves. Sur la base de comparaisons concernant un échantillon plus limité de pays publiées par le BIT en 1996(7) , la durée d'enseignement se situait dans la même fourchette que pour d'autres pays ayant un niveau de revenu national égal ou supérieur pour l'enseignement primaire, et était légèrement inférieure à la fourchette moyenne pour l'enseignement secondaire.
26. En l'absence de tout accroissement formel de la durée totale de travail exigée des enseignants, les augmentations de la durée d'enseignement prévues par le nouveau décret sembleraient représenter une redistribution de la charge de travail requise au profit des fonctions d'enseignement essentielles, et cela doit être approuvé dans la perspective des efforts visant à réorienter une part accrue du temps de travail des enseignants vers la tâche principale de l'enseignement. Il conviendrait toutefois de reconnaître que toute augmentation des heures effectives d'enseignement entraînera presque certainement une augmentation du temps nécessaire à la préparation du travail pour les cours supplémentaires et à l'évaluation du travail des élèves accompli pendant ces heures. Ce travail supplémentaire pourrait être important et devrait être pris en compte de façon appropriée dans la répartition de la charge globale de travail, ainsi que le propose la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant, et comme le réaffirme le comité conjoint dans son rapport de 1997 relatif au travail supplémentaire lié à l'élaboration et à la modification des programmes.
27. Le comité conjoint observe que certains enseignants, notamment ceux des classes de début des écoles primaires, les directeurs d'écoles primaires et les éducateurs de certaines écoles spéciales, conserveraient le bénéfice ou jouiraient d'une durée effective d'enseignement obligatoire plus faible. Ces différences pourraient représenter une compensation pour les autres obligations supplémentaires ou pour celles non précédemment décrites dans les programmes de répartition de la charge de travail mais, en l'absence d'informations plus détaillées qui pourraient donner une indication sur la raison d'être de ces différences, le comité conjoint n'est pas en mesure de se prononcer sur leur valeur relative.
28. Les augmentations sont beaucoup plus importantes en termes de pourcentage pour les directeurs de beaucoup d'écoles maternelles, d'écoles secondaires d'enseignement général et d'écoles professionnelles et pour les sous-directeurs à presque tous les niveaux. Même si elles sont seulement de une à deux heures, lorsqu'on les compare avec la durée d'enseignement de base des directeurs et des sous-directeurs, en particulier dans le cas des écoles importantes (au moins 15 classes ou groupes éducatifs), les augmentations sont très élevées. Là encore, si cela vise à réorienter la durée du travail au profit des fonctions d'enseignement essentielles, l'impact de ces mesures peut être considéré comme positif, mais le comité conjoint craint que ces augmentations en pourcentage n'aient une influence perturbatrice sur la gestion et l'organisation de l'école dans une période de transition compte tenu de la nature des responsabilités supplémentaires exercées par les directeurs et les sous-directeurs.
29. Malgré les résultats potentiellement positifs de la redistribution de la charge de travail au profit des fonctions d'enseignement essentielles, le comité conjoint est préoccupé par le risque d'une augmentation de fait de la durée totale du travail. Ce risque est renforcé par les responsabilités grandissantes assumées dans les nouveaux domaines psychologiques découlant des changements technologiques et sociétaux, particulièrement accentués dans une société de transition comme la République tchèque. Dans ces conditions, étant donné que beaucoup d'autres responsabilités des enseignants sont considérées comme faisant partie de leurs obligations professionnelles normales selon la recommandation, qu'il y a une demande accrue pour ces activités dans une société et un système scolaire en transition, et qu'on enregistre un manque de personnel auxiliaire pour assumer les autres obligations, il existe une probabilité pour que la durée globale du travail soit augmentée malgré le maximum fixé par le Code du travail, même si cela ne se traduit pas formellement par des heures de présence. Si tel était le cas, les conséquences d'une usure nerveuse (stress) ainsi qu'une désertion des enseignants dues à un épuisement accru, phénomène déjà observé dans de nombreux pays, la baisse du rendement de l'éducation, la perte d'enseignants expérimentés et les difficultés à recruter des jeunes enseignants qualifiés, ainsi que les contraintes pesant sur le perfectionnement professionnel ultérieur, seraient accentuées. Toute combinaison de ces effets aurait des conséquences négatives sur la qualité de l'enseignement en République tchèque.
30. Sur la base des informations présentées par le CMOS PŠ et le gouvernement de la République tchèque, le comité conjoint estime que le gouvernement n'a pas entrepris d'associer pleinement le CMOS PŠ à la détermination des réformes concernant la charge de travail et la réorganisation des écoles à travers la consultation ou la négociation, selon qu'il convenait à la question. Il importe de rappeler que la recommandation met l'accent sur le rôle des organisations d'enseignants dans la détermination de la politique éducative (paragr. 9) et sur la coopération étroite entre les autorités éducatives, les organisations d'enseignants et d'autres partenaires, y compris les organisations d'employeurs et de travailleurs, et les parents pour «définir la politique scolaire et ses objectifs précis» (paragr. 10 k)). La recommandation demande la tenue de consultations régulières avec les organisations d'enseignants «sur des questions telles que la politique de l'enseignement, l'organisation scolaire et tous changements survenant dans l'enseignement» (paragr. 75), pour permettre aux enseignants d'assumer leurs responsabilités.
31. La recommandation (paragr. 89) affirme clairement que: «le nombre d'heures de travail demandé aux enseignants, par jour et par semaine, devrait être fixé en consultation avec les organisations d'enseignants». Le comité conjoint a régulièrement appelé l'attention sur la nécessité de respecter cette disposition dans l'intérêt de la qualité de l'enseignement dispensé. Le comité conjoint regrette que les éléments fournis par le CMOS PŠ et le gouvernement montrent que le gouvernement n'a pas appliqué une disposition essentielle de la recommandation. Toutefois, le comité conjoint note aussi avec approbation le processus de consultation avec le CMOS PŠ mis en place par le gouvernement dans le cadre de la proposition gouvernementale d'aménager les obligations en matière d'enseignement et les autres obligations éducatives. Le comité conjoint observe également que la mise en œuvre du décret no 68/1997 relèvera effectivement de la compétence des principaux et des directeurs d'écoles. Il demande instamment au gouvernement de faire en sorte que les représentants des enseignants soient associés à l'affectation par les administrateurs des obligations en matière d'enseignement.
Recommandations
32. Le comité conjoint recommande que le Conseil d'administration du BIT et le Conseil exécutif de l'UNESCO:
- prennent note de la situation telle que décrite ci-dessus;
- communiquent les conclusions ci-dessus au gouvernement de la République tchèque et au CMOS PŠ, en demandant au gouvernement d'examiner les moyens permettant de pleinement consulter le CMOS PŠ pour l'application des nouvelles dispositions relatives aux horaires de travail prévues par le décret no 68/1997, conformément à toutes les dispositions pertinentes de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant;
- invitent les deux parties à envisager de faire appel aux avis techniques et à l'assistance internationaux du BIT et de l'UNESCO pour améliorer l'application des dispositions de la recommandation, notamment celles mentionnées ci-dessus;
- prient le gouvernement de la République tchèque et le CMOS PŠ d'informer le comité conjoint des développements ultérieurs et que ceux-ci soient examinés lors de sa septième session en 2000.
* * *
5. OIT/UNESCO: Rapport, Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant (Paris, 1998).
6. OCDE: Regards sur l'éducation: indicateurs 1998 de l'OCDE (Paris, 1998).
7. BIT: Evolution récente dans le secteur de l'enseignement (Genève, 1996).