GB.271/TC/1 |
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Comisión de Cooperación Técnica |
TC |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Informe del Grupo de Trabajo sobre la evaluación
de la política de asociación activa
Indice
B. Conclusiones y dificultades
1. Observaciones generales
2. Objetivos por país
3. Estructura de la OIT: capacidad, funciones y responsabilidades
4. Carácter multidisciplinario de los EMD y colaboración dentro de los mismos 29-31
5. Recursos de la OIT
6. Notoriedad y relaciones con otros organismos internacionales
7. Procedimiento de evaluación y apreciación del impacto
C. Temas para nuevas discusiones
1. Objetivos por país
2. Estructuras exteriores
3. Aumento de la notoriedad de la OIT
4. Formación
5. Examen y evaluación de la política de asociación activa
Anexo I: Composición del Grupo de Trabajo y fechas de las misiones
Anexo II: Mandato del Grupo de Trabajo
Anexo III: Proyecto propuesto por los miembros empleadores y los miembros trabajadores para su examen por el Grupo de Trabajo sobre la evaluación de la política de asociación activa
1. En 1993, la OIT adoptó una política de asociación activa para llevar a la Organización más cerca de sus mandantes tripartitos en los Estados Miembros y mejorar la coherencia y calidad de los servicios técnicos que se brindaban a los mismos, dentro del mandato de la Organización y en prosecución de los objetivos comunes.
2. El Consejo de Administración discutió en profundidad el concepto de asociación activa en su 252.a reunión (febrero-marzo de 1992)(1) . Para instaurar una nueva política de relaciones entre la Organización y sus mandantes, se invocaron tres razones fundamentales. La primera era que los principales donantes y el PNUD habían propuesto una ejecución nacional, transfiriendo las responsabilidades de su ejecución y la gestión de las actividades de cooperación técnica a los Estados Miembros beneficiarios. Por lo tanto, las organizaciones especializadas deberían centrarse en sus funciones normativas y en su capacidad analítica. Una segunda razón era que la mayoría de los países habían pasado a una economía de mercado y habían adoptado regímenes políticos democráticos. En estas condiciones de mayor movilidad, los mandantes debían adoptar decisiones rápidas y tener la convicción de que la OIT era capaz de responder a sus necesidades y de ayudarles a desarrollar sus capacidades y sus recursos humanos. La tercera razón era la necesidad que tenía la OIT de competir en el mercado internacional de la cooperación técnica. Para hacerlo así, la OIT tenía que proyectar una imagen mucha más incisiva y hacerse más visible, definiendo su función y mejorando sus producciones, que deberían concentrarse en el mandato fundamental de la Organización e integrarse en las normas internacionales del trabajo.
3. Para poner en práctica esta política, la Organización procedió a importantes cambios internos. El establecimiento de 14 (ahora 16) equipos multidisciplinarios en las regiones era una respuesta a la compleja naturaleza de los problemas económicos y sociales que estaban surgiendo en los Estados Miembros, y a la necesidad de darles soluciones más coordinadas. Las oficinas de zona quedaban encargadas de desarrollar una participación activa con los mandantes y de preparar los programas y proyectos de la OIT por medio de consultas tripartitas más extensas. Esta nueva estructura de organización tenía como objetivo hacer el mejor uso posible de la capacidad de la Oficina, tanto en las regiones como en la sede. Esta política tenía que ejecutarse cada vez más en el terreno; por lo tanto, determinadas funciones administrativas y financieras iban a ser progresivamente transferidas a las oficinas exteriores. Se revisaron también las políticas de personal y de contratación, y todo el sistema iba a estar supervisado por las oficinas regionales. Se especificaba la vinculación de la labor de los miembros de los equipos multidisciplinarios responsables de las actividades para los empleadores y para los trabajadores con ACT/EMP y ACTRAV.
4. Actualmente, la política de asociación activa lleva cinco años actuando. La Comisión de Cooperación Técnica ha supervisado los progresos de esta política a través de los documentos de la Oficina que se sometieron a sus reuniones de 1994, 1995 y 1996. Entre las cuestiones discutidas se cuentan las siguientes: la necesidad de un enfoque multidisciplinario de los servicios brindados a los mandantes; la cooperación y el trabajo en equipo entre los departamentos técnicos de la sede, los equipos multidisciplinarios y las oficinas exteriores; la necesidad de estar en plena consulta con los mandantes para asegurar que sus prioridades y preocupaciones se integren plenamente en los objetivos por país; la necesidad de poner en ejecución actividades en apoyo de los objetivos por país y de movilizar recursos externos a este fin; la necesidad de asegurar y mantener la naturaleza orientada a la demanda de los ejercicios de los objetivos por país y de mantener un diálogo con los mandantes al más alto nivel. Los miembros de la Comisión plantearon también la cuestión de una evaluación de las repercusiones de la política de asociación activa.
