GB.271/TC/1 |
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Commission de la coopération technique |
TC |
PREMIÈRE QUESTION À L'ORDRE DU JOUR
Rapport du Groupe de travail sur l'évaluation
de la politique de partenariat actif
Table des matières
- Généralités
- Objectifs par pays
- Structure de l'OIT: capacité, rôles et responsabilités
- Multidisciplinarité et coopération à l'intérieur des EMD
- Ressources de l'OIT
- Visibilité et relations avec les autres organismes internationaux
- Mécanisme d'évaluation et d'appréciation de l'impact
C. Thèmes pour de nouvelles discussions
- Objectifs par pays
- Structures extérieures
- Accroissement de la visibilité de l'OIT
- Formation
- Examen et évaluation de la politique de partenariat actif
Composition du groupe de travail et dates des missions |
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Mandat du groupe de travail |
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Projet proposé par les membres employeurs et les membres travailleurs, soumis à l'examen du Groupe de travail sur l'évaluation de la politique de partenariat actif |
A. Rappel des faits et mandat
1. En 1993, l'OIT a adopté sa politique de partenariat actif afin de se rapprocher de ses mandants tripartites dans les Etats Membres et d'accroître la cohérence et la qualité des services techniques qu'elle leur offre, cela dans le cadre de son mandat et de la réalisation des objectifs communs.
2. Le Conseil d'administration a longuement discuté de cette politique à sa 252e session (février-mars 1992)(1) , invoquant à cette occasion trois raisons principales d'adopter une nouvelle politique des relations entre l'Organisation et ses mandants. La première raison est que les principaux donateurs et le PNUD ont proposé d'adopter l'approche dite de l'exécution nationale, avec, en ce qui concerne l'exécution et la gestion des activités pratiques, un transfert des responsabilités vers les Etats Membres bénéficiaires. Les institutions spécialisées doivent, de ce fait, mettre l'accent sur leurs activités normatives et leurs capacités d'analyse. La deuxième raison est le passage de la plupart des pays à une économie de marché et à un régime démocratique. Etant donné la fluidité de la situation, les mandants doivent prendre des décisions rapides et avoir la conviction que l'OIT est capable de répondre à leurs besoins et de les aider à développer leurs capacités et leurs ressources humaines. La troisième raison qui a été invoquée est que l'OIT doit faire face à la concurrence internationale en matière de coopération technique. A cet effet, l'OIT doit donner d'elle-même une image beaucoup plus nette et accroître sa visibilité, en définissant son rôle et en améliorant la qualité de ses produits, qui devraient se concentrer sur le mandat principal de l'Organisation et tenir compte des normes internationales du travail.
3. Pour pouvoir mettre cette politique en pratique, l'Organisation a dû se soumettre à d'importants changements internes. Les quatorze (maintenant 16) équipes multidisciplinaires créées dans les régions l'ont été pour réagir aux problèmes économiques et sociaux complexes que connaissent les Etats Membres et pour répondre à un besoin accru de coordination. Les bureaux de zone ont été chargés de développer un partenariat actif avec les mandants et d'élaborer des programmes et des projets de l'OIT dans le cadre de consultations tripartites plus larges. Cette restructuration de l'Organisation a pour but d'assurer une utilisation optimale des capacités du Bureau, tant dans les régions que dans les services du siège. L'exécution de cette politique doit se faire de plus en plus dans les régions; certaines fonctions administratives et financières doivent donc être transférées progressivement aux bureaux extérieurs. Les politiques de personnel et de recrutement ont été revues, l'ensemble du système devant être supervisé par les bureaux régionaux. Le lien à établir entre le travail des membres des EMD s'occupant des activités en faveur des employeurs et des travailleurs et celui d'ACT/EMP et d'ACTRAV a été précisé.
4. La politique de partenariat actif est appliquée depuis cinq ans. La Commission de la coopération technique a suivi l'évolution de cette politique grâce aux documents du Bureau qui ont été soumis à ses sessions de 1994, 1995 et 1996. Parmi les questions qui ont été abordées, on mentionnera: la nécessité d'adopter une approche multidisciplinaire pour les services fournis aux mandants; la coopération et la collaboration entre les départements techniques du siège, les EMD et les bureaux extérieurs, la nécessité d'organiser des consultations véritables avec les mandants pour s'assurer que leurs priorités et préoccupations se reflètent pleinement dans les objectifs par pays; la nécessité d'entreprendre des activités pour la réalisation de ces objectifs et de mobiliser des ressources externes à cet effet; la nécessité de faire en sorte que les objectifs par pays soient et restent définis en fonction de la demande, et de maintenir le dialogue avec les mandants au plus haut niveau. Les membres de la commission ont également soulevé la question de l'évaluation de l'impact de la politique de partenariat actif.
