GB.276/6 - Conseil d'Administration

L'OIT est une institution spécialisée des Nations-Unies

GB.276/6 276^e session Genève, novembre 1999

SIXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Mesures, y compris celles recommandées en vertu de l'article 33
de la Constitution de l'OIT, pour assurer l'exécution
par le gouvernement du Myanmar des recommandations
de la commission d'enquête chargée d'examiner la plainte
concernant l'exécution par le Myanmar
de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930

I. Informations disponibles sur les mesures prises
par le gouvernement du Myanmar
à la suite des recommandations de la commission d'enquête,
et action de l'OIT à cet égard depuis mars 1999

1. A sa 274^e session (mars 1999), le Conseil d'administration a décidé:

a) d'inviter le Directeur général à informer les membres du Conseil d'administration, au moyen d'un rapport écrit qui devra leur être soumis le 21 mai 1999 au plus tard, des mesures prises par le gouvernement du Myanmar pour donner effet aux recommandations de la commission d'enquête, en leur fournissant des précisions sur toute assistance technique qui pourrait être demandée ou dispensée;

b) d'inviter le Directeur général, lorsqu'il préparera le rapport susmentionné, à tenir compte de toutes les observations formulées par le gouvernement du Myanmar et des informations fournies par les organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi que de toute autre source fiable;

c) et, immédiatement après:

i) de prier le Directeur général de diffuser les constatations et les conclusions de la commission d'enquête dans tout le système des Nations Unies et d'incorporer les réponses qu'il aura reçues dans le rapport susmentionné;

ii) d'inscrire à l'ordre du jour de la 276^e session du Conseil d'administration une question intitulée: «Mesures, y compris celles recommandées en vertu de l'article 33 de la Constitution de l'OIT, pour assurer l'exécution par le gouvernement du Myanmar des recommandations de la commission d'enquête»⁽¹⁾ .

2. Les mesures prises par le gouvernement du Myanmar à la suite des recommandations de la commission d'enquête chargée d'examiner l'exécution par le Myanmar de la convention sur le travail forcé sont décrites et analysées dans le rapport du Directeur général aux membres du Conseil d'administration daté du 21 mai 1999, qui est reproduit dans l'annexe I. En réponse au rapport du Directeur général, le gouvernement du Myanmar a présenté un mémorandum, qui est reproduit dans l'annexe II.

3. La Commission de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail a examiné à sa 87^e session, en juin 1999, l'application de la convention n^o 29 par le Myanmar. Le compte rendu de cette discussion figure dans l'annexe III. A la fin de la discussion, la commission «a décidé d'inclure ce cas dans un paragraphe spécial de son rapport et de le mentionner comme un cas de défaut continu d'application d'une convention ratifiée». Le paragraphe spécial du rapport de la commission se lit comme suit:

En ce qui concerne l'application par le Myanmar de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, la commission a pris note des informations écrites et orales communiquées par le gouvernement ainsi que de la discussion qui a suivi. En particulier, elle a pris note de l'opinion du gouvernement selon laquelle les conclusions de la commission d'enquête et de la commission d'experts sont dénuées de fondement, et le rapport du Directeur général aux membres du Conseil d'administration sur les mesures prises par le gouvernement du Myanmar suite aux recommandations de la commission d'enquête, daté du 21 mai 1999, est fondé sur des allégations erronées. La commission a également pris note de l'adoption de l'ordonnance n^o 1/99 du 14 mai 1999, laquelle enjoint les autorités compétentes de ne pas exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi sur les villes et la loi sur les villages de 1907. La commission a rappelé la longue histoire de ce cas et l'ensemble des mesures prises par les organes de contrôle de l'OIT, y compris les recommandations de la commission d'enquête établie par le Conseil d'administration. Elle a estimé que les explications fournies par le gouvernement ne répondaient pas aux conclusions et recommandations détaillées et étayées par des preuves de la commission d'enquête et de la commission d'experts. Elle a noté avec une profonde préoccupation les conclusions de la commission d'enquête selon lesquelles des informations fiables révèlent que le travail forcé et obligatoire est toujours utilisé à une très large échelle au Myanmar. La commission a exprimé le regret que le gouvernement n'ait pas permis à la commission d'enquête de pénétrer sur son territoire afin de vérifier la situation par elle-même. Cela aurait permis au gouvernement d'exposer son point de vue d'une manière très objective et impartiale devant la commission. Elle a exprimé le regret que le gouvernement n'ait pas fait preuve de sa volonté de coopérer avec l'OIT à cet égard. Elle a prié le Conseil d'administration, la commission d'experts et le Bureau de continuer à prendre toutes les mesures possibles afin de veiller au respect par le Myanmar des recommandations de la commission d'enquête, qui confirment et élargissent les conclusions précédentes de la commission d'experts⁽²⁾ .