Ambito de actuación del Grupo de Trabajo
5. En marzo de 1997, la Comisión de Cooperación Técnica recomendó al Consejo de Administración que se llevase a cabo una evaluación de la política de asociación activa. El Consejo de Administración aprobó esa recomendación y se asignaron los créditos presupuestarios necesarios. Se constituyó un Grupo de Trabajo compuesto de tres miembros gubernamentales, tres miembros empleadores y tres miembros trabajadores, presidido por la Presidenta de la Comisión de Cooperación Técnica. Se subrayó que la evaluación debería ser independiente.
Metodología aplicada para la evaluación
6. El Grupo de Trabajo llevó a cabo su evaluación por medio de debates en Ginebra, a través del estudio de la documentación y mediante viajes sobre el terreno a Estados Miembros de la OIT en cuatro regiones: Etiopía y Côte d'Ivoire en Africa; Brasil y Perú en las Américas; Pakistán y Tailandia en Asia, y Hungría y Ucrania en Europa. Cada misión estaba formada por tres miembros del Grupo de Trabajo (véase el anexo I).
7. De acuerdo con el mandato fijado por el Consejo de Administración(2) , las principales cuestiones evaluadas fueron las siguientes:
- la política de asociación activa, ¿ha llevado a la OIT más cerca de sus mandantes tripartitos en los Estados Miembros?
- ¿Han participado más los mandantes en una acción conjunta con la OIT?
- ¿Han mejorado la coherencia y la calidad de los servicios técnicos que se han brindado a los mandantes?
8. Dentro del marco de las cuestiones mencionadas se formuló un gran número de preguntas que sirvieron de base para la evaluación. La Oficina preparó un inventario detallado de cada reunión organizada por las misiones sobre el terreno. Los miembros del Grupo de Trabajo participaron en reuniones de grupo a escala regional y en dos reuniones generales celebradas en Ginebra durante la 270.a reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1997). Se decidió que el Grupo de Trabajo en pleno se reuniría de nuevo en Ginebra durante tres días en el mes de enero.
9. Se prepararon cuatro informes regionales y se enviaron a todos los miembros del Grupo de Trabajo para que mandasen comentarios y observaciones. Con base en el formato convenido durante la reunión de noviembre y en los comentarios recibidos de los miembros del equipo de evaluación, la Oficina elaboró un documento de síntesis detallado con las conclusiones y observaciones facilitadas por los propios miembros del Grupo de Trabajo.
10. Los miembros del Grupo de Trabajo se reunieron en Ginebra durante tres días en enero de 1998. El Grupo de los Empleadores y el Grupo de los Trabajadores facilitaron un documento conjunto a modo de contribución al informe final(3) , que fue comentado por el Grupo Gubernamental. Ahora bien, la carga de trabajo era tal que, pese a los esfuerzos considerables desplegados por todos, no fue posible llegar a conclusiones totalmente definitivas que permitieran terminar el informe en el tiempo asignado. Por consiguiente, el Grupo de Trabajo pidió a la Oficina que elaborara un informe sobre las cuestiones planteadas para facilitar las discusiones de la Comisión de Cooperación Técnica. El Grupo de Trabajo observó que la evaluación de la política de asociación activa debería en todos los casos ser un proceso global continuo en el que interviniesen las estructuras de la sede y del terreno, y que se trataba de una tarea que requería la realización de nuevos esfuerzos. Así, el ejercicio en curso debería considerarse como una primera etapa de ese proceso continuo.
B. Conclusiones y dificultades
11. El equipo de evaluación observó cambios positivos. Los servicios y la asistencia técnica de la OIT están más adaptados a la demanda y son más útiles para los mandantes. Los interlocutores sociales han podido así participar mejor al establecimiento y ejecución de programas de asistencia técnica. La creación de los EMD ha acercado físicamente a los expertos técnicos de la OIT de los mandantes. La notoriedad de la OIT ha aumentado y los expertos de la OIT han aprendido a conocer mejor las necesidades de los mandantes y a responder a las mismas. El enfoque multidisciplinario ha favorecido la sinergia, ha mejorado la relación entre el costo y la eficacia y ha permitido atender de manera más rápida y global las solicitudes de los mandantes.
12. Se opina en general que la política de asociación activa es apropiada. A este respecto, el equipo de evaluación tomó nota de las opiniones favorables sobre la misma expresadas por todos los mandantes. Se subrayó la importancia de examinar constantemente esa política y de salvaguardar su capacidad de adaptación frente a los cambios que se producen.
13. La principal función de los objetivos por país es servir de base para concentrar los esfuerzos, determinar las prioridades y promover los valores básicos de la OIT. El equipo de evaluación observó que la fijación de objetivos por país no se había terminado en todos los países cubiertos por la misión y que la experiencia en esa esfera, así como sus efectos, habían sido diversos. En algunos países, el proceso se había desarrollado muy favorablemente, había ido acompañado de numerosas reuniones tripartitas y discusiones sobre importantes cuestiones sociales y laborales en el país y había permitido reforzar las capacidades de los mandantes y obtener fondos para ciertos programas. Ha habido casos en que este proceso ha ido más lejos e incluso ha desembocado en la constitución de comisiones tripartitas no sólo para formular y poner en práctica los objetivos por país, sino también para favorecer una consulta permanente entre la OIT y sus mandantes. Por el contrario, en un caso algunos mandantes tuvieron la impresión de que, si bien se habían celebrado reuniones tripartitas oficiales y se había llegado a un consenso, ellos sólo habían podido expresarse verbalmente, pero sus puntos de vista y sus intereses no se habían tomado en cuenta ni figuraban en el documento final. En otros casos, el proceso había llevado mucho tiempo por lo que, cuando finalmente se concluyó el documento, los mandantes estimaron que las cuestiones examinadas en el mismo habían dejado de ser pertinentes.