Attributions du groupe de travail
5. En mars 1997, la Commission de la coopération technique a recommandé au Conseil d'administration qu'une évaluation de la politique de partenariat actif soit entreprise. Le Conseil d'administration a adopté cette recommandation et a approuvé les crédits budgétaires nécessaires. Un groupe de travail comprenant trois membres gouvernementaux, trois membres employeurs et trois membres travailleurs a été mis sur pied; il était présidé par le président de la Commission de la coopération technique. Il a été souligné que l'évaluation devrait être indépendante.
Méthodologie appliquée pour l'évaluation
6. Le groupe de travail a fait son évaluation en organisant des discussions à Genève, en étudiant la documentation disponible et en envoyant des missions dans des Etats Membres de l'OIT dans quatre régions: Ethiopie et Côte d'Ivoire en Afrique; Brésil et Pérou dans les Amériques; Pakistan et Thaïlande en Asie; Hongrie et Ukraine en Europe. Chaque mission comprenait trois membres du groupe de travail (voir annexe I).
7. Conformément au mandat fixé par le Conseil d'administration(2) , les principales questions évaluées étaient les suivantes:
- La politique de partenariat actif a-t-elle rapproché l'OIT de ses mandants tripartites dans les Etats Membres?
- Les mandants ont-ils été associés davantage à des actions communes avec l'OIT?
- La cohérence et la qualité des services techniques fournis aux mandants ont-elles été accrues?
8. Un grand nombre de questions ont été posées sur ces différents points. Elles ont servi de base à l'évaluation. Le Bureau a préparé un inventaire détaillé de chaque réunion organisée par les missions sur le terrain. Les membres du groupe de travail ont participé à des réunions de groupe à l'échelon régional et à deux grandes réunions à Genève durant la 270e session du Conseil d'administration (novembre 1997). Il a été décidé que le groupe de travail au complet se réunirait une nouvelle fois à Genève pendant trois jours durant le mois de janvier.
9. Quatre rapports régionaux ont été préparés et envoyés à l'ensemble des membres du groupe de travail, pour commentaires et observations. Sur la base du format convenu durant la réunion de novembre et des commentaires reçus des membres de l'équipe d'évaluation, le Bureau a préparé un document de synthèse détaillé contenant les conclusions et les observations des membres du groupe de travail eux-mêmes.
10. Les membres du groupe de travail se sont réunis à Genève pendant trois jours, en janvier 1998. Les groupes employeur et travailleur ont fourni un document conjoint en guise de contribution au rapport final(3) qui a été commenté par le groupe gouvernemental. Cependant, la charge de travail a été telle que, malgré les efforts considérables déployés par tous, il n'a pas été possible de parvenir à des conclusions totalement définitives permettant de terminer le rapport dans les délais. Le groupe de travail a donc demandé au Bureau de préparer un rapport sur les questions soulevées pour faciliter les discussions de la Commission de la coopération technique. Le groupe de travail a noté que l'évaluation de la politique de partenariat actif devrait dans tous les cas être un processus global continu faisant intervenir à la fois les structures du siège et celles du terrain, et que des efforts supplémentaires étaient nécessaires. Il faudrait donc considérer l'exercice en cours comme une première étape de ce processus continu.
B. Conclusions et questions
11. L'équipe d'évaluation a constaté des changements positifs. Les services et l'assistance technique de l'OIT sont mieux adaptés à la demande et plus utiles pour les mandants. Les partenaires sociaux ont pu ainsi mieux participer à la mise au point et à l'exécution des programmes d'assistance technique. La création des EMD a rapproché les experts du BIT des mandants. L'OIT a accru sa visibilité et les experts du BIT ont appris à mieux connaître les besoins des mandants et à mieux y répondre. L'approche multidisciplinaire a favorisé la synergie, a amélioré le rapport coût-efficacité et permis de répondre plus rapidement et plus globalement aux demandes des mandants.
12. De l'avis général, la politique de partenariat actif est la bonne. A cet égard, l'équipe d'évaluation a pris note des opinions favorables émises par l'ensemble des mandants. On a souligné l'importance de suivre en permanence cette politique et de lui garder sa capacité d'adaptation face à l'évolution de la situation.
2. Objectifs par pays
13. La principale fonction des objectifs par pays est de permettre de cibler les efforts, de déterminer les priorités et de promouvoir les valeurs de base de l'OIT. L'équipe d'évaluation a noté que la fixation des objectifs par pays n'a pas été achevée dans tous les pays examinés et que l'expérience dans ce domaine ainsi que ses effets ont été variables. Dans certains pays, le processus s'est très bien déroulé. Il s'est accompagné de nombreuses réunions tripartites et de discussions sur d'importantes questions sociales et du travail et a permis de renforcer les capacités des mandants et d'obtenir le financement de certains programmes. Il y a eu des cas où ce processus est allé plus loin et a débouché sur la constitution de commissions tripartites non seulement pour formuler et mettre en œuvre les objectifs par pays, mais aussi pour favoriser une consultation permanente entre l'OIT et ses mandants. A l'inverse, dans un cas, certains mandants ont eu l'impression que, bien que des réunions tripartites officielles aient eu lieu et aient abouti à un consensus, leurs points de vue et leurs intérêts n'avaient pas été véritablement pris en compte dans le document final. Dans d'autres cas, le processus a traîné en longueur au point que certains mandants ont estimé que le document finalement adopté était dépassé.
