87e session |
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Rapport III (Partie 1B) |
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Etude d'ensemble sur les travailleurs migrants |
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Les migrants dans la société
453. Comme cela a été indiqué au paragraphe 102 ci-dessus, bien que les instruments traitent essentiellement des migrations aux fins d'emploi, un certain nombre de dispositions tiennent compte des conséquences sociales de la migration, y compris des conséquences sur les membres de la famille du migrant.
Section I. Formulation d'une politique sociale
454. En ce qui concerne la politique migratoire, le paragraphe 4 de la recommandation no 86 encourage les Etats Membres à «développer et [à] utiliser toutes les possibilités de mise au travail et [à] faciliter à cette fin la distribution internationale de main-d'œuvre et, en particulier, son mouvement des pays excédentaires vers les pays déficitaires». Dans un même registre, le paragraphe 1 de la recommandation no 151 encourage les Etats Membres à formuler une politique d'ensemble relative aux migrations internationales aux fins d'emploi, basée sur les «besoins économiques et sociaux des pays d'origine et des pays d'emploi», en tenant compte «non seulement des besoins et des ressources à court terme en main-d'œuvre, mais aussi des conséquences économiques et sociales à long terme des migrations, tant pour les migrants que pour les communautés intéressées». La commission ne s'attardera pas sur ces dispositions, rédigées en termes très généraux, puisque la mise en œuvre et l'application des politiques de migrations aux fins d'emploi constituent l'objet même de la présente étude.
455. Un certain nombre de dispositions contenues dans les instruments ont trait à l'élaboration d'une politique sociale qui tienne compte des besoins des travailleurs migrants et des membres de leur famille. L'article 12 e) de la convention no 143 stipule que tout Membre devrait, «en consultation avec les organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs, élaborer et appliquer une politique sociale appropriée aux conditions et pratiques nationales pour que les travailleurs migrants et leur famille soient à même de bénéficier des avantages accordés à ses propres nationaux, tout en tenant compte - sans porter atteinte au principe de l'égalité de chances et de traitement - des besoins particuliers qu'ils peuvent avoir jusqu'au moment où leur adaptation à la société du pays d'emploi est réalisée». Les paragraphes 9 à 12 de la recommandation no 151 développent ce thème.
456. Le principe fondamental qui préside aux dispositions relatives à la politique sociale en faveur des travailleurs migrants consiste à leur garantir l'égalité de chances et de traitement par rapport aux nationaux. Les mesures de politique sociale qui s'adressent à la population du pays d'accueil, telles que les campagnes d'information, ont été traitées en détail aux paragraphes 423-426 ci-dessus. Ce chapitre se concentrera donc plus particulièrement sur les aspects de la politique sociale qui s'adressent directement aux travailleurs migrants et aux membres de leur famille.
457. Ces dispositions se caractérisent par leur nature duale d'un côté, les migrants et les membres de leur famille doivent être encouragés à s'intégrer dans le pays d'emploi et à participer à la société du pays d'accueil sur un pied d'égalité avec les nationaux pendant que, de l'autre, des mesures spécifiques doivent être prises pour les encourager à préserver leur identité nationale et culturelle. Les approches en matière de politique sociale en faveur des travailleurs migrants varient d'un pays à l'autre, reflétant la diversité des expériences historiques en matière de migration et des prévisions concernant la durée de séjour des migrants(1) . Si l'on généralise la grande variété des politiques sociales existantes, il apparaît que les pays qui acceptent l'établissement permanent des résidents dès leur entrée sur le territoire - comme c'est le cas pour les pays d'accueil traditionnels tels que l'Australie et le Canada - sont davantage favorables à des politiques visant à la fois l'intégration sociale et le «multiculturalisme», alors que ceux qui accordent le statut de résident permanent après un certain nombre d'années passées dans le pays sont plus enclins à mettre l'accent sur des politiques d'assimilation. Quant aux pays qui considèrent avant tout les migrants comme des travailleurs temporaires, ils semblent plus disposés à favoriser le rapatriement volontaire et l'aide à la réinsertion. Les exemples suivants permettent d'illustrer la nature et la diversité des objectifs en matière de politique sociale.
458. Les pays qui considèrent les migrants comme des travailleurs temporaires ont tendance à adopter des politiques sociales qui essaient d'encourager le plus grand nombre possible d'entre eux à retourner dans leurs pays d'origine après l'expiration de leur contrat de travail, par le biais de mesures d'incitations au rapatriement volontaire et d'aide à la réinsertion. En témoigne l'exemple de l'Allemagne qui n'autorise pas l'établissement permanent des migrants dès leur entrée dans le pays et consacre l'essentiel des objectifs de sa politique sociale à encourager le rapatriement volontaire par le biais notamment de l'Agence pour la promotion de la réinsertion des travailleurs étrangers(2) . A cet égard, l'Allemagne participe à un certain nombre d'accords bilatéraux avec les pays d'envoi, notamment avec l'Espagne, la Grèce, l'Italie, le Portugal et la Turquie, qui visent à améliorer les chances des jeunes migrants d'obtenir une qualification qui sera reconnue et utile dans leur pays d'origine. Concrètement, ces accords se traduisent par des cours d'enseignement théorique dispensés dans la langue maternelle en Allemagne et suivis d'une période de formation pratique de cinq à six semaines dans le pays d'origine.
459. La commission a relevé qu'un certain nombre de rapports citent l'«intégration» ou le «multiculturalisme» comme constituant l'objectif principal de la politique sociale. De telles politiques visent à mettre l'accent sur le rapprochement mutuel entre la population nationale et les immigrés pour créer une société à laquelle tous les résidents peuvent participer sur un pied d'égalité. En d'autres termes, cela implique «que l'on tolère, voire que l'on encourage les différences ethniques et autres, de telle sorte que des groupes distinctement reconnaissables coexistent et interagissent pour donner une société hétérogène mais stable»(3) . La commission souhaite attirer l'attention sur des exemples de telles politiques dans plusieurs pays d'accueil importants.
460. Le Canada (province du Québec) a fait savoir que l'une des tâches du ministère des Relations avec les citoyens et de l'Immigration du Québec est d'«établir et maintenir, pour les personnes qui s'établissent au Québec, un programme d'intégration afin de favoriser leur intégration à la vie québécoise». La France a indiqué que l'un des objectifs majeurs de sa politique sociale est de s'assurer que les immigrés entrant dans le pays, par le biais du regroupement familial, soient intégrés avec succès. Elle a également indiqué que l'identification des catégories de migrants particulièrement vulnérables, tels que les jeunes migrants et les femmes migrantes, est une condition préalable essentielle pour une intégration réussie. Le gouvernement français a indiqué également avoir pris des mesures axées sur les «moments clés» de l'intégration dans le cadre de sa politique sociale et qui mettent l'accent sur l'intégration des membres de la famille(4) . Pour l'Italie, la politique sociale vise à définir «les mesures publiques permettant de favoriser les relations familiales, l'intégration sociale et culturelle des résidents étrangers en Italie, le respect de la diversité et de l'identité culturelle des personnes concernées»(5). L'Australie a indiqué qu'elle a adopté une approche multiculturelle de la politique sociale qui se concentre sur la nécessité de «maintenir, développer et utiliser efficacement les compétences et les talents de chacun […] quelle que soit son origine». De la même façon, la Suède a fourni à la commission des brochures faisant état d'une politique sociale destinée «à soutenir l'autosufffisance économique et la participation sociale de la population […] l'égalité des droits et des chances de chacun, quelle que soit l'origine ethnique et culturelle […] une cohésion sociale basée sur la diversité de la société, ainsi qu'un développement social qui soit caractérisé par la tolérance et le respect mutuel et auquel chacun, quelle que soit son origine, participera en assumant des responsabilités conjointes». La Norvège a indiqué que «le gouvernement favorise le recrutement actif, à tous les niveaux du secteur public, de personnes qualifiées d'origine immigrée. Le secteur public à tous les niveaux devrait refléter le fait que la Norvège est une société multiculturelle». Pour le Royaume-Uni, «quoique la politique suivie par le ministère de l'Emploi soit, dans toute la mesure possible, une politique d'intégration, on reconnaît que l'origine ethnique pourrait être un désavantage pour une personne se présentant sur le marché du travail, et le ministère de l'Emploi a pris des dispositions en conséquence».
1. Formulation et mise en œuvre de la politique sociale
461. Il semble qu'il existe différents modes d'élaboration et d'application de la politique sociale. Bien que la plupart des pays n'aient apporté aucune réponse particulière en ce qui concerne la manière dont la politique sociale est élaborée et par qui elle l'est, les quelques exemples suivants peuvent permettre d'illustrer les façons de procéder les plus courantes en la matière.
462. Dans certains pays, la politique sociale en matière d'immigration est formulée et coordonnée par le ministère compétent, comme, par exemple, le ministère de l'Immigration en Nouvelle-Zélande ou le ministère des Collectivités locales et du Travail en Norvège(6) . D'autres pays, comme l'Allemagne(7) et la Suède, ont nommé un délégué gouvernemental, ou médiateur parlementaire, qui est chargé de surveiller les flux migratoires et de définir les objectifs de politique sociale. En Italie, le Président du Conseil des ministres est obligé de présenter, tous les trois ans, un document d'orientation qui est ensuite soumis au Parlement. Chaque année, la Commission pour les politiques d'intégration, qui relève du Département des affaires sociales, doit, quant à elle, présenter un rapport sur la mise en œuvre de la politique sociale(8) . Au Burkina Faso, une Commission nationale permanente pour les problèmes de migration a été mise en place en 1974, et l'Azerbaïdjan a établi, en 1997, une commission gouvernementale dont la tâche essentielle est de «créer un cadre juridique pour les migrations qui soit conforme aux normes internationales, en particulier en ce qui concerne les migrations aux fins d'emploi et les mesures de protection sociale et juridique des travailleurs migrants». En France, l'institution chargée de l'élaboration de la politique sociale à l'intention des immigrés a changé de nom: il ne s'agit plus du Conseil national des populations immigrées mais du Conseil national pour l'intégration des populations immigrées(9) , ce qui témoigne d'une plus grande concentration sur les politiques d'intégration.
2. Changements récents de politiques
463. Plusieurs Etats ont indiqué qu'ils étaient en train de formuler ou d'adopter de nouvelles politiques sociales en matière de migrations. La Nouvelle-Zélande a souligné qu'un changement politique majeur était intervenu en 1991 avec l'introduction du «système de points»(10) visant à réguler l'immigration. L'Afrique du Sud a indiqué que la politique sociale héritée de l'administration précédente «était insatisfaisante pour un certain nombre de raisons», résultant notamment de l'apartheid, et que la politique nationale était donc en cours de révision(11) . La Slovénie a précisé qu'elle était actuellement en train d'élaborer une politique d'immigration portant sur «les conditions d'existence, les prestations sociales, les possibilités d'éducation, l'apprentissage des langues, la préservation de la culture des immigrés et la participation des immigrés à la vie sociale slovène, conformément aux principes d'intégration des sociétés européennes développées». Saint-Marin a également indiqué qu'il était en train de revoir la formulation de sa politique sociale en ce qui concerne les résidents temporaires et permanents.
3. Consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs
464. Très peu d'Etats ont fourni des informations concernant l'ampleur de l'implication des partenaires sociaux dans l'élaboration de leur politique sociale en général, mais certains ont mentionné qu'il s'agissait là d'une pratique courante. Saint-Marin, par exemple, a précisé que «les partenaires sociaux participent aux comités qui surveillent la gestion de la politique sociale nationale», et l'Australie indique que le ministère pour l'Immigration et les Affaires multiculturelles a mis en place un partenariat actif avec divers associés, des universités et des agences gouvernementales, tout en travaillant étroitement avec le ministère des Petites entreprises et des Relations de travail, en vue d'«assurer que la législation et l'information concernant le nouveau cadre de négociation sur le lieu de travail tiennent compte des besoins particuliers de travailleurs d'origines linguistiques et culturelles variées». En vue de promouvoir la réinsertion des travailleurs étrangers, l'Allemagne a souligné que le gouvernement fédéral et l'industrie allemande ont collaboré à l'établissement d'une agence de coordination dont l'objectif est de faciliter la réinsertion des travailleurs étrangers dans leurs pays d'origine par le biais de la promotion des qualifications professionnelles. La France a indiqué que les partenaires sociaux sont consultés sur le contenu de la politique sociale par le biais du Fonds d'action sociale qui est composé de représentants du gouvernement, des partenaires sociaux et des organisations non gouvernementales.
465. Pour ce qui est de la consultation avec d'autres organisations pertinentes, l'Italie a introduit dans sa nouvelle législation sur l'immigration une disposition selon laquelle «les initiatives et activités [de politique sociale] doivent être menées à bien sur la base d'une étude portant sur les besoins locaux et d'une planification territoriale intégrée, ainsi qu'avec l'accord des associations d'étrangers, des consulats ou représentations diplomatiques des pays d'origine ou de provenance et des organisations bénévoles»(12) .
466. De son côté, le Conseil des syndicats de la Nouvelle-Zélande a souligné que l'une des difficultés majeures qui entravent l'application de ces dispositions est qu'il n'existe pas de consultations tripartites en Nouvelle-Zélande dans le cadre de l'élaboration de la politique sociale.
467. En ce qui concerne la politique sociale en faveur des travailleurs migrants, la commission a noté qu'un pays, Singapour, a indiqué que l'approche qu'il a adoptée en matière de politique migratoire et de politique sociale n'est pas conforme aux dispositions des instruments. Le gouvernement de ce pays a précisé que «Singapour adhère au principe de libre-échange en matière d'emploi des travailleurs. Il est pris note du fait que nombre de dispositions énoncées dans la convention ou dans les recommandations requièrent une intervention gouvernementale […] nous estimons que cela n'est peut-être pas nécessairement la meilleure approche […] étant donné la diversité des situations économiques, sociales et politiques existantes». Les îles Falkland (Malvinas) ont souligné que la politique sociale actuelle traite essentiellement des nationaux et qu'étant donné que la grande majorité des immigrés «sont d'origine anglophone et partagent les mêmes intérêts culturels que les nationaux des îles Falkland […] aucun besoin ne s'est fait sentir, jusqu'à présent, de modifier une politique sociale pour satisfaire aux besoins de travailleurs migrants qui ne sont pas d'origine anglophone».
468. Indiquant qu'il représente une entrave à l'application de cet instrument, la Fédération des employeurs de Maurice a jugé inacceptable le paragraphe 11 de la recommandation no 151 qui recommande que la politique sociale vise «[à] assurer une répartition aussi large et équitable que possible du coût social des migrations sur l'ensemble de la collectivité du pays d'emploi, en particulier sur ceux qui profitent le plus du travail des migrants».
Section II. Migrations et famille
469. Un grand nombre de dispositions font référence aux droits des membres de la famille qui sont autorisés à accompagner ou à rejoindre le travailleur migrant. Certaines de ces dispositions, ayant trait à l'égalité de chances et de traitement avec les nationaux, ont été examinées au paragraphe 392 ci-dessus. Cette section mettra surtout l'accent sur les conditions dans lesquelles le regroupement familial est encouragé.
470. En 1974, un rapport préparatoire du BIT en vue de l'adoption de la convention no 143 affirmait que :
La réunion des travailleurs migrants et de leur famille restée au pays d'origine est un facteur essentiel de leur bien-être et de leur adaptation sociale dans le pays hôte. Une séparation et un isolement prolongés sont une cause de détresse et de tension, tant pour les immigrés que pour les membres de leur famille qu'ils ont laissés derrière eux, et les empêchent de mener une existence normale. Le grand nombre de travailleurs migrants privés de relations sociales et vivant en marge de la communauté qui les accueille crée maints problèmes sociaux et psychologiques bien connus, qui, à leur tour, déterminent dans une large mesure l'attitude de la communauté à leur égard(13) .
471. Plus récemment, l'OIT a de nouveau exprimé un point de vue similaire lorsque la Réunion tripartite d'experts sur les activités futures de l'OIT dans le domaine des migrations (1997) a adopté des principes directeurs stipulant que «la séparation et l'isolement prolongés peuvent créer pour les migrants et pour les personnes à leur charge qui sont restées dans le pays d'origine des difficultés et des souffrances susceptibles de créer des problèmes psychologiques et de santé qui peuvent nuire à la productivité des travailleurs. Il convient donc de faciliter le regroupement familial(14) .»
472. Lorsque les instruments de 1949 furent adoptés, la majeure partie des flux migratoires était due à des migrations liées à un travail dont la durée était limitée dans le temps - c'est-à-dire que le principal soutien de famille émigrait dans un autre pays pour des périodes temporaires. Quand les instruments de 1975 furent adoptés, suite à la crise pétrolière de 1973 qui eut pour effet d'entraîner la fermeture des frontières de nombreux pays d'accueil, le regroupement familial avait déjà commencé à concurrencer les migrations aux fins d'emploi comme forme la plus courante de migration. Aujourd'hui, dans de nombreux pays, le regroupement familial reste quasiment le seul moyen légal d'immigrer pour beaucoup de candidats migrants(15) . Tel est le cas en Norvège, qui a décidé de stopper totalement l'immigration en 1975 et qui indique que «les experts étrangers, les réfugiés et les personnes arrivant dans le cadre du regroupement familial sont les principales catégories qui ne soient pas frappées par cette interdiction»(16) .
473. Il faut souligner que les Etats Membres ne sont liés par aucune disposition de droit international de garantir le regroupement familial. L'article 13, paragraphe 1, de la convention no 143 dispose que «tout Membre peut prendre toutes les mesures nécessaires qui relèvent de sa compétence et collaborer avec d'autres Membres, pour faciliter le regroupement familial de tous les travailleurs migrants résidant légalement sur son territoire»(17) . La disposition la plus ferme que l'on puisse trouver dans une convention de l'OIT figure à l'article 6 de la convention (no 117) de l'OIT concernant les objectifs et les normes de base de la politique sociale, 1962, qui, en se référant particulièrement aux travailleurs migrants, affirme que, «lorsque les circonstances dans lesquelles les travailleurs sont employés exigent qu'ils résident hors de leurs foyers, les conditions de leur emploi devront tenir compte de leurs besoins familiaux normaux». La notion de regroupement familial a suscité un certain nombre de désaccords entre les pays d'émigration et les pays d'immigration, notamment en ce qui concerne les migrations temporaires ou à durée limitée.
1. Les travailleurs migrants permanents
474. Le paragraphe 15 de la recommandation no 86 se lit comme suit: «1) Des mesures devraient être prises par voie d'accord en vue d'autoriser tout travailleur migrant introduit à titre permanent à être accompagné ou rejoint par les membres de sa famille; 2) le déplacement des membres de la famille d'un tel travailleur migrant autorisés à l'accompagner ou à le rejoindre devrait être spécialement facilité tant par le pays d'émigration que par le pays d'immigration».
475. D'une manière générale, le regroupement familial ne semble pas avoir provoqué de problèmes importants pour la majorité des Etats qui autorisent les migrants à s'installer de manière permanente sur leur territoire. La Nouvelle-Zélande, par exemple, précise qu'il existe des dispositions en faveur du regroupement des «membres de la famille proche du migrant qui ont obtenu l'autorisation de résider en Nouvelle-Zélande». De la même façon, l'Australie souligne que sa politique d'immigration «inclut une composante de regroupement familial».
476. Les pays qui ne permettent pas l'installation permanente des migrants sur leur territoire mais qui délivrent des autorisations de résidence à moyen ou long terme ne semblent pas, eux non plus, avoir été confrontés à des difficultés majeures pour ce qui est de faciliter le regroupement familial. Le Royaume-Uni (Jersey) a indiqué que «la législation autorise le conjoint et les enfants mineurs d'une personne qui possède un permis de travail pour une durée de plus de douze mois à accompagner cette personne», et l'Afrique du Sud a souligné que si, à l'heure actuelle, les permis de travail ne sont généralement délivrés que pour une durée initiale de six mois, les travailleurs ayant acquis l'autorisation de résidence permanente ou un permis de travail permanent sont autorisés à amener leur famille avec eux.
477. La commission a pris note avec intérêt des informations fournies par la France selon lesquelles le gouvernement a adopté des mesures spéciales en vue de faciliter l'arrivée des membres de la famille du travailleur migrant permanent. Ces mesures consistent en une aide avant l'arrivée de la famille du travailleur migrant pour aider celui-ci à s'y préparer et en une visite après l'arrivée de la famille pour informer les membres de la famille de la politique sociale et de leurs droits et devoirs en France. Cette visite met principalement l'accent sur les jeunes migrants et sur les femmes migrantes.
2. Les travailleurs migrants temporaires
478. S'il est vrai que le paragraphe 15 de la recommandation no 86 ne s'applique qu'aux seuls «travailleur[s] migrant[s] introduit[s] à titre permanent», d'autres dispositions relatives au regroupement familial ne comportent pas cette restriction. L'article 13 de la convention no 143 étend le regroupement familial à «tous les travailleurs migrants résidant légalement sur [le] territoire». Tout en tenant compte des exceptions mentionnées à l'article 11 de cette convention en ce qui concerne la définition du terme de «travailleur migrant», les Etats Membres sont encouragés à faciliter le regroupement familial des migrants temporaires et même saisonniers qui résident légalement dans le pays.
479. En adoptant les principes directeurs sur les mesures spéciales de protection des travailleurs migrants exerçant une activité de durée limitée, la Réunion tripartite d'experts sur les activités futures de l'OIT dans le domaine des migrations (1997) concluait que, «même dans le cas des travailleurs saisonniers et des travailleurs en mission spéciale, les pays devraient envisager d'autoriser la migration ou le regroupement familial»(18) . Les rapports des gouvernements apportent des réponses variées à ce type d'exhortation.
480. Le Canada a indiqué que «les personnes à la charge des travailleurs étrangers temporaires qui accompagnent le travailleur sont autorisées à travailler et à étudier au Canada. Toutefois, le conjoint et les enfants des travailleurs doivent obtenir des autorisations de travail ou d'études, suivant le cas, avant de commencer à travailler ou à étudier.» La Barbade a précisé qu'en vertu du Programme canadien en faveur des travailleurs agricoles saisonniers des Caraïbes seule l'émigration des travailleurs, et non celle des membres de leur famille, est permise entre les deux pays. La Suisse a indiqué que sa politique migratoire ne semble pas être conforme à l'article 13 de la convention no 143 puisque, si les migrants possédant des permis d'une durée d'un an peuvent, sous certaines conditions, être autorisés à être accompagnés par leur famille, «le droit suisse n'autorise pas le regroupement familial des personnes en séjour temporaire, que ce soit comme saisonniers, stagiaires ou autres étrangers en séjour de courte durée». Le Bélarus souligne, pour sa part, que les conditions du regroupement familial applicables à tous les migrants, qu'ils soient permanents ou autres, sont régies par le contrat spécifiquement conclu entre le travailleur et l'employeur. En Nouvelle-Zélande, pour entrer dans le pays - en vertu du régime de regroupement familial -, il faut être parrainé par une personne qui vit légalement et de manière permanente dans le pays. En France, seuls les migrants qui ont vécu légalement dans le pays pendant une période d'au moins deux ans, et qui possèdent au moins un permis de séjour annuel, peuvent prétendre au regroupement familial(19) . Trinité-et-Tobago a indiqué que les travailleurs migrants temporaires ne bénéficient pas du droit au regroupement familial. Enfin, Israël a déclaré qu'aucun migrant n'est admis à résider de façon permanente sur son territoire et qu'aucun membre de la famille n'est autorisé à accompagner un travailleur migrant temporaire.