14. Se mencionó que el examen de los objetivos por país tiene una importante función que desempeñar en la política de asociación activa. Permite a la OIT centrarse en las prioridades, promueve el tripartismo de manera concreta y garantiza que los programas de la OIT correspondan a las necesidades y a las prioridades de los mandantes. Se subrayó la importancia del diálogo social y del tripartismo que deben constituir la norma en todos los países, sean cuales fueren las dificultades existentes.
15. Se destacó la importancia de la participación de los mandantes desde el comienzo del examen de los objetivos por país. También se formularon preguntas respecto del grado de flexibilidad de ese examen y de la posibilidad de adaptarlo a los nuevos acontecimientos, así como sobre los recursos humanos y financieros disponibles.
16. Se puso de relieve la importancia de concluir la fijación de los objetivos por país pendientes.
3. Estructura de la OIT: capacidad, funciones y responsabilidades
17. El Grupo de Trabajo observó que la política de asociación activa había provocado un aumento del nivel y de la cantidad de solicitudes procedentes de los mandantes y había transformado la naturaleza de los servicios que éstos esperaban recibir de la OIT. Los gobiernos deseaban obtener servicios de gran calidad proporcionados rápidamente y acompañados de acciones de seguimiento. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores solicitaban cada vez más una mejora de sus conocimientos y de su capacidad de hacer frente a las principales cuestiones resultantes de la reestructuración económica con el fin de aumentar su influencia en la sociedad civil.
18. El Grupo de Trabajo tomó nota de que las estructuras de la OIT en el terreno habían sido examinadas recientemente por el Consejo de Administración. No obstante, en el marco de la política de asociación activa se mostró preocupado con respecto al papel, la capacidad y la interacción de las diferentes unidades de la OIT.
19. Se planteó la cuestión del papel de las oficinas de zona en la política de asociación activa. Se reconoció que facilitan el diálogo con los interlocutores sociales para la formulación de los objetivos por país, preparan éstos últimos en consulta con los EMD y mantienen el diálogo sobre la cuestión. Garantizan la coordinación y orientación adecuada de la labor realizada por los EMD, las oficinas regionales y la sede a nivel nacional. Aseguran una coordinación con los donantes y con otras instituciones internacionales a nivel de país y desempeñan un papel importante en cuanto a la movilización de fondos.
20. La impresión general era que las oficinas de zona no se habían reforzado suficientemente para hacer frente a las nuevas y más abundantes tareas resultantes de los objetivos por país, de la programación y de las actividades de seguimiento. La disminución del personal en ciertas oficinas de zona había limitado las posibilidades de mejorar y ampliar la difusión de la política de asociación activa y de los principios, políticas y normas de la OIT a nivel intermediario e inferior de las estructuras gubernamentales y entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores de niveles similares.
21. Se señalaron a la atención las dificultades a que debían hacer frente los países en donde la OIT no estaba presente en el terreno y que, por consiguiente, no disfrutaban de la asistencia que normalmente se facilitaba por medio de la oficina de zona.
22. En muchos casos, los equipos multidisciplinarios (EMD) parecían abrumados por la demanda de servicios. La misión de evaluación reconoció que la diversidad y el volumen de servicios solicitados excedían en gran medida lo que podían proporcionar los especialistas de los EMD. Dado que un solo especialista debía ocuparse de un gran número de países, la asistencia facilitada en ciertos casos tenía que ser de nivel muy superficial. En un EMD, un especialista tenía que ocuparse de 53 países, lo cual era a todas luces una tarea imposible. Además, parecía que la carga de trabajo había impedido a los EMD establecer estrechas relaciones de trabajo. La falta de recursos financieros también había provocado estrangulamientos en la ejecución de los programas y proyectos.
23. Se señaló a la atención la existencia en esos equipos de vacantes que habían permanecido sin cubrir durante largos períodos. Los expertos asociados, en especial en algunos EMD, tenían que trabajar por su cuenta porque el puesto del experto del que deberían depender no estaba cubierto ni se esperaba cubrir en un futuro previsible. Se expresó preocupación respecto de esta práctica, que parecía generalizada.
24. El Grupo de Trabajo consideró que los equipos multidisciplinarios, tal como estaban constituidos actualmente, no siempre parecían responder a las necesidades de los mandantes. La composición de los EMD era decisiva, y se puso de relieve la importancia de disponer como mínimo de competencias técnicas en las esferas consideradas prioritarias por los mandantes de los países cubiertos por el EMD. Se insistió en el papel esencial desempeñado por los expertos en materia de normas y por los especialistas de los problemas de los empleadores y de los trabajadores. Se subrayó la importancia de examinar periódicamente la composición de los EMD para que siguieran siendo útiles.