4. A la 87^e session également, la Conférence internationale du Travail a adopté une résolution concernant le recours généralisé au travail forcé au Myanmar, qui est reproduite dans l'annexe IV ⁽³⁾ .

II. Mesures que le Conseil d'administration peut envisager

A. Suite à donner à la résolution concernant le recours
généralisé au travail forcé au Myanmar, adoptée
par la Conférence à sa 87^e session (juin 1999)

5. Le texte de la résolution de la Conférence internationale du Travail concernant le recours généralisé au travail forcé au Myanmar sera communiqué aux gouvernements des Etats Membres et, par leur intermédiaire, aux organisations nationales d'employeurs et de travailleurs ainsi qu'aux organisations inter-nationales concernées, et notamment aux organisations intergouvernementales, aux organisations non gouvernementales jouissant du statut consultatif et aux autres organisations non gouvernementales intéressées. On trouvera ci-après les propositions formulées par le Directeur général sur la suite à donner aux paragraphes 3 b) et 3 c) du dispositif qui appellent une action de la part du Conseil d'administration.

Mesures relatives à la coopération technique

6. Le paragraphe 3 b) de la résolution concerne la coopération technique ou l'assistance que pourrait recevoir le gouvernement du Myanmar de la part de l'OIT. Il indique que le gouvernement du Myanmar devrait cesser de bénéficier de la coopération technique ou de l'assistance du Bureau tant qu'il n'aura pas mis en œuvre les recommandations de la commission d'enquête chargée d'examiner l'application de la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, par le Myanmar, figurant aux paragraphes 539 et 540 de son rapport intitulé «Travail forcé au Myanmar (Birmanie)». La seule exception concerne une assistance directe pour assurer l'application immédiate desdites recommandations.

7. A la date de l'adoption de la résolution (juin 1999), le Bureau ne participait à aucune action de coopération technique au Myanmar ou en relation avec le gouvernement de ce pays. De 1991 à 1995, le BIT a exécuté quatre projets de coopération technique financés par le Programme des Nations Unies pour le développement (santé et sécurité; sécurité sociale; planification de la main-d'œuvre et besoins en formation). Par ailleurs, trois projets régionaux ont couvert le Myanmar jusqu'en 1996. Enfin, le programme de bourses s'est également achevé en 1996. Le montant total estimé de ces activités de coopération entreprises de 1991 à 1996 est de 1 511 965 dollars des Etats Unis.

8. Dans la lettre qu'il a adressée au gouvernement du Myanmar le 25 novembre 1998, le Directeur général rappelle que le Bureau est prêt à fournir toute l'aide nécessaire afin de permettre au gouvernement de donner suite aux recommandations de la commission d'enquête contenues aux paragraphes 539 et 540 de son rapport. Le gouvernement n'a déposé à ce jour aucune demande d'assistance technique à cette fin.