481. La commission note que, dans certaines situations de travail temporaire, saisonnier ou lié à un projet déterminé, le regroupement familial peut s'avérer inopportun. Dans son étude d'ensemble de 1980 sur l'application de ces instruments, la commission avait relevé que:
Manifestement, l'admission des familles des travailleurs migrants qui ne doivent passer qu'un certain temps dans le pays peut poser des problèmes pratiques de logement, de scolarisation, d'adaptation, etc., et ne semble pas être nécessairement exigée par la recommandation, dans laquelle il est question de «toutes les mesures possibles» pour faciliter le regroupement familial; on peut fort bien estimer qu'il n'est pas possible de prendre des mesures pour faciliter le séjour à court terme des familles de travailleurs migrants saisonniers(20) .
482. La commission est d'avis que le fait de séparer de sa famille un migrant qui a obtenu un permis de résidence permanente dans un pays constitue une souffrance excessive. Dans le cas des travailleurs migrants au bénéfice de contrats à durée limitée, il devrait être tenu compte des circonstances individuelles, pour chaque situation, lorsque l'on examine la possibilité d'autoriser le regroupement familial. Pour des exemples de circonstances qui pourraient être prises en compte, voir les paragraphes 488-495 ci-dessous.
3. Champ d'application du regroupement familial
483. L'article 13, paragraphe 2, de la convention no 143 et le paragraphe 15 de la recommandation no 151 définissent la famille du travailleur migrant comme comprenant «son conjoint, ainsi que, pour autant qu'ils soient à sa charge, ses enfants et ses père et mère». Le paragraphe 15 (3) de la recommandation no 86 va au-delà en disposant que «les demandes tendant à étendre le bénéfice de ce régime à d'autres membres de la famille du travailleur migrant qui seraient à sa charge devraient être examinées avec bienveillance».
484. La commission attire l'attention sur certains rapports où les gouvernements indiquent que l'étendue du regroupement familial dans leur pays ne semble pas être conforme à la plus extensive de ces dispositions. L'Autriche, par exemple, a déclaré qu'elle considère le paragraphe 15 de la recommandation no 151 comme une entrave à l'application de cet instrument, dans la mesure où, en ce qui concerne les ressortissants de pays non membres de l'Union européenne, l'immigration familiale, au sens de l'article 20 1) de la loi sur les étrangers, ne s'applique qu'aux conjoints et aux enfants mineurs mais pas aux ascendants à charge - exception faite du cas de certains nationaux de pays tiers qui se voient accorder des conditions favorables en matière de regroupement familial, en vertu d'accords spécifiques conclus par leur pays d'origine avec l'Union européenne. De la même manière, en France, seuls le conjoint et les enfants mineurs issus du couple sont autorisés à rejoindre le travailleur migrant(21) ; tel est également le cas au Royaume-Uni, à moins que ne prévalent des «circonstances exceptionnelles»(22) .
485. Toutefois, à la lecture d'un certain nombre de rapports, la commission note avec intérêt que certains pays semblent accepter une interprétation plus large de la notion de «famille» que celle qui figure dans les instruments. A titre d'exemples, la République arabe syrienne a indiqué qu'il n'est pas interdit au migrant d'emmener avec lui son conjoint, ses enfants et d'autres «personnes à sa charge», et l'Italie précise que les règles régissant le regroupement familial s'appliquent «a) au conjoint non légalement séparé; b) aux mineurs à charge, y compris du conjoint, ou nés hors mariage, non mariés ou légalement séparés, à condition que l'autre parent, s'il est connu, ait donné son consentement; c) aux parents à charge; d) aux membres de la famille jusqu'au troisième degré qui sont à charge et inaptes à travailler selon la législation italienne»(23) . L'Argentine a déclaré qu'une fois le statut de résidence obtenu le travailleur migrant est autorisé à déposer une demande en vue d'un regroupement familial avec son conjoint, ses enfants âgés de moins de 21 ans, ses parents et ses enfants handicapés (sans limite d'âge). Chypre, pour sa part, a souligné que sa législation ne fixe aucune limite au regroupement familial (dans le cas des migrants en situation régulière) et qu'elle interprète la notion de famille comme incluant le conjoint, les enfants à charge, les parents, les frères, les sœurs et les petits-enfants. La Nouvelle-Zélande, en ce qui la concerne, autorise l'entrée des personnes appartenant à l'une de ces trois catégories: a) conjoint d'un citoyen néo-zélandais; b) personne ayant une relation homosexuelle de facto avec un citoyen ou un résident permanent; ou c) parents, enfants à charge, ainsi que frères, sœurs et enfants adultes célibataires d'un citoyen ou résident permanent . En Norvège enfin, peuvent être admis à entrer dans le pays au titre de la politique de regroupement familial, le conjoint de plus de 18 ans; une personne du sexe opposé avec laquelle le migrant vit depuis au moins deux ans; les enfants non mariés de moins de 18 ans; les enfants que le migrant a l'intention d'adopter; les enfants non mariés à charge de moins de 21 ans; les parents de ressortissants étrangers de moins de 18 ans et les frères et sœurs de moins de 18 ans; les personnes âgées parentes célibataires n'ayant aucune famille dans le pays d'origine, ainsi que les enfants de tous âges qui sont totalement à la charge de leurs parents pour des soins médicaux ou personnels(24) . L'Australie a récemment adopté une législation dont l'objet est d'élargir la définition du «conjoint» du travailleur migrant à toute personne de sexe opposé qui entretient une relation conjugale de facto avec le migrant (sans être obligatoirement mariée avec lui) en vue de l'obtention du visa(25) .
486. Le droit et la pratique de la plupart des pays qui ont fourni des informations au sujet du regroupement familial indiquent que, lorsque les enfants sont autorisés à accompagner le travailleur migrant, cette autorisation dépend de leur âge, de leur statut en matière de dépendance à l'égard du travailleur migrant ou de leur statut matrimonial. Tout cela est illustré par des exemples concrets figurant dans les rapports soumis à la commission. A cet égard, la commission souhaite rappeler une déclaration qu'elle avait faite dans sa dernière étude d'ensemble, selon laquelle:
Souvent, bien entendu, les enfants qui ont atteint l'âge de la majorité ne seront plus à la charge de leurs parents, mais des problèmes pourront se poser au sujet des enfants handicapés majeurs et des jeunes qui poursuivent leurs études au-delà de l'âge de la majorité ou qui ne peuvent trouver un emploi dans le pays d'origine, faute de possibilités. Le fait qu'il soit question dans les instruments de 1975 des enfants «à charge», et non des enfants «mineurs», semble indiquer que c'est la situation effective de l'enfant par rapport à ses parents, et non son statut juridique, qu'il convient de prendre en considération pour décider s'il doit être admis au titre du regroupement familial(26) .
487. Au-delà de la définition de la notion de «regroupement familial», l'on notera que dans la plupart des cas ce regroupement dépend du respect d'un certain nombre de conditions: le plus souvent, la fourniture d'un logement convenable et l'existence de ressources suffisantes pour couvrir les dépenses courantes.
B. Conditions pour le regroupement familial
488. Le paragraphe 13 (2) de la recommandation no 151 dispose que «préalablement au regroupement familial, il serait nécessaire que le travailleur dispose pour sa famille d'un logement approprié qui réponde aux critères normalement applicables aux travailleurs nationaux du pays d'emploi». La commission souligne néanmoins que le paragraphe 13 de la recommandation no 151 vise à garantir la fourniture d'un logement raisonnable pour les familles des travailleurs migrants, et que cette disposition ne «devrait pas être interprétée comme autorisant les pays d'accueil à empêcher indéfiniment le regroupement familial»(27) .
489. Un nombre important de pays qui ont fourni des renseignements sur ce sujet ont souligné que la fourniture d'un logement convenable était une condition préalable à l'obtention de l'autorisation de regroupement familial. A titre d'exemple, l'Allemagne a précisé que le regroupement familial n'est n'autorisé que lorsque le migrant dispose, entre autres, d'un logement suffisant pour accueillir sa famille. L'Italie, pour sa part, a souligné que les étrangers qui cherchent à bénéficier du regroupement familial doivent notamment être en mesure de fournir «un logement qui réponde aux normes minima énoncées dans la loi régionale relative au logement public à des fins résidentielles ou, dans le cas d'un enfant de moins de 14 ans qui suit l'un de ses parents, [d'obtenir] le consentement du propriétaire du logement dans lequel le mineur séjournera effectivement»(28) . Des dispositions similaires existent en Norvège et l'Association pour le logement des immigrés et des réfugiés en tient compte lorsqu'elle répartit les logements subventionnés par l'Etat. En France, un logement qui soit considéré comme «normal pour une famille comparable vivant en France»(29) est une condition préalable au regroupement familial et des inspections de logements d'immigrés sont effectuées par l'Office des migrations internationales. Le Royaume-Uni (Jersey) précise que les permis de travail ne sont délivrés que lorsqu'un logement adéquat est disponible pour les migrants et toute personne à leur charge les accompagnant.
490. La Suisse a souligné qu'«il peut arriver que la situation locale du marché du logement […] ne permette pas de satisfaire aux conditions (pour ce qui est des constructions, du feu et de l'hygiène); dans de tels cas, l'autorité décidera de refuser ou d'ajourner le regroupement familial». Selon le rapport du Togo, lorsque l'employeur offre un contrat permanent à un travailleur migrant, il doit également offrir des logements convenables au migrant et à sa famille.
491. La commission prend note avec intérêt du rapport des îles Falkland (Malvinas) qui précise que, si le regroupement des familles était jadis encouragé ces dernières années, l'immigration croissante ainsi que la croissance de la population nationale ont «mis à rude épreuve les services de logement et d'éducation ainsi que les services médicaux». Suite à une évaluation des besoins en logement à laquelle le gouvernement a procédé en mars 1998, le gouvernement des îles Falkland «envisage d'adopter une politique aux termes de laquelle le regroupement des familles sera découragé lorsqu'il s'avérera qu'un tel regroupement met à l'épreuve les services de logement, d'éducation et de santé […] Cette politique sera réexaminée lorsqu'il y aura suffisamment de logement […] pour recevoir les familles.» La commission souligne que cette approche témoigne de la flexibilité des dispositions. Le fait est que le paragraphe 16 de la recommandation no 151 dispose que «tout Membre devrait, notamment dans sa politique de construction de logements familiaux, d'aide pour obtenir ces logements et de développement de services d'accueil appropriés, tenir pleinement compte des besoins des travailleurs migrants et de leur famille». La commission note également avec intérêt le rapport de l'Italie qui précise que «les régions doivent verser des contributions aux communes, aux provinces, aux consortia publics ou aux entreprises, publiques ou privées, en vue d'améliorer, du point de vue sanitaire, les logements qu'ils possèdent […] et de fournir un logement aux étrangers»(30) . En France, les nouveaux contrats de ville créés en 1993 prennent en compte les besoins des populations immigrées dans le cadre de programmes destinés au traitement des quartiers les plus défavorisés.
492. Certains pays semblent également subordonner le regroupement familial à la capacité du travailleur migrant d'assumer la responsabilité financière des personnes qui sont à sa charge.
493. L'Allemagne, par exemple, précise que le regroupement familial est autorisé lorsque le migrant «séjourne légalement en Allemagne […] et peut subvenir lui-même aux besoins de sa famille grâce à son activité professionnelle, à ses biens propres ou à d'autres moyens». De la même manière, en Norvège(31) , le regroupement familial est autorisé, entre autres, si le migrant peut assurer la subsistance des membres de sa famille; tandis qu'en Suisse le regroupement familial peut être refusé si les revenus du travailleur sont insuffisants pour couvrir les dépenses courantes de la famille. En Italie, les travailleurs migrants doivent être capables de garantir «un revenu annuel d'origine licite qui ne soit pas inférieur au montant annuel des prestations sociales versées à deux ou trois membres de la famille ou au triple du montant annuel des prestations sociales versées à quatre membres ou plus de la famille à venir»(32) . En France, les migrants doivent disposer de «ressources stables et suffisantes [et] l'insuffisance des ressources ne peut motiver un refus si celles-ci sont supérieures au salaire minimum de croissance»(33) . En l'espèce, l'évaluation des ressources est effectuée par l'Office des migrations internationales.