25. Dada la insuficiencia de recursos humanos en las unidades de la OIT fuera de la sede, se señaló a la atención la cuestión de la utilización de expertos externos para proporcionar servicios (criterios sobre su contratación, tiempo del personal de los EMD necesario para asegurar su supervisión y prestación de apoyo, etc.).
26. Se examinó la función de las oficinas regionales. El equipo de evaluación observó que la presencia de tres niveles de unidades sobre el terreno (oficina regional, oficina de zona y EMD) en un mismo lugar constituía una fuente de confusión para los mandantes. Se destacó la importancia de seguir sometiendo a examen las estructuras con el fin de proceder a una racionalización cuando se considere necesario.
27. También se comentó el papel de la sede en el funcionamiento de la política de asociación activa. La misión de evaluación estimó que había varios problemas de comunicación y de cooperación no sólo entre las unidades sobre el terreno, sino también entre éstas y la sede.
28. Se formularon preguntas respecto de las consecuencias y las dificultades resultantes de las actividades sobre proyectos regionales e interregionales decididas por la sede sin consultar o informar de manera adecuada a las unidades sobre el terreno en el marco de la política de asociación activa.
4. Carácter multidisciplinario de los EMD y colaboración dentro de los mismos
29. El equipo de evaluación observó resultados desiguales. Algunos especialistas, en particular los antiguos asesores regionales que anteriormente se limitaban a trabajar aisladamente en su campo específico, colaboraban ahora dentro de la estructura de los EMD, trabajaban con otros especialistas y tenían una visión mucho más global de los problemas. Las misiones encargadas de fijar los objetivos por país y la participación en las reuniones y cursos prácticos sobre diferentes disciplinas también han contribuido a esa mejora. Se han podido observar efectos positivos en los países beneficiarios: mientras que anteriormente los distintos expertos y asesores ejecutaban tareas diferentes en un mismo país con muy poca interacción, ahora existía un enfoque más global. El equipo de evaluación también observó casos en que los especialistas seguían centrándose en sus propias esferas sin tener en cuenta el carácter multidisciplinario de las actividades o la conveniencia de actuar conjuntamente.
30. En lo que se refería a los EMD en su conjunto, había resultado difícil crear una cultura multidisciplinaria. El propio volumen y diversidad de la demanda de sus servicios habían impedido asignar varios expertos para ocuparse de una misma tarea.
31. Se subrayó que la labor multidisciplinaria era indispensable para poder suministrar servicios técnicos de alta calidad y que era fundamental que los especialistas de los EMD trabajasen en equipo.
32. El Grupo de Trabajo observó que los recursos a disposición de la OIT no eran suficientes para satisfacer las necesidades crecientes de los mandantes o cumplir la tarea de lograr que los objetivos por país fueran plenamente operativos. Se formularon varias propuestas y comentarios sobre este asunto que trataban de las posibilidades de reasignar y utilizar de manera más eficiente los recursos existentes; de la manera de movilizar nuevos recursos; de la capacidad de las estructuras exteriores de captar fondos extrapresupuestarios; de las posibilidades de conseguir que los diferentes gobiernos financien la ejecución de los objetivos por país, y de las prácticas consideradas como obstáculos para la movilización de recursos.
6. Notoriedad y relaciones con otros organismos internacionales
33. El equipo de evaluación observó de manera general que, incluso si la política de asociación activa ha conseguido grandes progresos en cuanto a la mejora de la presencia de la OIT en los Estados Miembros, los mandantes han estimado con frecuencia que es preciso promover la notoriedad de la Organización y dar a conocer mejor toda la gama de servicios que puede ofrecer. Se señaló que el diálogo con la OIT solía situarse a veces únicamente en los niveles superiores con un número limitado de interlocutores.
34. También se hicieron comentarios sobre la posibilidad de que los EMD publicasen boletines y recurriesen a la red Internet para mejorar los flujos de información entre la OIT y sus mandantes nacionales, así como el papel de la sede en esa esfera.
35. El equipo de evaluación observó que había a nivel nacional una mayor toma de conciencia sobre la presencia de la OIT entre los colaboradores en las tareas de desarrollo y los otros organismos internacionales. En algunos casos, los conocimientos técnicos de la OIT disponibles sobre el terreno se han aprovechado en actividades y proyectos conjuntos con esas organizaciones.
36. La política de asociación activa se aplica en una esfera en que otros organismos internacionales son a la vez donantes y competidores, y algunas veces proporcionan ellos mismos servicios de cooperación técnica y servicios consultivos. Se indicó que la política de asociación activa constituye una herramienta que puede facilitar la cooperación con otras organizaciones.
7. Procedimiento de evaluación y apreciación del impacto
37. El equipo de evaluación no ha encontrado ningún procedimiento interno claramente establecido para evaluar las actividades relacionadas con la política de asociación activa; se propuso encontrar una solución estableciendo un procedimiento de evaluación que formase parte integrante de la política de asociación activa, en el que participarían tanto las unidades de la OIT como los mandantes tripartitos, y se hizo referencia a la necesidad de examinar más a fondo la importante función de control del Consejo de Administración.