14. On a mentionné que l'examen des objectifs par pays a un rôle important à jouer dans la politique de partenariat actif. Il permet à l'OIT de se concentrer sur les priorités, favorise le tripartisme de manière concrète et garantit que ces programmes correspondent aux besoins et aux priorités des mandants. On a souligné l'importance du dialogue social et du tripartisme qui doivent être la norme dans tous les pays quelles que soient les difficultés de la situation.
15. On a dit toute l'importance de la participation des mandants dès le début de l'examen des objectifs par pays. Des questions ont également été posées sur le degré de flexibilité de cet examen, sur la possibilité de l'adapter à l'évolution de la situation ainsi que sur les ressources humaines et financières disponibles.
16. L'importance de mener à terme la fixation de tous les objectifs par pays a été soulignée.
3. Structure de l'OIT: capacité, rôles et responsabilités
17. Le groupe de travail a noté que la politique de partenariat actif a fait augmenter le niveau et la quantité des demandes des mandants et transformé la nature des services qu'ils attendent. Les gouvernements souhaitent obtenir des services de qualité fournis rapidement et complétés par des actions de suivi. Les organisations d'employeurs et de travailleurs souhaitent qu'on les aide à améliorer leurs connaissances et leurs capacités de faire face aux principales questions découlant de la restructuration économique et aussi à accroître leur influence dans la société civile.
18. Le groupe de travail a noté que les structures de l'OIT sur le terrain ont fait l'objet d'un récent examen par le Conseil d'administration. Néanmoins, dans le cadre de la politique de partenariat actif, il s'est interrogé sur le rôle, la capacité et l'interaction de différentes unités du BIT.
19. La question du rôle des bureaux de zone dans la politique de partenariat actif a été soulevée. Il a été reconnu qu'ils facilitent le dialogue avec les partenaires sociaux pour la formulation des objectifs par pays, préparent ces derniers en consultation avec les EMD et maintiennent le dialogue sur la question. Ils veillent à ce que les travaux accomplis par les EMD, les bureaux régionaux et le siège au niveau du pays soient coordonnés et ciblés. Ils assurent une coordination avec les donateurs et les autres institutions internationales au niveau du pays et jouent un rôle important dans la mobilisation des fonds.
20. L'impression générale a été que les bureaux de zone n'ont pas été suffisamment renforcés pour s'acquitter des nouvelles tâches et du surcroît de travail que leur imposent les objectifs par pays, la programmation et les activités de suivi. La diminution des effectifs dans certains bureaux de zone a limité les possibilités d'élargir et de rendre plus efficace la diffusion de la politique de partenariat actif et des principes politiques et normes de l'OIT aux niveaux intermédiaire et inférieur des structures gouvernementales et des organisations d'employeurs et de travailleurs.
21. On a fait ressortir les difficultés éprouvées par les pays où l'OIT n'est pas présente sur le terrain et qui ne bénéficient donc pas du soutien normalement accordé par le bureau de zone.
22. Dans de nombreux cas, les équipes multidisciplinaires (EMD) semblent submergées. La mission d'évaluation a reconnu que la diversité et le volume des services demandés vont au-delà de ce que peuvent fournir les spécialistes des EMD. Etant donné qu'un seul spécialiste doit s'occuper d'un grand nombre de pays, l'assistance fournie dans certains cas ne peut que rester à un niveau très superficiel. Dans une EMD, un spécialiste doit s'occuper de 53 pays -- une tâche absolument impossible. Par ailleurs, il semble que la masse de travail a empêché les EMD de nouer d'étroites relations de travail. Le manque de ressources financières a également provoqué des goulots d'étranglement dans l'exécution des programmes et des projets.
23. On a appelé l'attention sur l'existence, dans ces équipes, de postes non pourvus depuis de longues périodes. Les experts associés, notamment dans certaines EMD, sont livrés à eux-mêmes parce que le poste de l'expert auquel ils devraient être rattachés n'est pas pourvu ou ne le sera que plus tard. Cette pratique, qui semble répandue, a été jugée préoccupante.
24. Le groupe de travail a trouvé que les équipes multidisciplinaires, telles que constituées actuellement, ne semblent pas toujours répondre aux besoins des mandants. La composition des EMD est cruciale et on a fait remarquer l'importance de disposer au minimum de compétences techniques dans les domaines jugés prioritaires. On a insisté sur le rôle important joué par les experts en matière de normes et les spécialistes des problèmes des employeurs et des travailleurs. Il faut absolument revoir périodiquement la composition des EMD afin que celles-ci conservent leur pertinence.
25. Compte tenu de l'insuffisance des ressources humaines dans les unités du BIT sur le terrain, on a soulevé la question de l'utilisation des experts extérieurs (critères concernant leur recrutement, temps pris au personnel des EMD pour assurer leur encadrement, etc.).