494. La commission note avec intérêt le commentaire adressé par un pays d'émigration, le Pakistan, qui souligne que le fait de subordonner le regroupement familial à la capacité d'assurer la subsistance des membres de la famille implique que seuls les migrants qui «sont hautement qualifiés et sont capables d'assumer avec leurs salaires les dépenses encourues par leur famille dans le pays d'emploi» vont pouvoir bénéficier du regroupement familial, alors que les travailleurs peu qualifiés et ayant des bas salaires ne pourront faire face à de telles dépenses.
495. Quelques Etats ont également mis en place, à travers leur législation, un certain nombre d'autres conditions à remplir pour bénéficier du regroupement familial. En France, par exemple, de nouvelles règles exigent que le migrant qui fait une demande de regroupement familial doit être entré légalement dans le pays. Dans les cas de mariages polygames, seul le premier conjoint et ses enfants sont autorisés à rejoindre le migrant(34) . Le regroupement familial peut également être refusé si la présence des membres de la famille constitue une menace pour l'ordre public, s'ils sont porteurs de maladies susceptibles de menacer l'ordre public ou s'ils vivent déjà en France(35) . Au Royaume-Uni, le regroupement familial n'est autorisé pour les membres de la famille - autres que le conjoint et les enfants - que si aucun parent dans le pays d'origine ne peut, raisonnablement, s'occuper de la personne(36) . Il ressort des rapports examinés par la commission que de telles conditions sont très répandues.
C. Visites dans le pays d'origine
496. Le paragraphe 17 de la recommandation no 151 dispose que «lorsqu'un travailleur migrant employé depuis un an dans un pays d'emploi ne peut être rejoint, dans ce pays, par sa famille, il devrait avoir le droit: a) soit de se rendre dans le pays où réside sa famille, pendant le congé annuel payé auquel il peut prétendre en vertu de la législation et de la pratique nationales du pays d'emploi, sans que son absence de ce pays ait pour effet de porter atteinte à ses droits acquis ou en cours d'acquisition et particulièrement sans qu'il puisse être mis fin à son contrat ou à son droit à résidence durant cette période; b) soit de recevoir la visite de sa famille pour une durée qui ne devrait pas être inférieure à celle du congé annuel payé auquel il a droit». Le paragraphe 18 de la recommandation no 151 stipule en outre que «la possibilité d'accorder une aide financière aux travailleurs migrants quant au coût des voyages prévus au paragraphe 17, ou une réduction du coût normal de transport grâce par exemple à l'organisation de voyages de groupes, devrait être envisagée».
497. Parmi les rares informations présentées au titre de ces dispositions, figurent les renseignements fournis par le Ghana qui a rapporté que «lorsque la durée de service appelée à figurer sur un renouvellement de contrat de travail d'un étranger, ajoutée à la durée du service déjà effectué en vertu du contrat arrivé à expiration, implique la séparation du travailleur de sa famille pour plus de 18 mois, le travailleur ne devra pas commencer son service en vertu du nouveau contrat avant qu'il n'ait eu la possibilité de retourner chez lui aux frais de l'employeur»(37) . On trouve une disposition libellée en des termes assez similaires dans la législation de Belize(38) . Si la commission se félicite de l'existence d'une telle disposition, elle souligne néanmoins que la période mentionnée dans la recommandation no 151 est de 12 mois.
498. La Nouvelle-Zélande souligne que, si le voyage des migrants à l'étranger, dans le but de rendre visite à leur famille, n'est soumis à aucune restriction, ils doivent, s'ils sont résidents en Nouvelle-Zélande, être en possession d'un visa de retour (de résident) pour entrer à nouveau dans le pays. Saint-Marin a confirmé que les travailleurs migrants peuvent quitter le pays pendant la période de leurs congés annuels sans qu'il soit porté préjudice à la continuité de leur travail ou de leur résidence. Tel est également le cas en Norvège, à condition que le permis de travail ou de résidence n'arrive à échéance pendant la période d'absence. Dans l'ensemble, les pays d'accueil de migrants ne font état d'aucune difficulté d'application majeure de point.
499. Aucun pays n'a fait mention de mesures qui auraient été prises en ce qui concerne la prise en charge des frais de voyage induits par la visite du migrant dans le pays où réside sa famille, à l'exception de Saint-Marin et de la Nouvelle-Zélande qui ont indiqué ne pas avoir pris de telles mesures. Etant donné que déjà, lors de son étude d'ensemble de 1980, aucun pays n'avait fourni de renseignements sur cette question, la commission considère qu'il peut s'agir là d'une disposition qui n'a été appliquée de manière significative dans aucun pays d'accueil.
D. Consultation d es organisations d'employeurs et de travailleurs
500. Le paragraphe 14 de la recommandation no 151 encourage les Etats à consulter les organisations d'employeurs et de travailleurs lors de l'élaboration de la politique relative au regroupement familial. Aucun renseignement n'a été fourni en ce qui concerne cette disposition particulière; toutefois, la commission attire l'attention sur les considérations relatives à la consultation tripartite figurant aux paragraphes 464-466.
Section III. Sécurité et santé sur le lieu de travail
501. Les paragraphes 20, 21 et 22 de la recommandation no 151 ont trait à la protection des travailleurs migrants contre les accidents de travail et les risques de santé particuliers, ainsi qu'à la nécessité de dispenser au travailleur, dans une langue qu'il puisse comprendre, une formation en matière de sécurité et de santé professionnelles.
A. Risques de santé et de sécurité particuliers
502. Au cours du travail préparatoire en vue de l'adoption de la recommandation no 151(39) , trois types de risques de santé particuliers auxquels les travailleurs migrants peuvent être exposés furent identifiés: a) les affections contractées dans le pays de départ (surtout les parasitoses); b) les maladies contractées dans le pays d'emploi, où les travailleurs migrants peuvent être insuffisamment immunisés contre certaines affections; et c) les troubles physiques et psychologiques propres à la phase d'adaptation au nouveau milieu (en particulier les troubles digestifs et les névroses).
503. En dépit du fait que les changements intervenus dans la nature et l'étendue des migrations aient pu réduire la pertinence de certains de ces risques, la commission considère que les migrants peuvent encore être confrontés à des risques ou à des maladies professionnels auxquels la population nationale du pays d'emploi n'est pas exposée. Les spécialistes des questions migratoires décrivent souvent les professions exercées par les travailleurs migrants comme étant salissantes, dangereuses et souvent effectuées dans des conditions dégradantes, en soulignant quelques-unes des causes des risques de santé particuliers auxquels ils peuvent être exposés. Les migrants, par exemple, sont fréquemment employés pour des travaux agricoles saisonniers ou des emplois en usine que les travailleurs nationaux sont peu disposés à exercer en raison de la nature éphémère de l'emploi, des conditions de travail périlleuses et des faibles salaires. Le recrutement de travailleurs migrants, notamment de ceux qui sont en situation irrégulière, répond bien souvent à une logique de réduction des coûts. Pour cette raison, ce n'est pas dans les professions majoritairement occupées par les travailleurs migrants que l'on investit le plus sur les questions de sécurité et de santé au travail. La commission constate que les travailleurs migrants sont particulièrement exposés aux accidents du travail et souligne l'urgence qu'il y a à renforcer les mécanismes de sécurité et santé au travail dans ces professions. Elle note, à cet égard, que dans nombre de pays d'emploi les travailleurs migrants sont beaucoup plus susceptibles que les nationaux d'être victimes de l'alcoolisme et consommateurs de stupéfiants. Bien que les dispositions de la recommandation no 151 relatives aux risques de santé particuliers ne s'appliquent probablement pas à bon nombre de travailleurs migrants hautement qualifiés, la commission considère qu'elles restent essentielles pour protéger efficacement les groupes les plus vulnérables de migrants.
504. La commission a noté aux paragraphes 264-266 ci-dessus le développement alarmant des tests de dépistage systématique du VIH/SIDA des candidats migrants. En ce qui concerne le dépistage du VIH/SIDA une fois que le travailleur migrant est occupé dans le pays d'emploi, elle renvoie aux directives relatives au dépistage au moment de l'embauche comme pour les personnes pourvues d'un emploi figurant dans la Déclaration conjointe OIT/OMS sur le SIDA et le lieu de travail adoptée en juin 1988. Pour ce qui est de la prévention, les travailleurs migrants et leur famille, tout comme les travailleurs nationaux, devraient avoir accès aux programmes d'information et d'éducation sur le VIH/SIDA, ainsi qu'à des moyens appropriés de consultation et d'orientation. En ce qui concerne les risques de santé particuliers auxquels la population migrante peut être vulnérable, la commission prend note des travaux de la 12e Conférence mondiale sur le SIDA relatifs aux migrations et au VIH/SIDA (juin 1998) et considère que, si cette question ne concerne pas directement les migrants aux fins d'emploi, la mise sur pied de programmes d'action visant à informer les migrants sur cette maladie peut être appropriée.
505. Peu de gouvernements ont fourni des renseignements au sujet des mesures destinées à prévenir les risques de santé particuliers auxquels le migrant peut être confronté sur son lieu de travail. Le Bahreïn a souligné que «toutes les mesures préventives doivent être prises et les moyens de sécurité doivent lui être fournis gratuitement. Il doit être informé des risques que comporte son travail ainsi que de la manière de s'en protéger. Toutes les précautions nécessaires pour assurer sa protection contre les accidents sur les lieux de travail et les maladies professionnelles doivent être prises, au même titre que les précautions assurées aux travailleurs nationaux».
506. La commission note avec intérêt les brochures produites par la Finlande, qui sont destinées aux femmes migrantes et qui exposent les exigences nutritionnelles et diététiques pour les femmes enceintes et celles qui allaitent, ainsi que pour les nourrissons et les jeunes enfants.
1. Mesures visant à
instruire les migrants des règles
de sécurité et de santé au travail
507. Peu de rapports ont transmis des informations sur cette question. Parmi ceux qui l'ont fait, la plupart n'ont mentionné aucune difficulté particulière à ce sujet. Certains pays ont indiqué que des informations concernant les règles de sécurité et de santé sont portées à l'attention des migrants avant leur arrivée dans le pays d'emploi. La Bulgarie, par exemple, a précisé que les employeurs sont tenus d'inclure dans les contrats qu'ils établissent avec des travailleurs étrangers une clause relative aux règles d'hygiène et de santé professionnelles de l'entreprise(40) . Le Kirghizistan a indiqué que «les autorités chargées de délivrer le permis doivent, avant qu'un contrat d'embauche ne soit signé, fournir au travailleur une information appropriée en matière de […] santé et de sécurité personnelles»(41) .