C. Temas para nuevas discusiones
1. Objetivos por país
- Papel y finalidad;
- participación de los mandantes;
- programas resultantes del examen de los objetivos por país;
- finalización de la fijación de los objetivos por país;
- actualización, control, examen y evaluación;
- participación de las estructuras exteriores en la movilización de recursos para llevar a cabo los objetivos por país.
- Necesidad de fortalecimiento;
- intercambio de personal entre el terreno y la sede y utilización más flexible de los especialistas en las regiones;
- composición de los EMD;
- distribución y localización de las oficinas de zona en las regiones;
- acceso a las oficinas y servicios de la OIT;
- utilización de consultores nacionales;
- provisión de vacantes;
- papeles y responsabilidades y relaciones con la sede.
3. Aumento de la notoriedad de la OIT
- Actividades prominentes;
- comunicaciones y flujos de información.
- Formación técnica para reforzar la capacidad del personal;
- formación vinculada a la política de asociación activa;
- formación para la comercialización y la movilización de recursos.
5. Examen y evaluación de la política de asociación activa
- Establecimiento de un procedimiento para efectuar exámenes periódicos;
- función del Consejo de Administración.
Ginebra, 26 de febrero de 1998.
Composición del Grupo de Trabajo y fechas de las misiones
Itinerario |
Fechas de las misiones |
Miembros de las misiones |
Américas |
22-25 de septiembre de 1997 |
Sra. J. Perlin (G, Canadá) |
Asia |
13-14 de octubre de 1997 |
Sr. K. Fannizadeh (G, República Islámica del Irán) |
Europa |
20-22 de octubre de 1997 |
Sr. R. Henczel (G, Polonia) |
Africa |
16-17 de octubre de 1997 |
Sra. A.C. Diallo (G, Senegal) |
G = Miembro gubernamental |
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Proyecto propuesto por los miembros empleadores
y los miembros trabajadores(4) para su examen
por el Grupo de Trabajo sobre la evaluación
de la política de asociación activa
Para hacer efectiva la decisión del Consejo de Administración, el Grupo de Trabajo emprendió misiones para examinar la aplicación de la política de asociación activa en ciertos Estados Miembros de las diversas regiones. Su objetivo no era hacer comentarios detallados sobre situaciones específicas, sino más bien sacar conclusiones generales sobre la manera de mejorar la aplicación de esa política.
El Grupo de Trabajo estima que sus recomendaciones podrían servir de base sólida para las acciones de seguimiento.
No obstante, es evidente que la evaluación detallada de la política de asociación activa debe ser continua, por lo que es preciso desplegar nuevos esfuerzos, en particular proceder al examen profundo de cuestiones específicas y cubrir a un número mayor de países.
1. La política de asociación activa en general
Todos los mandantes evalúan sin duda alguna la política de asociación activa de manera positiva. Gracias a ella, la OIT se ha acercado a sus mandantes y puede responder mejor que antes a sus necesidades.
Por consiguiente, la política de asociación activa está dando sus frutos y nadie la pone en tela de juicio. No obstante, su aplicación podría mejorarse en gran medida. En efecto, se aplica de manera muy poco uniforme en los diferentes países y regiones, y la manera en que se diluyen los recursos no permite siempre concretizar plenamente sus objetivos. Es preciso someter constantemente a examen esta política y adaptarla a la evolución de la situación.
El valor de esta política no debe medirse solamente en función de los resultados, sino también de los procesos concomitantes. La política de asociación activa constituye un vehículo esencial para la promoción del tripartismo a nivel nacional. Es preciso esforzarse por aprovechar al máximo su potencial, en particular por medio de la institucionalización de las consultas tripartitas asociadas con dicha política. Estos esfuerzos deberían vincularse con la promoción del Convenio núm. 144.
La política de asociación activa no evoluciona aisladamente de las otras actividades de la OIT. Obedece a una amplia serie de decisiones y de orientaciones normativas que emanan de la Conferencia, del Consejo de Administración y del Director General. Esas decisiones y orientaciones deben respetarse.
El análisis del funcionamiento de la política de asociación activa requiere que también se efectúe una evaluación de la sede, ya que ésta tiene igualmente una función que desempeñar en cuanto a su aplicación. No se dispone de este elemento en la evaluación y es preciso cubrir esta laguna con carácter prioritario. Las evaluaciones futuras deberían comprender discusiones tanto con los mandantes como con el personal de la OIT en la sede y en el terreno, con inclusión de los miembros de los equipos multidisciplinarios.
2. Examen de los objetivos por país
El examen de los objetivos por país es un instrumento útil que permite a la OIT centrarse en las prioridades y proponer programas de trabajo que respondan a la demanda. Es importante que los objetivos por país sean los de los mandantes.