Invitations aux réunions, colloques ou séminaires
organisés par l'OIT

9. Le paragraphe 3 c) se réfère aux invitations qui ne devraient plus être adressées au gouvernement du Myanmar à participer aux réunions, colloques ou séminaires organisées par l'OIT à l'exception de ceux «ayant pour seul objet d'assurer l'application immédiate et entière desdites recommandations». Entrent dans cette exception les séances du Conseil d'administration consacrées à l'examen des questions relatives à la mise en œuvre des recommandations de la commission d'enquête par le Myanmar. Ce paragraphe vise les réunions, colloques ou séminaires pour lesquels la représentation des Membres dépend d'une invitation à se faire représenter. Il ne vise pas la participation à la Conférence internationale du Travail qui découle de la qualité de Membre.

10. Compte tenu de ce qui précède, et tant que le Conseil ou son bureau agissant en son nom n'aura pas constaté la mise en œuvre des recommandations de la commission d'enquête, le Conseil d'administration voudra sans doute inviter le Directeur général:

a) à veiller à ce qu'aucune action de coopération technique ou d'assistance au gouvernement du Myanmar autre que celle qui aurait directement pour effet l'application immédiate des recommandations de la commission d'enquête ne soit étudiée ni entreprise par le Bureau;

b) à prendre les dispositions nécessaires pour qu'aucune proposition d'invitation ou invitation à participer à des réunions, colloques ou séminaires organisés par l'OIT ne soit adressée au gouvernement du Myanmar, à l'exception de celles ayant pour seul objet d'assurer l'application immédiate et entière des recommandations de la commission d'enquête.

B. Mesures en vertu de l'article 33 de la Constitution

11. A sa 274^e session (mars 1999), le Conseil d'administration, en inscrivant à l'ordre du jour de la présente session une question concernant les mesures à prendre pour assurer l'exécution par le gouvernement du Myanmar des recommandations de la commission d'enquête, s'est explicitement référé à celles qui peuvent être recommandées par le Conseil d'administration à la Conférence internationale du Travail en vertu de l'article 33 de la Constitution de l'OIT.

12. L'article 33 de la Constitution dispose que «Si un Membre quelconque ne se conforme pas dans le délai prescrit aux recommandations éventuellement contenues [...] dans le rapport de la commission d'enquête [...], le Conseil d'administration pourra recommander à la Conférence telle mesure qui lui paraîtra opportune pour assurer l'exécution de ces recommandations». Cet article résulte d'un amendement adopté en 1946 qui visait à supprimer la référence exclusive aux sanctions économiques qui pouvaient être imposées à un Membre au cas où il n'aurait pas donné effet aux recommandations d'une commission d'enquête. La délégation de la Conférence pour les questions constitutionnelles a souligné que cette clause générale laisserait au Conseil d'administration toute latitude pour adapter son intervention aux circonstances de chaque cas d'espèce⁽⁴⁾ .

13. Le Conseil d'administration ne dispose pas de précédents relatifs à la mise en œuvre de l'article 33 de la Constitution. Les développements qui suivent visent uniquement à faciliter la prise de décisions par le Conseil.

14. La mise en œuvre de l'article 33 de la Constitution suppose, d'une part, que ce point soit inscrit à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail et, d'autre part, que le Conseil d'administration dispose des informations lui permettant d'adopter les recommandations à la Conférence qui lui paraîtront opportunes pour garantir l'exécution des obligations par le Membre défaillant. Ces informations portent, d'une part, sur la nature des mesures que le Conseil peut recommander à la Conférence en vue de leur adoption par celle-ci, d'autre part sur l'inobservation par le Membre des recommandations de la commission d'enquête.

Inscription de la question à l'ordre du jour de la 88^e session
de la Conférence internationale du Travail

15. Etant donné la gravité des conséquences qui peuvent résulter de la mise en œuvre de l'article 33 et les raisons qui entraînent sa mise en œuvre, l'inscription d'un point spécifique à l'ordre du jour de la Conférence paraît être juridiquement nécessaire. Le constat fait en 1919 par la Commission de la législation internationale du travail reste d'actualité, qui soulignait que la procédure de réclamation et de plainte ...