26. Le rôle des bureaux régionaux a été examiné. L'équipe d'évaluation a noté que la présence de trois niveaux d'unités sur le terrain (bureau régional, bureau de zone et EMD) dans un même lieu est une source de confusion pour les mandants. Il importe de continuer à examiner les structures en vue d'une rationalisation en cas de besoin.
27. Le rôle du siège dans le fonctionnement de la politique de partenariat actif a également été commenté. La mission d'évaluation a estimé qu'il y a quelques problèmes de communication et de coopération non seulement entre les unités du terrain, mais également entre celles-ci et le siège.
28. Des questions ont été posées sur les conséquences et les difficultés résultant des activités concernant les projets régionaux et interrégionaux qui sont décidés par le siège sans consultation ou information adéquates des unités sur le terrain dans le cadre de la politique de partenariat actif.
4. Multidisciplinarité et coopération à l'intérieur des EMD
29. L'équipe d'évaluation a observé des résultats inégaux. Certains spécialistes, y compris les anciens conseillers régionaux qui se cantonnaient autrefois dans leur spécialité, coopèrent désormais avec d'autres spécialistes à l'intérieur des EMD et ont une vue plus globale des choses. Les missions chargées de fixer les objectifs par pays et la participation aux réunions et ateliers intéressant différentes disciplines ont aussi contribué à cette amélioration. On a pu noter des effets positifs dans les pays bénéficiaires. Alors qu'avant les divers experts et conseillers exécutaient des tâches différentes dans un même pays avec une faible interaction, on est maintenant en présence d'une approche plus globale. L'équipe d'évaluation a également constaté des cas où des spécialistes continuaient à s'enfermer dans leurs propres sphères sans tenir compte de la multidisciplinarité ou des travaux en commun.
30. Pour ce qui est des EMD dans leur ensemble, on a eu du mal à mettre au point une culture multidisciplinaire. Le volume et la diversité des demandes ont empêché d'affecter plusieurs experts à telle ou telle question.
31. On a souligné que la multidisciplinarité était indispensable si l'on veut fournir des services techniques de haute qualité et qu'il est capital que les spécialistes des EMD travaillent en équipe.
5. Ressources de l'OIT
32. Le groupe de travail a constaté que les ressources à la disposition de l'OIT sont insuffisantes pour répondre aux besoins croissants des mandants ou pour rendre les objectifs par pays pleinement opérationnels. Divers commentaires et propositions ont été faits sur les sujets suivants: possibilités de réaffecter et de mieux utiliser les ressources existantes; moyens de mobiliser de nouvelles ressources; capacité des structures extérieures de mobiliser des fonds extrabudgétaires; possibilités de financements nationaux pour la réalisation des objectifs par pays; enfin, pratiques citées comme des obstacles à la mobilisation des ressources.
6. Visibilité et relations avec les autres organismes internationaux
33. L'équipe d'évaluation a noté de manière générale que, même si la politique de partenariat actif a grandement amélioré la présence de l'OIT dans les Etats Membres, les mandants estiment souvent que la visibilité de l'Organisation doit être améliorée et qu'il faut mieux faire connaître toute la gamme de services qu'elle peut offrir. On a signalé que le dialogue avec l'OIT a tendance parfois à se situer uniquement au niveau supérieur avec un nombre limité d'interlocuteurs.
34. On a aussi évoqué la possibilité que les EMD publient des bulletins et recourent au réseau Internet pour améliorer les flux d'informations entre l'OIT et ses mandants nationaux ainsi que le rôle du siège dans ce domaine.
35. L'équipe d'évaluation a noté que la présence de l'OIT se fait davantage sentir chez les partenaires du développement et les autres organisations internationales au niveau national. Dans certains cas, l'expertise de l'OIT au niveau du terrain a été utilisée dans des activités et des projets conjoints avec ces organisations.
36. La politique de partenariat actif s'applique dans un domaine où d'autres organismes internationaux sont à la fois des donateurs et des concurrents, et parfois fournissent eux-mêmes coopération technique et services consultatifs. Il a été indiqué que la politique de partenariat actif offre un mécanisme qui facilite la coopération avec les autres organisations.
7. Mécanisme d'évaluation et d'appréciation de l'impact
37. L'équipe d'évaluation n'a trouvé aucune procédure interne clairement établie pour l'évaluation des activités liées à la politique de partenariat actif. On a proposé d'y remédier en créant un mécanisme d'évaluation faisant partie intégrante de la politique de partenariat actif, auquel participeraient à la fois les unités du BIT et les mandants tripartites, et on a évoqué la nécessité d'examiner plus à fond l'importante fonction de contrôle du Conseil d'administration.