508. Le Canada (province de l'Ontario) a déclaré que les employeurs doivent «afficher sur le lieu de travail une copie de [la loi sur la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles] ainsi que tout matériel explicatif préparé par le ministère, à la fois en anglais et dans la langue majoritairement parlée sur le lieu de travail, en soulignant les droits, les responsabilités et les devoirs des travailleurs en matière de sécurité et de santé au travail». En ce qui concerne la formation, le gouvernement a déclaré que les «exigences linguistiques […] ne sont pas explicites, mais la loi stipule que l'employeur devra 'prendre toute précaution raisonnable, étant donné les circonstances, pour la protection du travailleur'. S'assurer que les travailleurs migrants comprennent les règles et les dispositions de sécurité peut être considéré comme une précaution raisonnable.» Il ressort des autres informations fournies à la commission que cela peut également être le cas dans d'autres pays. En République tchèque, par exemple, «les employeurs sont tenus, dans le cadre de leur compétence, […] d'instruire les employés sur des questions venant compléter les exigences de qualification requises pour le travail et qui concernent la réglementation, légale et autre, le maintien de la sécurité au travail, les installations techniques de sécurité et la protection de la santé au travail; [les employeurs sont aussi tenus] de tester régulièrement leur connaissance de ces règles et exigences et de surveiller qu'elles sont respectées»(42) . Encore une fois, si la langue d'instruction n'est pas spécifiée, il s'avère qu'en vue de s'acquitter de leurs obligations les employeurs devraient, le cas échéant, dispenser une formation dans une langue que les travailleurs puissent comprendre.
509. D'un autre côté, le Canada (province de Nouvelle-Ecosse) a rapporté qu'«en vertu de la loi sur les syndicats cette [information dans une langue que le migrant puisse comprendre] pourrait être problématique […]. La seule langue qu'utilisent régulièrement les agences gouvernementales de Nouvelle-Ecosse est l'anglais et aucune mesure législative n'oblige les employeurs à utiliser d'autres langues. Assumer une telle responsabilité entraînerait des implications et des coûts majeurs.» Le Japon a déclaré que, si les travailleurs migrants doivent être informés des règles existantes en matière de santé et de sécurité, les employeurs ne sont pas tenus de dispenser cette information dans une autre langue que le japonais(43) .
510. En ce qui concerne les sanctions pour violation de ces dispositions, qui devraient, selon le paragraphe 22 de la recommandation no 151, inclure l'imposition de sanctions administratives, civiles et pénales, seul Saint-Marin a affirmé les appliquer, indistinctement, que la violation concerne un travailleur étranger ou un national; le Japon a également déclaré avoir des dispositions similaires. Il semble raisonnable de conclure que, lorsque des sanctions sont prononcées pour non-conformité avec les dispositions concernant la formation et l'information en matière de sécurité et de santé, elles sont, dans la pratique, appliquées quelle que soit la nationalité du travailleur.
511. Les soins de santé aux travailleurs migrants et à leur famille, qui ne sont pas liés à l'emploi, ne sont pas couverts par les conventions nos 97 et 143. Les dispositions relatives aux services médicaux offerts aux travailleurs migrants au moment de leur arrivée dans le pays d'emploi ont été examinées aux paragraphes 256-266. Le paragraphe 12 de la recommandation no 86 dispose que «Lorsqu'il s'agit de travailleurs migrants recrutés en vertu d'arrangements relatifs à des migrations collectives intervenus sous contrôle gouvernemental, les travailleurs migrants devraient bénéficier de l'assistance médicale accordée aux nationaux.» Aucune autre disposition des instruments n'étend aux autres catégories de travailleurs migrants cet accès à l'assistance médicale.
512. Selon les informations limitées dont a disposé la commission sur cette question, dans certains pays, tels la Croatie, les Pays-Bas ou Trinité-et-Tobago, les travailleurs migrants bénéficient de l'égalité de traitement par rapport aux nationaux en matière d'accès aux services médicaux; tel est également le cas en Australie, avec toutefois une différence pour les non-résidents qui doivent payer leurs frais médicaux plein tarif. D'autres pays, tels l'Arabie saoudite, Israël ou le Japon, ont déclaré que c'est à l'employeur de s'assurer de l'état de santé des travailleurs migrants mais n'ont pas indiqué ce qu'il en était de l'état de santé des membres de la famille(44) . Dans le cas des travailleurs sri lankais recrutés pour travailler comme domestiques en Arabie saoudite, aux Emirats arabes unis et au Koweït, les employeurs sont tenus de fournir les services médicaux nécessaires. Un petit nombre de pays, telles l'Australie(45) ou la Croatie, ont indiqué que l'accès aux soins médicaux peut aussi être régi par des accords bilatéraux ou multilatéraux. Le Canada (province de l'Ontario) a déclaré que seuls bénéficient de la couverture médicale les travailleurs migrants auxquels a été délivrée une autorisation de travailler - d'une validité d'au moins six mois - pour un employeur et un emploi spécifiques. La commission note avec préoccupation l'adoption en France d'une loi aux termes de laquelle les travailleurs migrants en situation irrégulière ne peuvent plus accéder à l'assurance médicale(46) .
Section IV. Services sociaux
A. Fonctions des services sociaux
513. La recommandation no 151 précise que tout service social devrait comporter deux volets: l'un destiné à aider les travailleurs migrants et les membres de leur famille, et l'autre destiné à assister les autorités et les institutions s'occupant des conditions de vie et de travail des travailleurs migrants et de leur famille.
1. Activités d'aide aux travailleurs migrants
514. Le paragraphe 24 de la recommandation no 151 dispose que les activités des services sociaux devraient comprendre l'assistance aux travailleurs migrants et à leur famille en vue de leur adaptation à leur nouvel environnement; la fourniture de services d'interprétation et de traduction; l'assistance à l'accomplissement de formalités administratives ou autres; l'octroi d'une aide destinée à faire plein usage des services et facilités offerts dans des domaines tels que l'éducation, la formation professionnelle et l'enseignement des langues, les services de santé et la sécurité sociale, le logement, les transports et les loisirs. Nombre d'activités menées à cet égard ont déjà été abordées dans les paragraphes 267-276 qui ont trait à l'information fournie lors de l'arrivée dans le pays d'emploi.
515. Un petit nombre de pays, à l'instar de Saint-Marin et de la Roumanie, ont souligné que, si leurs services sociaux n'ont pas de programme spécifiquement destiné à aider les travailleurs migrants et les membres de leur famille, il n'en demeure pas moins que les services sociaux sont accessibles à tous les résidents, quelle que soit leur nationalité. D'autres, comme le Portugal, ont rapporté que des programmes ont été mis en place à l'intention de tous les groupes vulnérables ou marginalisés qui pourraient, le cas échéant, inclure les migrants(47) .
516. Plusieurs pays ont néanmoins fait état de programmes ou d'activités traitant particulièrement des besoins sociaux des migrants. En Italie, par exemple, les services sociaux, tant au niveau national que local, se penchent sur ces problèmes, en particulier en ce qui concerne les résidents non ressortissants de l'Union européenne, en fournissant notamment aux migrants des informations sur leurs droits et leurs obligations en vertu de la législation italienne; en assurant aux migrants l'accès à la formation professionnelle; en aidant les migrants à trouver un logement; en accordant une assistance sociale en matière de droit d'adhésion syndicale, de droit fiscal et de droit social; ainsi qu'en aidant les migrants dans les cas d'accidents de travail et de retour dans le pays d'origine(48) . L'Allemagne a indiqué que les services d'orientation sociale conseillent les migrants, assurent la promotion du recours à des mesures d'autoassistance, dispensent une aide pour les handicaps liés à la langue et encouragent les jeunes migrants à suivre des cours de formation professionnelle. En France, le Fonds d'action sociale offre aux migrants des services d'information et d'accueil couvrant des domaines tels que les transports, les services d'interprétation et de traduction ou le logement. En Australie, le Département pour l'intégration et les questions multiculturelles offre un service national de traduction et d'interprétation, 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, dans plus de 100 langues.
2. Activités
d'aide aux autorités et autres institutions
s'occupant des travailleurs migrants
517. Le paragraphe 24 de la recommandation no 151 précise également que les services sociaux devraient aider les autorités et les autres institutions qui s'occupent des migrants. Ces activités d'aide devraient inclure l'identification des besoins des migrants et l'adaptation à ces besoins; la fourniture, aux autorités compétentes, d'informations et d'avis pour l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation de la politique sociale relative aux travailleurs migrants; ainsi que la fourniture, aux employeurs et aux collègues de travail, d'informations sur la situation et les problèmes potentiels des travailleurs migrants.
518. Dans bon nombre de pays d'accueil, des mécanismes semblent avoir été mis en place pour servir de médiateurs entre les communautés de migrants et les autorités nationales. En règle générale, ces mécanismes ou organes donnent également des conseils au gouvernement pour la formulation et la mise en œuvre de la politique sociale en matière de migrations et, parfois, peuvent émettre des suggestions en vue d'améliorer la législation afférente. A titre d'exemple, on notera qu'en Norvège un comité de liaison a été établi en 1984 pour servir de lien entre les migrants et les autorités nationales. Le Forum pour une Norvège multiculturelle est un organe ad hoc conçu pour conseiller le gouvernement sur toutes les questions urgentes touchant aux migrations. Ce Forum est composé des partenaires sociaux et d'organisations non gouvernementales. Au Royaume-Uni, la Commission pour l'égalité raciale conseille le gouvernement et lui procure des informations sur les questions relatives aux problèmes sociaux des migrants, alors qu'au Danemark c'est le Conseil pour l'égalité ethnique qui conseille le gouvernement sur les améliorations qui devraient être apportées à la loi et à la pratique concernant les travailleurs migrants et les membres de leur famille. Il semble que, dans les principaux pays d'immigration, de tels mécanismes sont relativement courants; toutefois, l'information fournie à la commission ne lui permet pas de tirer des conclusions générales sur cette question.
B. Organisation des services sociaux
519. Les instruments disposent que les services sociaux peuvent être assurés de plusieurs manières. Le paragraphe 25 de la recommandation no 151 stipule qu'ils peuvent être assurés par «des autorités publiques, par des organisations ou des organismes à fins non lucratives reconnus, ou par une combinaison des uns ou des autres», avec pour corollaire que «les autorités publiques devraient avoir la responsabilité générale de s'assurer que les services mentionnés ci-dessus sont mis à la disposition des travailleurs migrants et de leur famille». Les exemples suivants illustrent les différents moyens qu'utilisent les Etats pour fournir des services sociaux.
520. L'Allemagne, par exemple, a précisé qu'«avec les Länder, le ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales soutient un service spécial de conseil aux salariés étrangers et aux membres de leur famille dans le domaine social. […] Le renforcement de l'interpénétration des divers services sociaux et de l'activité de conseil social aux étrangers est considéré comme une tâche importante.» Le gouvernement a également mentionné l'existence de près de 600 bureaux d'orientation pris en charge par des organisations bénévoles et essentiellement tenus par du personnel originaire des pays de provenance des travailleurs étrangers. En France, une politique de décentralisation a été adoptée pour fournir aux immigrés, au niveau régional, des services sociaux spécialisés.
521. Parmi les pays qui ont recours à la fois aux autorités publiques et aux associations non gouvernementales, il y a la Suisse, qui a précisé que «la Commission fédérale des étrangers a édité […] des recommandations à l'intention des autorités communales […]. Les recommandations invitent enfin les villes et grandes communes à se choisir un délégué à l'intégration qui n'appartienne pas à l'exécutif, à instaurer un service d'aide aux étrangers et à créer un organe consultatif permettant aux étrangers de défendre leur cause et leurs intérêts auprès des autorités compétentes […]. Les services d'aide aux étrangers sont des organismes de droit privé ou public appelés communautés de travail (il en existe une cinquantaine répartis pratiquement dans tous les cantons).» En France, le Fonds d'action sociale, qui aide aussi bien les migrants que les autorités pertinentes à faire face aux problèmes liés aux migrations, est constitué de représentants du gouvernement, des partenaires sociaux et d'organisations non gouvernementales.
C. Collaboration et coordination entre les services sociaux
522. Les paragraphes 27 et 28 de la recommandation no 151 précisent que les Etats Membres devraient assurer la collaboration et la coordination entre les divers services sociaux et devraient organiser et encourager des réunions périodiques, aux niveaux régional, national ou local, avec les services sociaux d'autres pays d'envoi ou d'accueil, en vue d'échanger des informations et des expériences. Aucun pays n'a fourni de renseignements sur cette question, même si la commission prend note avec intérêt du rapport de l'Italie qui précise que les services sociaux ont entre autres pour mandat de s'assurer que l'information est relayée auprès des missions diplomatiques et consulaires des principaux pays d'envoi.
D. Consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs
523. Le paragraphe 29 de la recommandation no 151 dispose que les Etats Membres devraient collaborer avec les organisations d'employeurs et de travailleurs en ce qui concerne la fourniture de services sociaux aux travailleurs migrants et aux membres de leur famille. Une fois encore, très peu d'informations ont été présentées sur cet aspect des choses.
524. Sur un plan plus général, la Suisse a indiqué que les autorités collaborent régulièrement avec les partenaires sociaux ainsi qu'avec les organisations de migrants pertinentes pour toutes les questions touchant aux migrations. Saint-Marin a souligné que les partenaires sociaux apportent leur soutien à nombre d'activités menées dans le cadre des programmes concernant les migrants, et le Portugal a, lui aussi, fait état d'une coopération régulière avec les partenaires sociaux et les autres organisations pertinentes. Dans le cas du Luxembourg, cette collaboration se fait à travers la Commission nationale pour l'emploi, le Commissariat aux étrangers et le Conseil national pour les étrangers. En revanche, l'Estonie a indiqué que «les représentants des travailleurs et des employeurs ne sont pas impliqués dans les activités couvertes par la convention no 143».
Section V. Education
525. Le paragraphe 10 de la recommandation no 86 dispose que «les migrations devraient être facilitées par des mesures appropriées destinées à […] e) assurer l'accès aux écoles des migrants et des membres de leur famille». L'importance de cette disposition a été soulignée par la France qui a affirmé que «l'éducation joue un rôle majeur dans l'intégration des enfants et adolescents des travailleurs migrants»(49) .
526. Un grand nombre de pays ne semblent pas avoir rencontré de problèmes particuliers dans l'application de cette disposition et accordent aux migrants, et aux membres de leur famille, un accès sans restriction à l'école. Pour ne prendre que quelques exemples caractéristiques, Bahreïn et Saint-Marin ont souligné que les membres de la famille du migrant ont le droit d'accéder aux écoles et aux établissements d'enseignement supérieur au même titre que les nationaux. Dans ce second pays, l'enseignement obligatoire jusqu'à l'âge de 16 ans est dispensé gratuitement à tous les enfants, quelle que soit leur nationalité. En Italie, les enfants étrangers sont soumis à l'obligation scolaire et «toutes les dispositions en vigueur concernant le droit à l'éducation, l'accès aux services d'éducation et la participation à la vie scolaire doivent s'appliquer à eux»(50) . Dans les Emirats arabes unis, les ressortissants étrangers ont accès au système national d'éducation, qui est obligatoire au niveau élémentaire et gratuit pour tous, à tous les niveaux d'enseignement. En République arabe syrienne, les enfants des travailleurs migrants jouissent du même droit d'accès aux écoles que les nationaux et sous les mêmes conditions. La commission prend également note du rapport des îles Falkland (Malvinas) affirmant que, si l'école n'est pas accessible à tout résident de plus de 11 ans, le gouvernement subventionne la scolarité de tout enfant qui a atteint cet âge pour qu'il puisse achever ses études au Royaume-Uni, y compris, le cas échéant, pour l'enseignement postscolaire. Cette disposition s'applique également aux enfants de résidents qui ne sont pas ressortissants du Royaume-Uni mais qui travaillent dans le secteur public.
527. Le Canada (province de l'Ontario) a mentionné que les enfants immigrés, s'ils sont autorisés par un conseil d'établissement à s'inscrire dans une école, «doivent acquitter des frais de scolarité»(51) alors que les enfants de nationalité canadienne résidant dans la province jouissent de ces services gratuitement ou à des tarifs réduits. En Nouvelle-Zélande, les enfants immigrés ont accès aux écoles à condition que, ce faisant, ils ne compromettent pas l'accès des enfants nationaux(52) .
528. Peu de pays ont fait état de la situation au regard de l'accès à l'éducation pour les travailleurs migrants eux-mêmes, même s'il est vrai que le Canada (province de l'Ontario) a précisé que «les travailleurs migrants peuvent avoir accès à des programmes de formation professionnelle par le biais d'écoles professionnelles privées […] ainsi qu'à des programmes dans des établissements supérieurs d'arts appliqués et de technologie et dans des universités».
529. Comme cela a déjà été souligné, la convention no 97 et la recommandation no 86 ne traitent pas directement du phénomène des travailleurs migrants en situation irrégulière dans le pays d'emploi. La commission attire cependant l'attention sur le fait qu'un grand nombre d'enfants de migrants se trouvent actuellement eux-mêmes dans une situation irrégulière, compte tenu des niveaux atteints par l'immigration irrégulière. En ce qui concerne le droit à l'éducation, la commission rappelle la Déclaration universelle des droits de l'homme qui, dans son article 26 1), dispose que «toute personne a droit à l'éducation», ainsi que l'article 28 1) a) de la Convention relative aux droits de l'enfant (1989)(53) , qui compte 191 Etats parties. On ne peut manquer de mentionner également la Convention de l'UNESCO contre la discrimination en matière d'éducation, 1960. Quelques exemples de la manière dont les pays ont abordé le problème des enfants migrants en situation irrégulière peuvent donc s'avérer utiles.
530. Le Canada (province de l'Ontario) a indiqué que les conseils d'établissements ne peuvent pas refuser d'accepter un enfant migrant dans les écoles élémentaires ou secondaires au motif que ses parents ou tuteurs se trouvent illégalement dans le pays. Des dispositions similaires sont en vigueur en Suisse où, de surcroît, les écoles ne sont pas tenues d'informer les autorités de la situation au regard de la loi ni de l'adresse des enfants étrangers ou de leurs parents. En Norvège, en revanche, c'est l'inverse qui est de rigueur puisque l'obligation est faite aux écoles d'informer les autorités sur tout cas d'enfant immigré suspecté d'être entré dans le pays ou d'y résider illégalement. La commission prend note avec préoccupation de telles pratiques, y compris l'adoption en 1996 de l'amendement «Gallegly» aux Etats-Unis (Etat de Californie) dont l'objet est de lutter contre l'immigration illégale en interdisant aux enfants de migrants clandestins l'accès au système scolaire public (et ce du jardin d'enfants à l'université)(54) .
B. Reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger
531. L'une des conditions préalables pour pouvoir rivaliser avec les nationaux en matière d'accès à l'emploi est de disposer de qualifications qui soient reconnues dans le pays d'emploi. L'article 14 de la convention no 143 stipule à cet égard que «tout Membre peut: […] b) après consultation appropriée des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs, réglementer les conditions de reconnaissance des qualifications professionnelles, y compris les certificats et les diplômes, acquises à l'étranger». La même disposition apparaît au paragraphe 6 de la recommandation no 151.
532. La question de la reconnaissance des qualifications professionnelles et scolaires acquises à l'étranger ne semble pas être abordée systématiquement par tous les Etats. En Norvège, l'un des rares Etats à avoir fourni des renseignements à ce sujet, le ministère de l'Education, de la Recherche et des Affaires religieuses est actuellement en train de rédiger de nouvelles directives relatives à la reconnaissance de l'expérience professionnelle acquise à l'étranger, suite à une étude réalisée en 1992 sur les pratiques de recrutement dans le commerce et l'industrie. Le gouvernement précise également que des «tests d'évaluation professionnelle seront mis en place pour ceux qui ont suivi la classe terminale du secondaire mais qui n'ont pas de certificat». En Italie, la nouvelle législation sur l'immigration et la politique sociale stipule que «dans le cadre d'un programme national d'intégration […] et sur la base d'accords avec les autorités régionales et les collectivités locales, les institutions scolaires doivent promouvoir […] des filières tenant compte des études suivies dans le pays d'origine afin d'obtenir le certificat de fin de scolarité obligatoire ou le diplôme de fin d'études secondaires supérieures [et] des critères pour la reconnaissance des diplômes obtenus et des études effectuées dans le pays de provenance, en vue de faciliter l'intégration scolaire»(55) . En Australie, le ministère fédéral des Petites entreprises et des Relations de travail assure aux résidents permanents la reconnaissance nationale de leurs qualifications professionnelles pour ce qui est des métiers ayant trait à la métallurgie et à l'électricité. Il assure également à l'intention des personnes qui souhaitent immigrer en Australie l'évaluation des compétences pour la plupart des métiers. Les gouvernements des Etats australiens fournissent aussi une assistance en matière de reconnaissance des compétences, comme cela est le cas pour l'Unité chargée des qualifications étrangères au sein du ministère du Développement de l'Etat de Victoria, qui opère sous la coordination de l'Office national pour la reconnaissance des qualifications étrangères dépendant lui-même du ministère de l'Emploi, de l'Education, de la Formation et de la Jeunesse. La Nouvelle-Zélande précise que l'Office néo-zélandais des qualifications est chargé d'évaluer les qualifications acquises à l'étranger pour déterminer leur équivalence par rapport à celles obtenues en Nouvelle-Zélande. En outre, la loi néo-zélandaise exige l'enregistrement des personnes désireuses d'exercer certaines professions, comme les docteurs, et le gouvernement souligne que «la jurisprudence en matière de droits de l'homme établit que les organes probatoires doivent mettre en place des procédures d'évaluation des qualifications acquises à l'étranger». En Israël, ce sont des commissions professionnelles (trade committees), sous l'égide du ministère du Travail, qui examinent les qualifications acquises à l'étranger et délivrent des certificats professionnels (trade certificates) qui sont une condition de l'enregistrement auprès du Bureau national de l'emploi.
533. La commission a pris note avec intérêt d'un développement récent en Afrique du Sud au terme duquel le juge de la Haute Cour de Pretoria a annulé l'avis juridique de la Commission des droits de l'homme qui avait estimé que, même si les docteurs d'origine étrangère étaient victimes d'une discrimination (fondée sur leur nationalité) aux termes de laquelle ils ne pouvaient pas pratiquer dans le secteur privé, cette discrimination était conforme aux dispositions de la Constitution. Dans son jugement, le juge a affirmé que «la nationalité ne saurait être un critère déterminant pour juger des compétences professionnelles d'un individu».
534. Un petit nombre d'Etats ont déclaré que les qualifications acquises à l'étranger sont reconnues sur la base d'accords bilatéraux ou multilatéraux. En Jamaïque, par exemple, la loi sur la libre circulation des personnes qualifiées de la Communauté des Caraïbes dispose que certaines catégories de personnes qualifiées n'ont pas besoin de visa pour entrer dans l'un quelconque des Etats de la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Les qualifications sont évaluées par le Conseil universitaire de Jamaïque. La Slovaquie, pour sa part, précise, sans toutefois donner de détails, que la reconnaissance des qualifications est régie par des accords bilatéraux.
535. Pour ce qui est des problèmes qui ont été mentionnés dans les rapports, on peut citer le cas du Canada (province de l'Ontario) où, selon le ministère de la Citoyenneté, de la Culture et des Loisirs, «si des travailleurs temporaires veulent procéder en Ontario à une évaluation de leurs qualifications scolaires ou de leurs habilitations professionnelles, ils devront utiliser les mêmes facilités (payantes) que tout candidat à l'immigration ou que toute personne désirant venir d'une autre province pour s'installer en Ontario. L'acquisition de ces évaluations incombe au travailleur.» En ce qui concerne le Canada (province de la Nouvelle-Ecosse), le gouvernement a déclaré que cela pouvait se révéler être un obstacle à l'application des instruments, affirmant qu'«il peut être difficile d'accorder pleinement valeur aux qualifications acquises dans un autre pays». L'Estonie a affirmé que la reconnaissance des qualifications n'est pas réglementée par la législation nationale mais que cela devrait changer lorsque le pays adhérera à l'Union européenne.