Esos exámenes constituyen la base de la aplicación de la política de asociación activa a nivel nacional y, por consiguiente, tienen gran importancia. Se encuentran en distintas fases en los diversos países (deberían incluirse estadísticas precisas sobre el número de esos exámenes que se han concluido). Es indispensable que las tres categorías de mandantes participen en el proceso de consulta desde el comienzo del ejercicio. No debería retratarse la fecha de conclusión de esos exámenes.
El proceso de formulación de objetivos por país constituye la primera forma en que la política de asociación activa puede promover el tripartismo de manera precisa. Ya se han observado resultados concretos en algunos países. No obstante, no siempre ha resultado posible llegar a un acuerdo tripartito total. En los casos en que se ha conseguido ese acuerdo, deberían proseguirse los esfuerzos para promoverlo. El diálogo social y el tripartismo deben figurar siempre en el orden del día de la política de asociación activa en todos los países, incluso si se encuentran en situaciones difíciles.
Los programas basados en los objetivos por país no deberían ser demasiado ambiciosos y tendrían que ajustarse a los recursos financieros y humanos disponibles. Por consiguiente, es necesario establecer prioridades.
Se han expresado ciertas reservas en cuanto al valor de los exámenes de los objetivos por país, y se les ha reprochado en especial que imponen una rigidez excesiva y utilizan recursos que podrían dedicarse a otras prioridades. Los exámenes de los objetivos por país no deberían ser demasiado formales y su aplicación debería ser flexible a fin de que pudieran modificarse a la luz de los acontecimientos. En cualquier caso, sería preciso prever un examen tripartito a intervalos apropiados.
El postulado en virtud del cual la política de asociación activa debería responder a la demanda, es decir, a las necesidades expresadas por los mandantes nacionales, se justifica y se respeta en la práctica en gran medida. No obstante, deben hacerse nuevos esfuerzos para asegurar que los mandantes de todos los niveles comprendan perfectamente su papel y puedan participar eficazmente en la aplicación de la política de asociación activa.
La política de asociación activa debería reflejar los valores generales de la OIT, sus principios y sus prioridades (actualmente, la democracia y los derechos humanos; el empleo y la pobreza, y la protección de los trabajadores). Debería encontrarse un justo equilibrio entre esos diferentes valores y prioridades.
Las normas internacionales del trabajo son el pilar de la política de asociación activa. Debería prestárseles la atención que merecen. Algunos de los grandes debates sobre la política normativa celebrados en la OIT exigen un seguimiento en el marco de la política de asociación activa (la campaña de promoción de los convenios fundamentales, la labor del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas y el funcionamiento de los mecanismos de control). Esas actividades deberían integrarse mejor en la política de asociación activa.
4. Recursos de la OIT
Es evidente que los recursos de la OIT no bastan para satisfacer las exigencias crecientes de los mandantes. El Grupo de Trabajo no puede, si quiere dar pruebas de realismo o de responsabilidad, recomendar que se asignen recursos extrapresupuestarios a la política de asociación activa en general, dado que no se dispone de los mismos. Unicamente puede recomendar la redistribución de los recursos existentes y su utilización más eficaz.
Es necesario una mayor transparencia en el proceso de distribución de los recursos de la cooperación técnica con cargo al presupuesto ordinario (CTPO), que debe ser objeto de un informe regular al Consejo de Administración. Es preciso considerar de nuevo y justificar el montante de las asignaciones a las oficinas regionales, a la oficinas de zona y a los equipos multidisciplinarios.
La manera en que los fondos de la CTPO deberían asignarse a las actividades específicas para los trabajadores y los empleadores da lugar a malentendidos ya que algunas unidades opinan aparentemente que su asignación incumbe de manera exclusiva a ACTRAV y a ACT/EMP, pero esto no es exacto. Las estructuras exteriores también deben atribuir fondos de la CTPO a actividades con los interlocutores sociales, dado que la política de asociación activa tiene también como finalidad reforzar la capacidad de esos interlocutores. Para concretar este objetivo, no basta con que los interlocutores sociales participen en actividades tripartitas.
Sería preciso proceder a un nuevo examen de los flujos de recursos, por ejemplo de la sede hacia el terreno, de la repartición entre los mandantes de los recursos de la cooperación técnica utilizados en el terreno, de los criterios de utilización de tales recursos, etc.
5. Recursos extrapresupuestarios
La movilización de recursos extrapresupuestarios es esencial para la cooperación técnica de la OIT, y el Consejo de Administración le ha concedido la atención que merece. Es evidente que, sin esa financiación, los exámenes de los objetivos por país seguirán siendo en gran medida inoperantes. Las estructuras exteriores estiman que la movilización de fondos es una tarea de gran peso y que no están bien equipadas para llevarla a cabo. Existe el peligro de no poder responder a las expectativas, y por tanto de que la política de asociación activa pierda credibilidad ante los mandantes.
Por consiguiente, es inquietante que los procedimientos y normas financieros de la OIT (por ejemplo, los costos de apoyo al programa del 13 por ciento) se citen como un obstáculo para la movilización de recursos extrapresupuestarios. Esta situación debe examinarse urgentemente.
La financiación por los gobiernos interesados de actividades destinadas a dar curso a los exámenes de los objetivos por país parece ser una solución interesante.