C. Thèmes pour de nouvelles discussions
1. Objectifs par pays
- rôle et finalité
- participation des mandants
- programmes découlant de l'examen des objectifs par pays
- achèvement de la fixation des objectifs par pays
- mise à jour, contrôle, examen et évaluation
- participation des structures extérieures à la mobilisation des ressources en vue de la réalisation des objectifs par pays
2. Structures extérieures
- nécessité d'un renforcement
- échange de personnel entre le siège et le terrain et utilisation plus souple des spécialistes dans les régions
- composition des EMD
- répartition et localisation des bureaux de zone dans les régions
- accès aux bureaux et services de l'OIT
- utilisation des consultants nationaux
- postes vacants à pourvoir
- rôles et responsabilités et relations avec le siège
3. Accroissement de la visibilité de l'OIT
- activités les plus visibles
- communications et flux d'informations
- formation technique en vue du renforcement de la capacité des personnels
- formation liée à la politique de partenariat actif
- formation pour le marketing et la mobilisation des ressources
5. Examen et évaluation de la politique de partenariat actif
- établissement d'un mécanisme pour des examens réguliers
- rôle du Conseil d'administration
Genève, le 26 février 1998.
1. Dans le cadre de l'examen d'un document intitulé Normes internationales du travail et coopération technique, GB.252/15/1.
2. Document GB.269/WP/APP/1, juin 1997, reproduit dans l'annexe II.
3. Voir annexe III.
Composition du groupe de travail et dates des missions
Itinéraire |
Dates des missions |
Membres des missions |
Amériques |
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Mme J. Perlin (G, Canada) |
Asie |
|
M. K. Fannizadeh (G, République islamique
d'Iran) |
Europe |
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M. R. Henczel (G, Pologne) |
Afrique |
|
Mme A.C. Diallo (G, Sénégal) |
G = Membre gouvernemental |
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Projet proposé par les membres employeurs et les membres
travailleurs(1) , soumis à l'examen du Groupe de travail
sur l'évaluation de la politique de partenariat actif
Préambule
Pour donner effet à la décision du Conseil d'administration, le groupe de travail a entrepris des missions afin d'étudier l'application de la politique de partenariat actif (PPA) dans certains Etats Membres de diverses régions. Son propos n'est pas de faire un commentaire détaillé sur des situations spécifiques, mais plutôt d'en extraire des idées générales sur la manière d'améliorer l'application de cette politique.
Le groupe de travail estime que ses recommandations pourraient constituer la base d'une action de suivi.
Néanmoins, il est clair que l'évaluation détaillée de la politique de partenariat actif doit être continue, d'où la nécessité de déployer de nouveaux efforts, de procéder à l'examen en profondeur des problèmes particuliers et de couvrir davantage de pays.
1. La politique de partenariat actif en général
Tous les mandants font une évaluation positive de la politique de partenariat actif. Grâce à elle, l'OIT s'est rapprochée d'eux et répond mieux à leurs besoins qu'auparavant.
Personne ne remet cette politique en question, mais son application pourrait être grandement améliorée. En effet, elle est très inégale dans les divers pays et régions, et le saupoudrage des ressources ne permet pas toujours de mettre tout en œuvre pour concrétiser les objectifs. Il faut suivre en permanence cette politique et l'adapter à l'évolution de la situation.
Sa valeur ne devrait pas se mesurer seulement à ses résultats, mais aussi aux processus qu'elle met en œuvre. C'est un véhicule essentiel de la promotion du tripartisme au niveau national. Il faut s'attacher à maximiser ce potentiel, notamment en institutionnalisant les consultations tripartites qui sont associées à cette politique. Ces efforts devraient être liés à la promotion de la convention no 144.
La politique de partenariat actif n'évolue pas isolément des autres activités de l'OIT. Elle obéit à un grand nombre de décisions et d'orientations émanant de la Conférence, du Conseil d'administration et du Directeur général. Ces décisions et ces orientations doivent être respectées.
Une analyse du fonctionnement de la politique de partenariat actif doit aller de pair avec une évaluation du siège, car il a également un rôle à jouer dans son application. Or cet élément manque à l'évaluation et il faut y remédier en priorité. Les évaluations futures devraient comprendre des discussions tant avec les mandants qu'avec le personnel de l'OIT, au siège et sur le terrain, y compris les membres des équipes multidisciplinaires.
2. Examen des objectifs par pays
L'examen des objectifs par pays est un instrument utile qui permet à l'OIT de se centrer sur les priorités et de proposer des programmes de travail qui répondent à la demande. Il est important que les objectifs par pays soient ceux des mandants.
Ces examens sont le socle de l'application de la politique de partenariat actif au niveau national, d'où leur importance. Ils en sont à des stades divers selon les pays. (Des statistiques précises sur le nombre de ceux qui sont achevés seraient les bienvenues.) Les trois catégories de mandants doivent impérativement participer au processus de consultation dès le début de l'exercice. Les examens des objectifs par pays ne devraient souffrir aucun retard.