... a été soigneusement élaborée pour éviter l'application de sanctions, excepté en dernier lieu lorsqu'un Etat s'est refusé d'une manière flagrante et persistante à remplir les obligations que lui impose une convention. Il est hors de doute qu'il sera rarement nécessaire, sinon jamais, d'appliquer ces dispositions⁽⁵⁾ .

16. Par conséquent, le Conseil d'administration devrait, à la présente session, examiner l'inscription à l'ordre du jour de la 88^e session de la Conférence (juin 2000) d'une question intitulée «Mesures recommandées par le Conseil d'adminis-tration au titre de l'article 33 de la Constitution - Exécution des recommandations contenues dans le rapport de la commission d'enquête intitulé Travail forcé au Myanmar (Birmanie)». Il convient de préciser que la décision, à la présente session du Conseil d'administration, d'inscrire cette question à l'ordre du jour de la 88^e session de la Conférence ne préjuge en rien du contenu des recommandations présentées par le Conseil à la Conférence. Compte tenu du calendrier des réunions, le Conseil d'administration pourra prendre une décision quant au contenu de ses éventuelles recommandations lors de sa 277^e session (mars 2000).

17. Le Conseil d'administration voudra sans doute examiner l'inscription à l'ordre du jour de la 88^e session de la Conférence (juin 2000) d'une question intitulée «Mesures recommandées par le Conseil d'administration au titre de l'article 33 de la Constitution - Exécution des recommandations contenues dans le rapport de la commission d'enquête intitulé Travail forcé au Myanmar (Birmanie)».

Contenu des recommandations au titre de l'article 33
de la Constitution

18. La Conférence, dans sa résolution de 1999, s'est explicitement référée à l'ordre du jour de la présente session du Conseil d'administration qui mentionne l'article 33 de la Constitution, tout en décidant que certaines mesures devraient être prises d'urgence. Il s'agit des mesures qui font l'objet des paragraphes 6 à 9 ci-dessus. Il appartient au Conseil d'examiner quelles autres mesures devraient, le cas échéant, être proposées à la Conférence en vertu de l'article 33.

19. Le texte de l'article 33 ne précise pas la nature des mesures que le Conseil d'administration peut recommander à la Conférence d'adopter en cas de manquement flagrant et persistant d'un Membre à ses obligations. Comme cela a été rappelé plus haut, l'amendement constitutionnel de 1946 visait à élargir le champ des mesures qui pouvaient être recommandées, mesures qui étaient auparavant limitées aux seules sanctions économiques. Si le champ des mesures est très vaste, le Conseil est néanmoins fondé à s'appuyer sur deux critères en prenant sa décision: le premier découle des recommandations de la commission d'enquête: les mesures à prendre doivent correspondre aux finalités des recommandations de la commission; le second découle de l'article 33 lui-même et se rapporte au fait que les mesures en question doivent paraître opportunes au Conseil pour assurer l'exécution des recommandations de la commission d'enquête.

20. Avant d'examiner les mesures qui pourraient être recommandées à la Conférence, il est nécessaire de clarifier un point qui a été soulevé précédemment par quelques membres du Conseil, à savoir si un Membre peut être expulsé de l'Organisation ou suspendu de ses droits en raison d'un refus flagrant et persistant de s'acquitter de ses obligations. Une telle mesure ne peut être décidée que sur la base d'une disposition expresse. L'article 13.4 de la Constitution prévoit la suspension du droit de vote d'un Membre mais dans le seul cas où ce Membre est en retard de deux ans ou plus dans le paiement de sa contribution aux dépenses de l'Organisation. En outre, les deux amendements constitutionnels adoptés par la Conférence à sa 48^e session (1964), relatifs à la suspension ou à l'exclusion d'un Membre, ne sont pas entrés en vigueur faute d'un nombre suffisant de ratifications. Donc, le Conseil ne peut proposer une décision relative à la suspension ou à l'exclusion d'un Membre.