Se podría disponer de fondos extrapresupuestarios para ciertas actividades de la política de asociación activa, pero no para otras. En tal caso, la CTPO debería servir para llenar las lagunas.
Las estructuras exteriores de la OIT han sido examinadas recientemente por el Consejo de Administración. El papel y la interacción de las diversas unidades sobre el terreno en el contexto de la política de asociación activa suscitan preocupación. Es preciso solucionar esos problemas para evitar los peligros de superposición de tareas, despilfarros e incoherencia que menoscabarían la confianza que depositan los mandantes en la política de asociación activa.
Las oficinas de zona y los equipos multidisciplinarios se consideran como los elementos clave de la política de asociación activa. Su éxito depende de su buen funcionamiento, pero se estima que no disponen de suficientes fondos y que están abrumados de responsabilidades que difícilmente pueden asumir. Esta situación podría constituir un obstáculo de consecuencias potencialmente funestas para la política de asociación activa, por lo que debería encontrarse una solución.
El papel que desempeñan las oficinas regionales en la política de asociación activa no está muy claro. Asumen en principio un papel de coordinación, pero éste no se ha definido explícitamente, y resulta difícil determinar cuál es realmente la aportación de recursos.
El proceso de evaluación reveló ciertos problemas de comunicación y de cooperación entre las oficinas de zona y los equipos multidisciplinarios. Es difícil evaluar su amplitud o saber si sus causas son algo más que el resultado de circunstancias específicas que deben tratarse caso por caso.
De manera más general, la existencia de tres categorías de estructuras fuera de la sede suscita confusión entre los mandantes, en particular cuando las tres coexisten en un mismo lugar. Esta superposición es difícil de manejar y, sin subestimar los obstáculos políticos que se puedan plantear, debería ser sometida a examen con el fin de proceder a una racionalización cuando surja la oportunidad. Mientras tanto, deberían hacerse todos los esfuerzos posibles por asegurar una comunicación óptima entre los diferentes niveles.
7. Relaciones entre la sede y el terreno
La sede asume un papel esencial en el buen funcionamiento de la política de asociación activa.
La dirección no sólo debe estar al corriente de las tendencias sociales en el mundo, sino que también debe mantener informadas a las unidades fuera de la sede de todos los planes, decisiones normativas y posibles acontecimientos de importancia para la política de asociación activa y asegurar que sean bien interpretados y se les dé el debido curso. De igual modo, su responsabilidad en materia de control le obliga a velar por que las actividades sobre el terreno reflejen la política de la OIT. Cuando se plantean problemas, también tiene que actuar rápidamente para solucionarlos.
Las unidades sobre el terreno esperan que los departamentos técnicos de la sede respondan con presteza a las demandas de asistencia técnica que ellas no pueden satisfacer. Ahora bien, los resultados en este campo son desiguales. Es importante, por consiguiente, que todos los departamentos técnicos reconozcan sin reservas que el apoyo al terreno forma parte integrante de sus responsabilidades y que distribuyan sus recursos en consecuencia. El recurso a la CTPO de la sede se consideró esencial a este respecto, y debería ser objeto de un examen.
Se mostró preocupación respecto de la repercusión negativa de las actividades regionales y mundiales en relación con los proyectos decididos por la sede sin consultar o informar a las unidades sobre el terreno. Este tipo de actividades no debería plantear problemas en la medida en que circule debidamente la información.
El éxito de la política de asociación activa hace necesario un buen liderazgo de las estructuras exteriores. Además de la competencia técnica específica, ese liderazgo debe poder forjar un espíritu de equipo, motivar a sus miembros, establecer buenas relaciones con los mandantes y promover el consenso.
También se expresó cierta preocupación por el hecho de que la descentralización de las funciones financieras y administrativas hacia el terreno estaba imponiendo una carga de trabajo excesiva, en especial a las oficinas de zona. Convendría examinar de nuevo la situación y adoptar, llegado el caso, medidas correctivas. La sede debe aportar un apoyo determinante en esta esfera.
8. Composición de los equipos multidisciplinarios
La composición de los equipos multidisciplinarios constituye una cuestión fundamental. Es importante que esos equipos cubran al menos las esferas prioritarias de competencia técnica exigidas por los mandantes en los países interesados, especialmente porque se ha observado que la disponibilidad de esas competencias influye en el examen de los objetivos por país desde el principio.
Tal como están constituidos actualmente, los equipos multidisciplinarios no parecen responder siempre como deberían a las necesidades de los mandantes. El examen a intervalos regulares de todos los equipos multidisciplinarios debería revestir un carácter prioritario.
Se ha reconocido la necesidad de contar con especialistas de cuestiones normativas en los 16 equipos multidisciplinarios, y convendría actuar lo antes posible con ese fin.
Asimismo, se ha puesto de relieve el papel esencial de los especialistas de las cuestiones que interesan a los empleadores y a los trabajadores. Convendría que los 16 equipos dispusieran también de tales especialistas.
La existencia prolongada de vacantes sin cubrir en muchos equipos es muy perjudicial y constituye un motivo de gran preocupación. Convendría examinar las razones y superar inmediatamente este obstáculo.