La formulation des objectifs par pays constitue la première manière dont la politique de partenariat actif peut promouvoir le tripartisme. Déjà des résultats concrets ont été observés dans certains pays. Cependant, il n'a pas toujours été possible de parvenir à un accord tripartite total. Dans ce cas, des efforts doivent être faits pour le promouvoir. Le dialogue social et le tripartisme doivent toujours figurer à l'ordre du jour de la politique de partenariat actif dans tous les pays, même si le climat politique est difficile.
Les programmes fondés sur les objectifs par pays ne devraient pas être trop ambitieux, et demeurer conformes aux ressources financières et humaines disponibles. Il est donc indispensable d'établir des priorités.
Certaines réserves ont été exprimées quant à la valeur des examens des objectifs par pays, et on leur a notamment reproché d'imposer une rigidité indue et de distraire des ressources qui pourraient être consacrées à d'autres priorités. Les examens des objectifs par pays ne devraient pas être trop formels, et leur application devrait rester flexible afin qu'ils puissent être modifiés à la lumière des événements. En tout état de cause, il faudrait prévoir un réexamen tripartite à intervalles appropriés.
3. Adaptation à la demande
Le postulat en vertu duquel la politique de partenariat actif doit répondre à la demande, c'est-à-dire aux besoins exprimés par les mandants nationaux, est justifié et respecté en pratique dans une large mesure. Cependant, de nouveaux efforts doivent être faits pour que les mandants à tous les niveaux comprennent bien leur rôle et puissent participer efficacement à l'application de la politique de partenariat actif.
La politique de partenariat actif devrait refléter les valeurs générales de l'OIT, ses principes et ses priorités qui sont notamment aujourd'hui la démocratie et les droits de l'homme, l'emploi et la lutte contre la pauvreté, et la protection des travailleurs. Il faut trouver un juste équilibre entre ces différentes valeurs et priorités.
Chacun s'accorde à reconnaître que les normes internationales du travail sont le pilier de la politique de partenariat actif. Il faudrait donc leur accorder l'attention qu'elles méritent. Certains des grands débats sur la politique normative exigent un suivi dans le cadre de la politique de partenariat actif (la campagne de promotion des conventions fondamentales, les travaux du Groupe de travail sur la politique de révision des normes, le fonctionnement du mécanisme de contrôle). Ces activités devraient être mieux intégrées dans la politique de partenariat actif.
4. Ressources de l'OIT
Il est évident que les ressources de l'OIT ne suffisent pas à satisfaire les demandes croissantes des mandants. Au risque de faire preuve d'une absence de réalisme ou de responsabilité, le groupe de travail ne saurait recommander l'allocation de ressources supplémentaires à la politique de partenariat actif: il n'y en a pas. Il ne peut que recommander la redistribution des ressources existantes et une utilisation plus efficace.
Davantage de transparence s'impose dans la répartition des ressources de la coopération technique au titre du budget ordinaire(CTBO), qui doit faire l'objet d'un rapport régulier au Conseil d'administration. Il faudrait reconsidérer et justifier le montant des allocations aux bureaux régionaux, aux bureaux de zone et aux équipes multidisciplinaires.
La manière dont les fonds de la CTBO devraient être attribués aux activités spécifiques pour les travailleurs et pour les employeurs donne lieu à des malentendus car certaines unités sont apparemment d'avis qu'ils relèvent exclusivement de la responsabilité de ACTRAV et de ACT/EMP. Ce n'est pas exact. Les structures extérieures doivent également attribuer des fonds destinés à la coopération technique au titre du budget ordinaire à des activités avec les partenaires sociaux, puisque la politique de partenariat actif a notamment pour but de renforcer leurs capacités. Pour concrétiser cet objectif, il ne suffit pas de faire participer les partenaires sociaux à des activités tripartites.
Il faudrait procéder à un nouvel examen des flux des ressources, par exemple du siège vers le terrain, de la répartition entre les mandants des ressources de coopération technique utilisées sur le terrain, des critères d'utilisation, etc.
5. Ressources extrabudgétaires
La mobilisation de ressources extrabudgétaires est essentielle à la coopération technique de l'OIT, et le Conseil d'administration lui accorde l'attention qu'elle mérite. Il est clair que, sans ces financements, les examens des objectifs par pays demeureront inopérants dans une large mesure. Les structures extérieures estiment que la mobilisation de fonds est une lourde tâche qu'elles ne sont pas armées pour mener à bien. Le danger de décevoir les attentes existe, et donc celui de saper la crédibilité de la politique de partenariat actif auprès des mandants.
Il est donc perturbant que les procédures et les réglementations financières de l'OIT (par exemple les dépenses d'appui au programme de 13 pour cent) soient citées comme un obstacle à la mobilisation de ressources extrabudgétaires. Cette situation doit être revue d'urgence.
Le financement par les gouvernements concernés d'activités visant à donner suite aux examens des objectifs par pays apparaît comme une solution intéressante.
Des financements extrabudgétaires pourraient être disponibles pour certaines activités de la politique de partenariat actif, mais non pas pour d'autres. La CTBO devrait alors servir à combler les lacunes.