21. Une première catégorie de mesures viserait les organisations internationales: le Directeur général pourrait être invité à informer les organisations internationales du manquement constaté, et à les prier de réexaminer la coopération qu'elles peuvent entretenir avec le Membre concerné à la lumière des conclusions de la commission d'enquête et, le cas échéant, de mettre fin à toute activité pouvant avoir pour effet de conforter le travail forcé ou obligatoire. Un rapport périodique sur les résultats de ces démarches pourrait être examiné par le Conseil ou la Conférence.

22. Une deuxième catégorie de mesures s'adresserait aux Membres de l'OIT en leur demandant de réexaminer les relations qu'ils entretiennent avec le Membre concerné à la lumière des conclusions de la commission d'enquête et de prendre les mesures appropriées, individuelles ou collectives, pour que ces relations ne puissent être mises à profit par le Membre concerné pour perpétuer ou développer le système de travail forcé ou obligatoire visé dans les conclusions de la commission d'enquête.

23. Si le Conseil d'administration en décide ainsi, le Bureau pourra présenter, pour la 277^e session du Conseil d'administration (mars 2000), un document précisant les différentes options en tenant compte des opinions émises lors de l'examen préliminaire de la question afin de lui permettre d'adopter à cette session les recommandations visées à l'article 33 de la Constitution.

Informations sur la mise en œuvre des recommandations
de la commission d'enquête

24. Il résulte des informations disponibles, rappelées dans la première partie de ce document, que le Myanmar ne s'est pas conformé dans les délais prescrits aux recommandations de la commission d'enquête. Il importe cependant que le Conseil dispose d'informations à jour pour pouvoir prendre une décision en connaissance de cause lors de la mise en œuvre de l'article 33 de la Constitution.

25. Le Conseil d'administration disposera, lors de sa 277^e session, des commentaires de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, dont la 70^e session se tiendra du 25 novembre au 10 décembre 1999. Le Conseil pourrait également demander au Directeur général de préparer une mise à jour de son rapport, daté du 21 mai 1999, sur les mesures prises par le gouvernement du Myanmar pour donner effet aux recommandations de la commission d'enquête.

26. Le Conseil d'administration voudra sans doute inviter le Directeur général à informer les membres du Conseil d'administration, au moyen d'une mise à jour du rapport écrit, daté du 21 mai 1999, qui devra leur être communiquée le 28 février 2000 au plus tard, des mesures prises par le gouvernement du Myanmar pour donner effet aux recommandations de la commission d'enquête, en tenant compte, lorsqu'il préparera cette mise à jour, de toutes les observations formulées par le gouvernement du Myanmar, des informations fournies par les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi que de toute autre source fiable.

Genève, le 7 octobre 1999.

Points appelant une décision:

paragraphe 10;
paragraphe 17;
paragraphe 23;
paragraphe 26.

1. Document GB.274/5/D.1 et discussion. Voir procès-verbaux du Conseil d'administration, 274^e session (mars 1999), huitième séance, pp. VIII/1-3.

2. Conférence internationale du Travail, 87^e session, Genève, 1999, Rapport de la Commission de l'application des normes, Première partie: rapport général, Compte rendu provisoire n^o 23, paragr. 195.

3. Pour le compte rendu de la discussion qui a précédé l'adoption de la résolution, voir Conférence internationale du Travail, 87^e session, Genève, 1999, Compte rendu provisoire n^o 27, pp. 27/5 à 27/14.

4. Conférence internationale du Travail, 29^e session (1946), Montréal, rapport II (1) - Questions constitutionnelles. Partie 1: rapports de la délégation de la Conférence pour les questions constitutionnelles, paragr. 64.

5. Bulletin officiel, vol. I, Rapport présenté par la Commission de la législation internationale du travail, p. 270.

Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 26 January 2000.