El recurso a expertos asociados para cubrir las vacantes del personal de la OIT es una práctica corriente, pero no es satisfactoria. Es injusto para los expertos involucrados y compromete la calidad de los resultados de la política de asociación activa.
A este respecto, la formación tiene un papel esencial que desempeñar cuando se trata de garantizar que todo el personal del terreno posea las competencias y los conocimientos necesarios para proporcionar satisfactoriamente los servicios que se le piden. La reputación de la OIT y su capacidad de competir en la espera de la cooperación técnica dependen de la coherencia de su discurso y de su competencia respecto de las cuestiones que caen dentro de su mandato.
La política de asociación activa se inscribe desde siempre dentro de una perspectiva multidisciplinaria, pero en la práctica parece difícil desarrollar una cultura multidisciplinaria. Es evidente que el volumen y la diversidad de las demandas dimanantes de los mandantes no permite que varios expertos se concentren en una determinada cuestión.
No obstante, es indispensable poner las competencias a disposición de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como de los gobiernos. No deberían confiarse de manera exclusiva a los miembros de los equipos multidisciplinarios que son especialistas en cuestiones de interés para los empleadores y los trabajadores, sino más bien a todos los miembros del equipo.
Si bien la política de asociación activa ha desplegado grandes esfuerzos por mejorar la presencia de la OIT en los Estados Miembros, los mandantes todavía insisten con frecuencia en la necesidad de mejorar la notoriedad de la Organización y de dar a conocer mejor la amplia serie de servicios que puede ofrecer. Los flujos de información entre la OIT y sus mandantes nacionales son tan vitales para la política de asociación activa como tales flujos dentro de la OIT.
Para favorecer la circulación de información, los equipos multidisciplinarios podrían publicar boletines o recurrir a Internet. La sede podría ayudarles en esta labor.
La escasez de recursos humanos en las unidades de la OIT fuera de la sede ha tenido como consecuencia el recurso a los servicios de expertos externos. Según una estimación de un equipo multidisciplinario, el personal de la OIT dedica el 40 por ciento de su tiempo a supervisar la labor de esos expertos y a ayudarles en su tarea.
Este tipo de práctica es aceptable en la medida en que vaya acompañado de garantías apropiadas sobre la competencia de los consultores a que se recurre. La edad únicamente no debería constituir un obstáculo para la contratación de un consultor.
12. Relaciones con otras instituciones internacionales
La política de asociación activa se ejerce en una esfera en que actúan también otras organizaciones internacionales, ya sea como proveedoras de cooperación técnica y de servicios consultivos o como donantes. La OIT se encuentra en relación de colaboración y de competencia con esos organismos.
La política de asociación activa es un procedimiento que puede facilitar la cooperación de la OIT con otras organizaciones. Los exámenes de los objetivos por país deberían determinarse únicamente por la OIT y sus mandantes, pero su aplicación podría ciertamente coordinarse con la de las notas sobre la estrategia del país, de las Naciones Unidas. En el terreno, la experiencia debería permitir crear buenas relaciones de trabajo entre las instituciones sin comprometer la identidad o autonomía de la OIT.
La competitividad de la OIT dependerá en gran medida de su capacidad manifiesta de proporcionar servicios de alta calidad en esferas importantes. Este es precisamente el objetivo de la política de asociación activa que lleva consigo una función de comercialización.
13. Evaluación de las actividades y de su impacto
Las unidades del terreno señalan que no existe ningún procedimiento interno bien establecido que permita evaluar las actividades de la política de asociación activa. Algunos piensan que es todavía demasiado pronto, pero otros acogerían con agrado un procedimiento de evaluación. El Sistema de Seguimiento, Evaluación y Presentación de Informes (MERS) se cita raramente como instrumento útil en esta esfera.
Evidentemente, es necesario establecer un procedimiento de evaluación que forme parte integrante de la política de asociación activa y en el que participen tanto las unidades de la OIT como los mandantes tripartitos.
El Consejo de Administración también ejerce una función de control importante, que abarca el seguimiento del actual proceso de evaluación. Su contenido preciso debería ser objeto de nuevas discusiones, pero podría incluir el examen minucioso a intervalos regulares de cuestiones prioritarias específicas y, periódicamente, la realización de evaluaciones más generales de los problemas y progresos observados.
Debería efectuarse una evaluación de la función de la sede en la política de asociación activa para complementar la presente evaluación.
La política de asociación activa debería seguir evaluándose a intervalos regulares, en particular por medio de evaluaciones llevadas a cabo por los miembros del Consejo de Administración en sus respectivas regiones con carácter tripartito, así como de exámenes de ámbito mundial a intervalos más espaciados.
1. En el marco de su discusión del documento GB.252/15/1: Normas internacionales del trabajo y cooperación técnica.
2. Documento GB.269/WP/APP/1, junio de 1997, reproducido en el anexo II.
3. Véase el anexo III.
4. La finalidad del texto en cursiva es poner de relieve las principales recomendaciones del Grupo de Trabajo.