6. Structures extérieures
Les structures extérieures de l'OIT ont récemment fait l'objet d'un examen du Conseil d'administration. Le rôle et l'interaction des diverses unités sur le terrain dans le contexte de la politique de partenariat actif suscitent des interrogations. Il faut régler ces problèmes pour éviter les doubles emplois, gaspillage et incohérence qui saperaient la confiance que les mandants placent dans la politique de partenariat actif.
Les bureaux de zone et les équipes multidisciplinaires sont considérés comme les éléments clés de la politique de partenariat actif. Sa réussite dépend de leur bon fonctionnement, mais on estime qu'ils ne sont pas suffisamment financés, et qu'ils sont surchargés de responsabilités qu'ils ont du mal à assumer. Cette situation pourrait entraîner une paralysie fatale de la politique de partenariat actif et il faut y remédier.
Le rôle que jouent les bureaux régionaux dans la politique de partenariat actif n'est pas très clair. Ils assument en principe un rôle de coordination, mais ce dernier n'est pas explicitement défini, et il est difficile de déterminer quels sont les apports en ressources.
Le processus d'évaluation a mis à jour certains problèmes de communication et de coopération entre les bureaux de zone et les équipes multidisciplinaires. Il est difficile de juger de leur étendue ou de savoir si leurs causes sont fortuites et doivent être traitées au cas par cas.
De façon plus générale, l'existence des trois catégories de structures sur le terrain n'est pas toujours très bien comprise par les mandants, notamment lorsqu'elles coexistent dans un même endroit. Cette superposition est quelque peu pesante et, sans sous-estimer les problèmes politiques que cela pourrait poser, il faudrait la réexaminer en vue de la rationaliser quand l'occasion se présente. En attendant, tout devrait être fait pour optimiser la communication entre les différents niveaux.
7. Relations entre le siège et le terrain
Le siège assume un rôle essentiel dans le bon fonctionnement de la politique de partenariat actif.
La direction doit suivre les tendances sociales dans le monde, et elle doit aussi tenir les unités sur le terrain informées de tous les plans, de toutes les décisions et de tous les éléments qui pourraient présenter un intérêt pour la politique de partenariat actif et s'assurer qu'ils sont compris et que suite leur est donnée. Par ailleurs, sa responsabilité en matière de contrôle l'oblige à veiller à ce que les activités sur le terrain reflètent la politique de l'OIT. Et quand des problèmes se posent, elle doit s'attacher à y remédier rapidement.
Les unités de terrain attendent des départements techniques du siège qu'ils répondent rapidement aux demandes d'assistance technique qu'elles sont incapables de satisfaire elles-mêmes. Or les résultats dans ce domaine sont inégaux. Il est donc indispensable que tous les départements techniques reconnaissent sans réserve que le soutien au terrain fait partie intégrante de leurs responsabilités, et qu'ils répartissent leurs ressources en conséquence. Le recours à la CTBO au siège a été considéré comme essentiel à cet égard et devrait faire l'objet d'un examen.
D'aucuns se sont inquiétés de l'impact négatif qu'ont les activités régionales et mondiales décidées par le siège sans consultation ou information préalable des unités de terrain. Ce type d'activités ne devrait poser aucun problème tant que l'information demeure fluide.
Le succès de la politique de partenariat actif passe par une bonne direction des structures extérieures. Outre des compétences techniques spécifiques, elle doit pouvoir forger un esprit d'équipe, motiver ses membres, nouer de bonnes relations avec les mandants et promouvoir le consensus.
D'aucuns se sont inquiétés que la décentralisation des fonctions financières et administratives vers le terrain impose une surcharge de travail, notamment aux bureaux de zone. Il conviendrait de suivre la situation et de prendre des mesures correctives le cas échéant. Le siège doit apporter un appui déterminant dans ce domaine.
8. Composition des équipes multidisciplinaires
La composition des équipes multidisciplinaires est une question fondamentale. Il est essentiel que ces équipes couvrent au moins les domaines prioritaires de compétences techniques exigées par les mandants dans les pays concernés, notamment, parce qu'on a constaté que les compétences disponibles influencent l'examen des objectifs par pays dès le début.
Telles qu'elles sont constituées actuellement, les équipes multidisciplinaires ne semblent pas toujours répondre aux besoins des mandants autant qu'elles le devraient. L'examen à intervalles réguliers de toutes les équipes multidisciplinaires devrait revêtir un caractère prioritaire.
La nécessité d'incorporer des spécialistes des normes dans les seize équipes multidisciplinaires a été reconnue, et il conviendrait d'agir dès que possible à cet égard.
Parallèlement, le rôle essentiel des spécialistes des questions intéressant les employeurs et les travailleurs a été souligné. Il conviendrait que les seize équipes comprennent de tels spécialistes.
Dans beaucoup d'équipes, la vacance prolongée de certains postes a été très nocive, et c'est un motif de graves préoccupations. Il conviendrait d'en examiner les raisons et de surmonter immédiatement cette difficulté.