536. Selon la commission, la reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger est un domaine où il serait souhaitable d'apporter d'importants changements aux politiques et aux pratiques nationales, en vue d'assurer que les travailleurs migrants régulièrement entrés dans un pays puissent y avoir accès à l'emploi au même titre que les travailleurs nationaux.
Section VI. Aspects culturels de la politique sociale
537. Pour les travailleurs migrants et les membres de leur famille, apprendre la langue du pays hôte est primordial si l'on veut s'assurer qu'ils opèrent une transition en douceur vers le pays d'emploi et qu'ils ne sont marginalisés ni sur le lieu de travail ni dans la société en général. Des compétences linguistiques dans la langue du pays hôte peuvent s'avérer particulièrement importantes pour le conjoint et les enfants d'un travailleur migrant qui peuvent ne pas travailler ou encore aller à l'école.
538. Le paragraphe 7 de la recommandation no 151 dispose que les Membres, après consultations avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, devraient prendre les mesures nécessaires pour s'assurer que les travailleurs migrants et les membres de leur famille puissent apprendre la langue du pays hôte, «dans la mesure du possible pendant le temps rémunéré».
539. En Allemagne, le ministère du Travail et des Affaires sociales apporte son soutien à l'apprentissage de l'allemand par les travailleurs migrants, par l'intermédiaire de l'association «L'allemand pour les salariés étrangers». Le gouvernement précise que «les cours tenant compte des besoins professionnels prennent de plus en plus d'importance». Depuis la création de l'association, en 1974, près de 1,2 million d'étrangers ont bénéficié de ces cours en Allemagne. La commission note avec intérêt que certains de ces cours tiennent particulièrement compte des besoins des femmes et des fillettes migrantes et associent une formation professionnelle à la formation linguistique. On peut également citer l'exemple de Saint-Marin, où, «chaque année, l'Etat assure la promotion et l'organisation de cours d'italien et de langues étrangères pour aider les citoyens locaux et étrangers dans leur travail et leurs relations sociales de tous les jours». En Italie, les écoles et les institutions doivent assurer des cours et des activités en italien à l'attention des personnes ne parlant pas l'italien(56) . La Finlande indique que «le gouvernement a l'intention d'accroître les services destinés à promouvoir l'intégration des migrants. Le gouvernement a pour objectif d'offrir à tous les migrants adultes ayant besoin d'une formation linguistique la double chance de bénéficier d'un enseignement permettant de les guider dans la société finlandaise et dans la vie professionnelle et de suivre une formation professionnelle élémentaire et complémentaire». Au Royaume-Uni, l'article 35 de la loi sur les relations interraciales (1976) autorise le traitement différentiel en faveur des membres de groupes particuliers en vue de répondre à certains besoins spécifiques qu'ils pourraient avoir en matière d'éducation, de formation et d'aide sociale. Le gouvernement souligne que «cette disposition a été utilisée pour dispenser des cours d'anglais à des personnes parlant d'autres langues».
540. La commission prend note du rapport de la Belgique qui indique que la communauté germanophone organise, depuis plusieurs années, un programme intitulé «Intégration pour tous par la lecture et l'écriture» qui s'adresse aux groupes socialement marginalisés, parmi lesquels figurent les travailleurs migrants et les membres de leur famille, et dont l'objectif est d'améliorer leur capacité à lire et à écrire l'allemand, tout en apportant des connaissances de base en français et en allemand.
541. En Australie, une société d'Etat, le SBS (Special Broadcasting Service), produit une émission télévisée intitulée «L'anglais à la maison». Au Canada (province de Québec), «les immigrants domiciliés au Québec qui n'ont pu démontrer, selon la procédure d'évaluation prévue par règlement, une connaissance suffisante du français pour assurer leur intégration harmonieuse au sein de la majorité francophone de la société québécoise et qui satisfont aux autres conditions établies par règlement […] sont admissibles aux services d'intégration linguistiques».
542. La commission prend note avec intérêt du rapport de la Norvège, qui souligne que «jusqu'ici, les immigrés […] se sont vu offrir 500 heures de cours particuliers en langue norvégienne intégrant une information de base sur la société norvégienne. Cette offre va maintenant être étendue afin que les participants suivent des cours jusqu'à ce qu'ils aient atteint un certain niveau de maîtrise du norvégien».
543. Au nombre des pays qui ont fait état de problèmes liés à cette disposition figurent les îles Falkland (Malvinas) qui ont indiqué que «les travailleurs migrants présents sur les îles Falkland sont presque exclusivement d'origine anglophone. Etant donné la taille très réduite de la population des îles Falkland, les ressources financières et humaines font actuellement défaut pour permettre au pays de faire face à un gros afflux de migrants non anglophones». Toutefois, le gouvernement a précisé que des classes enseignant l'anglais comme langue étrangère sont assurées en dehors des heures de travail pour les personnes dont l'anglais n'est pas la langue maternelle. La commission relève également que, selon des brochures publiées à l'attention des candidats à l'immigration en Nouvelle-Zélande, pour immigrer dans ce pays «au moins un membre de la famille (âgé de plus de 17 ans) doit être en mesure de lire, de comprendre et de répondre aux questions ainsi que de mener une conversation en anglais sur vous-même, votre famille et vos antécédents». La commission considère qu'une telle disposition n'est peut-être pas conforme à l'esprit de ces instruments qui traitent des cours de langue après l'arrivée du migrant dans le pays et non pas en tant que condition d'entrée dans le pays.
544. La commission n'a reçu aucune information indiquant que des cours de langue seraient dispensés pendant les heures de travail rémunérées, comme cela est mentionné dans la recommandation no 151.
B. Programmes de sensibilisation
545. L'article 12 c) de la convention no 143 dispose que les Membres devraient «prendre des mesures, encourager des programmes d'éducation et développer d'autres activités visant à ce que les travailleurs migrants connaissent le plus complètement possible la politique [sociale], leurs droits et leurs obligations et les activités destinées à leur apporter une assistance effective pour assurer leur protection et leur permettre d'exercer leurs droits».
546. Peu de pays d'accueil ont indiqué avoir adopté de telles mesures. En référence à cette disposition, les îles Falkland (Malvinas), par exemple, ont souligné que la législation pertinente est portée à l'attention de chaque travailleur migrant bien que le gouvernement estime qu'«il incombe à l'employeur de prendre des mesures en vue d'informer aussi largement que possible les travailleurs migrants de la loi et de la politique gouvernementale». Au Ghana, le gouvernement précise que des «synthèses des lois portant sur les contrats doivent être mises à la disposition des employeurs et des travailleurs concernés [et] doivent être affichées en des lieux bien en vue dans les locaux de l'employeur pour l'information des employés».
547. La commission prend note avec intérêt des initiatives prises par un petit nombre de pays d'émigration pour faire en sorte que leurs nationaux soient informés des politiques et des pratiques en vigueur dans les pays d'emploi. En Tunisie, par exemple, la Direction de l'émigration et de la main-d'œuvre est chargée d'entretenir un service d'information destiné à être utilisé par les Tunisiens se trouvant à l'étranger. Aux Philippines, le ministère des Affaires étrangères est chargé de «prendre toute initiative nécessaire, telle que […] une évaluation des droits et des moyens de recours […] disponibles pour les travailleurs migrants philippins qui sont victimes de violations et d'abus […]. S'il existe un mécanisme de plaintes au niveau régional ou international, le ministère des Affaires étrangères doit pleinement informer les travailleurs migrants philippins de l'existence et de l'efficacité d'une telle option juridique».
548. Le Maroc a souligné qu'«il n'existe ni dans la législation ni dans la pratique nationales de mesures donnant effet aux dispositions de l'article 12 de la convention no 143, en ce qui concerne notamment la mise en œuvre de programmes d'éducation et le développement de toute activité visant à apporter aux travailleurs migrants une assistance effective pour assurer leur protection et leur permettre d'exercer leurs droits», et a déclaré que cela constitue une entrave à la ratification.
C. Préservation de l'identité culturelle des migrants
549. L'article 12 de la convention no 143 stipule que «tout Membre doit, par des méthodes adaptées aux circonstances et aux usages nationaux: […] f) tout mettre en œuvre en vue d'aider et d'encourager les efforts des travailleurs migrants et de leur famille visant à préserver leur identité nationale et ethnique ainsi que leurs liens culturels avec leur pays d'origine, y compris la possibilité, pour les enfants, de recevoir un enseignement de leur langue maternelle». Le paragraphe 7 c) de la recommandation no 151 reprend et complète cette disposition.
550. La commission note avec intérêt le grand nombre d'informations fournies à ce sujet ainsi que la grande variété d'initiatives qui ont été prises pour encourager la préservation de l'identité culturelle et nationale.
1. Préservation de l'identité nationale et ethnique
551. La plupart des gouvernements ne mentionnent pas de problème particulier en ce qui concerne l'application de ces dispositions. Les îles Falkland (Malvinas) ont souligné que «la préservation des identités nationale et culturelle des travailleurs migrants est encouragée, bien qu'il n'existe aucun programme spécifique». La Slovaquie a rapporté qu'elle «met en place des locaux spécifiquement destinés à aider les travailleurs migrants à conserver leur identité nationale et ethnique et à tisser des liens culturels avec leur pays d'origine, en leur offrant notamment la possibilité d'accéder à la connaissance de leur langue maternelle». Le Liban a assuré que «la liberté individuelle et la liberté de groupe ainsi que les droits culturels des travailleurs migrants sont garantis conformément aux lois en vigueur».
552. La Suède a indiqué qu'elle accorde des subventions aux organisations nationales de migrants. En Belgique, la région germanophone a souligné qu'elle organise régulièrement des festivités pour les travailleurs migrants espagnols afin de créer des liens entre la population nationale et les migrants. Les profits tirés de telles activités sont reversés aux organisations espagnoles qui organisent des manifestations culturelles et des classes de langue pour les enfants espagnols. Au Viet Nam, les travailleurs migrants se voient accorder un congé payé supplémentaire le jour de la fête nationale de leur pays d'origine. En 1987, les Philippines ont créé un Bureau pour les questions musulmanes(57) dont l'objet est «de garantir les droits et le bien-être des Philippins de confession musulmane en ce qui concerne leurs croyances, coutumes, traditions et institutions et d'accroître leur contribution aux objectifs nationaux».
553. La Finlande a souligné que, selon l'article 14 3) de la loi constitutionnelle du pays, les groupes minoritaires ont le droit de conserver et d'entretenir leurs propres langue et culture. La Constitution de la Slovénie dispose que «toute personne a le droit d'exprimer librement son appartenance à une nationalité ou communauté nationale, de cultiver et d'exprimer son appartenance culturelle et de faire usage de sa langue ou écriture»(58) . Bien que peu de gouvernements aient fourni dans leurs rapports des informations similaires, un examen attentif de l'application de certains instruments internationaux, tels que la convention (no 111) de l'OIT concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, ou la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, montre qu'un grand nombre de pays ayant ratifié ces instruments ont intégré de telles dispositions dans leur Constitution ou dans leurs législations générales relatives aux droits de l'homme.
554. La commission note avec intérêt un certain nombre d'initiatives prises par les pays d'émigration pour maintenir les liens avec leurs ressortissants occupés à l'étranger, par exemple la création de la Fondation Hassan II au Maroc, dont l'objectif est de créer et maintenir des liens entre les Marocains résidant à l'étranger et leur mère patrie et de les aider à surmonter toute difficulté liée à l'émigration. La fondation contribue aussi à l'enseignement de la langue et de la culture arabes ainsi qu'à l'instruction religieuse des Marocains vivant à l'étranger. Elle fournit également du matériel aux organisations et aux écoles marocaines à l'étranger, et organise, en outre, des camps de vacances au Maroc. Des initiatives similaires ont également été prises en Tunisie. Au Pakistan, il a été créé un Fonds d'assistance sociale(59) , dont l'objet est le bien-être économique et social des ressortissants pakistanais à l'étranger et dont les fonds peuvent être utilisés pour la création d'institutions de formation professionnelle ou d'éducation et pour la création, la gestion ou l'investissement dans des entreprises commerciales, industrielles ou de services.
555. La commission relève deux rapports qui semblent indiquer que le droit de se livrer à des pratiques culturelles et ethniques traditionnelles dépend, dans une certaine mesure, de l'existence de preuves manifestes d'un engagement réciproque à respecter les traditions du pays hôte. Ainsi, Bahreïn a précisé qu'il «autorise les étrangers à créer des clubs et des écoles privées et à instaurer des lieux de culte, telles églises ou mosquées, [et reconnaît] la langue, la religion, la croyance et les traditions des travailleurs étrangers, dans les limites autorisées par la loi islamique (charia) et par l'ordre public». L'Australie a rapporté pour sa part que «cela fait partie des droits fondamentaux des Australiens, quelle que soit leur origine, que de conserver, célébrer et partager leurs traditions culturelles, dans le cadre d'un engagement unificateur et prépondérant en faveur de l'Australie».
2. Apprentissage de la langue maternelle
556. Rares sont les pays qui ont fait état d'initiatives visant à s'assurer que les enfants migrants reçoivent un enseignement de leur langue maternelle, même s'il est vrai que la majorité des rapports présentant des informations sur ce point indiquent qu'un tel enseignement est encouragé. La Suède, dans sa déclaration de politique générale, a déclaré que «les enfants dont la langue maternelle n'est pas le suédois devraient être encouragés à entretenir leur langue maternelle tout en apprenant le suédois». L'Italie a fait état d'une nouvelle disposition de sa législation en vertu de laquelle «le milieu scolaire doit considérer la diversité des langues et les différences culturelles comme autant d'éléments fournissant la base sur laquelle fonder le respect mutuel, la tolérance et un échange interculturel. A cette fin, il devrait promouvoir et faciliter les initiatives destinées à faire accepter et à entretenir la culture et la langue ou à susciter l'organisation de manifestations culturelles conjointes». L'Allemagne a indiqué que, lorsque cela s'avère nécessaire, les étudiants migrants se voient accorder un enseignement de leur langue maternelle ainsi qu'une assistance pour les devoirs à la maison. La Norvège a déclaré que des cours d'apprentissage dans la langue maternelle sont dispensés dès lors qu'il y a au moins quatre enfants de même langue maternelle dans une école maternelle. La commission note avec intérêt la brochure qui lui a été communiquée par la Finlande, sur le thème de l'attention portée aux enfants migrants, qui met l'accent sur les avantages du bilinguisme pour ces enfants et encourage leurs parents à leur adresser la parole dans leur langue maternelle.
557. Le paragraphe 11 de la recommandation no 86 dispose que les migrants et les membres de leur famille devraient être admis au bénéfice des mesures relatives aux loisirs et au bien-être. Bien que peu d'informations aient été fournies à cet égard, on peut raisonnablement conclure, comme dans le cas de l'accès à l'éducation, que cette question ne suscite pas de difficultés majeures d'application dans la plupart des pays pour les travailleurs migrants et leur famille en situation régulière. La commission n'attire l'attention que sur un seul exemple, celui de la Finlande, qui affirme que des informations sont spécifiquement adressées aux femmes migrantes pour les encourager à participer aux loisirs locaux.
558. Etant donné que la plupart des dispositions qui ont été examinées dans le cadre de ce chapitre figurent dans les recommandations nos 86 et 151, elles ne sauraient constituer en elles-mêmes des obstacles à la ratification, même si certains Etats Membres ont fait état de difficultés d'application dans la pratique. En ce qui concerne la section I dudit chapitre, les Etats ne font pas état de difficultés particulières en matière d'élaboration et d'application de la politique sociale relative aux travailleurs migrants, et la commission a pris note de la diversité des approches adoptées par les différents pays dans la pratique. En ce qui concerne la section II, la commission a noté que, si le principe du regroupement familial ne semble pas poser de problème à un certain nombre de pays lorsqu'il s'agit de migrants jouissant du statut de résident permanent, ce droit semble être moins largement garanti pour les travailleurs temporaires. Il convient de souligner cependant que le regroupement familial n'est pas un droit découlant des dispositions des instruments examinés dans le cadre de cette étude. Aucun des pays ayant fourni de rapports n'a indiqué aider les travailleurs migrants à visiter leur famille dans leur pays d'origine, lorsque le regroupement familial n'est pas autorisé comme encouragé par les instruments. En ce qui concerne la section III, la commission a relevé qu'un des points qui n'est pas abordé par les instruments et qui semble affecter de façon sensible la vie des travailleurs migrants et des membres de leur famille est l'accès à des soins médicaux adéquats dans le pays d'emploi. Enfin, la section V semble démontrer que la reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger est loin d'être universellement garantie, ce qui est susceptible de créer des obstacles en matière d'accès au marché du travail d'un pays autre que celui de son pays d'origine, pour le candidat migrant.
1. Pour une vue d'ensemble de l'évolution de la politique sociale en matière de migrations, dans un certain nombre de pays d'accueil majeurs, voir Stalker, P., op. cit., pp. 82-86. Voir également «International Migration Policies», op. cit., pp. 45-64.
2. Les objectifs de cette agence sont les suivants: «a) intégrer les travailleurs étrangers et leur famille, notamment ceux qui sont originaires des anciens pays de recrutement; b) limiter l'entrée de migrants en provenance de pays autres que ceux membres de la Communauté européenne; et c) contribuer au rapatriement volontaire des travailleurs étrangers et des membres de leur famille et à leur réinsertion dans leur pays d'origine».
3. Stalker, P., op. cit., p. 82.
4. Voir l'Accord-cadre du 22 novembre 1993 entre le ministère des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville et le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille.
5. Article 3 1) de la loi sur le contrôle de l'immigration et les dispositions concernant le statut des étrangers, loi no 40 du 6 mars 1998.
6. Depuis 1985, la direction de l'immigration est responsable de la mise en œuvre de ces politiques.
7. En Allemagne, le poste de délégué du gouvernement fédéral à l'intégration des salariés étrangers et des membres de leur famille a été créé en 1978.
8. Respectivement les articles 3 1) et 44 1) de la loi no 40, op. cit.
9. Décret no 93-290 du 5 mars 1993.
10. Voir note de bas de page no 19 de l'introduction pour une définition de ce système.
11. On trouvera des informations sur l'élaboration de la politique de migrations internationales de l'Afrique du Sud en consultant le site Internet du gouvernement.
12. Article 36 4) de la loi sur le contrôle de l'immigration et les dispositions concernant le statut des étrangers, loi no 40/1998, op. cit.
13. «Travailleurs migrants», Conférence internationale du Travail, 59e session (juin 1974), Genève, rapport VII (1), p. 29.
14. Rapport de la Réunion tripartite d'experts sur les activités futures de l'OIT dans le domaine des migrations, op. cit., annexe I, paragr. 6.1.
15. Pour des informations sur les politiques et les pratiques de regroupement familial concernant les Etats d'accueil traditionnels, voir la publication du Secrétariat des Consultations intergouvernementales (CIG) sur les politiques en matière de migrations, d'asile et de réfugiés en Europe, en Amérique du Nord et en Australie: Report on Family Reunification: Overview of policies and practices in IGC Participating States (CIG, Genève, mars 1997).
16. Citation du ministère des Collectivités locales et du Travail, Département de l'immigration et des affaires relatives aux réfugiés : Current issues relating to Norwegian Migration Policy and the Integration of Migrants (Oslo, 1994), p. 1.
17. Italique ajouté. Même l'ambitieuse Convention des Nations Unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille stipule seulement que les Etats qui l'ont ratifiée «prennent les mesures qu'ils jugent appropriées et qui relèvent de leur compétence pour faciliter la réunion …».
18. Rapport de la Réunion tripartite d'experts sur les activités futures de l'OIT dans le domaine des migrations, op. cit., annexe I, paragr. 6.1.
19. Article 29 de la loi no 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.
20. Paragraphe 431 de l'étude d'ensemble de 1980. Voir également Böhning, W.R., op. cit., p. 77.
21. Article 29 de la loi no 93-1027, op. cit. Dans les cas où l'autre parent est décédé ou a abandonné ses responsabilités parentales, les enfants nés de relations conjugales antérieures peuvent être admis au bénéfice du regroupement familial.
22. Dans des «circonstances exceptionnelles», les enfants de plus de 18 ans, les parents de plus de 65 ans, les oncles, les tantes, les frères et sœurs qui sont essentiellement à la charge principale du migrant peuvent être autorisés à bénéficier du regroupement familial.
23. Article 27 de la loi no 40, op. cit.
24. Article 23 des directives pour l'immigration, 1er janvier 1991.
25. Directives relatives à l'immigration, amendement no 92/1997.
26. Paragraphe 422 de l'étude d'ensemble de 1980.
27. Böhning, W.R., op. cit., p. 76.
28. Article 27 3) de la loi no 40/1998, op. cit.
29. Article 29 de la loi no 93-1027, op. cit.
30. Article 38 1) de la loi no 40/1998, op. cit.
31. Article 22 des directives pour l'immigration, 1er janvier 1991.
32. Article 27 3) de la loi no 40/1998, op. cit.
33. Article 29 de la loi no 93-1027, op. cit.
34. Loi du 11 mai 1998, op. cit.
35. Article 29 de la loi no 93-1027, op. cit.
36. Article 56 de la loi de 1971 sur l'immigration, modifiée le 8 juillet 1989.
37. Article 25 1) et 2) du décret sur le travail, 1967.
38. Article 60 2) de l'ordonnance relative à l'emploi no 15/1959.
39. «Travailleurs migrants», Conférence internationale du Travail, 59e session (juin 1974), Genève, rapport VII (1), p. 35.
40. Article 29 de la loi sur les placements à l'étranger.
41. Article 24 de la loi réglementant le placement de ressortissants kirghizes à l'étranger, 1997.
42. Article 133 1) f) de la loi no 65-1965.
43. Le ministre du Travail, reconnaissant cette contradiction, a demandé à l'Association japonaise de prévention des accidents professionnels de préparer des brochures d'information en anglais, chinois, espagnol et portugais.
44. A cet égard, la commission souligne que depuis 1964 elle prie le gouvernement de la République-Unie de Tanzanie (Zanzibar) de prendre les mesures nécessaires pour garantir aux membres de la famille du travailleur migrant une protection en cas de maladie.
45. Le gouvernement a indiqué avoir signé des accords bilatéraux à ce propos avec la Finlande, l'Italie, Malte, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.
46. Loi no 93-1027, op. cit.
47. Au Portugal, de tels programmes mettent l'accent sur l'élimination de la pauvreté et l'intégration sociale des personnes vivant à la limite ou en dessous du seuil de pauvreté.
48. Loi no 943/86.
49. Pour l'apprentissage de la langue maternelle, voir le paragraphe 556 ci-après.
50. Article 36 1) de la loi no 40/1998, op. cit.
51. Article 49 6) de la loi sur l'éducation.
52. Article 4 3A) de la loi sur l'éducation, telle que modifiée, no 156 de 1989.
53. Article 28:
«1.Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation, et, en particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit progressivement et sur la base de l'égalité des chances:
a)ils rendent l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous;»
54. Voir à cet égard «International Migration Policies», op. cit., p. 227.
55. Article 36 5) c) et 6) b) de la loi no 40/1998, op. cit.
56. Article 36 5) d) de la loi no 40/1998, op. cit.
57. Ordonnance exécutive no 122-A du 27 avril 1987 établissant le Bureau pour les questions musulmanes.
58. Article 61 de la loi constitutionnelle du 23 décembre 1991.
59. Loi sur l'émigration, 1979.
Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 26 January 2000.