Le recours à des experts associés pour remplir les postes vacants est une pratique courante mais pas satisfaisante au demeurant. Elle est injuste pour les experts concernés, et compromet la qualité des résultats de la politique de partenariat actif.
A cet égard, la formation joue un rôle déterminant, s'agissant de garantir que tout le personnel de terrain possède les compétences et les connaissances nécessaires pour fournir les services qui leur sont demandés à la satisfaction des mandants. La réputation de l'OIT et sa capacité de soutenir la concurrence dans le domaine de la coopération technique sont fonction de la cohérence de son discours et de sa compétence pour toutes les questions qui relèvent de son mandat.
9. Approche multidisciplinaire
La politique de partenariat actif s'inscrit depuis toujours dans une perspective multidisciplinaire, mais dans la pratique il semble difficile de développer une culture multidisciplinaire. Il est clair que le volume et la diversité des demandes émanant des mandants ne permettent pas d'affecter plusieurs experts à telle ou telle question.
Néanmoins, il est indispensable de mettre des compétences à la disposition des organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi que des gouvernements. Elles ne devraient pas relever de la responsabilité exclusive des membres des équipes multidisciplinaires qui sont spécialistes des questions intéressant les employeurs et les travailleurs, mais de celle de tous les membres de l'équipe.
10. Visibilité de l'OIT
La politique de partenariat actif a certainement fait beaucoup pour renforcer la présence de l'OIT dans les Etats Membres; cependant, les mandants insistent souvent sur la nécessité d'accroître la visibilité de l'Organisation et de faire mieux connaître l'éventail des services qu'elle est à même d'offrir. Les flux d'informations entre l'OIT et ses mandants nationaux sont aussi vitaux pour la politique de partenariat actif que ces flux au sein de l'OIT.
Pour favoriser la circulation de l'information, les équipes multidisciplinaires pourraient publier des bulletins ou recourir à Internet. Le siège pourrait les y aider.
11. Compétences extérieures
La limitation des ressources humaines des unités de terrain s'est soldée par le recours à des experts extérieurs. Une estimation d'une équipe multidisciplinaire a révélé que le personnel du BIT passe 40 pour cent de son temps à contrôler les travaux de ces experts et à les aider dans leur tâche.
Cette pratique est acceptable aussi longtemps qu'elle est assortie de garanties appropriées concernant la compétence des consultants auxquels on a recours. L'âge ne devrait pas être un obstacle au recrutement d'un consultant.
12. Relations avec d'autres institutions internationales
La politique de partenariat actif s'exerce sur un terrain où d'autres institutions internationales opèrent également, tant comme fournisseurs de coopération technique et de services consultatifs que comme donateurs. Le BIT se trouve en concurrence avec ces organismes et doit aussi coopérer avec eux.
La politique de partenariat actif est un mécanisme qui peut faciliter la coopération avec ces autres organisations. Les examens des objectifs par pays ne devraient relever que de l'OIT et de ses mandants, mais leur application pourrait certainement être coordonnée avec celle des Notes de stratégie de pays des Nations Unies. Sur le terrain, l'expérience devrait cimenter de bonnes relations de travail entre les institutions, sans compromettre l'identité ni l'autonomie de l'OIT.
La compétitivité de l'OIT sera fonction dans une grande mesure de sa capacité de fournir des services de haute qualité dans des domaines importants. C'est là précisément l'objectif de la politique de partenariat actif. Elle comporte une fonction de marketing.
13. Evaluation des activités et de leur impact
Les unités de terrain signalent qu'il n'existe aucune procédure interne bien définie permettant d'évaluer les activités de la politique de partenariat actif. Certaines pensent qu'il est encore trop tôt, mais d'autres estiment qu'un mécanisme d'évaluation serait le bienvenu. Le Système pour le suivi de la mise en œuvre, l'évaluation et la présentation des rapports (MERS) est rarement cité comme un instrument utile dans ce domaine.
De toute évidence, il est nécessaire de créer un mécanisme d'évaluation qui ferait partie intégrante de la politique de partenariat actif et auquel participeraient à la fois les unités du BIT et les mandants tripartites.
Le Conseil d'administration exerce aussi une fonction de contrôle importante, qui s'étend au suivi des évaluations. Cette fonction devrait être précisée, mais pourrait comporter un examen approfondi à intervalles réguliers de questions prioritaires spécifiques, et périodiquement des évaluations plus générales des problèmes et des progrès accomplis.
14. Action future
Une évaluation du rôle du siège dans la politique de partenariat actif devrait venir compléter la présente évaluation.
La politique de partenariat actif devrait continuer de faire l'objet d'évaluations régulières, notamment d'évaluations menées par les membres du Conseil d'administration dans leurs régions respectives sur une base tripartite, ainsi que d'évaluations mondiales à intervalles plus espacés.
1. Le texte en italique est censé représenter les principales recommandations du groupe de travail.